Suspenzivní veto prezidenta republiky - počítání lhůty podle čl. 50 odst. 1 Ústavy
30/1998 Sb.
N 163/9 SbNU 399
Suspenzivní veto prezidenta republiky - počítání lhůty podle čl. 50 odst. 1 Ústavy
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu
po ústním jednání dne 17. prosince
1997, rozhodlo ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení
zákona č. 243/1997 Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na
ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů,
t a k t o :
Dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů se zákon č.
243/1997 Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu
zvířat proti týrání, ve znění zákona č. 162/1993 Sb. a zákona č.
193/1994, z r u š u j e .
O d ů v o d n ě n í
republiky na zrušení zákona č. 243/1997 Sb., kterým se mění zákon
č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění
pozdějších předpisů, a to z důvodu jeho přijetí způsobem
odporujícím čl. 50 Ústavy. Porušení čl. 50 Ústavy spatřuje prezident v následujících
okolnostech: Uvedený zákon byl dne 13. června 1997 podle § 98
odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny, předsedou Poslanecké sněmovny postoupen prezidentu
republiky a téhož dne doručen Kanceláři prezidenta republiky. Dne
28. června 1997 byl prezidentem republiky vrácen Poslanecké
sněmovně, doručen jí byl v nejbližší následující pracovní den, tj. v pondělí dne 30. června 1997. Dle přesvědčení prezidenta
republiky počátek 15 denní lhůty pro vrácení zákona začal běžet
dnem následujícím po dni postoupení zákona, a to v souladu se
zvyklostí, jak se tato vyvinula od účinnosti Ústavy. V daném
případě to znamená, že lhůta k vrácení zákona č. 243/1997 Sb. měla
začít běžet dne 14. června 1997. Usnesením ze dne 5. září 1997, č. 244/1997 Sb., Poslanecká
sněmovna deklarovala svoje rozhodnutí nehlasovat znovu o zákonu č. 243/1997 Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu
zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, přijatém dne
12. června 1997 a vráceném prezidentem republiky, a to vzhledem
k tomu, že, dle jejího přesvědčení, nebyla splněna podmínka
stanovená v čl. 50 odst. 1 Ústavy. Zákon, jímž se mění zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat
proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, byl následně
publikován ve Sbírce zákonů pod č. 243/1997 Sb., když byl podepsán
předsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády. Návrh prezidenta republiky poukazuje na skutečnost, že
v českém právním řádu je obecně uznáván právní princip, dle něhož
připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je
posledním dnem lhůty nejbližší následující pracovní den. Vzhledem
k tomu, že vrácení zákona je ústavním aktem prezidenta republiky,
při němž jej nikdo nemůže zastoupit, jakož i vzhledem k právní
a politické závažnosti tohoto aktu, nelze, dle přesvědčení
prezidenta republiky, 15 denní lhůtu dle čl. 50 odst. 1 Ústavy
zkracovat. Jelikož je prezident republiky přesvědčen o včasnosti
uplatnění své ústavní pravomoci vrátit zákon Parlamentu a jelikož
tímto nebylo následně postupováno dle ustanovení čl. 50 odst. 2
Ústavy, navrhuje zrušení napadeného zákona z důvodu nedodržení
Ústavou předepsané procedury. K návrhu prezidenta republiky byly přiloženy:
- kopie příslušné stránky tzv. referátníku Kanceláře
prezidenta republiky (č. j. L 134/97; 5414/97), jíž se osvědčuje
doručení zákona ze dne 12. června 1997, kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších
předpisů, prezidentu republiky k podpisu, a to dne 13. června
1997,
- kopie dopisu ze dne 28. června 1997, č. j. 5414/97, jímž
byl prezidentem republiky zákon vrácen Poslanecké sněmovně,
s vyznačením data jeho doručení 30.
června 1997,
- kopie dopisu předsedy Poslanecké sněmovny prezidentu
republiky ze dne 3. července 1997, č. j. 2654/97 SP, ve kterém je
konstatováno překročení patnáctidenní lhůty, pročež ke vrácení
zákona nelze přihlédnout, a dále je zákon opětovně prezidentu
předkládán k podpisu,
- kopie dopisu prezidenta republiky předsedovi Poslanecké
sněmovny ze dne 7. července 1997, č. j. 5920/97, ve kterém je
vyjádřeno neměnné stanovisko vrátit předmětný zákon Poslanecké
sněmovně, jakož i přesvědčení, že tak bylo učiněno v Ústavou
stanovené lhůtě, pročež je v dopise předseda Poslanecké sněmovny
požádán o opětovné předložení vráceného zákona Poslanecké
sněmovně.
byl předmětný návrh zaslán k vyjádření Poslanecké sněmovně.
Zároveň si podle § 42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud
vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké sněmovny předložení
listiny, jíž prezident vrátil zákon Poslanecké sněmovně, a ověřené
fotokopie záznamu o převzetí této listiny Poslaneckou sněmovnou
v příslušné knize pošty.
Ústavní soud obdržel vyjádření Poslanecké sněmovny dne 13.
listopadu 1997. Uvádí se v něm, že v případě vrácení zákona č.
243/1997 Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu
zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, prezidentem
republiky Poslanecké sněmovně tato dne 5. září 1997 přijala
usnesení, že o přijatém zákonu nebude znovu hlasovat, poněvadž jí
nebyl vrácen do patnácti dnů poté, co byl postoupen prezidentu
republiky.
Stanovisko Poslanecké sněmovny je zdůvodněno tím, že pokud
jde o způsob počítání lhůty, uvedené v čl. 50 odst. 1 Ústavy,
Ústava sama neobsahuje speciální ustanovení o počítání lhůt.
Jelikož lhůta, uvedená v čl. 50 odst. 1 Ústavy, není v Ústavě
samotné ani v žádném jiném zákoně blíže interpretována, nedá se
vykládat, dle názoru obsaženého ve vyjádření, jinak, než doslovně.
Dále se upozorňuje na skutečnost, že za vrácení zákona je nutno
považovat nikoliv akt podepsání rozhodnutí o vrácení, nýbrž
skutečné vrácení, tedy okamžik, kdy bylo rozhodnutí dopraveno
adresátovi, tj. okamžik doručení. Ve vyjádření se sice rozlišuje
mezi rozhodnutím o vrácení zákona k opětovnému projednání
Poslanecké sněmovně a doručení tohoto rozhodnutí, nicméně se v něm
dochází k závěru, že pro oba tyto akty platí jedna lhůta. Doručení
je tímto časově ztotožněno s vrácením, z čehož je dovozováno, že
lhůta patnácti dnů musí být dodržena bez ohledu na to, zda se
jedná o den pracovní či jiný.
Ve vyjádření se odmítá analogické použití jiných právních
předpisů o doručování, neboť existuje rozdílná úprava u různých
doručování a není zřejmé, který z předpisů by měl být aplikován.
Odmítá se dále existence obecně uznávaného právního principu,
týkajícího se počítání času procesních lhůt, jelikož speciální
úprava platí pouze pro lhůty stanovené v jednotlivých zákonech,
a tudíž ji nelze aplikovat při interpretaci lhůt stanovených
v Ústavě.
Chápáním lhůty obsažené v čl. 50 odst. 1 Ústavy v procesním
smyslu by tato, dle názoru obsaženého ve vyjádření, ztrácela
jakýkoli smysl. Důvodem tohoto závěru je požadavek právní jistoty
a neprodlužování legislativního procesu.
Vyjádření dále odmítá nemožnost doručení prezidentem
republiky vráceného zákona Poslanecké sněmovně v den pracovního
klidu, pracovního volna nebo ve svátek, protože na upozornění
Kanceláře prezidenta republiky je Kancelář Poslanecké sněmovny
připravena zajistit přijetí rozhodnutí prezidenta republiky
i v uvedených dnech.
Na základě uvedených argumentů je ve vyjádření obsaženo
přesvědčení, že Poslanecká sněmovna postupovala v souvislosti
s vrácením přijatého zákona prezidentem republiky v souladu
s Ústavou. Rovněž je připojena kopie dopisu prezidenta republiky
ze dne 28. června 1997, č. j. 5414/97, kterým vrátil zákon č.
243/1997 Sb., a na němž je vyznačeno datum jeho doručení
Poslanecké sněmovně dne 30. června 1997, a vyjádření vedoucího
Kanceláře Poslanecké sněmovny ke způsobu doručování zákonů mezi
Kanceláří Poslanecké sněmovny a Kanceláří prezidenta republiky.
Dle tohoto je převzetí dopisu prezidenta republiky, kterým zákon
vrací, ze strany kanceláře Poslanecké sněmovny stvrzeno na tzv.
referátníku Kanceláře prezidenta republiky podpisem toho, kdo
zákon přebírá s uvedením data převzetí. Převzetí dopisu ze dne
28. června 1997 je tedy stvrzeno dne 30. června 1997 podpisem na
tzv. referátníku, který je uložen v Kanceláři prezidenta
republiky, pročež jeho ověřená kopie nemůže být předložena
Poslaneckou sněmovnou.
Na ústním jednání dne 17. prosince 1997 předseda Poslanecké
sněmovny doplnil své písemné vyjádření v tom smyslu, že za počátek
lhůty, obsažené v čl. 50 odst. 1 Ústavy, nutno považovat den
postoupení zákona prezidentu republiky, a nikoli den následující.
V daném případě by pak konec uvedené lhůty připadl na pátek 27.
června 1997, v důsledku čehož by její nedodržení prezidentem
republiky bylo nepochybné.
V replice pracovnice Kanceláře prezidenta republiky, pověřené
prezidentem jednat jeho jménem před Ústavním soudem, byla
konstatována námitka vytvoření ústavní zvyklosti, dle níž se
počátek uvedené lhůty počítá dnem následujícím po dni postoupení
zákona prezidentu republiky. Existence takovéto zvyklosti
předsedou Poslanecké sněmovny nebyla uznána.
Parlamentu a jeho příloh, z Parlamentního zpravodaje č. 10/96-97,
jakož i těsnopiseckého záznamu z projednání zákona č. 243/1997
Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, v Poslanecké sněmovně bylo zjištěno následující:
Návrh novely zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti
týrání, ve znění pozdějších předpisů, byl schválen Poslaneckou
sněmovnou dne 22. května 1997 a následně i Senátem dne 12. června
1997.
Zákon byl dne 13. června 1997 postoupen prezidentu republiky.
Prezident rozhodl dne 28. června 1997 o vrácení zákona, jímž se
mění zákon č. 246/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
Poslanecké sněmovně k opětovnému projednání, přičemž vrácený zákon
byl Poslanecké sněmovně doručen dne 30. června 1997.
Dopisem ze dne 3. července 1997, č. j. 2654/97 SP, předseda
Poslanecké sněmovny konstatuje překročení patnáctidenní lhůty,
v důsledku čehož, dle jeho přesvědčení, nelze ke vrácení zákona
přihlédnout, pročež opětovně prezidentu republiky zákon předkládá
k podpisu. Prezident republiky v odpovědi ze dne 7. července
1997, č. j. 5920/97, vyjadřuje své neměnné stanovisko vrátit
předmětný zákon Poslanecké sněmovně, jakož i přesvědčení, že tak
bylo učiněno v Ústavou stanovené lhůtě. V dopise se dále uvádí, že
v situaci, když patnáctý den lhůty připadl na den pracovního
volna, tj. na sobotu 28. června 1997, prezident republiky
předpokládal, že v tomto i obdobných případech při uskutečňování
ústavních pravomocí, omezených lhůtami, se bude postupovat tak,
jak je běžné ve všech standardních právních systémech. Poukazuje
v něm dále na skutečnost, že jak naše, tak i většina zahraničních
ústav přímo neupravuje běh a ukončení lhůt, přičemž se vždy
postupuje tak, že připadne-li poslední den lhůty na den klidu
(sobota, neděle, svátek), končí lhůta nejblíže následujícím
pracovním dnem. Z uvedených důvodů prezident republiky v dopise
žádá předsedu Poslanecké sněmovny o opětovné předložení vráceného
zákona Poslanecké sněmovně.
Na návrh ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny tato dne
5. září 1997 poměrem hlasů 154 pro, 2 hlasy proti, při 22
zdržujících se, rozhodla, že nejprve bude hlasovat o tom,
splnil-li prezident republiky lhůtu pro navrácení zákona nebo ne,
a poté bude hlasovat o samotném zákonu.
Téhož dne se Poslanecká sněmovna usnesla poměrem hlasů 97
pro, 77 proti a 9 zdržujících se, na tom, že nebude znovu hlasovat
o zákonu, kterým se mění zákon České národní rady č. 246/1992 Sb.,
na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů,
přijatém dne 12. června 1997 a vráceném prezidentem republiky,
vzhledem k tomu, že nebyla splněna podmínka stanovená v čl. 50
odst. 1 Ústavy České republiky. Uvedené usnesení bylo publikováno
pod č. 244/1997 Sb.
Zákon, kterým se mění zákon České národní rady č. 246/1992
Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů,
byl poté dne 30. září 1997 vyhlášen v ča. 82 Sbírky zákonů pod č.
243/1997 Sb.
soud v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje
obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich
souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10
Ústavy, popřípadě zákony, jedná-li se o jiný právní předpis,
a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Předmětem posouzení ve věci návrhu prezidenta republiky na
zrušení zákona č. 243/1997 Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na
ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů,
je poslední z uvedených hledisek, tj. posouzení dodržení ústavně
předepsaného způsobu přijetí zákona. Součástí tohoto postupu je právo prezidenta republiky vrátit
přijatý zákon, s výjimkou zákona ústavního, Parlamentu
s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen (čl. 50 odst. 1 Ústavy). Pokud prezident republiky uvedeného práva
využije, ústavně předepsaný postup přijetí zákona pokračuje jeho
opětovným projednáním v Poslanecké sněmovně (čl. 50 odst. 2
Ústavy). Jestliže zákon byl prezidentem republiky vrácen po lhůtě,
stanovené v čl. 50 odst. 1 Ústavy, stává se platným bez jeho
dalšího projednání v Poslanecké sněmovně vyhlášením ve Sbírce
zákonů (čl. 52 Ústavy, § 5 zákona č. 545/1995 Sb., o Sbírce zákonů
České republiky). Pokud však byl vrácen v uvedené lhůtě, je jeho
další neprojednání Poslaneckou sněmovnou porušením ústavně
předepsaného způsobu přijetí zákona. IV/a
Stanovisko Poslanecké sněmovny, konstatující nedodržení
Ústavou předepsané lhůty pro uplatnění suspenzivního veta
prezidentem republiky, se zakládá na následujících argumentech:
Prvním je odmítnutí existence obecných pravidel pro počítání
času v českém právu, jakož i odmítnutí možnosti analogie mezi
právem ústavním a jinými odvětvími českého práva (a to i práva
veřejného, konkrétně práva správního). Absence ústavní úpravy počítání času, jakož i zmíněná absence
obecných právních pravidel pak, dle názoru Poslanecké sněmovny,
odůvodňuje doslovný výklad ústavních lhůt. Tento výklad je dále
podepřen požadavkem právní jistoty a neprodlužování legislativního
procesu
Argumentem třetím je deklarovaná připravenost Kanceláře
Poslanecké sněmovny převzít na požádání (na základě avíza)
prezidentem republiky vrácený zákon i v den pracovního klidu. Čtvrtým argumentem je interpretace čl. 50 odst. 1 Ústavy, dle
níž za vrácení zákona je nutno považovat nikoliv akt podepsání
rozhodnutí o vrácení, nýbrž skutečné vrácení, tedy okamžik, kdy
bylo rozhodnutí dopraveno adresátovi, tj. okamžik doručení. Konečně argumentem posledním, pátým, je konstatování, dle
něhož za počátek lhůty, obsažené v čl. 50 odst. 1 Ústavy, nutno
považovat den postoupení zákona prezidentu republiky a nikoli den
následující. V daném případě by pak konec uvedené lhůty připadl na
pátek 27. června 1997, v důsledku čehož by její nedodržení
prezidentem republiky bylo nepochybné.
Návrh prezidenta republiky naproti tomu stojí na stanovisku
přítomnosti obecných právních principů v českém právním řádu,
jejichž příkladem jsou i obecně platná pravidla pro počítání
právních lhůt. Prezident republiky vychází ve své argumentaci dále
z předpokladu, že v tomto i obdobných případech při uskutečňování
ústavních pravomocí, omezených lhůtami, se bude postupovat tak,
jak je běžné ve všech standardních právních systémech. Poukazuje
v této souvislosti na skutečnost, že jak naše, tak i většina
zahraničních ústav přímo neupravuje běh a ukončení lhůt. IV/b
Ve vyspělých demokraciích problematika počítání času
v ústavním právu potíže nečiní. Pravidlem je stav, kdy ústava
přímo pravidla pro počítání času neupravuje, přičemž pro tento
účel existují v právu i v ústavně-politické praxi akceptované
postupy. Ve SRN ústava (Základní zákon) počítání lhůt výslovně
neupravuje. Rozhodnutí spolkového prezidenta jsou přitom Základním
zákonem omezena lhůtou ve dvou případech: při rozhodování
o jmenování spolkového kancléře nebo o rozpuštění spolkového sněmu
(čl. 63) a při rozhodování o rozpuštění spolkového sněmu po
vyslovení nedůvěry (čl. 68). V německém právu, a to i v právu
ústavním, platí obecný princip, dle něhož na počítání lhůt se
vztahují ustanovení občanského zákoníku (BGB), pokud neexistují
speciální ustanovení. Základní zákon speciální ustanovení
neobsahuje [viz Schenke, Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner
Kommentar), bearb. v. H. J. Abraham u. a., 9 Bde., Hamburg
1950ff., Loseblatt, Stand März 1997, Art. 63, S. 52, Art. 68, S. 87]. Nadto je problematika počítání lhůt k úkonům prováděným ve
vztahu ke Spolkovému sněmu upravena i v zákonu o jednacím řádu
Spolkového sněmu. Dle § 124 uvedeného zákona tyto lhůty počínají
plynout dnem, následujícím po rozhodném dni, a pokud posledním
dnem lhůty úkonu prováděného ve vztahu ke Spolkovému sněmu je
sobota, neděle nebo zákonem uznaný svátek, nastupuje na jeho místo
nejblíže následující pracovní den. Příkladem ústavy, která některé aspekty počítání času
upravuje přímo, je Ústava USA. Je to právě případ prezidentova
suspenzivního veta, kdy ústavodárce výslovně upravil i její
plynutí a skončení: "Nevrátí-li prezident návrh zákona do deseti
dnů (neděle nepočítaje) ode dne, kdy mu byl předložen, stává se
zákonem i bez jeho podpisu." (čl. I. oddíl 7. Ústavy USA). IV/c
V posuzované věci je předmětem rozhodování Ústavního soudu ve
skutečnosti nikoli pouze spor o plynutí lhůt v ústavním právu,
nýbrž, a to především, spor o chápání práva v demokratické
společnosti. Ústava České republiky skutečně neobsahuje speciální úpravu
počítání času, tedy ani úpravu posuzování počátku a ukončení lhůt,
a to na rozdíl od ostatních odvětví práva. Dle § 122 odst. 1 obč. zák. platí: "Lhůta určená podle dní
počíná dnem, který následuje po události, jež je rozhodující pro
její počátek." Dále § 122 odst. 3 obč. zák.
stanoví: "Připadne-li
poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním
dnem lhůty nejblíže následující pracovní den." Ze systematického
výkladu obč. zák. přitom vyplývá, že uvedená ustanovení se
vztahují na oba typy hmotněprávních civilních lhůt, tj. promlčecí
a prekluzivní (promlčení je upraveno v hlavě osmé obč. zák.,
uvedené ustanovení je však obsaženo v hlavě deváté, zakotvující
vymezení některých pojmů, nevztahuje se tudíž pouze na promlčení,
nýbrž také na prekluzi). Dle § 57 odst. 1 o. s. ř. platí: "Do běhu lhůty se
nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty;
to neplatí, jde-li o lhůtu určenou podle hodin." Ustanovení § 57
odst. 2 o. s. ř. pak určuje následující: "Připadne-li konec lhůty
na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže
následující pracovní den."
Dle § 60 odst. 1 tr. ř. platí: "Do lhůty určené podle dní se
nezapočítává den, kdy se stala událost určující počátek lhůty."
Pro stanovení konce lhůty je v § 60 odst. 3 tr. ř. obsažena tato
úprava: "Připadne-li konec lhůty na den pracovního klidu nebo
pracovního volna, pokládá se za poslední den lhůty nejbližší
příští pracovní den."
Dle § 27 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu,
platí: "do lhůty se nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti
určující počátek lhůty", přičemž "připadne-li konec lhůty na den
pracovního klidu, je posledním dnem lhůty nejbližší příští
pracovní den". Skutečnost, že Ústava neobsahuje speciální ustanovení
o počítání času je přirozená z hlediska komparativního
i z hlediska věcného. Bylo již zmíněno, že ústavy demokratických zemí pravidelně
neobsahují speciální ustanovení o počítání času, takže v tomto
směru Ústava České republiky není žádnou výjimkou. Moderní demokratická psaná ústava je společenskou smlouvou,
kterou se lid, představující ústavodárnou moc (pouvoir
constituant), ustavuje v jedno politické (státní) těleso,
zakotvuje vztah individua k celku a soustavu mocenských (státních)
institucí. Dokument institucionalizující soustavu základních
obecně akceptovaných hodnot a formující mechanizmus a proces
utváření legitimních mocenských rozhodnutí nemůže existovat mimo
veřejností akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních
představ, jakož i představ o smyslu, účelu a způsobu fungování
demokratických institucí. Jinými slovy nemůže fungovat mimo
minimálního hodnotového a institucionálního konsenzu. Pro oblast
práva z toho plyne závěr, že pramenem práva obecně, jakož
i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou
rovněž základní právní principy a zvyklosti. Tuto tezi potvrzují nejen teoretické analýzy, ale především
dějiny 20. století, spjaté s existencí totalitních států. Mechanické ztotožnění práva s právními texty se stalo vítaným
nástrojem totalitní manipulace. Učinilo zejména z justice poslušný
a nemyslící nástroj prosazování totalitní moci.
Dalším naprosto neudržitelným momentem používání práva je
jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se
k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění
a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších
postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione
legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující
si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel
právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity. Akceptace i dalších pramenů práva, kromě práva psaného
(zejména obecných právních principů), evokuje otázku jejich
poznatelnosti. Jinými slovy evokuje otázku, zda je jejich
formulování věcí libovůle, nebo zda lze stanovit při jejich
formulování do určité míry objektivizovatelné postupy. Demokratický systém čelí možné libovůli při formulování
"nepsaného práva" dvojím způsobem. Nesdílí v našem prostředí tak
hluboce zakořeněnou skepsi k možnosti činit odpovědná individuální
rozhodnutí a předkládat je na základě přesvědčivé argumentace
veřejnosti k posouzení. První garance vůči libovůli je tudíž
kulturní a mravní kontext odpovědnosti. Tím druhým je soustava
demokratických institucí, utvářející dělbu moci. Jinými slovy, tou
první je garance autonomní, druhou garance heteronomní
normotvorby. Ke znakům vymezujícím společenství lidí patří vymezitelný
okruh společně sdílených hodnot, jakož i představ o racionalitě
(účelnosti) chování. Společenství, jež nedisponuje tímto znakem,
lze udržovat pouze silou (mocí). Typickým příkladem vymezitelnosti i nepsaných právních
pravidel lidského chování je právo obyčejové. Pro vznik právního
obyčeje je nutné obecné přesvědčení o potřebě dodržovat obecné
pravidlo chování (opinio necessitatis) a dále jeho zachovávání po
dlouhou dobu (usus longaevus, resp. longa consuetudo). Obě tato
hlediska jsou definičními hledisky i pro vymezení obecného
právního pravidla (hlediskem odlišujícím obecný princip a právní
obyčej je zejména míra jejich obecnosti). V systému psaného práva má přitom obecné právní pravidlo
charakter samostatného pramene práva pouze preater legem (čili,
pokud psané právo nestanoví jinak). I v českém právu takto platí a je běžně aplikována řada
obecných právních principů, které nejsou výslovně obsaženy
v právních předpisech. Příkladem je právní princip, dle něhož
neznalost práva neomlouvá, nebo princip nepřípustnosti
retroaktivity, a to nejenom pro odvětví práva trestního. Jiným
příkladem jsou výkladová pravidla a contrario, a minore ad maius,
a maiore ad minus, reductio ad absurdum apod. Dalším, a to
moderním ústavním nepsaným pravidlem, je řešení kolize základních
práv a svobod principem proporcionality. Mezi tyto obecně uznávané
právní principy bez jakékoli pochybnosti patří v oblasti práva
ústavního pravidla počítání času, jak jsou v evropském právním
myšlení srozumitelně a smysluplně vymezena od dob římských.
Tato
skutečnost ústavodárci, resp. zákonodárci, nijak nebrání, aby,
pokud uzná za vhodné, vymezil počítání času výslovně odlišným
způsobem. Příkladem tohoto postupu českého zákonodárce v odvětví
práva ústavního je § 72 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dle něhož
lhůta počíná již dnem rozhodným pro její plynutí, a nikoli dnem
následujícím, jak je obvyklé. V této souvislosti nutno poukázat
i na rozdílnost dikce čl. 50 odst. 1 Ústavy, kdy lhůta počíná "ode
dne", který je pro její plynutí rozhodný, a § 72 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu, dle něhož lhůta "počíná dnem", který je pro její
plynutí rozhodný. Smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie
(neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové
omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména
důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení
procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety. Na straně druhé, pokud je uplatnění určitého práva, resp. pravomoci, časově omezeno, je nezbytné zohlednit určité
skutečnosti (překážky) na straně subjektu tohoto práva, či
pravomoci, které, nikoli z jeho zavinění, výkonu těchto brání. Jinak řečeno, vytvořit konstrukci reálně umožňující právo, resp. pravomoc, v daném časovém limitu uplatnit. Za tím účelem právní
myšlení, opět již v dobách římských, vytvořilo myšlenkové
konstrukce, fikce stavění lhůty (plynutí času), resp. posunutí
jejího ukončení. Tato obecná právní pravidla (v daném případě právní fikce),
jež jsou svojí povahou právní reakcí na praktické problémy,
v evropské právní kultuře platí po tisíciletí. Jak již bylo
zmíněno, je v dispozici ústavodárce, resp. zákonodárce, postupovat
i jinak, v tomto případě však je povinen takový postup výslovně
stanovit. Jelikož se tak v případě počítání lhůty dle § 50 odst. 1 Ústavy nestalo, nelze její počátek i ukončení interpretovat
jinak, než v souladu s obecně platnými principy. Ve prospěch uvedeného závěru svědčí i další důvod, resp. interpretační přístup, jež v této souvislosti považuje Ústavní
soud za klíčový. V situaci, kdy mezi subjekty, aplikujícími
Ústavu, dochází ke sporu o výklad určitého ustanovení, nutno tento
řešit ve prospěch možnosti uplatnění ústavní pravomoci, jíž se
dané ustanovení týká, čili z hlediska smyslu a účelu dotčeného
ústavního institutu. Tímto v posuzované věci je dělba moci mezi
ústavními orgány v zákonodárném procesu. Ve stanoviscích k posuzované věci se objevuje i otázka právní
povahy předmětné lhůty. Patnáctidenní lhůta dle čl. 50odst. 1
Ústavy je lhůtou na doručení, nikoli lhůtou na "rozhodnutí", což
ostatně prezident republiky ve svém návrhu na zrušení zákona č. 243/1997 Sb. ani netvrdí. Toto konstatování nic nemění na
skutečnosti, že v předmětné věci, jelikož konec lhůty připadl na
den pracovního klidu (sobotu 28. června 1997), byl jejím posledním
dnem nejbližší příští pracovní den (tj. pondělí 30. června 1997).
Konečně neobstojí ani argument Poslanecké sněmovny, když
deklaruje svoji připravenost, na požádání Kanceláře prezidenta
republiky, převzít vrácený zákon i v den pracovního klidu. Pokud
zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, případně jiný právní
předpis, neobsahuje ustanovení vymezující rozsah působení
Poslanecké sněmovny i ve dnech pracovního klidu, je deklarování
její připravenosti převzít, po předchozím avízu Kanceláře
prezidenta republiky, vrácený zákon i v den pracovního klidu
právně irelevantní. Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že
prezident republiky zákon č. 243/1997 Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších
předpisů, vrátil Poslanecké sněmovně k opětovnému projednání ve
lhůtě, stanovené čl. 50 odst. 1 Ústavy. Tím, že uvedený zákon byl
vyhlášen ve Sbírce zákonů bez toho, že by o jeho přijetí
Poslanecká sněmovna opětovně hlasovala, došlo postupem Poslanecké
sněmovny k porušení čl. 50 odst. 2 Ústavy, pročež Ústavní soud
zákon č. 243/1997 Sb., kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na
ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, zrušil. P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně 17. prosince 1997
ODLIŠNÉ STANOVISKO
JUDr. I.J. k odůvodnění nálezu
S výrokem Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 33/97 obsaženém
v nálezu ze dne 17.12. 1997 souhlasím. K jeho odůvodnění však
podávám ve smyslu § 14 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, toto odlišné stanovisko. Odůvodnění nálezu se zakládá především na argumentaci
umožňující použití obecných právních principů pro počítání času
také v právních vztazích, pro něž nejsou v právních předpisech
obsažena žádná pravidla. Nález vychází z konstrukce, že mezi
obecná právní pravidla patří také fikce stavění lhůty (údajně
platná v evropské právní kultuře po tisíciletí). Podle mého názoru
nelze právní fikce povyšovat na úroveň obecných právních pravidel. Obecným právním pravidlem je naopak skutečnost, že plynutí času je
souvislé, což znamená počítání času den po dni, tak jak dny za
sebou běží, bez jakéhokoliv rozlišování (podle římského práva
tempus continuum). Výjimkou jsou situace, kdy se při počítání
přihlíží pouze k některým dnům, zpravidla jenom k těm, kdy mohl
být proveden určitý právní úkon (tzv. čas užitečný - tempus
utile). S ohledem na okolnost, že jde o výjimku, musí být výslovně
právním předpisem upravena. Historický vývoj těchto úprav, jakož
i rozdílnost jejich obsahu de lege lata(viz i příslušnou část
odůvodnění nálezu) dokládají, že z těchto výjimek nelze vytvořit
obsahově určité obecné právní pravidlo. O tom svědčí i to, že
počítání času je v jednotlivých předpisech vždy upraveno (občanský
zákoník, občanský soudní řád, trestní řád, správní řád apod.)
a nestačí pouhá odvolávka na obecná pravidla (zákonem výslovně
neupravená) o počítání času.
Z těchto důvodů je nezbytné počítat
lhůtu pro uplatnění suspenzivního veta prezidenta republiky přímo
z Ústavy a do lhůty započítávat všechny celé kalendářní dny. Ustanovení čl. 50 odst. 1 Ústavy, vymezením podmínek
suspenzivního veta, zakotvuje podíl prezidenta na moci zákonodárné
a na zákonodárném procesu, v rámci dělby moci a úpravy vazeb mezi
státními orgány. Podle důvodové zprávy jde o právo prezidenta
rozhodnout o vrácení přijatého zákona, má-li k jeho obsahu
jakékoliv připomínky. Samotná Ústava nikterak nespecifikuje postup
prezidenta při rozhodování o vrácení zákona, ani při doručení
vráceného zákona Parlamentu, resp. Poslanecké sněmovně. Z ústavního postavení prezidenta v tomto procesu však vyplývá, že
účinky vrácení zákona nastávají již okamžikem rozhodnutí
prezidenta, nikoliv až okamžikem doručení tohoto rozhodnutí
Poslanecké sněmovně. Jde tedy o lhůtu na "rozhodnutí", nikoliv
o lhůtu na doručení, jak konstatuje odůvodnění nálezu. Existuje-li více možností interpretace určitého ustanovení, je
třeba použít takovou metodu výkladu, která je blíže cíli
sledovanému v textu Ústavy. Smyslem lhůty pro vrácení zákona
prezidentem je zajištění přiměřeného času pro případný prezidentův
zásah do legislativního procesu, proto je ústavně konformním
takový výklad čl. 50 Ústavy, který v legislativním procesu umožní
prezidentovi reálnou participaci. Z tohoto důvodu by měla být na
úrovni zákonodárce ve vztahu k prezidentovi vytvořena taková praxe
posuzování předmětné lhůty z hlediska jejího běhu, která by
nekopírovala doslovný pozitivistický výklad čl. 50 odst. 1 Ústavy,
ale současně ani nebrala v úvahu odůvodnění nálezu ohledně počátku
a konce této lhůty, navíc nepřípustně (dle mého stanoviska) opřený
subsidiárně o procesní ustanovení běžných právních předpisů. Vzhledem k výše uvedeným argumentům měl Ústavní soud návrhu
prezidenta vyhovět, avšak zcela z jiných důvodů, než je
v odůvodnění nálezu konstatováno. V Brně 17.12. 1997