Vyhláška města Ostrov o odpadech
18/2007 Sb.
N 209/43 SbNU 331
Vyhláška města Ostrov o odpadech
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické ze dne 14. listopadu 2006
sp. zn. Pl. ÚS 36/06
ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení článku 3 odst. 2, článku 3 odst. 3 písm. d) a článku 3 odst. 4 v oddílu II. obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 2/2002 o nakládání s komunálním odpadem, ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 18/2007 Sb.).
Článek 3 odst. 2, článek 3 odst. 3 písm. d) a článek 3 odst. 4 v oddílu II. obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 2/2002 o nakládání s komunálním odpadem, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
"Oddíl II.
Systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů
Článek 3)
Povinnosti uživatelů systému
2. Původce odpadu, který neuzavřel s městem smlouvu podle článku 1 odst. 2 b) této vyhlášky, je povinen s odpadem nakládat v souladu s ustanovením zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, a je mu zakázáno: odkládat odpady z podnikatelské činnosti do sběrných nádob na separovaný a komunální odpad a do odpadkových košů, které jsou určeny pro uživatele systému.
3. Zakazuje se:
d) odkládání odpadu mimo sběrné nádoby nebo místa ve sběrném dvoře k tomu určené
4. Pořadatelé veřejných, kulturních, obchodních, sportovních a jiných podobných akcí jsou povinni v místech jejich konání umisťovat dostatečný počet sběrných nádob a zabezpečit odvoz a odstranění v nich shromážděného odpadu prostřednictvím oprávněné osoby, jakož i úklid stanovišť sběrných nádob."
5. Napadená vyhláška je vydána na základě § 17 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech"), ve spojení s ustanovením § 35 odst. 1 zákona o obcích. Navrhovatel napadeným ustanovením vesměs vytýká překročení hranic zákonného zmocnění pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v oblasti působnosti zákona o odpadech. Konkrétně v souvislosti se zákazem formulovaným ve výše citovaném oddílu II. článku 3 odst. 2 napadené vyhlášky navrhovatel uvádí, že obec není oprávněna regulovat činnost právnických a podnikajících fyzických osob v oblasti nakládání s odpady. Na tyto subjekty se vztahují povinnosti stanovené přímo zákonem o odpadech. K tomu navrhovatel dodává, že je obcí tento zákaz stanoven duplicitně k ustanovení § 66 zákona o odpadech, který obsahuje rovněž sankci za porušení tohoto zákazu.
6. Ustanovení oddílu II. článku 3 odst. 3 písm. d) napadené vyhlášky je podle názoru navrhovatele nadbytečné a navíc se dostává do kolize se zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o přestupcích"). Navrhovatel uvádí, že povinnost fyzických osob odkládat komunální odpad na místech k tomu určených vyplývá přímo ze zákona o odpadech. Porušení této povinnosti je pak přestupkem dle § 47 odst. 1 písm. h) zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Město Ostrov tedy i v tomto případě překračuje hranice zákonného zmocnění, neboť zasahuje do regulace právních vztahů zakotvené v zákoně.
7. Nakonec v souvislosti s ustanovením oddílu II. článku 3 odst. 4 napadené vyhlášky je městu navrhovatelem vytýkáno, že zde obsaženou povinnost uložilo bez potřebného zákonného zmocnění. Nelze ji totiž podřadit pod pojem systém nakládání s komunálním odpadem, na který se váže zmocnění obsažené v ustanovení § 17 odst. 2 zákona o odpadech. V této souvislosti se navrhovatel odvolává na nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 7/04
(viz dále) a zdůrazňuje z něj plynoucí závěr, že zákon o odpadech neumožňuje obcím při stanovení systému nakládání s komunálním odpadem vytvářet další pravidla či ukládat jiné povinnosti jdoucí mimo hranice právní úpravy.
9. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl Ústavnímu soudu ve stanovené lhůtě nesdělil, že vstupuje do řízení.
10. Ústavní soud upustil v souladu s ustanovením § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu od ústního projednání věci, neboť se od tohoto jednání nedalo očekávat další objasnění věci a účastníci řízení s upuštěním od jednání souhlasili.
12. K problematice hranic zákonného zmocnění v oblasti obecně závazných vyhlášek vydávaných obcemi v samostatné působnosti existuje konstantní judikatura Ústavního soudu [srov. např. nálezy
sp. zn. Pl. ÚS 50/03
,
sp. zn. Pl. ÚS 7/04
,
sp. zn. Pl. ÚS 62/04
,
sp. zn. Pl. ÚS 63/04
,
sp. zn. Pl. ÚS 68/04
,
sp. zn. Pl. ÚS 32/05
- Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 34, nález č. 133, svazek 39, nález č. 189, svazek 37, nález č. 108, svazek 36, nález č. 61, svazek 41, nález č. 113 , svazek 40, nález č. 5; vyhlášeny pod č. 567/2004 Sb., č. 470/2005 Sb., č. 280/2005 Sb., č. 210/2005 Sb., č. 444/2006 Sb., č. 196/2006 Sb.]. Ústava České republiky (dále jen Ústava") vymezuje v čl. 104 odst. 3 v rámci hlavy sedmé pod marginální rubrikou "Územní samospráva" pravomoc zastupitelstva obce k vydávání obecně závazných vyhlášek tak, že zastupitelstva obcí je mohou vydávat pouze v mezích své působnosti. Působnost zastupitelstva dle odstavce 1 tohoto článku pak může být upravena pouze zákonem. Podle ustanovení § 84 zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno vydávat obecně závazné vyhlášky obce v rámci samostatné působnosti obce. Dle ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
13. Obec je tedy při výkonu samostatné působnosti (a v jejím rámci i při vydávání obecně závazných vyhlášek) limitována mezemi, které stanoví zákon [§ 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích]. Nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého. Účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je správa vlastních záležitostí samostatně a nelze je spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů týkajících se úkolů státní správy, či dokonce v normování této oblasti. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění, neboť je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod [srov. nálezy
sp. zn. Pl. ÚS 3/05
(Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 114; vyhlášen pod č. 445/2006 Sb.),
sp. zn. Pl. ÚS 32/05
,
sp. zn. Pl. ÚS 62/04
(oba viz výše)].
14. Ve světle výše nastíněných principů dává Ústavní soud za pravdu navrhovateli v otázce překročení zákonem vymezených hranic věcné působnosti. Argument uplatněný městem Ostrovem v tom smyslu, že vyhláška má zpřístupňovat informace o právech a povinnostech, které v oblasti nakládání s komunálním odpadem stanoví zákon, nemůže obstát jako odůvodnění nerespektování hranic zákonného zmocnění, kterého se město v případě napadených ustanovení vyhlášky dopustilo. Město učinilo předmětem napadených ustanovení vyhlášky vztahy, které spadají do oblasti upravené zákony, a dodržování povinností z těchto vztahů vyplývajících je pod dozorem orgánů státní správy.
15. Jak již bylo řečeno výše, není přípustné, aby obecně závazná vyhláška obce reprodukovala znění zákonných ustanovení, neboť třebaže obec neupravuje dané vztahy odlišně od zákona, zasahuje tím do sféry normotvorby, která jí nepřísluší. Tuto výtku lze v případě obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 2/2002 aplikovat na ustanovení článku 3 odst. 2 v oddílu II. napadené vyhlášky, které reprodukuje zákaz vyplývající z § 66 zákona o odpadech. Dále se uplatní u ustanovení článku 3 odst. 3 písm. d) v oddílu II. napadené vyhlášky. Toto ustanovení stanoví zákaz duplicitně k povinnosti stanovené zákonem o odpadech v jeho § 17 odst. 4 a rovněž k ustanovení § 47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích.
16. Další výtka formulovaná navrhovatelem, kterou Ústavní soud ve vztahu k ustanovením článku 3 odst. 2 a 4 v oddílu II. napadené vyhlášky shledal jako opodstatněnou, spočívá v ukládání povinností subjektům nad rámec zákonného zmocnění vyplývajícího ze zákona o odpadech. Ústavní soud v této souvislosti již dříve judikoval [srov. nálezy
sp. zn. Pl. ÚS 16/02
(Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 152; vyhlášen pod č. 556/2002 Sb.),
sp. zn. Pl. ÚS 7/04
(viz výše)], že v otázkách spadajících pod režim zákona o odpadech není obec oprávněna postupovat jinak než zákonem výslovně stanoveným postupem. Jak připomíná i navrhovatel, Ústavní soud došel k závěru, že takto jednoznačně vymezený rámec právní úpravy neumožňuje obcím vytvářet další pravidla či ukládat jiné povinnosti jdoucí mimo hranice zákonné úpravy. Stanovení povinností právnickým osobám nebo podnikajícím fyzickým osobám jde evidentně nad tento rámec. Na stejný problém naráží napadené ustanovení článku 3 odst. 4 v oddílu II. vyhlášky, v němž obsaženou normu nelze podřadit pod úpravu systému nakládání s komunálním odpadem, ke které jedině je obec zákonem o odpadech zmocněna.
17. Z výše uvedeného je patrné, že posuzovaná ustanovení obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 2/2002 o nakládání s komunálním odpadem, ve znění pozdějších předpisů, nesplňují požadavky, které pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí právní řád České republiky stanoví. Z tohoto důvodu Ústavní soud vyhověl návrhu Ministerstva vnitra na zrušení ve výroku citovaných ustanovení napadené vyhlášky.
18. Ústavní soud konstatuje, že článek 3 odst. 2, článek 3 odst. 3 písm. d) a článek 3 odst. 4 v oddílu II. obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 2/2002 o nakládání s komunálním odpadem, ve znění pozdějších předpisů, jsou v rozporu s čl. 104 odst. 3 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Z tohoto důvodu Ústavní soud tato ustanovení napadené vyhlášky podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.