1 As 147/2024

1 As 147/2024- 30 - text

1 As 147/2024 - 35

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Kaniové a soudců Ivo Pospíšila a Michala Bobka v právní věci žalobce: BONVER WIN, a.s., se sídlem Jungmannova 32/25, Praha 1, zastoupeného JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 1. 2023, č. j. MF

35084/2022/7201

1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2024, č. j. 8 Af 6/2023

40,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovaný je povinen uhradit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Stanislava Dvořáka, Ph.D., LL.M.

[1] Ministerstvo financí (dále též „správní orgán I. stupně“) vydalo dne 18. 3. 2014 rozhodnutí, kterým zrušilo žalobci 19 povolení k provozování loterií a jiných podobných her na různých adresách města Litvínov pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou města Litvínov č. 5/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku (dále též „OZV“). Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad, který žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 10. 2014 zamítl. Městský soud pak rozsudkem ze dne 26. 11. 2015, č. j. 11 Af 44/2014

119, zamítl žalobu žalobce proti rozhodnutí o rozkladu. Nejvyšší správní soud však vyhověl kasační stížnosti žalobce a uvedený rozsudek městského soudu zrušil rozsudkem ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015

77. Městský soud v rámci opětovného posouzení žaloby rozsudkem ze dne 1. 12. 2016, č. j. 11 Af 45/2014

225, žalobu opět zamítl. I tento rozsudek Nejvyšší správní soud (rozsudkem ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017

76) zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení.

[2] Městský soud poté rozsudkem ze dne 15. 6. 2021, č. j. 11 Af 82/2014

198, původní rozhodnutí o rozkladu zrušil pro nesoulad OZV se zákonem a ústavním pořádkem, a dále pro nedostatečné vypořádání se s námitkami žalobce ohledně porušení práva EU. Zavázal žalovaného k tomu, aby v novém řízení posoudil, nakolik je oprávněn znovu rozhodovat o zrušení povolení k provozování loterií (jejichž časové omezení již v mezidobí uplynulo), a v kladném případě zhodnotil soulad zrušení příslušných rozhodnutí o povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s právem EU. Žalovaný má aplikovat aktuálně účinnou obecně závaznou vyhlášku města Litvínov.

[3] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 16. 11. 2021, č.j. 10 As 301/2021

37, zamítl a potvrdil závěr městského soudu, že žalovaný byl povinen posoudit soulad OZV s právem EU a v případě jejího rozporu ji nepoužít. Konstatoval, že městský soud rozhodnutí žalovaného správně zrušil s tím, že bude na stěžovateli, aby v dalším řízení posoudil námitky žalobce.

[4] Žalovaný následně rozhodl o rozkladu žalobce v záhlaví specifikovaným rozhodnutím, kterým zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně o zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her a řízení zastavil podle § 152 odst. 5 ve spojení s § 90 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Vysvětlil, že došlo k uplynutí časově omezené platnosti veškerých povolení, která byla předmětem původního rozhodnutí ze dne 18. 3. 2014. To představovalo důvod pro zastavení řízení bez dalšího. Zároveň vysvětlil, proč nepovažoval v dané situaci za účelné postupovat v souladu s právním názorem zrušujícího rozsudku městského soudu. Uvedl, že již není třeba posuzovat povolení, které bylo vydáno před mnoha lety, resp. před účinností aktuální obecně závazné vyhlášky města Litvínov, v kontextu se zmíněnou vyhláškou.

[5] Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou, které městský soud vyhověl, napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné jednak pro nesrozumitelnost, a jednak nedostatek důvodů.

[6] Nesrozumitelnost napadeného rozhodnutí shledal soud ve skutečnosti, že v jeho výroku absentuje uvedení ustanovení správního řádu, případně jiného zákona, podle kterého žalovaný řízení ve spojení s § 90 odst. 4 správního řádu zastavil. Toto ustanovení nelze dovodit ani z odůvodnění napadeného rozhodnutí, z něhož není zřejmý ani rozhodný zákonný důvod vedoucí k zastavení řízení. Vzhledem k tomu, že se jednalo o řízení zahájené z moci úřední, nabízelo by se jeho zastavení z důvodů uvedených v § 66 odst. 2 správního řádu. Podle městského soudu žalovaný patrně řízení zastavil buď pro uplynutí doby platnosti předmětných povolení (ta však uplynula jen některým povolením), nebo kvůli rozsudku městského soudu, případně z obou těchto důvodů. Ani jeden z těchto důvodů však nelze podřadit pod § 66 odst. 2 správního řádu. O odpadnutí důvodu řízení ve smyslu tohoto ustanovení lze sotva uvažovat, neboť nedošlo k naplnění ani jedné ze dvou zde stanovených podmínek. První podmínka není splněna, neboť účastník řízení stále existuje. Již jen z tohoto důvodu nelze § 66 odst. 2 správního řádu využít. Pokud jde o druhou podmínku, tj. odpadnutí důvodu řízení, pak důvod řízení spočívá v otázce, zda předmětná zařízení byla provozována v souladu s danou obecně závaznou vyhláškou, či nikoliv. Ani tato druhá podmínka není splněna, protože skutečnost, že některým povolením uplynula doba platnosti, nic nemění na tom, zda předmětná zařízení byla v rozhodné době provozována v souladu s OZV, či nikoliv.

[7] Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů shledal soud v tom, že zde zcela absentuje úvaha žalovaného ve vztahu k druhé podmínce stanovené v § 90 odst. 4 správního řádu, tj. že jiné rozhodnutí o odvolání než rozhodnutí podle § 90 odst. 4 správního řádu nemůže mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků. Městský soud poznamenal, že nesouhlasí s výkladem § 90 odst. 4 správního řádu, jak jej žalovaný provedl ve svém vyjádření k žalobě. Pokud totiž žalovaný rozhodne o rozkladu tak, že jej zamítne a rozkladem napadené rozhodnutí potvrdí jako věcně správné, žalobci žádný nárok na náhradu škody z nezákonného rozhodnutí nevznikne. Naopak, pokud by žalovaný rozkladu vyhověl a rozkladem napadené rozhodnutí jako nesprávné zrušil, vznikl by žalobci nárok na náhradu škody.

[8] Soud shledal důvodnou rovněž žalobní námitku, že se žalovaný neřídil právním názorem vysloveným soudem v předchozím zrušujícím rozsudku. Žalovaný nesprávně dovodil, že soudem vyslovený názor se stal neaplikovatelným, neboť se chybně domníval, že došlo k odpadnutí předmětu řízení. Žalovaný mohl a měl posoudit, nakolik prvostupňové rozhodnutí obstojí, a to i za situace, že doba uvedená v povolení v mezidobí uplynula. Tato objektivní skutečnost totiž nikterak nebránila zodpovězení otázky, nakolik bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně správné či nikoliv, resp. nakolik byla technická zařízení provozována v rozporu s OZV.

II. Důvody kasační stížnosti

[8] Soud shledal důvodnou rovněž žalobní námitku, že se žalovaný neřídil právním názorem vysloveným soudem v předchozím zrušujícím rozsudku. Žalovaný nesprávně dovodil, že soudem vyslovený názor se stal neaplikovatelným, neboť se chybně domníval, že došlo k odpadnutí předmětu řízení. Žalovaný mohl a měl posoudit, nakolik prvostupňové rozhodnutí obstojí, a to i za situace, že doba uvedená v povolení v mezidobí uplynula. Tato objektivní skutečnost totiž nikterak nebránila zodpovězení otázky, nakolik bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně správné či nikoliv, resp. nakolik byla technická zařízení provozována v rozporu s OZV.

II. Důvody kasační stížnosti

[9] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002, soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení.

[10] Napadený rozsudek je dle stěžovatele nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění. Nesprávný je závěr městského soudu ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí stěžovatele.

[11] Stěžovatel uvedl, že v posuzované věci byla splněna podmínka pro zastavení řízení dle § 66 odst. 2 správního řádu spočívající v zániku práva, jehož se řízení týká – tedy zániku práva provozovat loterii nebo jinou podobnou hru prostřednictvím herních zařízení v důsledku uplynutí doby platnosti povolení, na jehož základě stěžovatel loterii nebo jinou podobnou hru prostřednictvím herních zařízení provozoval. Uvedené právo zaniklo v důsledku objektivní právní skutečnosti (plynutí času), nikoliv v důsledku rozhodnutí správního orgánu. Požadavek kumulativního naplnění podmínek současného zániku účastníka a odpadnutí důvodu řízení postulovaný městským soudem se dle názoru stěžovatele může z povahy věci vázat pouze k případu, kdy odpadl (pouze) důvod řízení, nikoliv k situaci, v níž je odpadnutí důvodu řízení důsledkem zániku práva, kterého se řízení týká. Skutečnost, že se v případě zániku práva neuplatní kumulativně podmínka současné nemožnosti pokračovat s právními nástupci, dovozuje stěžovatel také z použití čárky před spojkou „anebo“, před obratem „zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká.“ Správní řád v § 66 odst. 2 upravuje dvě situace, kdy může být řízení zahájené z moci úřední zastaveno. První, pokud odpadne jeho důvod, zejména pokud účastník zemřel nebo zanikl a v tomto řízení nelze pokračovat s právním nástupcem. V tomto případě musí být skutečně kumulativně splněny obě tyto podmínky. A druhá, oddělená od předchozí situace spojkou anebo v poměru vylučovacím, pokud zanikne věc nebo právo, jehož se řízení týká. Stěžovatel tedy správně napadené rozhodnutí zrušil dle § 90 odst. 4 správního řádu a řízení zastavil.

[12] Nesprávný je též závěr městského soudu, že nemohlo dojít k odpadnutí důvodu řízení, kterým je dle jeho názoru otázka souladu provozu zařízení v rozhodné době s obecně závaznou vyhláškou. Řízení totiž bylo zahájeno ve věci zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle loterního zákona prostřednictvím technického zařízení. Důvodem řízení tedy není otázka souladu provozu zařízení s OZV, nýbrž zda měla být povolení účastníka řízení zrušena dle § 43 odst. 1 loterijního zákona pro rozpor s OZV, či nikoliv. Stěžovatel tak má za to, že důvodem řízení je otázka existence povolení provozovat herní zařízení, a že má být existence tohoto práva posuzována výlučně podle skutkového a právního stavu, který zde byl ke dni vydání napadeného rozhodnutí (viz např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008

126).

[12] Nesprávný je též závěr městského soudu, že nemohlo dojít k odpadnutí důvodu řízení, kterým je dle jeho názoru otázka souladu provozu zařízení v rozhodné době s obecně závaznou vyhláškou. Řízení totiž bylo zahájeno ve věci zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle loterního zákona prostřednictvím technického zařízení. Důvodem řízení tedy není otázka souladu provozu zařízení s OZV, nýbrž zda měla být povolení účastníka řízení zrušena dle § 43 odst. 1 loterijního zákona pro rozpor s OZV, či nikoliv. Stěžovatel tak má za to, že důvodem řízení je otázka existence povolení provozovat herní zařízení, a že má být existence tohoto práva posuzována výlučně podle skutkového a právního stavu, který zde byl ke dni vydání napadeného rozhodnutí (viz např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008

126).

[13] Neobstojí proto požadavek městského soudu, aby stěžovatel posoudil, zda byla zařízení v rozhodné době provozována v souladu s OZV, či nikoliv. Stěžovatel by tak na základě závěrů vyslovených správním soudem musel rozhodovat o právu, které již zaniklo. Jakékoliv rozhodnutí správního orgánu však v této fázi řízení, s ohledem na uplynutí doby platnosti povolení, nebude a ani nemůže mít za následek „obnovení“ práva provozovat hazardní hru. Městský soud rovněž zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností, neboť z něj není patrné, proč by důvodem pro vedení správního řízení měla být právě otázka souladu provozu zařízení v rozhodné době s OZV či proč má stěžovatel soulad s OZV přezkoumávat právě v rozhodné době. Pro úplnost stěžovatel odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2024, sp. zn. II. ÚS 3267/23, v jeho věci. Shrnul, že pokud přezkum OZV (která byla zrušena) nenáleží již ani Ústavnímu soudu, nelze jej požadovat po stěžovateli.

[14] Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je stěžovatel i nadále přesvědčen, že postupoval správně, pokud podle § 90 odst. 4 správního řádu ve spojení s § 66 odst. 2 správního řádu řízení zastavil, jelikož skutkový a právní stav ke dni vydání rozhodnutí ani neumožňoval žádný jiný postup.

[15] Co se týče druhého požadavku pro vydání rozhodnutí dle § 90 odst. 4 správního řádu, stěžovatel uvedl, že je i tento naplněn, jelikož v daném případě existuje jiné legitimní rozhodnutí, a sice rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2021, č. j. 11 Af 82/2014

198, na jehož základě se případné náhrady škody potenciálně lze domáhat. Pro případné řízení o náhradě škody je dle stěžovatele v posuzované věci zcela bez významu, že nedošlo k formálnímu zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, které by dle účastníka řízení mohlo zakládat nárok na náhradu škody (viz rozsudek NS ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013, či nálezy ÚS ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08

2, nebo ze dne 11. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 2201/10

2). Z hlediska uplatnění nároku na náhradu škody ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“), skutečnost, že stěžovatel nezrušil předmětné rozhodnutí pro nezákonnost, nemá a ani nemůže mít pro účastníka řízení žádný význam, neboť nezákonnost předmětného rozhodnutí již byla vyslovena správním soudem, který rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2013, č. j. 7 Afs 79/2012

37, či ze dne 4. 3. 2016, č. j. 3 As 66/2015

30).

III. Vyjádření žalobce

[15] Co se týče druhého požadavku pro vydání rozhodnutí dle § 90 odst. 4 správního řádu, stěžovatel uvedl, že je i tento naplněn, jelikož v daném případě existuje jiné legitimní rozhodnutí, a sice rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2021, č. j. 11 Af 82/2014

198, na jehož základě se případné náhrady škody potenciálně lze domáhat. Pro případné řízení o náhradě škody je dle stěžovatele v posuzované věci zcela bez významu, že nedošlo k formálnímu zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, které by dle účastníka řízení mohlo zakládat nárok na náhradu škody (viz rozsudek NS ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013, či nálezy ÚS ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08

2, nebo ze dne 11. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 2201/10

2). Z hlediska uplatnění nároku na náhradu škody ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“), skutečnost, že stěžovatel nezrušil předmětné rozhodnutí pro nezákonnost, nemá a ani nemůže mít pro účastníka řízení žádný význam, neboť nezákonnost předmětného rozhodnutí již byla vyslovena správním soudem, který rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2013, č. j. 7 Afs 79/2012

37, či ze dne 4. 3. 2016, č. j. 3 As 66/2015

30).

III. Vyjádření žalobce

[16] Žalobce se ve svém vyjádření ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně o zrušení povolení je nezákonné, avšak doba platnosti vydaných a nezákonně předčasně zrušených povolení by v případě některých povolení již i za normálních okolností uplynula, nezbývá žalobci jiná možnost než domáhat se náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998 Sb. Podmínkou pro vznik práva na náhradu škody podle tohoto zákona však je, že rozhodnutí o zrušení povolení bude pro nezákonnost zrušeno. K tomu dosud ovšem nedošlo. Stěžovatel si byl této skutečnosti jistě vědom, a protože se jedná o potenciální zásah do majetkových práv státu, zvolil takový postup, že zrušil rozhodnutí o zrušení povolení nikoliv pro nezákonnost, ale pro odpadnutí důvodu řízení. Stěžovatel tak zcela „obešel“ § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, a zasáhl do ústavně zaručeného práva žalobce na nedotknutelnost vlastnictví. Ustanovení § 90 odst. 4 správního řádu ukládá odvolacímu správnímu orgánu vždy předtím, než zruší prvostupňové rozhodnutí a zastaví řízení, zkoumat, zda jiné rozhodnutí nemůže mít význam pro náhradu škody. Na to však stěžovatel zcela rezignoval. Nelze přitom souhlasit s jeho tvrzením, že „skutkový a právní stav ke dni vydání rozhodnutí ani neumožňoval žádný jiný postup“. V době, kdy stěžovatel rozhodoval (rozhodnutí o rozkladu vydal 5. 1. 2023), už rozhodovací praxe správních soudů opakovaně potvrdila, že správním orgánům přísluší posoudit soulad obecně závazné vyhlášky obce s právem EU (za předpokladu, že námitku porušení práva EU vznese účastník už v řízení před správním orgánem, jako tomu bylo v tomto případě), a v případě rozporu s právem EU ji neaplikovat.

[17] Žalobce přitom nezákonnost OZV, resp. její rozpor s právem EU, namítal v podstatě od počátku. Zrušení OZV nic nemění na tom, že v době, kdy správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí o zrušení povolení, byla OZV platná a účinná. V situaci, kdy žalobce namítá rozpor OZV s právem EU, byl stěžovatel povinen posoudit její znění z hlediska jeho souladu s právem EU. Bez vyřešení této otázky není možné posoudit, zda žalobcova povolení byla zrušena po právu, či nikoliv, a tedy, zda žalobce může mít právo na náhradu způsobené škody. Stěžovatel tak svým postupem zavřel žalobci cestu k věcnému přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení; měl se věcně zabývat správností rozhodnutí o zrušení povolení. Pokud by v řízení o rozkladu dospěl k závěru, že rozhodnutí o zrušení povolení bylo vydáno protiprávně, potom by jej měl zrušit a řízení zastavit podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu.

IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[18] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, má požadované náležitosti a je projednatelná. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[19] Kasační stížnost není důvodná.

[20] Nejprve se soud věnoval namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, ke které je případně povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že rozsudek naplňuje kritéria přezkoumatelnosti, jak je vymezuje rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005

44, č. 689/2005 Sb. NSS). Městský soud se dostatečně vypořádal s podstatou žalobní argumentace a srozumitelně vysvětlil, jaké úvahy ho vedly ke zrušení rozhodnutí stěžovatele. Z napadeného rozsudku je zřejmé, proč považoval za důvod pro vedení správního řízení otázku souladu provozu zařízení v rozhodné době s OZV (byť tento názor NSS nepovažuje za zcela správný, viz bod [33] tohoto rozsudku). Stejně tak není nepřezkoumatelný závěr městského soudu, že stěžovatel má hodnotit tento soulad právě v „rozhodné době“. Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že stěžovatel má rozhodovat podle skutkového a právního stavu v době původního rozhodování ve věci, tj. má posoudit, zda správní orgán I. stupně žalobcova povolení správně zrušil s ohledem na tehdy platnou obecně závaznou vyhlášku města Litvínov č. 5/2011. Tomuto závěru ostatně Nejvyšší správní soud věcně přisvědčil, jak rozvede níže.

[21] Předmětem sporu je otázka, zda v posuzované věci byly naplněny podmínky pro zastavení řízení o rozkladu a zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně bez dalšího ve smyslu § 90 odst. 4 správního řádu.

[22] Podle tohoto ustanovení platí: „Jestliže odvolací správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí a řízení zastaví, ledaže jiné rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků.“

[23] Tato právní úprava dopadá na situace, kdy odvolací (rozkladový) orgán zjistí, že v průběhu řízení (včetně řízení odvolacího, resp. rozkladového) nastala skutečnost odůvodňující zastavení řízení podle § 66 správního řádu. V takovém případě tento orgán neprovádí přezkum podle § 89 odst. 2 tohoto zákona, ale pouze odůvodní zastavení řízení a konsekventní zrušení prvoinstančního rozhodnutí, aniž by reagoval na všechny odvolací námitky (viz např. rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2018, č. j. 1 As 313/2017

31, či ze dne 22. 7. 2016, č. j. 5 As 21/2016

56).

[24] Pokud správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, pro kterou je třeba správní řízení zastavit, nemůže tak ovšem učinit bez dalšího, ale teprve po zjištění, že takový postup nekoliduje s případným nárokem na náhradu škody, popř. s významem pro právní nástupce účastníků. Existence důvodů pro zastavení řízení je tedy předpokladem pro úvahy o potenciální náhradě škody coby překážce zrušení rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení (viz rozsudek ze dne 22. 2. 2018, č. j. 7 As 70/2017

29, č. 3722/2018 Sb. NSS).

[25] Nejprve kasační soud posuzoval, zda byla ve věci splněna první podmínka stanovená v § 90 odst. 4 správního řádu, a tedy jestli zde byl důvod pro zastavení řízení ve smyslu § 66 správního řádu. Přisvědčil přitom kasační argumentaci stěžovatele, že tomu tak bylo.

[26] Městský soud sice správně poznamenal, že ve výroku i odůvodnění napadeného rozhodnutí stěžovatele absentuje konkrétní odkaz na zákonné ustanovení obsahující důvod pro zastavení řízení (tj. na § 66 odst. 2 správního řádu, který upravuje důvody zastavení řízení vedených z moci úřední, což bylo i nyní posuzované řízení). Z odůvodnění rozhodnutí je však zřejmé, že tímto důvodem bylo uplynutí platnosti posuzovaných povolení žalobce k provozování loterií nebo jiných podobných her. Stěžovatel na str. 16 napadeného rozhodnutí uvedl: „vzhledem ke skutečnosti, že platnost předmětných povolení v mezidobí uplynula, nepovažuji vydání rozhodnutí o jejich zrušení za smysluplné“. Důvod pro zastavení řízení tedy spočíval v zániku práva, jehož se řízení týká, konkrétně v uplynutí platnosti posuzovaných povolení. Na rozdíl od městského soudu je kasační soud přesvědčen, že tento důvod lze podřadit pod § 66 odst. 2 správního řádu.

[27] Podle tohoto ustanovení „[ř]ízení vedené z moci úřední správní orgán usnesením zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní nástupci, odpadl jeho důvod, zejména jestliže účastník zemřel nebo zanikl, anebo zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká.“

[28] Jak upozorňuje i komentářová literatura, určitým nedostatkem tohoto ustanovení může být jeho nepřehlednost, protože na rozdíl od § 66 odst. 1 správního řádu, který upravuje důvody zastavení řízení o žádosti, není členěn do jednotlivých písmen. Důvody pro zastavení řízení zahájeného z moci úřední jsou nicméně obdobné jako některé případy zastavení řízení o žádosti. Řízení vedená z moci úřední mohou být zastavena jednak pro překážku litispendence, a jednak pro odpadnutí „důvodu řízení“. K tomu dochází tehdy, pokud účastník zemřel (v případě fyzické osoby) nebo zanikl (v případě právnické osoby), a v tomto řízení nemohou pokračovat právní nástupci. Dále také tehdy, pokud zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká. Tím potom v podstatě odpadá důvod správní řízení vést (viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 483

495).

[28] Jak upozorňuje i komentářová literatura, určitým nedostatkem tohoto ustanovení může být jeho nepřehlednost, protože na rozdíl od § 66 odst. 1 správního řádu, který upravuje důvody zastavení řízení o žádosti, není členěn do jednotlivých písmen. Důvody pro zastavení řízení zahájeného z moci úřední jsou nicméně obdobné jako některé případy zastavení řízení o žádosti. Řízení vedená z moci úřední mohou být zastavena jednak pro překážku litispendence, a jednak pro odpadnutí „důvodu řízení“. K tomu dochází tehdy, pokud účastník zemřel (v případě fyzické osoby) nebo zanikl (v případě právnické osoby), a v tomto řízení nemohou pokračovat právní nástupci. Dále také tehdy, pokud zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká. Tím potom v podstatě odpadá důvod správní řízení vést (viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 483

495).

[29] Stěžovateli je nutno přisvědčit v tom, že městský soud vykládá toto ustanovení nesprávně, resp. v rozporu s logikou věci, pokud tvrdí, že i v případě odpadnutí důvodu řízení spočívajícího v zániku práva musí být rovněž naplněna podmínka, že v řízení nemohou pokračovat právní nástupci. Byť by striktně jazykovým výkladem bylo možno uvedené ustanovení takto vyložit, postrádá takový výklad logický smysl. Tato podmínka se pochopitelně vztahuje pouze k případům, v nichž došlo k odpadnutí důvodu řízení v podobě smrti či zániku účastníka řízení. Jak správně poukázal stěžovatel ve své kasační stížnosti, pokud by se podmínka nemožnosti pokračovat s právními nástupci měla vztahovat i na případ zániku věci či práva, k takové situaci by prakticky nikdy (případně zřídkakdy) mohlo dojít. Důvodem pro zastavení řízení je tedy již samotný zánik věci či práva, v jehož důsledku dochází k odpadnutí důvodu řízení.

[30] Obdobně tak tomu ostatně je i v případě důvodů zastavení řízení o žádosti. Ustanovení § 66 odst. 1 písm. f) správního řádu výrazně přehledněji jako důvod zastavení řízení o žádosti uvádí: „žadatel zemřel nebo zanikl, pokud v řízení nepokračují právní nástupci nebo pokud není více žadatelů, anebo zanikla

li věc nebo právo, kterého se řízení týká“. Z textace tohoto ustanovení je tedy nepochybné, že dostatečným důvodem pro zastavení řízení je zánik věci či práva, kterého se řízení týká, nikoliv rovněž skutečnost, že v řízení nepokračují právní nástupci či není více žadatelů. Není přitom žádný racionální důvod, proč by se v případě řízení vedených z moci úřední měl tento důvod pro zastavení řízení vykládat odlišně.

[30] Obdobně tak tomu ostatně je i v případě důvodů zastavení řízení o žádosti. Ustanovení § 66 odst. 1 písm. f) správního řádu výrazně přehledněji jako důvod zastavení řízení o žádosti uvádí: „žadatel zemřel nebo zanikl, pokud v řízení nepokračují právní nástupci nebo pokud není více žadatelů, anebo zanikla

li věc nebo právo, kterého se řízení týká“. Z textace tohoto ustanovení je tedy nepochybné, že dostatečným důvodem pro zastavení řízení je zánik věci či práva, kterého se řízení týká, nikoliv rovněž skutečnost, že v řízení nepokračují právní nástupci či není více žadatelů. Není přitom žádný racionální důvod, proč by se v případě řízení vedených z moci úřední měl tento důvod pro zastavení řízení vykládat odlišně.

[31] Ve prospěch tohoto výkladu lze citovat i komentářovou literaturu týkající se interpretace § 66 odst. 2 správního řádu, podle které: „případem ‚odpadnutí důvodu řízení‘ je zánik věci nebo práva, jichž se řízení týká. […] Právem, jehož se řízení týká, může být např. veřejnoprávní oprávnění k výkonu určité činnosti – pokud správní orgán zahájí z moci úřední řízení o odnětí tohoto oprávnění, např. vzhledem k tomu, že oprávněná osobo porušuje při výkonu tohoto oprávnění právní předpisy, a oprávnění v průběhu řízení zanikne (např. z toho důvodu, že uplyne doba jeho platnosti), správní řízení by se z tohoto důvodu zastavilo, neboť už není co odejmout.“ (viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 596). Autor komentáře zde přitom nijak nezmiňuje, že by v tomto případě měla být navíc splněna i podmínka, že se jedná o řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní nástupci.

[32] Také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, č. j. 2 As 139/2015

25, na který městský soud odkazoval, neodporuje výše uvedenému výkladu, neboť jeho hlavním závěrem je, že postup podle § 66 odst. 2 správního řádu je přípustný pouze tehdy, pokud v řízení nastanou skutečnosti objektivního charakteru, pro něž nelze v řízení dále pokračovat, a současně zastavením řízení nemohou utrpět práva účastníků řízení. V tehdy řešené stavební věci nebyla splněna první z uvedených podmínek, neboť stavba tehdejší stěžovatelky, o kterou v řízení šlo, nezanikla z objektivních příčin (těmi by bylo např. zničení stavby živelnou pohromou), ale v důsledku rozhodnutí správního orgánu. Kasační soud zdůraznil, že „[z]tratí

li správní řízení svůj hmotný předmět v důsledku výkonu nepravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pak správní orgány nemohou v řízení pokračovat tak, že je zastaví podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť by tím byl účastníkovi řízení v podstatě znemožněn věcný přezkum rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“. V nyní posuzované věci se jednalo o jinou situaci, neboť k zániku práva došlo v důsledku objektivní skutečnosti, tedy uplynutím času, na který byla omezena platnost žalobcových povolení.

[32] Také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, č. j. 2 As 139/2015

25, na který městský soud odkazoval, neodporuje výše uvedenému výkladu, neboť jeho hlavním závěrem je, že postup podle § 66 odst. 2 správního řádu je přípustný pouze tehdy, pokud v řízení nastanou skutečnosti objektivního charakteru, pro něž nelze v řízení dále pokračovat, a současně zastavením řízení nemohou utrpět práva účastníků řízení. V tehdy řešené stavební věci nebyla splněna první z uvedených podmínek, neboť stavba tehdejší stěžovatelky, o kterou v řízení šlo, nezanikla z objektivních příčin (těmi by bylo např. zničení stavby živelnou pohromou), ale v důsledku rozhodnutí správního orgánu. Kasační soud zdůraznil, že „[z]tratí

li správní řízení svůj hmotný předmět v důsledku výkonu nepravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pak správní orgány nemohou v řízení pokračovat tak, že je zastaví podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť by tím byl účastníkovi řízení v podstatě znemožněn věcný přezkum rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“. V nyní posuzované věci se jednalo o jinou situaci, neboť k zániku práva došlo v důsledku objektivní skutečnosti, tedy uplynutím času, na který byla omezena platnost žalobcových povolení.

[33] Pokud tedy městský soud dospěl k závěru, že v posuzované věci nebylo možné řízení zastavit dle § 66 odst. 2 správního řádu z důvodu, že účastník řízení stále existuje, je třeba tento jeho závěr považovat za nesprávný. Stejně tak nelze souhlasit ani s konstatováním městského soudu, že důvod řízení spočíval v otázce, zda předmětná zařízení byla provozování v souladu s danou obecně závaznou vyhláškou. Nejvyšší správní soud již výše vyložil, že odpadnutím důvodu řízení ve smyslu § 66 odst. 2 správního řádu se rozumí buďto smrt nebo zánik účastníka řízení (pokud nelze v řízení pokračovat s právními nástupci), anebo zánik věci nebo práva. Kasační soud se proto přiklání k názoru stěžovatele, že důvodem řízení zde byla otázka existence povolení provozovat herní zařízení. V tomto ohledu stěžovatel správně podotkl, že pro rozhodování správního orgánu (tj. i orgánu odvolacího, resp. rozkladového) je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. Tato zásada sice není ve správním řádu výslovně zakotvena, vyplývá z něj však implicitně, a to zejména z § 96 odst. 2, § 90 odst. 4 nebo § 82 odst. 4 (viz například rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011

79, či rozsudek ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018

40).

[33] Pokud tedy městský soud dospěl k závěru, že v posuzované věci nebylo možné řízení zastavit dle § 66 odst. 2 správního řádu z důvodu, že účastník řízení stále existuje, je třeba tento jeho závěr považovat za nesprávný. Stejně tak nelze souhlasit ani s konstatováním městského soudu, že důvod řízení spočíval v otázce, zda předmětná zařízení byla provozování v souladu s danou obecně závaznou vyhláškou. Nejvyšší správní soud již výše vyložil, že odpadnutím důvodu řízení ve smyslu § 66 odst. 2 správního řádu se rozumí buďto smrt nebo zánik účastníka řízení (pokud nelze v řízení pokračovat s právními nástupci), anebo zánik věci nebo práva. Kasační soud se proto přiklání k názoru stěžovatele, že důvodem řízení zde byla otázka existence povolení provozovat herní zařízení. V tomto ohledu stěžovatel správně podotkl, že pro rozhodování správního orgánu (tj. i orgánu odvolacího, resp. rozkladového) je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. Tato zásada sice není ve správním řádu výslovně zakotvena, vyplývá z něj však implicitně, a to zejména z § 96 odst. 2, § 90 odst. 4 nebo § 82 odst. 4 (viz například rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011

79, či rozsudek ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018

40).

[34] Z rozhodnutí stěžovatele vyplývá, že platnost 19 povolení žalobce k provozování loterií či jiných podobných her uplynula v průběhu let 2017 a 2018 (viz str. 13 až 16 napadeného rozhodnutí), tj. ještě předtím, než stěžovatel znovu rozhodoval o rozkladu po zrušujícím rozsudku městského soudu. Kasačnímu soudu přitom není zřejmé, z čeho městský soud v bodě [29] napadeného rozsudku dovodil, že platnost uplynula jen některým posuzovaným povolením. Tato skutečnost by zajisté mohla změnit pohled na věc, ovšem ani žalobce tuto informaci nijak nerozvinul, resp. nijak nebrojil proti závěru stěžovatele, že již všech 19 povolení pozbylo na platnosti. Jedná se tak o skutečnost mezi účastníky řízení nespornou, a ani Nejvyšší správní soud proto nemá důvodu o ní pochybovat.

[35] V rozkladovém řízení tedy nastala skutečnost dle § 66 odst. 2 správního řádu, která byla důvodem pro zastavení řízení. Vzhledem k tomu, že platnost všech 19 povolení žalobce uplynula, odpadl také důvod řízení, resp. zaniklo právo, jehož se řízení týká. Kasační soud tak, na rozdíl od městského soudu, dospěl k závěru, že první podmínka pro zastavení řízení o rozkladu ve smyslu § 90 odst. 4 správního řádu byla naplněna. Městský soud však správně konstatoval pochybení stěžovatele spočívající v tom, že neuvedl zákonný důvod pro zastavení řízení do výroku napadeného rozhodnutí, jak předpokládá § 68 odst. 2 správního řádu upravující náležitostí výrokové části správního rozhodnutí i soudní judikatura (viz zejména rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2016, č. j. 5 As 21/2016

56, podle něhož musí být z výroku a odůvodnění rozhodnutí důvody zastavení řízení ve smyslu § 66 správního řádu seznatelné). Městskému soudu je tak nutno přisvědčit, že v tomto ohledu je napadené rozhodnutí stěžovatele stiženo vadou.

[35] V rozkladovém řízení tedy nastala skutečnost dle § 66 odst. 2 správního řádu, která byla důvodem pro zastavení řízení. Vzhledem k tomu, že platnost všech 19 povolení žalobce uplynula, odpadl také důvod řízení, resp. zaniklo právo, jehož se řízení týká. Kasační soud tak, na rozdíl od městského soudu, dospěl k závěru, že první podmínka pro zastavení řízení o rozkladu ve smyslu § 90 odst. 4 správního řádu byla naplněna. Městský soud však správně konstatoval pochybení stěžovatele spočívající v tom, že neuvedl zákonný důvod pro zastavení řízení do výroku napadeného rozhodnutí, jak předpokládá § 68 odst. 2 správního řádu upravující náležitostí výrokové části správního rozhodnutí i soudní judikatura (viz zejména rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2016, č. j. 5 As 21/2016

56, podle něhož musí být z výroku a odůvodnění rozhodnutí důvody zastavení řízení ve smyslu § 66 správního řádu seznatelné). Městskému soudu je tak nutno přisvědčit, že v tomto ohledu je napadené rozhodnutí stěžovatele stiženo vadou.

[36] Dále se kasační soud zabýval otázkou, zda byl v posuzované věci naplněn rovněž druhý předpoklad pro zastavení řízení ve smyslu § 90 odst. 4 správního řádu, tedy jestli by jiné rozhodnutí o rozkladu (nežli rozhodnutí o zastavení řízení) mohlo mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků.

[37] Městský soud stěžovateli správně vytkl, že tato úvaha v jeho rozhodnutí zcela absentovala. Jelikož se jedná o zákonný předpoklad zastavení řízení podle § 90 odst. 4 správního řádu, bylo nutno po stěžovateli požadovat, aby se k této otázce vyjádřil a případně vysvětlil, z jakých důvodů má uvedenou podmínku za splněnou. Pokud tak neučinil, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku odůvodnění. Stěžovatel až dodatečně vysvětlil ve svém vyjádření k žalobě (a následně v kasační stížnosti), proč je přesvědčen, že jiné rozhodnutí o rozkladu (nežli rozhodnutí o zastavení řízení) nemohlo mít vliv na případnou náhradu škody. Městský soud v napadeném rozsudku doplnil, že s výkladem stěžovatele v této otázce rozhodně nesouhlasí. Rovněž Nejvyšší správní soud názoru stěžovatele, že byla splněna i druhá podmínka pro zastavení řízení dle § 90 odst. 4 správního řádu, nepřisvědčuje. Je totiž naopak přesvědčen, že jiné rozhodnutí v dané věci může mít význam pro náhradu škody.

[38] Kasační soud v této souvislosti připomíná, že pro odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. musí být vždy splněny tři předpoklady

1) deliktní jednání státu, 2) škoda jako újma na jmění nebo nemajetková újma a 3) příčinná souvislost mezi deliktem a škodou (viz Ištvánek, F., Simon, P., Korbel, F. Zákon o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017).

[39] Podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. „[n]árok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není

li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.“

[39] Podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. „[n]árok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není

li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.“

[40] Pojem nezákonné rozhodnutí, od nějž je vznik škody odvozován přitom není v zákoně č. 82/1998 Sb. blíže definován. Judikatura Nejvyššího soudu dovodila, že aby bylo možno rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 tohoto zákona považovat za nezákonné, je třeba v zásadě splnit dvě podmínky: rozhodnutí musí být pravomocné (případně vykonatelné bez ohledu na právní moc), a rozhodnutí musí být zrušeno nebo změněno příslušným orgánem pro nezákonnost (srov. např. rozsudek NS ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013).

[41] Vzhledem k objektivní povaze odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí je nerozhodné, zda nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno z důvodů procesních vad, pro vady skutkových zjištění nebo pro nesprávné právní posouzení (viz rozsudky NS ze dne 7. 10. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2397/2006, či ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3940/2009).

[42] Z judikatury Nejvyššího soudu rovněž vyplývá, že „[p]odmínka existence nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 a 2 OdpŠk je splněna tehdy, bylo

li pravomocné nebo předběžně vykonatelné rozhodnutí zrušeno nebo změněno pro nezákonnost, a to bez ohledu na další průběh řízení, v němž bylo dané rozhodnutí vydáno. (…) [P]řípadné pokračování řízení, v němž došlo k vydání nezákonného rozhodnutí, může být významné z hlediska posouzení příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a tvrzenou újmou, a to zásadně s přihlédnutím k tomu, jak je poškozeným újma a příčinná souvislost konstruována (viz rozsudek NS ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 31 Cdo 1954/2019, uveřejněný pod číslem 35/2020 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, část občanskoprávní a obchodní).

[43] Nejvyšší soud rovněž judikoval, že není úkolem soudu v odškodňovacím řízení podle zákona č. 82/1998 Sb. suplovat rozhodování specializovaných správních orgánů a správních soudů a jako předběžnou otázku si řešit, jaký výsledek bude mít určité dosud neskončené správní řízení nebo řízení o navazující správní žalobě. Tvrdí

li však poškozený existenci takových okolností, pro něž nemůže být za žádných okolností ve správním řízení, vyvolaném v důsledku předchozího nesprávného úředního postupu orgánu veřejné moci, úspěšný, soud v odškodňovacím řízení existenci takových okolností jako předběžnou otázku zpravidla posoudit může (viz rozsudek ze dne 7. 9. 2021, sp. zn. 30 Cdo 708/2021).

[43] Nejvyšší soud rovněž judikoval, že není úkolem soudu v odškodňovacím řízení podle zákona č. 82/1998 Sb. suplovat rozhodování specializovaných správních orgánů a správních soudů a jako předběžnou otázku si řešit, jaký výsledek bude mít určité dosud neskončené správní řízení nebo řízení o navazující správní žalobě. Tvrdí

li však poškozený existenci takových okolností, pro něž nemůže být za žádných okolností ve správním řízení, vyvolaném v důsledku předchozího nesprávného úředního postupu orgánu veřejné moci, úspěšný, soud v odškodňovacím řízení existenci takových okolností jako předběžnou otázku zpravidla posoudit může (viz rozsudek ze dne 7. 9. 2021, sp. zn. 30 Cdo 708/2021).

[44] V nyní posuzované věci má stěžovatel na jednu stranu pravdu, že nezákonnost jeho rozhodnutí o rozkladu konstatoval již městský soud v předchozím zrušujícím rozsudku ze dne 15. 6. 2021, č. j. 11 Af 82/2014

198. Na druhou stranu je však třeba zdůraznit, že podmínkou nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím je vedle existence nezákonného rozhodnutí také vznik škody a příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody. Zejména pro prokazování příčinné souvislosti bude podstatný výsledek dalšího správního řízení, resp. posouzení zákonnosti původního prvostupňového rozhodnutí o zrušení žalobcových povolení. Doposud totiž nebyla zejména vyřešena otázka, zda správní orgány postupovaly při zrušení žalobcových povolení v souladu s právem EU. Právě tato otázka může být podstatná pro posouzení příčinné souvislosti mezi vznikem škody a nezákonným rozhodnutím. Řízení tak nebylo možno zastavit, neboť rozhodnutí ve věci zcela jistě může mít význam pro náhradu škody ve smyslu § 90 odst. 4 správního řádu.

[45] Stěžovatel tedy nemohl řízení o rozkladu zastavit, neboť druhá podmínka § 90 odst. 4 nebyla splněna. Naopak měl rozklad v intencích závazného právního názoru předchozího zrušujícího rozsudku městského soudu věcně projednat a vydat meritorní rozhodnutí. Městský soud přitom v nyní napadeném rozsudku správně korigoval názor vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku (s nímž ostatně polemizovali i oba účastníci řízení), že by měl stěžovatel aplikovat aktuálně účinnou obecně závaznou vyhlášku města Litvínov. Správně musí samozřejmě posuzovat obecně závaznou vyhlášku platnou v době původního rozhodování o zamítnutí rozkladu, tj. obecně závaznou vyhlášku města Litvínov č. 5/2011. Pro tento případ tak bude prolomena obecná zásada, podle níž správní orgán rozhoduje podle skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí, kterou soud zmiňoval již výše (viz bod [33]). Výsledkem tohoto řízení, vedeného v podstatě již jen z důvodu nesplnění druhé podmínky dle § 90 odst. 4 správního řádu, tedy bude toliko deklarace zákonnosti či nezákonnosti prvostupňového rozhodnutí o zrušení žalobcových povolení.

[46] Pro úplnost soud dodává, že se neztotožnil se závěrem městského soudu, podle něhož se stěžovatel neřídil závazným názorem předchozího zrušujícího rozsudku městského soudu, resp. se od něj nesprávně odchýlil. Stěžovatel měl totiž dle tohoto rozsudku nejprve posoudit, nakolik je oprávněn znovu rozhodovat o zrušení povolení k provozování loterií (jejichž časové omezení již v mezidobí uplynulo), a v kladném případě zhodnotit soulad zrušení příslušných rozhodnutí o povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s právem EU. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí vysvětlil, že jelikož platnost všech žalobcových povolení již uplynula, nepovažoval vydání rozhodnutí o jejich zrušení za smysluplné, a proto rozhodnutí zastavil. Jinými slovy tak dospěl k závěru, že již není oprávněn znovu o zrušení povolení k provozování loterií rozhodovat. Nelze tak dovodit, že by stěžovatel postupoval v rozporu se závazným pokynem zrušujícího rozsudku městského soud. Jeho postup však byl v rozporu s § 90 odst. 4 správního řádu, a řízení proto nebylo možno zastavit.

V. Závěr a náklady řízení

[46] Pro úplnost soud dodává, že se neztotožnil se závěrem městského soudu, podle něhož se stěžovatel neřídil závazným názorem předchozího zrušujícího rozsudku městského soudu, resp. se od něj nesprávně odchýlil. Stěžovatel měl totiž dle tohoto rozsudku nejprve posoudit, nakolik je oprávněn znovu rozhodovat o zrušení povolení k provozování loterií (jejichž časové omezení již v mezidobí uplynulo), a v kladném případě zhodnotit soulad zrušení příslušných rozhodnutí o povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s právem EU. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí vysvětlil, že jelikož platnost všech žalobcových povolení již uplynula, nepovažoval vydání rozhodnutí o jejich zrušení za smysluplné, a proto rozhodnutí zastavil. Jinými slovy tak dospěl k závěru, že již není oprávněn znovu o zrušení povolení k provozování loterií rozhodovat. Nelze tak dovodit, že by stěžovatel postupoval v rozporu se závazným pokynem zrušujícího rozsudku městského soud. Jeho postup však byl v rozporu s § 90 odst. 4 správního řádu, a řízení proto nebylo možno zastavit.

V. Závěr a náklady řízení

[47] Nejvyšší správní soud uzavírá, že ačkoliv ne všechny závěry napadeného rozsudku jsou správné, městský soud rozhodnutí stěžovatele správně zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Kasační soud proto částečně korigoval závěry městského soudu, zejména nepřisvědčil jeho názoru, že v dané věci neexistoval důvod pro zastavení řízení ve smyslu § 66 správního řádu. Tato otázka ovšem nemá na výsledné posouzení věci vliv. Nosné závěry napadeného rozsudku pro zrušení rozhodnutí stěžovatele z hlediska zákonnosti tedy v podstatné míře obstojí, a Nejvyšší správní soud tak neshledal důvod ke zrušení napadeného rozsudku (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007

75, č. 1865/2009 Sb. NSS). Proto kasační stížnost jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1, věty druhé, s. ř. s. zamítl. Městský soud správně uzavřel, že stěžovatel nemohl řízení zastavit, nýbrž měl rozklad meritorně projednat a posoudit zákonnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně (a to podle skutkového a právního stavu rozhodného v době jeho původního rozhodování o rozkladu). Kasační soud však zdůrazňuje, že důvodem pro tento postup je, že takové rozhodnutí ve věci může mít význam pro náhradu škody (viz § 90 odst. 4 správního řádu).

[48] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch.

[49] Žalobce byl naopak ve věci úspěšný, a náleží mu proto náhrada nákladů řízení spočívající v odměně jeho zástupce. V řízení o kasační stížnosti učinil zástupce žalobce jeden úkon právní služby, a to vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]; odměna činí v dané věci 3 100 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za úkon právní služby (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Po přičtení částky odpovídající dani z přidané hodnoty činí odměna advokáta celkem 4 114 Kč.

[50] Stěžovatel je proto povinen žalobci uhradit náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Stanislava Dvořáka, Ph.D., LL.M.

Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 26. září 2024

Lenka Kaniová

předsedkyně senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí