V řízení o poskytnutí kompenzace za nevyplacené odstupné podle § 44b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, má zaměstnavatel, který nevyplatil zaměstnanci odstupné, postavení účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu.
[22] Jak uvedl městský soud, zákon o zaměstnanosti neobsahuje speciální úpravu účastenství v řízení o poskytnutí kompenzace dle § 44b, a proto je třeba aplikovat obecnou úpravu uvedenou ve správním řádu, konkrétně v § 27. Toto ustanovení rozlišuje tři skupiny účastníků řízení, a to účastníky řízení ve věci, neboli účastníky přímé či hlavní (viz § 27 odst. 1), dále dotčené účastníky řízení nebo též účastníky nepřímé či vedlejší (§ 27 odst. 2) a nakonec účastníky řízení, jimž toto postavení přiznávají zvláštní zákony (§ 27 odst. 3).
[23] Z judikatury vyplývá, že „[k] tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva. Znakem účastníka řízení je hmotněprávní poměr k věci, to však neznamená, že správní orgán přizná postavení účastníka řízení jen tomu, o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je. Správní orgán je povinen zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu celého řízení.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, čj. 6 A 31/2001-91, č. 683/2005 Sb. NSS, který se sice vztahoval ještě k § 14 správního řádu z roku 1967, jeho závěry se však přiměřeně uplatní i při výkladu úpravy účastenství obsažené ve správním řádu z roku 2004 či viz žalobcem zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 123/2012-31).
[24] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem městského soudu, že žalobci jako zaměstnavateli v řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti přísluší postavení účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
[25] Podle tohoto ustanovení „[ú]častníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech“. Aby taková osoba mohla být účastníkem řízení, postačuje pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno.
[26] Nelze přisvědčit stěžovateli, že by pro posouzení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 byl rozhodný pouze výrok rozhodnutí, neboť jen ten je způsobilý zasáhnout do práv a povinností osob. Výrok rozhodnutí totiž zpravidla ukládá práva a povinnosti hlavním účastníkům řízení, tj. účastníkům dle § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Naproti tomu účastníkovi řízení dle § 27 odst. 2 rozhodnutím, které se vydává v řízení, jehož účastníkem je, nevznikají žádná nová práva ani povinnosti, toto rozhodnutí však má přímý vliv (pozitivní, nebo negativní) na výkon jeho práv a/nebo povinností (viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 333).
[26] Nelze přisvědčit stěžovateli, že by pro posouzení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 byl rozhodný pouze výrok rozhodnutí, neboť jen ten je způsobilý zasáhnout do práv a povinností osob. Výrok rozhodnutí totiž zpravidla ukládá práva a povinnosti hlavním účastníkům řízení, tj. účastníkům dle § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Naproti tomu účastníkovi řízení dle § 27 odst. 2 rozhodnutím, které se vydává v řízení, jehož účastníkem je, nevznikají žádná nová práva ani povinnosti, toto rozhodnutí však má přímý vliv (pozitivní, nebo negativní) na výkon jeho práv a/nebo povinností (viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 333).
[27] V nyní posuzované věci je zřejmé, že zaměstnavatel může být rozhodnutím o poskytnutí kompenzace za nevyplacené odstupné přímo dotčen ve svých právech a povinnostech, konkrétně v právu vlastnickém, neboť v návaznosti na toto rozhodnutí je dle § 44b odst. 6 zákona o zaměstnanosti povinen částku odpovídající poskytnuté kompenzaci uhradit úřadu práce.
[28] Stěžovatel sám naznačil, že úřad práce si v některých případech musí jako předběžnou otázku posoudit existenci nároku zaměstnance na vyplacení odstupného, resp. pochybení zaměstnavatele spočívající v tom, že zaměstnanci odstupné nevyplatil. Podle toho pak rozhodne, zda zaměstnanci poskytne kompenzaci za nevyplacené odstupné, či nikoliv. Na tomto posouzení odrážejícím se v následně vydaném rozhodnutí tak záleží, zda bude zaměstnavatel dle § 44 odst. 6 zákona o zaměstnanosti povinen úřadu práce uhradit částku odpovídající poskytnuté kompenzaci. Nelze tak souhlasit se stěžovatelem, že zaměstnavatel nemůže být v důsledku tohoto postupu nijak krácen na svých právech, neboť nemusí hradit nic navíc než odstupné, které zaměstnanci v rozporu se zákonem nevyplatil. Právě o otázce, zda odstupné mělo být zaměstnanci vyplaceno, či nikoliv, může vzniknout v řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti spor, a zaměstnavatel by tak měl mít možnost v tomto řízení hájit svá práva. Výsledek řízení (rozhodnutí o poskytnutí kompenzace zaměstnanci) totiž může mít negativní vliv na výkon jeho vlastnického práva (bude muset úřadu práce uhradit jím poskytnutou kompenzaci). Byť tedy úřad práce nerozhoduje spor mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, ale v souladu se zákonem stanovenými kogentními podmínkami stanovuje, zda mělo být odstupné vyplaceno, či nikoliv, nemění to nic na skutečnosti, že rozhodnutím ve věci může dojít k přímému dotčení práv či povinností zaměstnavatele, a ten by proto měl být považován za vedlejšího účastníka řízení.
[28] Stěžovatel sám naznačil, že úřad práce si v některých případech musí jako předběžnou otázku posoudit existenci nároku zaměstnance na vyplacení odstupného, resp. pochybení zaměstnavatele spočívající v tom, že zaměstnanci odstupné nevyplatil. Podle toho pak rozhodne, zda zaměstnanci poskytne kompenzaci za nevyplacené odstupné, či nikoliv. Na tomto posouzení odrážejícím se v následně vydaném rozhodnutí tak záleží, zda bude zaměstnavatel dle § 44 odst. 6 zákona o zaměstnanosti povinen úřadu práce uhradit částku odpovídající poskytnuté kompenzaci. Nelze tak souhlasit se stěžovatelem, že zaměstnavatel nemůže být v důsledku tohoto postupu nijak krácen na svých právech, neboť nemusí hradit nic navíc než odstupné, které zaměstnanci v rozporu se zákonem nevyplatil. Právě o otázce, zda odstupné mělo být zaměstnanci vyplaceno, či nikoliv, může vzniknout v řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti spor, a zaměstnavatel by tak měl mít možnost v tomto řízení hájit svá práva. Výsledek řízení (rozhodnutí o poskytnutí kompenzace zaměstnanci) totiž může mít negativní vliv na výkon jeho vlastnického práva (bude muset úřadu práce uhradit jím poskytnutou kompenzaci). Byť tedy úřad práce nerozhoduje spor mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, ale v souladu se zákonem stanovenými kogentními podmínkami stanovuje, zda mělo být odstupné vyplaceno, či nikoliv, nemění to nic na skutečnosti, že rozhodnutím ve věci může dojít k přímému dotčení práv či povinností zaměstnavatele, a ten by proto měl být považován za vedlejšího účastníka řízení.
[29] Pro úplnost Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem dodává, že pro založení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu je relevantní možnost dotčení na jakýchkoliv právech či povinnostech osob, tedy i na těch soukromých, jak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě. Tomuto závěru svědčí například i žalobcem citovaný rozsudek čj. 5 As 87/2015-22, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval naplnění definice účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu v případě plátce stočného, který byl dotčen na vlastnickém právu rozhodnutím vodoprávního úřadu o schválení kanalizačního řádu, v němž byly stanoveny hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, které ovlivňují cenu stočného. Stěžovatel ostatně proti tomuto závěru nic nenamítal.
[29] Pro úplnost Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem dodává, že pro založení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu je relevantní možnost dotčení na jakýchkoliv právech či povinnostech osob, tedy i na těch soukromých, jak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě. Tomuto závěru svědčí například i žalobcem citovaný rozsudek čj. 5 As 87/2015-22, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval naplnění definice účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu v případě plátce stočného, který byl dotčen na vlastnickém právu rozhodnutím vodoprávního úřadu o schválení kanalizačního řádu, v němž byly stanoveny hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, které ovlivňují cenu stočného. Stěžovatel ostatně proti tomuto závěru nic nenamítal.
[30] Ve prospěch názoru stěžovatele, že žalobci jako zaměstnavateli nesvědčí v posuzovaném správním řízení postavení účastníka, nevypovídá ani odkaz stěžovatele na obdobná řízení dle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele či podle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2011. Jak uvedl žalobce ve svém vyjádření, tyto zákony taktéž neobsahují speciální úpravu účastenství, a je tak nutno rovněž vycházet z obecné úpravy správního řádu. Pokud jde o první z uvedených řízení, jedná se skutečně o svou povahou obdobné řízení jako v nyní posuzované věci. Stěžovatel argumentoval usnesením čj. Konf 44/2017-7, v němž zvláštní senát vyslovil, že mzdové nároky dle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele mají veřejnoprávní povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Zvláštní senát zde však neřešil otázku možného účastenství zaměstnavatele v daném správním řízení a ani kategoricky neuzavřel, že by jediným účastníkem správního řízení byl zaměstnanec. Z konstatování, že v posuzovaném řízení jde o vztah mezi zaměstnancem a úřadem práce, resp. že nejde o řešení sporu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, nelze dovodit, že by vyloučil vedlejší účastenství zaměstnavatele v tomto správním řízení. Pokud jde o řízení dle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2011, zde se jedná o návrh zaměstnavatele, aby úřad práce rozhodl o důvodech částečné nezaměstnanosti. Jde tedy o poněkud odlišné řízení, než je řízení podle § 44b zákona o zaměstnanosti. Nejvyšší správní soud nepovažuje za podstatné pro posouzení nyní projednávané věci zabývat se otázkou, zda v tomto konkrétním řízení obsaženém v již neúčinné právní úpravě byl účastníkem řízení také zaměstnanec.
[31] Odkaz stěžovatele na uvedená řízení tak nebyl pro posouzení věci nijak relevantní, neboť stěžovatel ani konkrétněji nevysvětlil, proč v daných řízeních nemohl být za vedlejšího účastníka řízení považován zaměstnavatel/zaměstnanec. Proto nelze považovat za pochybení městského soudu, pokud se tímto tvrzením uvedeným ve vyjádření stěžovatele k žalobě nezabýval. Nejvyšší správní soud tedy v tomto ohledu namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku neshledal. (…)