K samostatné a přenesené působnosti obcí
71/1997 Sb.
N 28/7 SbNU 185
K samostatné a přenesené působnosti obcí
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud České republiky
rozhodl v plénu ve věci návrhu
přednosty Okresního úřadu v Mladé Boleslavi na zrušení obecně
závazné vyhlášky města Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996,
k regulaci individuálních zdrojů znečišťování ovzduší na území
města, t a k t o :
Vyhláška města Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996,
k regulaci individuálních zdrojů znečišťování ovzduší na území
města, se z r u š u j e dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
O d ů v o d n ě n í :
21. 11. 1996, doplněným dne 5. 12. 1996, navrhl zrušení vyhlášky
města Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996, k regulaci
individuálních zdrojů znečišťování ovzduší na území města,
s odůvodněním, že citovaná vyhláška omezuje občany města Mladá
Boleslav nad rámec zákona, takže je v rozporu s čl. 2 odst. 4
Ústavy ČR. Navrhovatel se dovolal k návrhu přiloženého stanoviska
Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 10. 10. 1996, č.j.
410/1360/96, podle jehož názoru ustanovení § 14 odst. 1 písm. r)
zákona o obcích nelze považovat za právní základ pro vydání obecně
závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce v tom smyslu, že by
v ní obec vůči občanům uplatnila obecně jednostranné zákazy.
Zároveň prý toto zákonné ustanovení nelze chápat jako zmocnění pro
vydání obecně závazné vyhlášky, nýbrž pouze jako "vymezení
samostatné působnosti obce". Navrhovatel k návrhu přiložil
rozhodnutí Okresního úřadu v Mladé Boleslavi ze dne 22. 10. 1996,
č.j. ŽP 2246/96, kterým byla citovaná obecně závazná vyhláška
(schválená dne 17. 9. 1996 a účinná od 1. 10. 1996) pozastavena.
Obecně závazná vyhláška
č. 883
Města Mladá Boleslav
k regulaci individuálních zdrojů znečišťování ovzduší
na území města
Městské zastupitelstvo města Mladá Boleslav se v souladu
s ustanovením § 36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích, v platném znění a v souladu s ustanovením § 5 odst. 2
písm. a) zákona č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší
a poplatcích za jeho znečišťování, v platném znění, usneslo na
této obecně závazné vyhlášce:
§ 1
Úvodní ustanovení
Tato obecně závazná vyhláška upravuje práva a povinnosti
občanů, právnických a fyzických osob na katastrálním území města
Mladé Boleslavi při změně topného media, příp. při změně systému
vytápění objektů, výrobě tepelné energie nebo ohřevu vody a dále
postup při zřizování nového, malého zdroje znečišťování ovzduší.
§ 2
Vymezení rozsahu
Tato vyhláška se vztahuje na katastrální území města Mladá
Boleslav a všechny právnické a fyzické osoby, které vyvíjejí
činnost na katastrálním území města Mladé Boleslavi.
§ 3
Změny topného media a změny způsobu vytápění
Na území města nebude povoleno:
- přechod na individuální výrobu tepelné energie pro vytápění
a ohřev vody v objektu, pokud již existuje napojení tohoto
objektu na centrální rozvod tepla a teplé vody
- změna paliva používaného ke spalování, pokud kvalita a množství
emisí tohoto paliva bude horší než u paliva stávajícího.
Zřizovatel nového malého zdroje (stacionárního zařízení ke
spalování paliv) je povinen použít dostupný, ekologicky v dané
lokalitě nejvýhodnější energetický zdroj.
§ 4
Nové zdroje znečišťování ovzduší
Při zřizování nových malých topných zdrojů znečišťování
ovzduší (stacionární zařízení ke spalování paliv a zdroje tzv.
sekundární prašnosti) na katastrálním území města Mladé Boleslavi
je zřizovatel povinen projednat s oddělením životního prostředí
Městského úřadu v Mladé Boleslavi vhodnost tohoto záměru v dané
lokalitě. Oddělením životního prostředí budou stanoveny podmínky
pro provoz tohoto zdroje znečišťování a dodržování těchto podmínek
bude následně kontrolováno.
§ 5
Výklad pojmů
Malý zdroj znečišťování ovzduší (§ 3 odst. 1 písm. c) zákona
ČNR č. 211/1994 Sb.):
- stacionární zařízení ke spalování paliv o tepelném výkonu do
200 kW
- zařízení technologických procesů nespadající do středních a
velkých zdrojů
- plochy, na kterých jsou prováděny práce, které mohou způsobit
znečišťování ovzduší
- skládky paliv, surovin, produktů a zachycených exhalátů
- jiné stavby, zařízení a činnosti výrazně znečišťující ovzduší.
§ 6
Sankce
Porušení této obecně závazné vyhlášky se postihuje podle
zvláštních předpisů (zákon ČNR č. 367/1990, o obcích, a zákon ČNR
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů).
§ 7
Účinnost
Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. října
1996.
Mgr. S. K. Ing. K. B.
starosta města zástupce starosty
v.r. v.r.
Ústavní soud povinen podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v prvé řadě zkoumat, zda byl
napadený právní předpis vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Proto si Ústavní soud
od města Mladá Boleslav vyžádal zaslání dokumentů, osvědčujících
řádné přijetí napadené vyhlášky, jakož i její řádné vyhlášení ve
smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění.
Z informace starosty města S. K. a ze zápisu ze zasedání
Městského zastupitelstva v Mladé Boleslavi ze dne 17. 9. 1996 bylo
zjištěno, že napadená vyhláška byla schválena Městským
zastupitelstvem v Mladé Boleslavi dne 17. 9. 1996 usnesením č.
883, pro něž z celkového počtu 33 zastupitelů a z celkového počtu
25 přítomných zastupitelů hlasovalo 17 členů, 3 členové hlasovali
proti a 5 členů se zdrželo hlasování. Je tedy zřejmé, že usnesení
o přijetí vyhlášky bylo schváleno kvórem, které je zákonem
stanoveno (§ 38 odst. 5 zákona o obcích). Napadená vyhláška byla
vyvěšena na úřední desce obecního úřadu ve dnech 18. 9. - 7. 10.
1996, takže nabyla účinnosti dne 3. 10. 1996 (§ 16 odst. 3 a 4
zákona o obcích). V tomto směru je tedy dikce napadené vyhlášky,
pokud stanoví její účinnost dnem 1. 10. 1996, nesprávná. Ústavní
soud však dospěl k závěru, že napadený předpis byl přijat a vydán
ústavně předepsaným způsobem, který není v souzené věci ovlivněn
tím, že citovaná vyhláška nepřesně stanoví den, jímž nabývá
účinnosti.
Ústavní soud dále z vyjádření města Mladá Boleslav ze dne 6.
1. 1997 zjistil, že Městské zastupitelstvo v Mladé Boleslavi se na
svém zasedání dne 29. 10. 1996 seznámilo s citovaným rozhodnutím
okresního úřadu, jímž byla napadená vyhláška pozastavena,
a usnesením č. 960 se rozhodlo "neupravovat stávající znění
vyhlášky a vyčkat na stanovisko Ústavního soudu ČR".
Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní
soud ČR může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání,
nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Protože
jak přednosta okresního úřadu, tak i starosta města Mladá Boleslav
tento souhlas vyslovili, Ústavní soud od ústního jednání upustil,
neboť i jinak jsou podmínky citovaného zákonného ustanovení
splněny.
posouzení, zda napadená vyhláška spadá do oblasti samostatné nebo
přenesené působnosti obcí. V jejím úvodu se praví, že Městské
zastupitelstvo města Mladá Boleslav se usneslo na této obecně
závazné vyhlášce "v souladu s ustanovením § 36 odst. 1 písm. f)
zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění, a v souladu
s ustanovením § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 389/1991 Sb.,
o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování
v platném znění". Oblast samostatné a přenesené působnosti obcí
důsledně odlišuje již Ústava, neboť podle čl. 104 odst. 3 mohou
"zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné
vyhlášky" (tedy v samostatné působnosti), zatímco podle čl. 79
odst. 3 mohou "orgány územní samosprávy na základě a v mezích
zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny"
(tedy v přenesené působnosti). Tím, že se Zastupitelstvo města
Mladá Boleslav odvolává na ustanovení § 5 odst. 2 zákona č.
389/1991 Sb., vzniká na první pohled (toliko) dojem, že napadená
vyhláška byla přijata v přenesené působnosti obcí, neboť podle
ustanovení § 24 odst. 1 zákona o obcích může obec vydávat obecně
závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti na
základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích.Pokud by vyhláška byla
skutečně přijata v rámci přenesené působnosti obcí, musel by být
ovšem návrh přednosty okresního úřadu podle ustanovení § 43 odst.
1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. mimo ústní jednání odmítnut,
neboť by šlo o návrh podaný někým zjevně neoprávněným (ust. § 64
odst. 3 cit. zákona).
Ústavní soud konstatuje, že podle ustanovení § 5 odst. 2
písm. a) zákona č. 389/1991 Sb. jsou orgány obce zmocněny pouze
k tomu, aby mohly obecně závaznou vyhláškou stanovit (1.) městské
zóny s omezením provozu zdrojů znečišťování, (2.) zvláštní
požadavky na druh paliva pro malé zdroje znečišťování. Z obsahu
napadené vyhlášky je však zřejmé, že ji nelze pod citované zákonné
ustanovení podřadit a že tedy uvedený odkaz na § 5 odst. 2 písm.
a) zákona č. 389/1991 Sb. je zavádějící. Protože ani v žádném
dalším zákoně není zmocnění pro vydání napadené vyhlášky obsaženo,
dospěl Ústavní soud k názoru, že vyhláška v přenesené působnosti
obcí vydána nebyla.
Demonstrativní výčet kompetencí obce v samostatné působnosti
upravuje ustanovení § 14 zákona o obcích.Podle odst. 1 písm. r)
tohoto předpisu do oblasti samostatné působnosti obce výslovně
patří "čistota obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadná
likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod".
Podle odstavce 2 téhož ustanovení obec v samostatné působnosti
dále zajišťuje "ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí".
Z toho Ústavní soud dovozuje, že napadená vyhláška vymezením
upravované problematiky do samostatné působnosti obce patří. Proto
se Ústavní soud dále zabýval návrhem na zahájení řízení po stránce
věcné.
Podle ustálené judikatury Ústavního soudu však výčet,
obsažený v citovaném § 14 odst. 1, je "nutno z hlediska jeho
interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně
závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní.Jeho
demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné
působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno
vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec
nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti
jednostrannými příkazy a zákazy" (nález
Pl. ÚS 5/93
, Ústavní soud
ČR: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1., C.H. Beck, Praha, 1994,
str. 35). Ostatně Ústavní soud již několikrát judikoval, že podle
čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina") mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona
a v jeho mezích a že podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a podle čl. 2
odst. 3 Listiny nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá.
Z těchto ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, že
v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana
povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. zejména vydává-li
obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti,
může tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění
(srov. např. nálezy Pl. ÚS 5/93 nebo
Pl. ÚS 26/93
, tamtéž, str.
35 a 87).
Z uvedených úvah vyplývá, že rovněž napadená vyhláška
- vydaná co do vymezení problematiky v samostatné působnosti obce
- která pro právnické a fyzické osoby, působící v katastrálním
území města Mladá Boleslav, stanoví právní povinnosti (např. zákaz
přechodu na individuální výrobu tepelné energie, zákaz změny
paliva, povinnost projednat zřizování nových malých zdrojů
znečišťování ovzduší atp.), tak mohla činit pouze v případě
výslovného zákonného zmocnění. Takové zmocnění však neexistuje.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že tato vyhláška porušuje
citovaná ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, čl. 2 odst. 4 Ústavy
a čl. 2 odst. 3 Listiny.
Proto Ústavní soud návrhu zcela vyhověl a vyhlášku města
Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996 zrušil dnem vyhlášení
nálezu ve Sbírce zákonů.
P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 18. března 1997