[18] Nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozhodnutí je podle § 109
odst. 4 s. ř. s. důvodem, k němuž Nejvyšší
správní soud přihlédne i tehdy, jestliže jej stěžovatel neuplatní v kasační stížnosti. Stěžovatel sice v kasační stížnosti namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
pro nesrozumitelnost spočívající v tom, že
z napadeného rozsudku nebylo zřejmé, zda
krajský soud nepovažoval deliktní jednání žalobkyně za zvlášť závažné či za závažné.
Rozhodnutí krajského soudu lze považovat
za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
mj. tehdy, je-li jeho odůvodnění vystavěno na
rozdílných a vnitřně rozporných právních
hodnoceních (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 2. 2010, čj. 7 Afs
7/2010-136. Stěžovatelem vytýkaná nepřes-
nost obsažená v odůvodnění napadeného
rozsudku však nemůže v souladu s citovanou
judikaturou v žádném případě způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro
nesrozumitelnost, neboť jej nečiní vnitřně
rozporným. Krajský soud ve zmíněné části
odůvodnění svého rozsudku uvedl, že porušení zákona o hospodářské soutěži žalobkyní
neshledává tak závažným, jak uváděl stěžovatel v napadeném rozhodnutí, a důvody této
své argumentace vysvětlil na s. 16 napadeného rozsudku; z popsaného důvodu shledal
krajský soud uloženou pokutu nezákonnou.
Není pak v tomto ohledu relevantní, zda při
shrnutí svých závěrů krajský soud na s. 17
konstatoval, že jednání žalobkyně nebylo závažné, zatímco na s. 16 uváděl, že nebylo velmi závažné. Vytýkaná nepřesnost neovlivnila
srozumitelnost hodnocení krajského soudu,
že deliktní jednání žalobkyně nebylo podle
jeho názoru tak závažné, jak uváděl ve svých
rozhodnutích stěžovatel. Zmiňovaný nedostatek odůvodnění krajského soudu proto
podle Nevyššího správního soudu nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro
nesrozumitelnost nezpůsobuje.
[18] Nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozhodnutí je podle § 109
odst. 4 s. ř. s. důvodem, k němuž Nejvyšší
správní soud přihlédne i tehdy, jestliže jej stěžovatel neuplatní v kasační stížnosti. Stěžovatel sice v kasační stížnosti namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
pro nesrozumitelnost spočívající v tom, že
z napadeného rozsudku nebylo zřejmé, zda
krajský soud nepovažoval deliktní jednání žalobkyně za zvlášť závažné či za závažné.
Rozhodnutí krajského soudu lze považovat
za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
mj. tehdy, je-li jeho odůvodnění vystavěno na
rozdílných a vnitřně rozporných právních
hodnoceních (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 2. 2010, čj. 7 Afs
7/2010-136. Stěžovatelem vytýkaná nepřes-
nost obsažená v odůvodnění napadeného
rozsudku však nemůže v souladu s citovanou
judikaturou v žádném případě způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro
nesrozumitelnost, neboť jej nečiní vnitřně
rozporným. Krajský soud ve zmíněné části
odůvodnění svého rozsudku uvedl, že porušení zákona o hospodářské soutěži žalobkyní
neshledává tak závažným, jak uváděl stěžovatel v napadeném rozhodnutí, a důvody této
své argumentace vysvětlil na s. 16 napadeného rozsudku; z popsaného důvodu shledal
krajský soud uloženou pokutu nezákonnou.
Není pak v tomto ohledu relevantní, zda při
shrnutí svých závěrů krajský soud na s. 17
konstatoval, že jednání žalobkyně nebylo závažné, zatímco na s. 16 uváděl, že nebylo velmi závažné. Vytýkaná nepřesnost neovlivnila
srozumitelnost hodnocení krajského soudu,
že deliktní jednání žalobkyně nebylo podle
jeho názoru tak závažné, jak uváděl ve svých
rozhodnutích stěžovatel. Zmiňovaný nedostatek odůvodnění krajského soudu proto
podle Nevyššího správního soudu nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro
nesrozumitelnost nezpůsobuje.
[19] Z úřední povinnosti nicméně Nejvyšší správní soud vyslovil nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost
pro jiné pochybení krajského soudu. To spočívá podle zdejšího soudu v tom, že výrok
krajského soudu o nezákonnosti uložené
sankce (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) nekoresponduje
s odůvodněním rozsudku, v němž se krajský
soud věnoval kritériím pro moderaci pokuty
(§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Krajský soud totiž námitku týkající se nezákonnosti výše uložené pokuty přezkoumal z hledisek vymezených
v § 78 odst. 2 s. ř. s. bez návrhu žalobkyně na
moderaci sankce či na upuštění od potrestání a nepřípustným způsobem nahradil správní uvážení stěžovatelky o výši uložené sankce, nicméně výrok napadeného rozhodnutí
postupu podle § 78 odst. 2 s. ř. s. neodpovídá.
Za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je v souladu s konstantní judikaturou zdejšího soudu považováno „takové
rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda
žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod
tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo
jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím
zavázán“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads
58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Shledá-li
soud při posuzování zákonnosti uložené
sankce podle § 78 odst. 1 s. ř. s. důvodnou žalobní námitku o nezákonnosti výše uložené
pokuty, ve výroku svého rozsudku zruší napadené rozhodnutí správního orgánu pro nezákonnost a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Naopak posuzuje-li soud návrh žalobce na
moderaci výše uložené pokuty a dospěje
k závěru, že uložená sankce je zjevně nepřiměřená, rozhodne výrokem o snížení uložené sankce, případně upustí od potrestání.
Takto jsou soudním řádem správním v § 78
nastaveny mantinely soudního přezkumu
rozhodnutí, jímž byl uložen trest za správní
delikt. V těchto intencích nicméně krajský
soud v projednávané věci nepostupoval.
Krajský soud prvým výrokem napadeného
rozsudku zrušil rozhodnutí předsedy stěžovatele pro nezákonnost (a věc mu vrátil k dalšímu řízení), nicméně v odůvodnění se
de facto zabýval zákonnými kritérii vymezenými v § 78 odst. 2 s. ř. s. a aplikoval tato kritéria
i při posuzování zákonnosti sankce, čímž se
výrok krajského soudu dostal do rozporu
s odůvodněním napadeného rozsudku. (...)
[19] Z úřední povinnosti nicméně Nejvyšší správní soud vyslovil nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost
pro jiné pochybení krajského soudu. To spočívá podle zdejšího soudu v tom, že výrok
krajského soudu o nezákonnosti uložené
sankce (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) nekoresponduje
s odůvodněním rozsudku, v němž se krajský
soud věnoval kritériím pro moderaci pokuty
(§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Krajský soud totiž námitku týkající se nezákonnosti výše uložené pokuty přezkoumal z hledisek vymezených
v § 78 odst. 2 s. ř. s. bez návrhu žalobkyně na
moderaci sankce či na upuštění od potrestání a nepřípustným způsobem nahradil správní uvážení stěžovatelky o výši uložené sankce, nicméně výrok napadeného rozhodnutí
postupu podle § 78 odst. 2 s. ř. s. neodpovídá.
Za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je v souladu s konstantní judikaturou zdejšího soudu považováno „takové
rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda
žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod
tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo
jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím
zavázán“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads
58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Shledá-li
soud při posuzování zákonnosti uložené
sankce podle § 78 odst. 1 s. ř. s. důvodnou žalobní námitku o nezákonnosti výše uložené
pokuty, ve výroku svého rozsudku zruší napadené rozhodnutí správního orgánu pro nezákonnost a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Naopak posuzuje-li soud návrh žalobce na
moderaci výše uložené pokuty a dospěje
k závěru, že uložená sankce je zjevně nepřiměřená, rozhodne výrokem o snížení uložené sankce, případně upustí od potrestání.
Takto jsou soudním řádem správním v § 78
nastaveny mantinely soudního přezkumu
rozhodnutí, jímž byl uložen trest za správní
delikt. V těchto intencích nicméně krajský
soud v projednávané věci nepostupoval.
Krajský soud prvým výrokem napadeného
rozsudku zrušil rozhodnutí předsedy stěžovatele pro nezákonnost (a věc mu vrátil k dalšímu řízení), nicméně v odůvodnění se
de facto zabýval zákonnými kritérii vymezenými v § 78 odst. 2 s. ř. s. a aplikoval tato kritéria
i při posuzování zákonnosti sankce, čímž se
výrok krajského soudu dostal do rozporu
s odůvodněním napadeného rozsudku. (...)
[21] Krajský soud v napadeném rozsudku
ve vztahu k námitce týkající se nezákonnosti
výše uložené sankce předně podotkl, že žalobkyně neuplatnila návrh na moderaci,
a soud se tedy nemohl zabývat snížením pokuty ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s.; výši uložené sankce přezkoumával krajský soud tedy
pouze z hlediska zákonnosti. Dále uvedl, že
„i přes obecně nízkou výši pokuty a přes poměrně podrobné odůvodnění její výše je třeba tuto pokutu považovat s ohledem na
okolnosti daného případu za stanovenou
v rozporu se zákonem a za nepřiměřenou.
Žalovaný sice při stanovení výše pokuty
správně vyšel z funkce postihu i ze zákonných kritérií pro stanovení výše pokuty, ty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
však (konkrétně kritérium závažnosti porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže)
podle soudu neaplikoval v souladu se zákonem a překročil tak meze svého správního
uvážení.“ Krajský soud zdůraznil, že v posuzovaném případě bylo nutné zohlednit kromě obecné závažnosti cenových dohod i konkrétní závažnost porušení zákona o ochraně
hospodářské soutěže, neboť v daném případě šlo o případ téměř hraniční. Při posuzování závažnosti předmětné cenové dohody měl
žalovaný podle krajského soudu zohlednit zanedbatelný podíl žalobkyně na relevantním
trhu, počet členů žalobkyně a jejich zaměření, možnost ovlivnění hospodářské soutěže,
množství distribuovaných publikací nebo závaznost cenové dohody. Přihlédnuto mělo být
i k příjmům a celkovému hospodaření žalobkyně. Na základě uvedených skutečností krajský
soud dospěl k závěru, že se nejednalo o závažné porušení zákona o ochraně hospodářské
soutěže, proto uzavřel, že výši pokuty odpovídající přibližně polovině ročních příjmů žalobkyně nelze považovat za přiměřenou.
[21] Krajský soud v napadeném rozsudku
ve vztahu k námitce týkající se nezákonnosti
výše uložené sankce předně podotkl, že žalobkyně neuplatnila návrh na moderaci,
a soud se tedy nemohl zabývat snížením pokuty ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s.; výši uložené sankce přezkoumával krajský soud tedy
pouze z hlediska zákonnosti. Dále uvedl, že
„i přes obecně nízkou výši pokuty a přes poměrně podrobné odůvodnění její výše je třeba tuto pokutu považovat s ohledem na
okolnosti daného případu za stanovenou
v rozporu se zákonem a za nepřiměřenou.
Žalovaný sice při stanovení výše pokuty
správně vyšel z funkce postihu i ze zákonných kritérií pro stanovení výše pokuty, ty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
však (konkrétně kritérium závažnosti porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže)
podle soudu neaplikoval v souladu se zákonem a překročil tak meze svého správního
uvážení.“ Krajský soud zdůraznil, že v posuzovaném případě bylo nutné zohlednit kromě obecné závažnosti cenových dohod i konkrétní závažnost porušení zákona o ochraně
hospodářské soutěže, neboť v daném případě šlo o případ téměř hraniční. Při posuzování závažnosti předmětné cenové dohody měl
žalovaný podle krajského soudu zohlednit zanedbatelný podíl žalobkyně na relevantním
trhu, počet členů žalobkyně a jejich zaměření, možnost ovlivnění hospodářské soutěže,
množství distribuovaných publikací nebo závaznost cenové dohody. Přihlédnuto mělo být
i k příjmům a celkovému hospodaření žalobkyně. Na základě uvedených skutečností krajský
soud dospěl k závěru, že se nejednalo o závažné porušení zákona o ochraně hospodářské
soutěže, proto uzavřel, že výši pokuty odpovídající přibližně polovině ročních příjmů žalobkyně nelze považovat za přiměřenou.
[22] Z § 78 odst. 1 s. ř. s. plyne, že „[j]e-li
žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené
rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán
překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.“ Podle druhého
odstavce § 78 s. ř. s. „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán
uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle
odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit
v mezích zákonem dovolených, lze-li takové
rozhodnutí učinit na základě skutkového
stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který
soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li
takový postup žalobce v žalobě.“
[22] Z § 78 odst. 1 s. ř. s. plyne, že „[j]e-li
žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené
rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán
překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.“ Podle druhého
odstavce § 78 s. ř. s. „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán
uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle
odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit
v mezích zákonem dovolených, lze-li takové
rozhodnutí učinit na základě skutkového
stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který
soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li
takový postup žalobce v žalobě.“
[23] Nutno předeslat, že ukládání pokut
za správní delikty se děje ve sféře volného
správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
možných řešení, které zákon dovoluje. Na
rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž
se soud musí při posuzování správní věci
k žalobní námitce zabývat, je oblast správní
diskrece soudní kontrole prakticky uzavřena.
Podrobit volné správní uvážení soudnímu
přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné uvážení
zneužil. Není však v pravomoci správního
soudu, aby vstoupil do role správního orgánu
a položil na místo správního uvážení soudcovské uvážení a sám rozhodl, jaká pokuta by
měla být uložena. To by mohl soud učinit podle § 78 odst. 2 s. ř. s. jen na návrh žalobce,
pokud by dospěl k závěru, že pokuta byla
správním orgánem uložena ve zjevně nepřiměřené výši (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 8. 2003,
čj. 6 A 96/2000-62, č. 225/2004 Sb. NSS).
[24] Užitím moderačního práva soud nahrazuje správní uvážení správního orgánu; takový zásah je však zásahem dovoleným,
umožněným soudu § 78 odst. 2 s. ř. s. Soud se
v takovém případě chová obdobně jako
správní orgán: pro případy moderace je nadán vlastním uvážením, a může tak zasáhnout
do výše trestu, jako by jej sám uděloval. Tím,
že trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu, nýbrž vykonává svou zvláštní zákonnou
pravomoc, která mu náleží stejně jako pravomoc rušit správní rozhodnutí (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005,
čj. 1 As 30/2004-82). Moderační právo soudu
má však místo pouze tam, kde je postih za
spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený
(srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 16. 11. 2004, čj. 10 Ca 250/2003-48,
č. 560/2005 Sb. NSS).
[24] Užitím moderačního práva soud nahrazuje správní uvážení správního orgánu; takový zásah je však zásahem dovoleným,
umožněným soudu § 78 odst. 2 s. ř. s. Soud se
v takovém případě chová obdobně jako
správní orgán: pro případy moderace je nadán vlastním uvážením, a může tak zasáhnout
do výše trestu, jako by jej sám uděloval. Tím,
že trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu, nýbrž vykonává svou zvláštní zákonnou
pravomoc, která mu náleží stejně jako pravomoc rušit správní rozhodnutí (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005,
čj. 1 As 30/2004-82). Moderační právo soudu
má však místo pouze tam, kde je postih za
spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený
(srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 16. 11. 2004, čj. 10 Ca 250/2003-48,
č. 560/2005 Sb. NSS).
[25] Ukládání trestu je tedy založeno na
dvou základních principech – principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek
je součástí posouzení zákonnosti přezkoumávaného správního rozhodnutí (§ 78 odst. 1
s. ř. s.). Z předchozí judikatury Nejvyššího
správního soudu vyplývá závěr, že správní orgán se při ukládání trestu (tj. v tomto případě
pokuty) musí výslovně zabývat všemi kritérii,
která zákon stanovuje. V případě, že některé
z kritérií stanovených zákonem není pro posouzení věci relevantní, má správní orgán povinnost se s takovým kritériem alespoň stručně
vypořádat a odůvodnit jeho nepodstatnost
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 9. 2007, čj. 8 As 17/2006-78). Soudní řád správní ovšem i za situace, kdy správní
orgán zákonné meze nepřekročil a výši pokuty řádně zdůvodnil, dává soudu zvláštní
oprávnění moderovat výši pokuty (§ 78 odst. 2
s. ř. s.). V rámci moderačního práva soud
zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto
ke všem specifikům konkrétního případu
a zda byl v rámci zákonné trestní sankce vybrán pro pachatele takový druh trestu a v té
výměře, která splní účel trestu a není zjevně
nepřiměřená. Mezi hlediska individualizace
trestu v dané věci patří zejména závažnost
správního deliktu, význam chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen,
způsob spáchání správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Při
posuzování konkrétní závažnosti správního
deliktu není hlavním kritériem skutková podstata deliktu, nýbrž především intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení
právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2010, čj. 7 As
71/2010-97, č. 2209/2011 Sb. NSS).
[25] Ukládání trestu je tedy založeno na
dvou základních principech – principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek
je součástí posouzení zákonnosti přezkoumávaného správního rozhodnutí (§ 78 odst. 1
s. ř. s.). Z předchozí judikatury Nejvyššího
správního soudu vyplývá závěr, že správní orgán se při ukládání trestu (tj. v tomto případě
pokuty) musí výslovně zabývat všemi kritérii,
která zákon stanovuje. V případě, že některé
z kritérií stanovených zákonem není pro posouzení věci relevantní, má správní orgán povinnost se s takovým kritériem alespoň stručně
vypořádat a odůvodnit jeho nepodstatnost
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 9. 2007, čj. 8 As 17/2006-78). Soudní řád správní ovšem i za situace, kdy správní
orgán zákonné meze nepřekročil a výši pokuty řádně zdůvodnil, dává soudu zvláštní
oprávnění moderovat výši pokuty (§ 78 odst. 2
s. ř. s.). V rámci moderačního práva soud
zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto
ke všem specifikům konkrétního případu
a zda byl v rámci zákonné trestní sankce vybrán pro pachatele takový druh trestu a v té
výměře, která splní účel trestu a není zjevně
nepřiměřená. Mezi hlediska individualizace
trestu v dané věci patří zejména závažnost
správního deliktu, význam chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen,
způsob spáchání správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Při
posuzování konkrétní závažnosti správního
deliktu není hlavním kritériem skutková podstata deliktu, nýbrž především intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení
právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2010, čj. 7 As
71/2010-97, č. 2209/2011 Sb. NSS).
[26] V posuzovaném případě byl krajský
soud oprávněn hodnotit námitku žalobkyně
týkající se nepřiměřenosti výše uložené sankce pouze z hlediska zákonnosti. Z judikatury
Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá,
že při posuzování zákonnosti uložené sankce
správní soud k žalobní námitce přezkoumá,
zda správní orgán při stanovení výše sankce
zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil
z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil,
ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidač-
ní [srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010,
čj. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS, nebo
nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 105/2002 Sb. ÚS,
č. 405/2002 Sb., nebo ze dne 9. 3. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 38/02, č. 36/2004 Sb. ÚS,
č. 299/2004 Sb. Při hodnocení zákonnosti
uložené sankce správními soudy není dán
soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani
prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti
uložené sankce. Přiměřenost by při posuzování zákonnosti uložené sankce měla význam
jedině tehdy, pokud by se správní orgán dopustil některé výše popsané nezákonnosti,
v jejímž důsledku by výše uložené sankce neobstála, a byla by takříkajíc nepřiměřená
okolnostem projednávaného případu. Používání výrazu „přiměřenost uložené pokuty“
v této souvislosti je však do jisté míry nepřesné, neboť soudní řád správní umožňuje
správnímu soudu zohlednit hledisko přiměřenosti jen v rámci posuzování individualizace trestu, tj. v situaci, kdy je správní soud podle § 78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobce nadán
pravomocí nahradit správní uvážení a výši
uložené sankce moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Ani v takovém případě ale pro zásah
do správního uvážení soudem nepostačí běžná nepřiměřenost, ale je nutné, aby nepřiměřenost dosáhla kvalitativně vyšší míry a byla
zjevně nepřiměřená.
[26] V posuzovaném případě byl krajský
soud oprávněn hodnotit námitku žalobkyně
týkající se nepřiměřenosti výše uložené sankce pouze z hlediska zákonnosti. Z judikatury
Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá,
že při posuzování zákonnosti uložené sankce
správní soud k žalobní námitce přezkoumá,
zda správní orgán při stanovení výše sankce
zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil
z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil,
ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidač-
ní [srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010,
čj. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS, nebo
nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 105/2002 Sb. ÚS,
č. 405/2002 Sb., nebo ze dne 9. 3. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 38/02, č. 36/2004 Sb. ÚS,
č. 299/2004 Sb. Při hodnocení zákonnosti
uložené sankce správními soudy není dán
soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani
prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti
uložené sankce. Přiměřenost by při posuzování zákonnosti uložené sankce měla význam
jedině tehdy, pokud by se správní orgán dopustil některé výše popsané nezákonnosti,
v jejímž důsledku by výše uložené sankce neobstála, a byla by takříkajíc nepřiměřená
okolnostem projednávaného případu. Používání výrazu „přiměřenost uložené pokuty“
v této souvislosti je však do jisté míry nepřesné, neboť soudní řád správní umožňuje
správnímu soudu zohlednit hledisko přiměřenosti jen v rámci posuzování individualizace trestu, tj. v situaci, kdy je správní soud podle § 78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobce nadán
pravomocí nahradit správní uvážení a výši
uložené sankce moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Ani v takovém případě ale pro zásah
do správního uvážení soudem nepostačí běžná nepřiměřenost, ale je nutné, aby nepřiměřenost dosáhla kvalitativně vyšší míry a byla
zjevně nepřiměřená.
[27] Krajský soud v napadeném rozsudku
ve vztahu k žalobní námitce týkající se nepřiměřenosti výše uložené sankce konstatoval,
že správní orgán při stanovení výše sankce
postupoval nezákonně a nepřiměřeně, neboť
podle krajského soudu nebylo možné hodnotit deliktní jednání žalobkyně jako velmi závažné. Tímto závěrem však krajský soud přestoupil mantinely vytyčené § 78 s. ř. s., neboť
nezákonnost rozhodnutí dovodil „jen“ ze svého názoru o nepřiměřenosti výše uložené
sankce. Vlastní hodnocení kritérií ovlivňujících výši pokuty však bylo krajskému soudu
z výše vysvětlených příčin zapovězeno (žalobkyně totiž neuplatnila návrh na moderaci
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
trestu, který by krajskému soudu takový průlom do správního uvážení žalovaného o výši
sankce umožnil). Tímto postupem se krajský
soud dostal do rozporu se zákonem, neboť
de facto nahradil hodnocení správního orgánu v předmětné věci svou vlastní úvahou
a posuzoval kritéria mající význam pro moderaci sankce, aniž by k tomu byl oprávněn; žalobkyně totiž návrh na moderaci pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s. neuplatnila.
[27] Krajský soud v napadeném rozsudku
ve vztahu k žalobní námitce týkající se nepřiměřenosti výše uložené sankce konstatoval,
že správní orgán při stanovení výše sankce
postupoval nezákonně a nepřiměřeně, neboť
podle krajského soudu nebylo možné hodnotit deliktní jednání žalobkyně jako velmi závažné. Tímto závěrem však krajský soud přestoupil mantinely vytyčené § 78 s. ř. s., neboť
nezákonnost rozhodnutí dovodil „jen“ ze svého názoru o nepřiměřenosti výše uložené
sankce. Vlastní hodnocení kritérií ovlivňujících výši pokuty však bylo krajskému soudu
z výše vysvětlených příčin zapovězeno (žalobkyně totiž neuplatnila návrh na moderaci
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
trestu, který by krajskému soudu takový průlom do správního uvážení žalovaného o výši
sankce umožnil). Tímto postupem se krajský
soud dostal do rozporu se zákonem, neboť
de facto nahradil hodnocení správního orgánu v předmětné věci svou vlastní úvahou
a posuzoval kritéria mající význam pro moderaci sankce, aniž by k tomu byl oprávněn; žalobkyně totiž návrh na moderaci pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s. neuplatnila.
[28] Hodnocení konkrétních skutkových
okolností projednávaného případu a uložení
přiměřeného trestu je imanentní součástí
správního uvážení, do něhož správní soud
není oprávněn v rámci soudního přezkumu
aktivně zasahovat. Jak již bylo shora popsáno,
případný zásah soudu do volného správního
uvážení podle § 78 odst. 2 s. ř. s. a zmírnění
uložené sankce je výjimečný; nastává pouze
v případě, že žalobce takový postup navrhne
a současně výše uložené pokuty výrazně vybočuje z hlediska přiměřenosti, tedy je zjevně nepřiměřená. V projednávané věci nicméně
krajský soud popsaný sebeomezující postup
minimalizující zásahy soudu do správního
uvážení nerespektoval a činil moderační úvahy, přestože nebyl oprávněn k moderaci uložené sankce, což ostatně sám v napadeném
rozsudku výslovně konstatoval. Tím, že krajský soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost, nicméně v odůvodnění svého rozsudku v rámci posuzování
zákonnosti uložené sankce (§ 78 odst. 1 s. ř. s.)
v podstatě nahradil úvahu správního orgánu
o závažnosti deliktního jednání úvahou vlastní (tj. materiálně postupoval podle § 78 odst. 2
s. ř. s.), rozchází se výrok napadeného rozsudku s jeho odůvodněním (blíže srov. bod [19]
shora) a tato vada má v souladu se shora citovanou judikaturou (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ads 58/2003-75) za
následek nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nesrozumitelnost.
[29] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že
prostor pro zohlednění přiměřenosti ukládané sankce při hodnocení zákonnosti uložené
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
pokuty (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) by byl dán pouze
tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla kvalitu nezákonnosti, tj. v případě, že by
správní orgán vybočil ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty by postrádalo logiku,
správní orgán by nevzal do úvahy všechna zákonná kritéria, uložená pokuta by byla likvidační apod.
[29] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že
prostor pro zohlednění přiměřenosti ukládané sankce při hodnocení zákonnosti uložené
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
pokuty (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) by byl dán pouze
tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla kvalitu nezákonnosti, tj. v případě, že by
správní orgán vybočil ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty by postrádalo logiku,
správní orgán by nevzal do úvahy všechna zákonná kritéria, uložená pokuta by byla likvidační apod.
[30] Kasační námitkou stěžovatelky o nesprávném posouzení přiměřenosti uložené
sankce se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat, neboť shledal rozsudek krajského
soudu v této části ex officio nepřezkoumatelným. V novém řízení bude na krajském soudu, aby opětovně posoudil výši uložené sankce
z hlediska zákonnosti ve shora naznačených
mantinelech. V případě, že by žalobkyně dodatečně uplatnila návrh na moderaci sankce
podle § 78 odst. 2 s. ř. s. [což je podle judikatury zdejšího soudu možné, neboť návrh na
moderaci sankce nepodléhá koncentraci ve
smyslu § 71 odst. 2 s. ř. s., je-li založen na žalobních bodech uplatněných v zákonné
dvouměsíční lhůtě (srov. shora citovaný rozsudek čj. 1 As 30/2004-82)], musel by se krajský soud před přistoupením k moderaci uložené pokuty nejprve vypořádat s otázkou,
zda uložená sankce je zjevně nepřiměřená.
Jak správně poznamenával stěžovatel, bylo by
v takovém případě namístě nutné zohlednit
i dosavadní judikaturu zdejšího soudu, podle
níž „za ,zjevně nepřiměřenou‘ nejspíše nebude
možno považovat pokutu uloženou ve 4 %
zákonného rozpětí [...] za situace, kdy sám
fakt správního deliktu není mezi stranami
sporný“ (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 A 96/2000-62).
[31] Zdejší soud se blíže nevyjadřoval ani
k argumentaci žalobkyně o nesprávném posouzení zákonnosti vytýkaného jednání krajským soudem, byl-li napadený rozsudek shledán nepřezkoumatelným. Ostatně závěry
krajského soudu o nezákonnosti vytýkaného
jednání žalobkyně nebyly ani kasační stížností žalovaného zpochybněny.
Občanské sdružení Asociace užité grafiky a grafického designu proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. bylo žalobci řádně doručeno do vlastních rukou dne 8. 6. 2010, což při převzetí potvrdil
svým podpisem. Opětovné doručení téhož
rozhodnutí dne 15. 11. 2010 nemohlo vyvolat
žádné právní účinky; lhůta k odvolání se tak
odvíjela od prvního doručení a marně uplynula dne 24. 6. 2010, kdy rozhodnutí městského úřadu nabylo právní moci. Žalovaný
proto nepochybil, pokud odvolání žalobce ze
dne 19. 11. 2010 a městskému úřadu doruče-