I. Z odůvodnění opatření obecné povahy, kterým dochází k omezení určitých činností na vymezeném území, musí být zřejmé, proč bylo nezbytné přijmout stanovená omezení v daném rozsahu a podobě. To platí i v případě, že je nutné zároveň chránit utajované informace, které se týkají vlastností vojenského leteckého zařízení. Část odůvodnění opatření obecné povahy lze učinit v některém ze stupňů utajení podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. II. Na soudní přezkum opatření obecné povahy (§ 101a a násl. s. ř. s.) se přiměřeně užijí východiska judikatury týkající se rozhodnutí založených na utajovaných informacích. Poskytnout soudu v utajovaném režimu potřebné informace nad rámec odůvodnění opatření obecné povahy je však možné pouze za účelem ověření věrohodnosti utajovaných informací, na nichž je opatření obecné povahy založeno. Pokud však příslušné informace zcela chybí již v samotném odůvodnění opatření obecné povahy, nelze tento nedostatek napravit až v rámci soudního řízení.
[14] V dané věci je sporné, zda napadené opatření obsahuje přezkoumatelné odůvodnění. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nikoliv.
[15] Předně je třeba konstatovat, že napadený rozsudek není nepřezkoumatelný, jak namítá stěžovatel. Městský soud k odůvodnění opatření výslovně uvedl: „V čl. III OOP s názvem ‚Odůvodnění‘ je skutečně pouze konstatováno, že dokumentace byla zpracována v souladu s čl. 11.3.1. a 11.3.2. předpisu LET 1 6/L14 a že specifikace ochranného pásma je zpracována v souladu s čl. 11.2.2.1. tohoto předpisu, aniž by byly jinak jakkoliv odůvodněny parametry ochranných pásem – jejich velikost “. Ačkoliv v opatření se uvádí, že citované závěry plynou ze stanoviska ODVL, nemění to nic na tom, že odůvodnění napadeného opatření kromě konstatování, že dokumentace je v souladu s uvedeným vojenským předpisem, neobsahuje žádné jiné důvody pro přijetí omezení ochranným pásmem ve stanoveném rozsahu. Vyvozovat z této skutečně nevýznamné nepřesnosti nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadné.
[16] Stěžovateli lze přisvědčit, že rozsah a podobu ochranných pásem nelze odůvodňovat „vyčerpávajícím způsobem“, takové odůvodnění však po stěžovateli městský soud nepožadoval. Nepřezkoumatelnost opatření neplyne z toho, že by nebylo odůvodněno dostatečně podrobně, ale že rozsah a podoba stanovených omezení nejsou odůvodněny vůbec. Odůvodnění se omezuje na holé konstatování, že stěžovatel obdržel příslušnou dokumentaci a že tato, stejně jako specifikace ochranného pásma, je v souladu s vojenským předpisem LET 1 6/L14 a zákonem o civilním letectví. Ani z dokumentace založené ve správním spise pak nevyplývá konkrétní odůvodnění přijatých omezení v dané podobě a rozsahu.
[16] Stěžovateli lze přisvědčit, že rozsah a podobu ochranných pásem nelze odůvodňovat „vyčerpávajícím způsobem“, takové odůvodnění však po stěžovateli městský soud nepožadoval. Nepřezkoumatelnost opatření neplyne z toho, že by nebylo odůvodněno dostatečně podrobně, ale že rozsah a podoba stanovených omezení nejsou odůvodněny vůbec. Odůvodnění se omezuje na holé konstatování, že stěžovatel obdržel příslušnou dokumentaci a že tato, stejně jako specifikace ochranného pásma, je v souladu s vojenským předpisem LET 1 6/L14 a zákonem o civilním letectví. Ani z dokumentace založené ve správním spise pak nevyplývá konkrétní odůvodnění přijatých omezení v dané podobě a rozsahu.
[17] Takový markantní nedostatek v odůvodnění napadeného opatření není opodstatněný ani s ohledem na specifika posuzované věci, na která poukazuje stěžovatel v kasační stížnosti. Jakkoliv Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že jen dostatečná pravidla a omezení pro činnosti v okolí radiolokátoru Hrušovany zaručí jeho bezchybný chod, a tudíž i bezpečnost leteckého provozu, neznamená to, že taková omezení není třeba zdůvodnit tak, aby bylo zřejmé, proč bylo nezbytné přijmout je v daném rozsahu a podobě. Pokud je nutné zároveň chránit utajované informace, které souvisí s klíčovými vlastnostmi vojenského leteckého zařízení, mohl stěžovatel zvolit způsob, který potřebnou ochranu zajistí. Jestliže skutečně není možné zveřejnit v celém rozsahu důvody přijatého řešení, pak měl část odůvodnění opatření učinit v utajovaném režimu podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací, aby se s ním mohly seznámit pouze osoby disponující odpovídající bezpečnostní prověrkou. Zároveň by ale správní soudy mohly napadené opatření náležitě přezkoumat a poskytnout dotčeným osobám účinnou ochranu [soudci jsou ze zákona oprávněni seznamovat se s utajovanými informacemi – viz § 58 odst. 1 písm. e) zákon o ochraně utajovaných informací]. Není však možné zcela rezignovat na náležité odůvodnění. V opačném případě by správní orgán mohl pouze s odkazem na existenci utajovaných informací (resp. skutečností) omezovat práva třetích osob naprosto libovolně, aniž by soudy mohly objektivně přezkoumat, zda se nejedná o nezákonnou libovůli a zda nedochází k neodůvodněným a nadbytečným zásahům do práv a povinností dotčených osob. Soud musí mít možnost seznámit se s důvody pro zásah do práv a povinností, ke kterému dochází na základě vydaného opatření obecné povahy.
[17] Takový markantní nedostatek v odůvodnění napadeného opatření není opodstatněný ani s ohledem na specifika posuzované věci, na která poukazuje stěžovatel v kasační stížnosti. Jakkoliv Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že jen dostatečná pravidla a omezení pro činnosti v okolí radiolokátoru Hrušovany zaručí jeho bezchybný chod, a tudíž i bezpečnost leteckého provozu, neznamená to, že taková omezení není třeba zdůvodnit tak, aby bylo zřejmé, proč bylo nezbytné přijmout je v daném rozsahu a podobě. Pokud je nutné zároveň chránit utajované informace, které souvisí s klíčovými vlastnostmi vojenského leteckého zařízení, mohl stěžovatel zvolit způsob, který potřebnou ochranu zajistí. Jestliže skutečně není možné zveřejnit v celém rozsahu důvody přijatého řešení, pak měl část odůvodnění opatření učinit v utajovaném režimu podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací, aby se s ním mohly seznámit pouze osoby disponující odpovídající bezpečnostní prověrkou. Zároveň by ale správní soudy mohly napadené opatření náležitě přezkoumat a poskytnout dotčeným osobám účinnou ochranu [soudci jsou ze zákona oprávněni seznamovat se s utajovanými informacemi – viz § 58 odst. 1 písm. e) zákon o ochraně utajovaných informací]. Není však možné zcela rezignovat na náležité odůvodnění. V opačném případě by správní orgán mohl pouze s odkazem na existenci utajovaných informací (resp. skutečností) omezovat práva třetích osob naprosto libovolně, aniž by soudy mohly objektivně přezkoumat, zda se nejedná o nezákonnou libovůli a zda nedochází k neodůvodněným a nadbytečným zásahům do práv a povinností dotčených osob. Soud musí mít možnost seznámit se s důvody pro zásah do práv a povinností, ke kterému dochází na základě vydaného opatření obecné povahy.
[18] Obdobně v rámci přezkumu správních rozhodnutí, která jsou založena na utajovaných informacích, zdůrazňuje judikatura Nejvyššího správního soudu, že je třeba provést účinnou soudní kontrolu (srov. rozsudek ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011-101, č. 2602/2012 Sb. NSS). V soudním řízení lze zásadně provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností (informací) [viz například rozsudky ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 31/2007-107, č. 1885/2009 Sb. NSS, a čj. 2 As 41/2007-58]. Podle rozsudku ze dne 11. 1. 2017, čj. 3 As 58/2016-45, je třeba vztáhnout požadavky plynoucí z uvedených rozhodnutí také na další případy, v nichž je nutné vést dokazování o skutečnostech, které mohou potenciálně obsahovat utajované informace. Není žádného důvodu tyto závěry přiměřeně nepoužít i na přezkum opatření obecné povahy. Pokud soud nedisponuje potřebnými informacemi tak, aby bylo možné poskytnout účinnou soudní ochranu, nemůže daný akt v soudním přezkumu obstát. Tak tomu je i v případě napadeného opatření. Městský soud tudíž nekladl na stěžovatele přemrštěné požadavky.
[18] Obdobně v rámci přezkumu správních rozhodnutí, která jsou založena na utajovaných informacích, zdůrazňuje judikatura Nejvyššího správního soudu, že je třeba provést účinnou soudní kontrolu (srov. rozsudek ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011-101, č. 2602/2012 Sb. NSS). V soudním řízení lze zásadně provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností (informací) [viz například rozsudky ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 31/2007-107, č. 1885/2009 Sb. NSS, a čj. 2 As 41/2007-58]. Podle rozsudku ze dne 11. 1. 2017, čj. 3 As 58/2016-45, je třeba vztáhnout požadavky plynoucí z uvedených rozhodnutí také na další případy, v nichž je nutné vést dokazování o skutečnostech, které mohou potenciálně obsahovat utajované informace. Není žádného důvodu tyto závěry přiměřeně nepoužít i na přezkum opatření obecné povahy. Pokud soud nedisponuje potřebnými informacemi tak, aby bylo možné poskytnout účinnou soudní ochranu, nemůže daný akt v soudním přezkumu obstát. Tak tomu je i v případě napadeného opatření. Městský soud tudíž nekladl na stěžovatele přemrštěné požadavky.
[19] Nejvyšší správní soud dodává, že v dané věci nebylo možné, aby odpůrce poskytl soudu v utajovaném režimu potřebné informace nad rámec odůvodnění opatření obecné povahy, aniž by bylo nutné napadené opatření zrušit. Takový postup je namístě v případě, kdy soud ověřuje věrohodnost utajovaných informací, na nichž je rozhodnutí (zde opatření obecné povahy) založeno (srov. přiměřeně rozsudky NSS ze dne 31. 8. 2023, čj. 1 Azs 87/2023-32, č. 4518/2023 Sb. NSS, a ze dne 2. 11. 2023, čj. 10 As 50/2023-129). Pokud však příslušné informace chybí již v samotném odůvodnění, nelze tento nedostatek napravit až v rámci soudního řízení (k nemožnosti zhojit nedostatek odůvodnění rozhodnutí doplněním důvodů v řízení o žalobě srov. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58). Městský soud proto postupoval správně, jestliže napadené opatření pro nepřezkoumatelnost zrušil.
[20] Pokud se stěžovatel dovolává závěrů městského soudu vyslovených v rozsudku čj. 6 A 13/2020-76 a domnívá se, že odkaz na vojenský předpis byl pro odůvodnění rozsahu a podoby omezení v okolí radiolokátoru dostatečný, ani této námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Jak uvedl již městský soud, k vydání leteckého předpisu L14 coby obecně závazného předpisu bylo Ministerstvo dopravy výslovně zmocněno zákonem, zatímco vojenský předpis LET-1-6/L14 nemá sílu obecně závazného předpisu, neboť k jeho vydání nemá stěžovatel zákonem stanovenou pravomoc. To ani stěžovatel nijak nezpochybňuje a tvrdí, že odkaz na tento (obecně nezávazný a veřejně nedostupný) dokument jako odůvodnění rozsahu a podoby omezení stanovených opatřením je dostačující. Uvedená skutečnost však představuje zásadní odlišnost oproti situaci řešené městským soudem ve věci sp. zn. 6 A 13/2020.
[20] Pokud se stěžovatel dovolává závěrů městského soudu vyslovených v rozsudku čj. 6 A 13/2020-76 a domnívá se, že odkaz na vojenský předpis byl pro odůvodnění rozsahu a podoby omezení v okolí radiolokátoru dostatečný, ani této námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Jak uvedl již městský soud, k vydání leteckého předpisu L14 coby obecně závazného předpisu bylo Ministerstvo dopravy výslovně zmocněno zákonem, zatímco vojenský předpis LET-1-6/L14 nemá sílu obecně závazného předpisu, neboť k jeho vydání nemá stěžovatel zákonem stanovenou pravomoc. To ani stěžovatel nijak nezpochybňuje a tvrdí, že odkaz na tento (obecně nezávazný a veřejně nedostupný) dokument jako odůvodnění rozsahu a podoby omezení stanovených opatřením je dostačující. Uvedená skutečnost však představuje zásadní odlišnost oproti situaci řešené městským soudem ve věci sp. zn. 6 A 13/2020.
[21] Kromě toho přezkoumatelnost konkrétního opatření obecné povahy je třeba řešit vždy případ od případu s ohledem na obsah přezkoumávaného opatření a další okolnosti dané věci. Nyní posuzované opatření se liší i v dalších aspektech. V citované věci nešlo o zřízení zcela nového ochranného pásma, ale o upřesnění a aktualizaci stávajících ochranných pásem podle aktuálně platné legislativy, přičemž tím došlo k jejich zmenšení. Městský soud v citovaném rozhodnutí uzavřel, že zřízení ochranných pásem v konkrétním posuzovaném případě fakticky žádné nové účinky nepřivodilo.
[22] Zejména pak z odkazovaného rozhodnutí nelze vyvodit, že pro zdůvodnění konkrétního rozsahu a podoby stanovených omezení postačuje pouze holý odkaz na letecký předpis L14. Navrhovatel totiž namítal nedostatek odůvodnění, pokud jde o adekvátnost a potřebnost vydání opatření obecné povahy. Ve vztahu k této otázce pak městský soud i v nyní posuzovaném případě vyslovil, že důvodem pro zřízení ochranného pásma je samotná existence leteckého zařízení, a vydání opatření obecné povahy zde tudíž není vázáno na splnění zákonných podmínek kromě existence radiolokátoru (body 90 a 91 napadeného rozsudku). Namítá-li tedy stěžovatel, že samotný § 43 zákona o civilním letectví představuje důvod pro zřízení ochranného pásma dotčeného zařízení, pak nelze než konstatovat, že ze stejné premisy vycházel i městský soud a v tomto rozsahu je argumentace obsažená v kasační stížnosti irelevantní. Nicméně odůvodnění rozsahu a konkrétních omezení v rámci ochranného pásma je otázkou odlišnou. K opakovaným odkazům na parametry plynoucí z projektové dokumentace radaru, kterou stěžovatel obdržel spolu se stanoviskem ODVL, se již Nejvyšší správní soud vyjádřil. I když stěžovatel projednal návrh opatření s příslušným orgánem územního plánování, neznamená to, že opatření nemusel řádně odůvodnit, jak bylo uvedeno shora.