Ustanovení § 94 odst. 5, část věty před středníkem, zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, nepředstavuje překážku, jež by vylučovala povolení či nařízení obnovy stavebního řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu z důvodu zrušení územního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání stavebního povolení. Stavební úřad musí při rozhodování, zda povolí či nařídí obnovu stavebního řízení, v každé jednotlivé věci zvážit, zda důvody zrušení územního rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování ve stavebním řízení.
[25] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou své pravomoci k rozhodnutí postoupené věci dle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[26] Obdobnou situací, kdy se žalobce neúspěšně domáhal povolení obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení rozhodnutí o umístění stavby, se Nejvyšší správní soud vskutku zabýval již v rozsudku ve věci Ateliér pro životní prostředí. V tomto rozsudku se vysvětluje, že pokud nastane situace, kdy je po pravomocném povolení stavby zrušeno rozhodnutí o jejím umístění, § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 vylučuje nové posuzování otázek týkajících se umístění stavby. V bodech 22 a 23 cit. rozsudku se tento názor vysvětluje následovně: „Je tomu tak proto, že stavební zákon zde respektuje původní umístění stavby, jež bylo podkladem pro stále platné a účinné povolení stavby. Stavba je proto v těchto případech umístěna nikoliv na základě územního rozhodnutí, ale na základě zákonné akceptace faktického umístění stavby. V těchto případech z vyložených důvodů tedy k přehodnocení umístění stavby nedojde, neboť na tuto otázku stavební úřad jinak nahlížet ani nemůže. Proto tedy zrušení územního rozhodnutí a současná neexistence jiného rozhodnutí o umístění stavby (podklad pro stavební povolení) jiné rozhodnutí ve věci povolení stavby v obnoveném řízení neodůvodňuje. Právě proto v této procesní situaci nemůže být splněn důvod pro obnovu řízení o stavebním povolení podle ustanovení § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu.“
[27] Na uvedený rozsudek pak navázal osmý senát v rozsudku čj. 8 As 146/2020-45, na nějž rovněž poukázal předkládající senát. Osmý senát zde (byť jakoby na okraj věci) odkázal na rozsudek ve věci Ateliér pro životní prostředí a doplnil, že toto rozhodnutí nebylo popřeno ani usnesením rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině. V odstavci 22 rozsudku čj. 8 As 146/2020-45 tak osmý senát uzavřel, že „i kdyby stěžovatel závěr o nenaplnění materiální podmínky pro obnovu řízení stanovené v § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu napadl kasačními námitkami, nebyl by nyní rozhodující senát oprávněn se odchýlit od již vyslovených judikaturních závěrů bez toho, že by věc znovu předložil postupem podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu. Pokud by stěžovatel právě toho chtěl dosáhnout, měla by tomu odpovídat podrobná polemika stěžovatele s dříve vyslovenými závěry rozšířeného senátu v usnesení ve věci Peklo na Čertovině, který cestu k účinné nápravě nalezl v možnosti k řádně uplatněné žalobní námitce zohlednit nezákonnosti podmiňujícího aktu (územního rozhodnutí) autoritativně zjištěné rozhodnutím o jeho zrušení či změně v příslušném řízení v řízení o žalobě proti podmíněnému aktu (stavebnímu povolení).“
[28] Od popsaného názoru vysloveného v označených rozsudcích Nejvyššího správního soudu, který vylučuje možnost obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí o umístění stavby z důvodu aplikace § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, se první senát hodlá odchýlit. Pravomoc rozšířeného senátu zabývat se postoupenou věcí je tudíž dána.
[28] Od popsaného názoru vysloveného v označených rozsudcích Nejvyššího správního soudu, který vylučuje možnost obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí o umístění stavby z důvodu aplikace § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, se první senát hodlá odchýlit. Pravomoc rozšířeného senátu zabývat se postoupenou věcí je tudíž dána.
[29] Rozšířený senát se shoduje s předkládajícím senátem rovněž v tom, že sporná otázka, zda § 94 odst. 5 věta před středníkem stavebního zákona z roku 2006 brání povolení obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení rozhodnutí o umístění stavby, nebyla rozřešena usnesením rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině. To se primárně zabývalo otázkou aplikovatelnosti § 75 odst. 1 s. ř. s. v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí v případě, že bylo zrušeno podmiňující rozhodnutí správního orgánu a jedná se o řetězení správních aktů. Naopak otázkou vztahu obnovy správního řízení a § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 se rozšířený senát primárně nezabýval. V bodě 28 cit. usnesení rozšířený senát sice v návaznosti na rekapitulaci vývoje judikatury zmínil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS, Hornbach Olomouc, v němž bylo dovozeno, že možnost obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí závisí na následně vydaném novém územním rozhodnutí, z nějž mohou vyplynout např. odlišné podmínky pro umístění stavby. Nejvyšší správní soud ve věci Hornbach Olomouc řešil případ, na nějž ovšem dopadala právní úprava stavebního zákona z roku 1976 (zákon č. 50/1976 Sb.), která neobsahovala ustanovení obdobné § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. V tomto smyslu je třeba chápat poznámku rozšířeného senátu v usnesení ve věci Peklo na Čertovině, bod 28, že tento postup (rozuměj vyložený v rozsudku ve věci Hornbach Olomouc) nelze aplikovat na územní rozhodnutí vydané podle stavebního zákona z roku 2006. Obdobně na nyní posuzovanou otázku nelze nijak vztáhnout ani další úvahu rozšířeného senátu v bodě 29 cit. usnesení, dle níž obnova řízení nemůže představovat dostatečnou cestu pro zjednání ochrany práv v případě zrušení podmiňujícího správního aktu, neboť podmíněnými akty mohou být i tzv. souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, které nejsou rozhodnutím dle § 9, resp. 67 správního řádu, a tudíž u nich obnovu řízení nelze povolit. V tomto ohledu je tedy poněkud zavádějící shora citovaný závěr vyslovený v bodu 22 rozsudku čj. 8 As 146/2020-45, který naznačuje, že pro otevření možnosti obnovy (stavebního) řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí vydaného dle stavebního zákona z roku 2006 by bylo třeba překonat závěry usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině.
VI. 2 Názor rozšířeného senátu k postoupené otázce
[29] Rozšířený senát se shoduje s předkládajícím senátem rovněž v tom, že sporná otázka, zda § 94 odst. 5 věta před středníkem stavebního zákona z roku 2006 brání povolení obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení rozhodnutí o umístění stavby, nebyla rozřešena usnesením rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině. To se primárně zabývalo otázkou aplikovatelnosti § 75 odst. 1 s. ř. s. v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí v případě, že bylo zrušeno podmiňující rozhodnutí správního orgánu a jedná se o řetězení správních aktů. Naopak otázkou vztahu obnovy správního řízení a § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 se rozšířený senát primárně nezabýval. V bodě 28 cit. usnesení rozšířený senát sice v návaznosti na rekapitulaci vývoje judikatury zmínil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS, Hornbach Olomouc, v němž bylo dovozeno, že možnost obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí závisí na následně vydaném novém územním rozhodnutí, z nějž mohou vyplynout např. odlišné podmínky pro umístění stavby. Nejvyšší správní soud ve věci Hornbach Olomouc řešil případ, na nějž ovšem dopadala právní úprava stavebního zákona z roku 1976 (zákon č. 50/1976 Sb.), která neobsahovala ustanovení obdobné § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. V tomto smyslu je třeba chápat poznámku rozšířeného senátu v usnesení ve věci Peklo na Čertovině, bod 28, že tento postup (rozuměj vyložený v rozsudku ve věci Hornbach Olomouc) nelze aplikovat na územní rozhodnutí vydané podle stavebního zákona z roku 2006. Obdobně na nyní posuzovanou otázku nelze nijak vztáhnout ani další úvahu rozšířeného senátu v bodě 29 cit. usnesení, dle níž obnova řízení nemůže představovat dostatečnou cestu pro zjednání ochrany práv v případě zrušení podmiňujícího správního aktu, neboť podmíněnými akty mohou být i tzv. souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, které nejsou rozhodnutím dle § 9, resp. 67 správního řádu, a tudíž u nich obnovu řízení nelze povolit. V tomto ohledu je tedy poněkud zavádějící shora citovaný závěr vyslovený v bodu 22 rozsudku čj. 8 As 146/2020-45, který naznačuje, že pro otevření možnosti obnovy (stavebního) řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí vydaného dle stavebního zákona z roku 2006 by bylo třeba překonat závěry usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině.
VI. 2 Názor rozšířeného senátu k postoupené otázce
[30] Jak bylo již výše vysvětleno, usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině se k otázce předložené v nyní posuzované věci prvním senátem nijak nevyjadřuje. Co ovšem na rozhodovanou věc vztáhnout lze, jsou imperativy výkladu procesních předpisů tak, aby byla zajištěna ochrana práv jednotlivců a vyloučena možnost, že se úspěch dotčené osoby v podobě zrušení nezákonného podmiňujícího správního aktu (zde územní rozhodnutí) změní v Pyrrhovo vítězství, neboť by jej nebylo možné zohlednit v rámci obrany proti navazujícímu (podmíněnému) rozhodnutí správního orgánu (stavební povolení), které do práv dotčené osoby zasahuje ještě intenzivněji (usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině, body 34 a 35).
[30] Jak bylo již výše vysvětleno, usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině se k otázce předložené v nyní posuzované věci prvním senátem nijak nevyjadřuje. Co ovšem na rozhodovanou věc vztáhnout lze, jsou imperativy výkladu procesních předpisů tak, aby byla zajištěna ochrana práv jednotlivců a vyloučena možnost, že se úspěch dotčené osoby v podobě zrušení nezákonného podmiňujícího správního aktu (zde územní rozhodnutí) změní v Pyrrhovo vítězství, neboť by jej nebylo možné zohlednit v rámci obrany proti navazujícímu (podmíněnému) rozhodnutí správního orgánu (stavební povolení), které do práv dotčené osoby zasahuje ještě intenzivněji (usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině, body 34 a 35).
[31] Podle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu je důvodem pro obnovu řízení mj. skutečnost, že bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, jež má být obnoveno. Takovým rozhodnutím se rozumí například rozhodnutí o předběžné otázce či rozhodnutí s podmiňujícím výrokem. Může se jednat i o rozhodnutí, které bylo zrušeno soudem a bylo podkladem pro rozhodnutí vydané v řízení (ve smyslu řetězení správních aktů), jež má být obnoveno, jako tomu je v nyní projednávané věci (usnesení ve věci Peklo na Čertovině, bod 27).
[32] Důvod obnovy řízení uvedený v § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu je naplněn, pokud je splněna podmínka formální (zrušení či změna rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, jež má být obnoveno) a zároveň materiální podmínka (pokud takové rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování). Odlišnost názoru předkládajícího senátu a názoru vysloveného v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45 spočívá v posouzení toho, zda aplikace § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 brání splnění této materiální podmínky.
[32] Důvod obnovy řízení uvedený v § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu je naplněn, pokud je splněna podmínka formální (zrušení či změna rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, jež má být obnoveno) a zároveň materiální podmínka (pokud takové rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování). Odlišnost názoru předkládajícího senátu a názoru vysloveného v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45 spočívá v posouzení toho, zda aplikace § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 brání splnění této materiální podmínky.
[33] Judikatura vztahující se k právní úpravě z doby před účinností stavebního zákona z roku 2006, která byla výstižně shrnuta v již zmiňovaném rozsudku ve věci Hornbach Olomouc, totiž vycházela z toho, že naplnění materiální podmínky pro obnovu řízení bude zjištěno z nového pravomocného rozhodnutí o žádosti o vydání územního rozhodnutí, které bylo vydáno v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí, jež bylo podkladem stavebního povolení. Obdobně – tj. že naplnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení bude možné posoudit až na základě nového rozhodnutí vydaného v územním řízení – se vyjádřil např. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 As 74/2012-39. V rozsudku ve věci Hornbach Olomouc se k tomu uvádí:
„[24] Velmi často vznášejí účastníci stavebního řízení námitky, které svým obsahem náleží do řízení územního, a proto k nim stavební úřady s poukazem na § 61 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 nepřihlížejí. Jestliže je však následně územní rozhodnutí zrušeno, může být o námitkách účastníků za úpravy dle starého stavebního zákona rozhodnuto v územním řízení odlišně. Pokud by jim bylo nově vyhověno, vedlo by to buď ke stanovení nové podmínky pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost musí vést k obnově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat. V opačném případě by nebylo respektováno právo účastníků řízení na řádné projednání a rozhodnutí o námitkách, kterými se brání před zásahy stavebního záměru do své právní sféry.
[33] Judikatura vztahující se k právní úpravě z doby před účinností stavebního zákona z roku 2006, která byla výstižně shrnuta v již zmiňovaném rozsudku ve věci Hornbach Olomouc, totiž vycházela z toho, že naplnění materiální podmínky pro obnovu řízení bude zjištěno z nového pravomocného rozhodnutí o žádosti o vydání územního rozhodnutí, které bylo vydáno v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí, jež bylo podkladem stavebního povolení. Obdobně – tj. že naplnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení bude možné posoudit až na základě nového rozhodnutí vydaného v územním řízení – se vyjádřil např. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 As 74/2012-39. V rozsudku ve věci Hornbach Olomouc se k tomu uvádí:
„[24] Velmi často vznášejí účastníci stavebního řízení námitky, které svým obsahem náleží do řízení územního, a proto k nim stavební úřady s poukazem na § 61 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 nepřihlížejí. Jestliže je však následně územní rozhodnutí zrušeno, může být o námitkách účastníků za úpravy dle starého stavebního zákona rozhodnuto v územním řízení odlišně. Pokud by jim bylo nově vyhověno, vedlo by to buď ke stanovení nové podmínky pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost musí vést k obnově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat. V opačném případě by nebylo respektováno právo účastníků řízení na řádné projednání a rozhodnutí o námitkách, kterými se brání před zásahy stavebního záměru do své právní sféry.
[25] Podle § 61 odst. 1 věty třetí stavebního zákona z roku 1976 stavební úřad během stavebního řízení nepřihlíží k námitkám uplatněným v územním řízení. Tato norma pochopitelně implikuje, že o námitce bylo v územním řízení nějakým způsobem rozhodnuto, což mohlo mít vliv též na stanovení podmínek územního rozhodnutí, a potažmo tedy i na navazující stavební řízení. Jestliže však je následně posouzena námitka v pokračujícím územním řízení odlišně, musí se tato změna ‚přelít‘ v řetězci i do navazujících řízení. Jenom jestliže je tato propustnost mezi řízeními zajištěna, lze hovořit o skutečném a věcném projednání námitky. Pokud by zrušení pravomocného územního rozhodnutí nevedlo k pokračování územního řízení a vydání nového územního rozhodnutí by neznamenalo obnovu stavebního řízení (samozřejmě pouze při splnění všech podmínek obnovy řízení), ztratila by smysl i norma obsažená v § 61 odst. 1 větě třetí stavebního zákona z roku 1976. Námitky uplatněné osobou, která je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení, musí být vypořádány komplexně, přičemž rozdělení celého procesu do několika samostatných fází (územní řízení, stavební řízení) tomuto požadavku nemůže stát v cestě. V opačném případě by správní orgány a potažmo i soudy odmítly poskytnout ochranu základním právům jedince (ochrana vlastnického práva, právo na spravedlivý proces), čímž by porušily čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod. “
[25] Podle § 61 odst. 1 věty třetí stavebního zákona z roku 1976 stavební úřad během stavebního řízení nepřihlíží k námitkám uplatněným v územním řízení. Tato norma pochopitelně implikuje, že o námitce bylo v územním řízení nějakým způsobem rozhodnuto, což mohlo mít vliv též na stanovení podmínek územního rozhodnutí, a potažmo tedy i na navazující stavební řízení. Jestliže však je následně posouzena námitka v pokračujícím územním řízení odlišně, musí se tato změna ‚přelít‘ v řetězci i do navazujících řízení. Jenom jestliže je tato propustnost mezi řízeními zajištěna, lze hovořit o skutečném a věcném projednání námitky. Pokud by zrušení pravomocného územního rozhodnutí nevedlo k pokračování územního řízení a vydání nového územního rozhodnutí by neznamenalo obnovu stavebního řízení (samozřejmě pouze při splnění všech podmínek obnovy řízení), ztratila by smysl i norma obsažená v § 61 odst. 1 větě třetí stavebního zákona z roku 1976. Námitky uplatněné osobou, která je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení, musí být vypořádány komplexně, přičemž rozdělení celého procesu do několika samostatných fází (územní řízení, stavební řízení) tomuto požadavku nemůže stát v cestě. V opačném případě by správní orgány a potažmo i soudy odmítly poskytnout ochranu základním právům jedince (ochrana vlastnického práva, právo na spravedlivý proces), čímž by porušily čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod. “
[34] Sporné ustanovení § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 (Dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává) nebylo převzato z předchozí úpravy stavebního zákona z roku 1976, a nemá tedy předobraz ve starší úpravě. Rovněž nebylo součástí původního vládního návrhu stavebního zákona a do textu návrhu zákona bylo vloženo až v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně (usnesení Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí ze dne 5. 12. 2005, sněmovní tisk č. 998/1, funkční období 2002–2006, digitální repozitář na www.psp.cz). Vzhledem k tomuto vzniku k uvedenému ustanovení neexistuje důvodová zpráva, z níž by bylo možno rekonstruovat záměr, který tímto ustanovením zákonodárce sledoval. Je ovšem zřejmé, že v územním řízení, na něž je aplikovatelný § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006, po zrušení územního rozhodnutí pro stavbu, která byla v mezidobí povolena, již nelze pokračovat a vydat nové meritorní rozhodnutí o umístění stavby. Takové územní řízení stavební úřad zastaví, jak se stalo též v projednávané věci rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 6. 10. 2017, čj. MCP6 082072/2016. Je proto zřejmé, že v projednávané věci (jakož i ve všech věcech, na něž se aplikuje stavební zákon z roku 2006) nelze použít výše popsaný způsob posouzení splnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení (shora cit. rozsudky ve věci Hornbach Olomouc a čj. 9 As 74/2012-39).
[34] Sporné ustanovení § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 (Dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává) nebylo převzato z předchozí úpravy stavebního zákona z roku 1976, a nemá tedy předobraz ve starší úpravě. Rovněž nebylo součástí původního vládního návrhu stavebního zákona a do textu návrhu zákona bylo vloženo až v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně (usnesení Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí ze dne 5. 12. 2005, sněmovní tisk č. 998/1, funkční období 2002–2006, digitální repozitář na www.psp.cz). Vzhledem k tomuto vzniku k uvedenému ustanovení neexistuje důvodová zpráva, z níž by bylo možno rekonstruovat záměr, který tímto ustanovením zákonodárce sledoval. Je ovšem zřejmé, že v územním řízení, na něž je aplikovatelný § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006, po zrušení územního rozhodnutí pro stavbu, která byla v mezidobí povolena, již nelze pokračovat a vydat nové meritorní rozhodnutí o umístění stavby. Takové územní řízení stavební úřad zastaví, jak se stalo též v projednávané věci rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 6. 10. 2017, čj. MCP6 082072/2016. Je proto zřejmé, že v projednávané věci (jakož i ve všech věcech, na něž se aplikuje stavební zákon z roku 2006) nelze použít výše popsaný způsob posouzení splnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení (shora cit. rozsudky ve věci Hornbach Olomouc a čj. 9 As 74/2012-39).
[35] Rozšířený senát se ovšem neztotožňuje se závěrem, který byl z této změny právní úpravy dovozen v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45. Žádné ustanovení stavebního zákona z roku 2006 totiž nevylučuje povolení obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí a takový závěr nevyplývá ani z § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu ve spojení s § 94 odst. 5 částí věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006.
[36] Ustanovení § 100 odst. 1 správního řádu zní: Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže a) vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo b) bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
[36] Ustanovení § 100 odst. 1 správního řádu zní: Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže a) vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo b) bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
[37] Správní řád tedy nepodmiňuje povolení, resp. nařízení obnovy řízení novým věcně odlišným rozhodnutím vydaným v návaznosti na zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem původního pravomocného rozhodnutí. Správní řád namísto toho materiální podmínku formuluje tak, že takové rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Za „takové rozhodnutí“ je nezbytné považovat i rozhodnutí o zrušení nebo změně rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, v těch případech, kdy nové rozhodnutí v návaznosti na zrušení původního podkladového rozhodnutí není vydáno. Ustanovení § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 rovněž nevylučuje nové posouzení určitých otázek týkajících se umístění stavby v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí; toto posouzení je dle rozšířeného senátu nutno učinit v rámci řízení o žádosti o obnovu stavebního řízení.
[38] Zda rozhodnutí o zrušení územního rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázek, které jsou předmětem stavebního řízení, pak bude předmětem posouzení v každé konkrétní věci v návaznosti na důvod, který vedl ke zrušení územního rozhodnutí. Rozšířený senát tak odmítá extrémní názor, dle kterého v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí nelze povolit obnovu stavebního řízení nikdy, neboť není možno znovu posoudit otázky týkající se umístění stavby z důvodu právní úpravy obsažené v § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006, podle které nové územní rozhodnutí již nemůže být vydáno (tj. výklad obsažený v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45). Stejně tak je ovšem nutné odmítnout i opačnou krajnost, tj. názor, že zrušení územního rozhodnutí by mělo vést vždy k obnově stavebního řízení a následně k zamítnutí žádosti o vydání stavebního povolení z důvodu chybějícího rozhodnutí o umístění stavby.
[38] Zda rozhodnutí o zrušení územního rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázek, které jsou předmětem stavebního řízení, pak bude předmětem posouzení v každé konkrétní věci v návaznosti na důvod, který vedl ke zrušení územního rozhodnutí. Rozšířený senát tak odmítá extrémní názor, dle kterého v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí nelze povolit obnovu stavebního řízení nikdy, neboť není možno znovu posoudit otázky týkající se umístění stavby z důvodu právní úpravy obsažené v § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006, podle které nové územní rozhodnutí již nemůže být vydáno (tj. výklad obsažený v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45). Stejně tak je ovšem nutné odmítnout i opačnou krajnost, tj. názor, že zrušení územního rozhodnutí by mělo vést vždy k obnově stavebního řízení a následně k zamítnutí žádosti o vydání stavebního povolení z důvodu chybějícího rozhodnutí o umístění stavby.
[39] V řízení o žádosti o povolení obnovy stavebního řízení podané účastníkem tak bude muset stavební úřad pečlivě posoudit důvody uplatněné v žádosti o povolení obnovy řízení a porovnat je s důvody zrušení územního rozhodnutí vyplývajícími ze zrušujícího rozhodnutí. Ustanovení § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 neumožňuje, aby v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí bylo vydáno nové územní rozhodnutí. V řízení o povolení obnovy stavebního řízení tedy nelze vyjít z věcných změn nového územního rozhodnutí ve srovnání s původním – zrušeným – územním rozhodnutím, které bylo podkladem pro vydání stavebního povolení, jak tomu bylo podle právní úpravy platné před nabytím účinnosti stavebního zákona z roku 2006, viz rozsudek ve věci Hornbach Olomouc. Proto si musí v řízení o povolení obnovy stavební úřad jako předběžnou otázku posoudit, zda se v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí věcně mění posouzení otázek umístění stavby, které je relevantní pro navazující rozhodnutí ve stavebním řízení. Při tom vyjde právě z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí zrušeno (např. rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, popř. rozhodnutí nadřízeného orgánu v přezkumném řízení). Toto věcné posouzení, do jaké míry se v návaznosti na zrušující rozhodnutí mění přípustnost umístění záměru v území, resp. podmínky pro umístění stavby relevantní pro stavební řízení, pak bude určující právě pro hodnocení toho, zda je naplněna materiální podmínka obnovy řízení vyplývající z § 100 odst. 1 správního řádu.
[39] V řízení o žádosti o povolení obnovy stavebního řízení podané účastníkem tak bude muset stavební úřad pečlivě posoudit důvody uplatněné v žádosti o povolení obnovy řízení a porovnat je s důvody zrušení územního rozhodnutí vyplývajícími ze zrušujícího rozhodnutí. Ustanovení § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 neumožňuje, aby v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí bylo vydáno nové územní rozhodnutí. V řízení o povolení obnovy stavebního řízení tedy nelze vyjít z věcných změn nového územního rozhodnutí ve srovnání s původním – zrušeným – územním rozhodnutím, které bylo podkladem pro vydání stavebního povolení, jak tomu bylo podle právní úpravy platné před nabytím účinnosti stavebního zákona z roku 2006, viz rozsudek ve věci Hornbach Olomouc. Proto si musí v řízení o povolení obnovy stavební úřad jako předběžnou otázku posoudit, zda se v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí věcně mění posouzení otázek umístění stavby, které je relevantní pro navazující rozhodnutí ve stavebním řízení. Při tom vyjde právě z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí zrušeno (např. rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, popř. rozhodnutí nadřízeného orgánu v přezkumném řízení). Toto věcné posouzení, do jaké míry se v návaznosti na zrušující rozhodnutí mění přípustnost umístění záměru v území, resp. podmínky pro umístění stavby relevantní pro stavební řízení, pak bude určující právě pro hodnocení toho, zda je naplněna materiální podmínka obnovy řízení vyplývající z § 100 odst. 1 správního řádu.
[40] Důvody pro povolení obnovy stavebního řízení pak mohou být dány zejména tehdy, pokud z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí zrušeno, vyplývá, že správní orgány nesprávně posoudily určitou hmotněprávní otázku týkající se umístění stavby (např. soulad s územně plánovací dokumentací, podmínkami pro umisťování staveb vyplývajícími z právních předpisů či s právy účastníka řízení, který navrhl obnovu stavebního řízení). Pokud důvodem pro zrušení územního rozhodnutí bylo porušení procesních předpisů, bude třeba vyhodnotit, zda taková vada řízení skutečně měla za následek nesprávnost posouzení otázek umístění stavby a jaké je správné posouzení těchto otázek. Pokud takovou vadou řízení bylo nedostatečné zjištění skutkového stavu, neposouzení určitých otázek, nezohlednění námitek či protiprávní odepření účastenství v územním řízení žadateli o povolení obnovy, bude nutné, aby stavební úřad ve fázi rozhodování o obnově řízení takovéto nedostatky skutkových zjištění odstranil a opomenuté otázky či námitky (které žadatel o povolení obnovy musí uplatnit) posoudil a vyhodnotil. V návaznosti na to bude možné uzavřít, zda se v souvislosti se zrušením územního rozhodnutí změnilo posouzení otázek umístění stavby s možným vlivem na povolení stavby, a tedy zda je naplněna materiální podmínka pro obnovu stavebního řízení.
[40] Důvody pro povolení obnovy stavebního řízení pak mohou být dány zejména tehdy, pokud z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí zrušeno, vyplývá, že správní orgány nesprávně posoudily určitou hmotněprávní otázku týkající se umístění stavby (např. soulad s územně plánovací dokumentací, podmínkami pro umisťování staveb vyplývajícími z právních předpisů či s právy účastníka řízení, který navrhl obnovu stavebního řízení). Pokud důvodem pro zrušení územního rozhodnutí bylo porušení procesních předpisů, bude třeba vyhodnotit, zda taková vada řízení skutečně měla za následek nesprávnost posouzení otázek umístění stavby a jaké je správné posouzení těchto otázek. Pokud takovou vadou řízení bylo nedostatečné zjištění skutkového stavu, neposouzení určitých otázek, nezohlednění námitek či protiprávní odepření účastenství v územním řízení žadateli o povolení obnovy, bude nutné, aby stavební úřad ve fázi rozhodování o obnově řízení takovéto nedostatky skutkových zjištění odstranil a opomenuté otázky či námitky (které žadatel o povolení obnovy musí uplatnit) posoudil a vyhodnotil. V návaznosti na to bude možné uzavřít, zda se v souvislosti se zrušením územního rozhodnutí změnilo posouzení otázek umístění stavby s možným vlivem na povolení stavby, a tedy zda je naplněna materiální podmínka pro obnovu stavebního řízení.
[41] Nesplnění materiální podmínky obnovy řízení může být shledáno např. tehdy, pokud důvodem pro zrušení územního rozhodnutí byly pouze dílčí procesní či formální vady, aniž by z rozhodnutí, kterým bylo zrušeno původní územní rozhodnutí, vyplývala možnost nesprávného původního posouzení otázek týkajících se umístění stavby stavebním úřadem, respektive jestliže je možno takovou nesprávnost posouzení otázek umístění stavby ve vztahu k žadateli o obnovu řízení prakticky vyloučit. Materiální podmínka pro povolení obnovy stavebního řízení nebude rovněž naplněna, pokud stavební úřad v průběhu řízení o žádosti o povolení obnovy dospěje k závěru, že posouzení otázek umístění stavby (relevantních pro povolení stavby) se nemění, a to ani po odstranění nedostatků skutkových zjištění, doplnění posouzení v předchozím územním řízení opomenutých otázek či námitek, popř. posouzení námitek uplatněných dodatečně žadatelem o obnovu stavebního řízení, jemuž bylo účastenství v územním řízení nezákonně odepřeno. Již jednou posouzené otázky, u nichž nelze shledat jakoukoli souvislost s důvody pro zrušení územního rozhodnutí vyplývajícími ze zrušujícího rozhodnutí, však nemohou být při úvaze o splnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení znovu otevírány a posuzovány.
[41] Nesplnění materiální podmínky obnovy řízení může být shledáno např. tehdy, pokud důvodem pro zrušení územního rozhodnutí byly pouze dílčí procesní či formální vady, aniž by z rozhodnutí, kterým bylo zrušeno původní územní rozhodnutí, vyplývala možnost nesprávného původního posouzení otázek týkajících se umístění stavby stavebním úřadem, respektive jestliže je možno takovou nesprávnost posouzení otázek umístění stavby ve vztahu k žadateli o obnovu řízení prakticky vyloučit. Materiální podmínka pro povolení obnovy stavebního řízení nebude rovněž naplněna, pokud stavební úřad v průběhu řízení o žádosti o povolení obnovy dospěje k závěru, že posouzení otázek umístění stavby (relevantních pro povolení stavby) se nemění, a to ani po odstranění nedostatků skutkových zjištění, doplnění posouzení v předchozím územním řízení opomenutých otázek či námitek, popř. posouzení námitek uplatněných dodatečně žadatelem o obnovu stavebního řízení, jemuž bylo účastenství v územním řízení nezákonně odepřeno. Již jednou posouzené otázky, u nichž nelze shledat jakoukoli souvislost s důvody pro zrušení územního rozhodnutí vyplývajícími ze zrušujícího rozhodnutí, však nemohou být při úvaze o splnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení znovu otevírány a posuzovány.
[42] Jak správně upozornil stěžovatel, jehož argumentaci si přisvojil též předkládající senát, při rozhodování o povolení obnovy řízení správní orgán musí dle § 100 odst. 5 ve spojení s § 94 odst. 4 a 5 správního řádu dbát ochrany práv nabytých v dobré víře a zásady proporcionality. I když tedy shledá, že materiální podmínka pro povolení obnovy řízení byla splněna, přesto návrh zamítne, jestliže by byla újma, která by povolením obnovy vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře (zpravidla tedy stavebníkovi), ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla účastníkovi, který požádal o povolení obnovy, nebo veřejnému zájmu (rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2011, čj. 2 As 77/2011-70).
[43] Tyto úvahy v rámci posouzení materiální podmínky pro povolení obnovy řízení (a ochrany práv nabytých v dobré víře) musí být přezkoumatelně vyjádřeny v rozhodnutí o žádosti o povolení obnovy stavebního řízení. V rámci takového rozhodnutí tyto úvahy poté podléhají plnému soudnímu přezkumu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS).
[43] Tyto úvahy v rámci posouzení materiální podmínky pro povolení obnovy řízení (a ochrany práv nabytých v dobré víře) musí být přezkoumatelně vyjádřeny v rozhodnutí o žádosti o povolení obnovy stavebního řízení. V rámci takového rozhodnutí tyto úvahy poté podléhají plnému soudnímu přezkumu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS).
[44] Rozšířený senát právě vyslovenými závěry nijak nemíní revidovat či pozměnit své závěry vyplývající z usnesení ve věci Peklo na Čertovině. Stejně tak, jak již bylo vysvětleno, rozšířený senát právě uvedeným usnesením nijak nevyloučil možnost nápravy porušení práv účastníka v důsledku nezákonného rozhodnutí o umístění stavby, která byla následně povolena, cestou obnovy řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Ani nyní neomezuje možnost nápravy v soudním řízení správním na základě napadení územního rozhodnutí a následně i stavebního povolení žalobou, jsou-li pro to splněny předpoklady uvedené v citovaném usnesení rozšířeného senátu. V tomto směru je tedy třeba korigovat argumentaci předkládajícího senátu, který s odkazem na zásadu subsidiarity soudní ochrany navrhuje, že by možnost dosáhnout nápravy nezákonnosti posouzení umístění stavby, která byla následně povolena, v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení ve smyslu usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině neměla být dána tehdy, pokud účastník mohl dosáhnout nápravy prostřednictvím žádosti o obnovu stavebního řízení.
[45] Rozšířený senát totiž již opakovaně judikoval, že v určitých případech nelze vyloučit možnost dosažení soudní ochrany práv jednotlivce dotčených stejným jednáním správního orgánu souběžně více cestami. V usnesení ze dne 19. 2. 2019, čj. 1 Afs 271/2016-53, č. 3873/2019 Sb. NSS, ANAFRA, bod 37, k tomu rozšířený senát uvedl: „Pokud ze zákonodárcem zvoleného nastavení pravidel pro řízení před správními orgány plyne, že určité skutkové otázky mohou být předmětem soudní kognice ve správním soudnictví ve dvou řízeních, je to jistě obecně stav, jež může vyvolávat obtíže. To však nesmí být důvodem k přiklonění se k takovému výkladu pravidel pro řízení před správními soudy, jenž by jednu z cest k soudní ochraně vyloučil. Rozšířený senát, jak už shora uvedl, setrvale zastává právní názor, že u ustanovení upravujících přístup k soudní ochraně ve správním soudnictví je třeba se v pochybnostech přiklonit k výkladu rozšiřujícímu, a nikoli zužujícímu přístup jednotlivce k soudu. “ (též usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, bod 42).
VI. 3 Shrnutí
[45] Rozšířený senát totiž již opakovaně judikoval, že v určitých případech nelze vyloučit možnost dosažení soudní ochrany práv jednotlivce dotčených stejným jednáním správního orgánu souběžně více cestami. V usnesení ze dne 19. 2. 2019, čj. 1 Afs 271/2016-53, č. 3873/2019 Sb. NSS, ANAFRA, bod 37, k tomu rozšířený senát uvedl: „Pokud ze zákonodárcem zvoleného nastavení pravidel pro řízení před správními orgány plyne, že určité skutkové otázky mohou být předmětem soudní kognice ve správním soudnictví ve dvou řízeních, je to jistě obecně stav, jež může vyvolávat obtíže. To však nesmí být důvodem k přiklonění se k takovému výkladu pravidel pro řízení před správními soudy, jenž by jednu z cest k soudní ochraně vyloučil. Rozšířený senát, jak už shora uvedl, setrvale zastává právní názor, že u ustanovení upravujících přístup k soudní ochraně ve správním soudnictví je třeba se v pochybnostech přiklonit k výkladu rozšiřujícímu, a nikoli zužujícímu přístup jednotlivce k soudu. “ (též usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, bod 42).
VI. 3 Shrnutí
[46] Rozšířený senát tedy uzavírá, že § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 nepředstavuje překážku, jež by vylučovala povolení či nařízení obnovy stavebního řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu z důvodu zrušení územního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání stavebního povolení. Stavební úřad musí při rozhodování, zda povolí či nařídí obnovu stavebního řízení, v každé jednotlivé věci zvážit, zda důvody zrušení územního rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování ve stavebním řízení.
VI. 4 Aplikace na projednávanou věc
[47] Žalovaný ve svém rozhodnutí vyšel z úvahy, že materiální podmínka pro povolení obnovy řízení není v projednávané věci dána, neboť možnost přehodnocení otázky umístění stavby v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí vylučuje § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 vzhledem k tomu, že stavba již byla pravomocně povolena. Opřel se přitom o rozsudek ve věci Ateliér pro životní prostředí. Stejný názor vyslovil i městský soud v napadeném rozsudku. Z výše uvedené argumentace rozšířeného senátu je ovšem zřejmé, že takový názor žalovaného, který byl následně aprobován městským soudem, je nesprávný. Napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného jsou z tohoto důvodu nezákonné a musejí být zrušeny.
[47] Žalovaný ve svém rozhodnutí vyšel z úvahy, že materiální podmínka pro povolení obnovy řízení není v projednávané věci dána, neboť možnost přehodnocení otázky umístění stavby v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí vylučuje § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 vzhledem k tomu, že stavba již byla pravomocně povolena. Opřel se přitom o rozsudek ve věci Ateliér pro životní prostředí. Stejný názor vyslovil i městský soud v napadeném rozsudku. Z výše uvedené argumentace rozšířeného senátu je ovšem zřejmé, že takový názor žalovaného, který byl následně aprobován městským soudem, je nesprávný. Napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného jsou z tohoto důvodu nezákonné a musejí být zrušeny.
[48] V dalším řízení správní orgány musí posoudit, zda z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí o umístění stavby zrušeno, lze dovodit možnost, že otázky umístění stavby byly posouzeny nesprávně tak, že by to mohlo mít za následek odlišné posouzení předmětu stavebního řízení, tj. souladu žádosti o povolení stavby a projektové dokumentace s kritérii uvedenými v § 111 stavebního zákona z roku 2006 (včetně přípustnosti a podmínek pro umístění stavby, o nichž si stavební úřad v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí musí učinit úsudek). Pokud dospějí ke kladnému závěru, musí dále uvážit, zda povolení obnovy řízení nebrání korektiv vyplývající z § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, tj. ochrana práv nabytých jinými účastníky v dobré víře a zásada proporcionality. (…)