1 As 237/2021- 52 - text
1 As 237/2021 - 54
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: AVE CZ odpadové hospodářství s. r. o., Pražská 1321/38a, Praha 10, zastoupené advokátem JUDr. Vilémem Podešvou, LL. M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 1. 2018, č. j. MZP/2017/500/327, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2021, čj. 8 A 45/2018 68,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
[1] Rozhodnutím ze dne 29. 6. 2018, č. j. IŽP/41/OOH/SR01/1612097.003/17/PZF, Česká inspekce životního prostředí („ČIŽP“), jako správní orgán I. stupně, shledala, že se žalobkyně dopustila správních deliktů dle § 66 odst. 2 písm. a) a § 66 odst. 5 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech („zákon o odpadech“). Správní delikty spočívaly v tom, že žalobkyně chybně vykázala odpad v hlášení o produkci a nakládání s odpady („HPNO“) a v průběžné evidenci o odpadech a způsobech nakládání s odpady za zařízení IČZ CZS00852 (1.
fáze skládky Mšeno). Žalobkyně použila kód způsobu nakládání s odpady N1, kterým se označuje využití odpadů, místo toho, aby použila kód D1, kterým se označuje odstranění odpadů. S odstraněním odpadů je dále spojena povinnost vybírat poplatky a odvádět je příjemci poplatku a dále odvádět za odpad uložený na skládku finanční prostředky na účet finanční rezervy. To žalobkyně neučinila. ČIŽP jí proto uložila pokutu ve výši 1 000 000 Kč. Žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí. Oba stupně správních orgánů založily své posouzení zejména na tom, že v první fázi skládky nelze odpady využívat.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze. Žalobu následně doplnila o tři roky později o námitky spojené s nedostatečným zjištěním skutkového stavu ohledně faktického nakládání s odpady.
II. Posouzení věci městským soudem
[2] Městský soud konstatoval, že žalobkyně nebyla shledána vinnou ze správních deliktů, spočívajících v umisťování odpadu na těleso skládky v její I. fázi, nýbrž za správní delikt spočívající v chybném vykázání odpadu a za to že u tohoto odpadu nevybrala poplatek za uložení a nevytvořila finanční rezervy. Na tom nic nemění její argumentace o užitečném využití odpadů na konstrukční prvky. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 88, ukládání odpadů na skládku nelze považovat za využití odpadu dle § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech, pokud odpad nebyl na skládku ukládán s primárním cílem jeho využití a jeho použití na konstrukční prvky bylo pouze jeho doplňkovou rolí. Odpady v případě žalobkyně, které byly použity pro tvorbu konstrukčních prvků skládky, nebyly z hlediska zákona o odpadech využity, ale byly odstraněny jejich uložením na skládce. Žalobkyně tedy v HPNO, respektive v průběžné evidenci o odpadech, použila nesprávný kód způsobu nakládání s odpady N1, ačkoli měla správně použít kód D1. Pro posouzení věci tak není rozhodné to, zda je přípustné využití odpadů v I. fázi, či nikoliv. Správní orgány k závěru o nesprávném použití kódu tak sice dospěly z jiných důvodů, nemělo to ale vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Městský soud se nezabýval námitkami žalobkyně, podle kterých právní závěry žalovaného vycházejí z nedostatečně zjištěného skutkového stavu ohledně způsobu nakládání s odpady na skládce Mšeno. Žalobkyně je totiž podala opožděně a ani v žalobě, ani v průběhu odvolacího řízení zjištěný skutkový stav nijak nerozporovala. Svou argumentaci omezila na otázku, zda nakládání s odpady užitými na tzv. konstrukční prvky naplňuje zákonnou definici využití odpadu (jak tvrdila) nebo odstranění odpadu (podle správních orgánů). III. Obsah kasační stížnosti
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[4] Podle stěžovatelky je rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný. Městský soud nesprávně aplikoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 88. Neprovedl rozbor (ne)splnění skutkových podmínek vymezených judikaturou. Neuvedl, o jaké důkazy a skutková zjištění opřel svůj právní závěr o odstraňování odpadů na skládce, ani nevyložil, jakými úvahami se při aplikaci citovaného rozsudku ve vztahu ke skládce Mšeno řídil. Neposoudil a nezohlednil, jak bylo fakticky s odpady určenými na tzv. konstrukční prvky nakládáno – zda byly využívány nebo odstraňovány. To je určující pro posouzení přestupkové odpovědnosti stěžovatelky.
[5] Stěžovatelka brojí proti tomu, že městský soud označil její námitky ohledně nedostatečně zjištěného skutkového stavu za opožděné. Už v žalobě totiž opakovaně upozorňovala na nedostatečná skutková zjištění správních orgánů. Navíc bylo na místě prolomení zásady koncentrace řízení. Došlo totiž ke změně judikatury v podobě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 88. Podle něj je za splnění určitých podmínek možné využívat odpady na skládce i v první fázi jejího provozu. V době podání žaloby tuto judikaturu neměla stěžovatelka k dispozici a vzhledem k délce trvání řízení před městským soudem nebylo ani možné a racionální uplatnit námitku nedostatečně zjištěného skutkového stavu dříve. Spor mezi stěžovatelkou a žalovaným byl o výklad zákona o odpadech v rozsahu možnosti využívání odpadu v první fázi provozu skládky. Správní orgány skutkový stav nezjišťovaly dostatečně, neboť to nepovažovaly za nutné s ohledem na jimi zastávaný právní výklad zákona o odpadech. Nezjistily všechny rozhodné okolnosti svědčící v (ne)prospěch stěžovatelky coby obviněné v přestupkovém řízení. Došlo ale ke korekci právního výkladu. V souladu s ním tak musí dojít ke zjištění skutkového stavu ohledně faktického způsobu nakládání s odpady. Městský soud na stěžovatelku klade nepřiměřené požadavky, které znamenají, že stěžovatelka by musela při podání žaloby veškeré své námitky rozvíjet do mnoha variant podle různých scénářů, a v mnoha sestupných krocích, a to vše podle možného budoucího právního výkladu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka hned v návaznosti na nařízení prvního jednání ve věci (které městský soud nařídil po více než třech letech od podání žaloby) předložila argumentaci, která reflektovala judikaturní vývoj. Městský soud ale její námitky nezohlednil a zasáhl do jejích procesních práv. IV. Vyjádření žalovaného
[6] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 88 je na projednávanou věc přiléhavý, neboť se jednalo o obdobný případ. Stěžovatelka neuvedla, proč tomu tak není. Výtka nepřezkoumatelnosti neobstojí, neboť městský soud se aplikovatelností judikatury dostatečně zabýval. Skutkový stav byl zjištěn dostatečně. Jde navíc o nepřípustnou námitku v kasační stížnosti, neboť stěžovatelka tyto vady neuplatnila v žalobě. Stěžovatelka mohla rozporovat skutková zjištění v průběhu celého správního řízení, odůvodnit a doložit důvodnost provedených dispozic s odpady poukazem na technickou nezbytnost, konkrétní provozní důvody, jiné vnější okolnosti apod. na skládce. I v přestupkovém řízení musí obviněný doložit, co sám tvrdí. Stěžovatelka by jako provozovatel skládky měla disponovat detailními znalostmi ohledně fungování skládky a bezodkladně tyto údaje sdělit, obzvlášť pokud by jí měly být ku prospěchu ve správním řízení. Ve zbytku se žalovaný shoduje s hodnocením městského soudu a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že je podána včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§ 102 s. ř. s.), a je v řízení o kasační stížnosti zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že rozsudek městského soudu je přezkoumatelný. Městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019
88, vysvětlil, že pokud se odpady používají na tvorbu konstrukčních prvků, nejedná se o využití odpadů ve smyslu § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech a označení těchto odpadů kódem N1 bylo chybné. Je tedy jasné, z jakého právního názoru městský soud vycházel a k jakému závěru na základě tohoto právního názoru došel. Stěžovatelka ostatně s těmito závěry polemizuje v části C kasační stížnosti.
[10] Nejvyšší správní soud se již dříve zabýval podobnými případy stěžovatelky, ať už se jednalo o citovaný rozsudek ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 88, či nejnovější rozsudek ze dne 15. 9. 2022, č. j. 10 As 322/2021 58 (dále též rozsudky ze dne 13. 10. 2020, čj. 10 As 164/2019 84; ze dne 5. 11. 2020, čj. 9 As 158/2019 82; ze dne 9. 11. 2021, čj. 4 As 386/2018 105, a ze dne 30. 6. 2022, čj. 7 As 58/2020
15). V těchto rozsudcích se soud opakovaně zabýval definicí využití odpadu. Z citovaných rozsudků vyplývá, že „ukládání odpadu na skládku nelze považovat za jeho využití, pokud hlavním účelem uložení odpadu na skládku je jeho odstranění. Ani pokud má odpad vhodné vlastnosti pro to, aby jej bylo možné využít k úpravě terénu skládky (a získá tak při svém umístění na skládku ještě dodatečnou funkci), nezískává současně status využitého odpadu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2022, č. j. 10 As 322/2021
58, bod 12). Nejvyšší správní soud i několikrát výslovně uvedl, že kvalifikace použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků jako využití odpadu ve smyslu § 4 odst. 1) písm. r) zákona o odpadech je vyloučena vždy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2020, čj. 9 As 158/2019 82, bod 41; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2022, čj. 7 As 58/2020 15, bod 35).
[11] Na straně 16 dokumentu „Dílčí protokol o průběhu kontroly“ a na straně 5 dokumentu „Protokol o kontrole“, které jsou součástí správního spisu, je uvedeno, že dle prohlášení zástupce stěžovatelky jsou odpady používány pro výstavbu konstrukčních prvků skládky. To, že jsou odpady používány pro výstavbu konstrukčních prvků, potvrzoval i provozní řád skládky, na jehož obsahu se stěžovatelka a správní orgány shodly. Použití odpadů pro výstavbu konstrukčních prvků stěžovatelka nerozporovala. Skutečnost, „že stěžovatelka pro tyto odpady použila kód N1 (využití odpadu) či kód D1 (odstranění odpadu), je otázkou právní, nikoli skutkovou“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2022, č. j. 10 As 322/2021 58, bod 13).
[12] Jak již vyložil soud v rozsudku ze dne 15. 9. 2022, č. j. 10 As 322/2021 58, stěžovatelka nesprávně vyložila rozsudek ze dne 7. 10. 2020, čj. 7 As 54/2019
88. Podle ní z rozsudku vyplývá, že správní orgány měly povinnost přezkoumat, zda byl odpad na skládce skutečně využit. Z rozsudku ale vyplývá, že kvalifikace použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků jako využití odpadu ve smyslu zákona o odpadech je vždy vyloučena (nejnovější rozsudek ze dne 15. 9. 2022, č. j. 10 As 322/2021
58, bod 15). Stěžovatelka použití odpadů na konstrukční prvky nepopřela. Pokud je vyloučeno, aby použití odpadu na konstrukční prvky bylo kvalifikováno jako využití dle § 4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech, pak nebylo možné, aby stěžovatelka na tyto odpady použila kód N1.
[13] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem, že nedostatky skutkových zjištění namítala stěžovatelka opožděně. Nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že doplnění navazovalo na části žaloby. Stěžovatelka v žalobě sama uvádí, že správní orgány mají povědomí o tom, jakým způsobem s odpady nakládala a že použití na konstrukční prvky skládky je nesporné. Dále stěžovatelka uvádí, že spor je pouze formální, a to o užití kódu nakládání s odpady. Stěžovatelka v žalobě napadala posouzení materiální stránky správního deliktu a výši pokuty a namítala, že správní orgány nedostatečně posoudily závažnost ohrožení životního prostředí (společenskou nebezpečnost).
[14] Argumentace stěžovatelky, která byla relevantní k nakládání s odpadem, se omezovala na otázku, zda nakládání s odpady užitými na tzv. konstrukční prvky naplňuje legální definici využití odpadu. Stěžovatelka rozporovala právní hodnocení správních orgánů. Nedostatečná skutková zjištění ohledně nakládání s odpadem nenamítala. Naopak sama uvedla, že správní orgány ví o tom, jak s odpady nakládala a že skutečnost, že odpady používala na konstrukční prvky, je nesporná. Městský soud tak nebyl povinen přihlédnout k doplnění žaloby, které stěžovatelka soudu zaslala po uplynutí lhůty pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 s.
ř. s. ve spojení s § 75 odst. 2 s. ř. s.). Nenastala ani situace, s níž judikatura spojuje možnost prolomit koncentrační zásadu. Soud již dříve uvedl, že rozsudek ze dne 7. 10. 2020, čj. 7 As 54/2019 88, „nelze považovat za překvapivý ve smyslu rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006 155, č. 1743/2009 Sb. NSS“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2022, č. j. 10 As 322/2021 58, bod 14). Kasační námitky týkající se zjišťování skutkového stavu jsou tak dle § 104 odst. 4 s. ř. s.
nepřípustné, neboť je stěžovatelka již v řízení před městským soudem uplatnila opožděně.
VI. Závěr a náklady řízení
[15] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 8. února 2023
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu