Městská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení územní- ho plánu hlavního města Prahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.).
Městská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení územní- ho plánu hlavního města Prahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.).
8. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 146).
V posuzovaném případě není pochyby o tom,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
že zákon č. 131/2000 Sb. počítá s tím, že v některých oblastech vykonává městská část
vlastní působnost a rozhoduje vlastním jménem o některých otázkách (§ 18 citovaného
zákona). Zákon tedy počítá se samosprávou
městské části hlavního města Prahy, byť limitovanou, a nadto mezi pravomoci zastupitelstva
městské části výslovně řadí i právo vyjadřovat
se k návrhu územně plánovací dokumentace
hlavního města Prahy a schvalovat program
rozvoje městské části [srov. § 89 odst. 2 písm. d)
a g) zákona č. 131/2000 Sb.].
[22] Evropská charta místní samosprávy
(č. 181/1999 Sb., č. 369/1999 Sb.) zdůrazňuje
důležitost existence místních samospráv pro
demokracii (právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných lze nejpříměji vykonávat
právě na místní úrovni) a definuje místní samosprávy zejména tím, zda mají svůj volený
zastupitelský sbor (čl. 3). Existence místní samosprávy a ochrana jejích práv má pozitivní
vliv na dělbu mocí ve státě. Článek 11 Evropské charty místní samosprávy výslovně zakotvuje právo samospráv obracet se na soudy.
Podle čl. 13 se zásady místní samosprávy obsažené v této Chartě vztahují na všechny druhy místních společenství, která na území
smluvní strany Charty existují [viz k tomu též
doporučení 220(2007) a 328(2012) Kongresu místních a regionálních orgánů Evropy].
[23] Ostatně přímo v textu zákona
č. 131/2000 Sb. zákonodárce označuje městskou část hlavního města Prahy jako nositele
samosprávy, neboť výslovně potvrzuje existenci samosprávy městských částí: „Úkoly
patřící do samosprávy městských částí (dále
jen ,samostatná působnost městských částí‘)
plní městské části v rozsahu stanoveném
tímto nebo zvláštním zákonem a Statutem
hlavního města Prahy (dále jen ,Statut‘)
a v rozsahu odpovídajícím potřebám městských částí.“ (§ 2 odst. 1 věty druhé zákona).
[24] Nesporným právem městské části
hlavního města Prahy je pak podle zákona
č. 131/2000 Sb. i právo na samostatnou působnost. Městská část jako subjekt samosprávy a jako subjekt, jenž vykonává samostatnou
působnost v některých oblastech vymezených zákonem a Statutem, na svém území má
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
právo na samosprávu a na výkon vlastní působnosti. Tato práva přitom patří mezi práva,
jejichž dotčení se může před správním soudem
městská část hlavního města Prahy dovolávat
podle § 101a s. ř. s. Je tak nezpochybnitelné, že
městská část má „přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno“, což vyžaduje citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao
1/2009-120 pro aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení územního
plánu. Tento vztah vyplývá právě z identifikovaných práv na samosprávu a na výkon vlastní působnosti.
IV.
Právo městské části hlavního města
Prahy na přístup k soudu
[25] Kromě argumentu, že městská část
hlavního města Prahy není aktivně legitimována proto, že nemá samostatná majetková
práva, třetí senát dále uvádí, že městská část
není obcí podle zákona o obcích, ale je integrální součástí hlavního města Prahy, a tudíž se
nemůže vůči hlavnímu městu Praze u soudu
domáhat svých práv.
[26] Jak již bylo výše uvedeno, dosavadní
judikatura osmého i devátého senátu akceptovala aktivní legitimaci městské části hlavního města Prahy v řízení o návrhu na zrušení
části územního plánu hlavního města Prahy,
aniž by se jí nějak hlouběji zabývala. Aktivní
legitimace městské části totiž v předchozích
řízeních o citovaných rozsudcích nebyla odpůrcem (hlavním městem Prahou) vůbec
zpochybněna.
[27] Žalobní legitimace v řízení o zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části je
upravena v § 101a s. ř. s.: „Návrh na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho částí je
oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na
svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“
[28] Podle již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao 2/2008-62
ve věci napadení územního plánu hlavního
města Prahy byla aktivní legitimace městské
části hlavního města Prahy připuštěna s odkazem na § 3 zákona č. 131/2000 Sb. ve spoje-
ní s § 1 a přílohou č. 1 Statutu. V procesu vydávání územně plánovací dokumentace je
povinností hlavního města Prahy ve smyslu
§ 25 Statutu [a na podkladě § 17 odst. 1 písm. g)
zákona č. 131/2000 Sb.] projednat s jednotlivými městskými částmi zadání, koncept a návrh územního plánu a městské části mají právo ve stanovených lhůtách jednotlivé fáze
pořizování územního plánu připomínkovat.
Na základě těchto ustanovení pak patří do samostatné působnosti městské části schvalování programu rozvoje, jakož i oprávnění vystupovat jako účastník v navazujících územních
řízeních, v nichž se vydávají rozhodnutí týkající se území dané městské části. Z výše uvedených ustanovení vyplývá, že městská část
má v procesu pořizování a vydávání územního plánu jednoznačně vymezené postavení
a může být vydanou změnou územního plánu hlavního města Prahy dotčena na svých
právech. Tyto závěry ostatně potvrzuje i již
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 2/2010-644, s tím, že městské části
hlavního města Prahy vystupují v právních
vztazích svým jménem, nesou odpovědnost
z těchto vztahů vyplývající a jsou nositeli
práv a povinností v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem.
[29] Velmi podobná otázka však byla řešena i šestým senátem v případě, v němž posuzoval zásady územního rozvoje hlavního města Prahy a svým rozsudkem ze dne 2. 2. 2011,
čj. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012 Sb. NSS,
zrušil část těchto zásad týkající se Letiště Ruzyně. I v označeném případě byla jedním
z navrhovatelů městská část hlavního města
Prahy (Praha-Suchdol). Hlavním důvodem
zrušení části zásad územního rozvoje pak byla skutečnost, že na politiku územního rozvoje navazující územně plánovací dokumentace musí řešit politikou územního rozvoje
zadaný úkol, nikoli jej jen bez dalšího, tedy
bez další konkretizace, přesunout do navazující fáze územně plánovací dokumentace. Zásady územního rozvoje musí politiku územního rozvoje upřesňovat. Napadené opatření
obecné povahy v daném případě ovšem nesplnilo úkol z politiky územního rozvoje – řešit dopady rozvoje letiště Praha-Ruzyně na
územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže) – a i v důsledku tohoto přístupu
byl porušen stavební zákon z roku 2006 (zejména § 31 odst. 4 a § 36 odst. 1). Přitom právě městská část, která byla aktivním účastníkem v územně plánovacím procesu, byla
způsobenou nepředvídatelností dalšího vývoje území, na němž vykonává samostatnou
působnost a ve vztahu k němuž zastupuje své
občany, jednoznačně zasažena ve svém právu
na samosprávu i právu na výkon samostatné
působnosti. Ostatně účast městské části v daném řízení zvýšila efektivitu soudního přezkumu, neboť popsaným zásahem byli dotčeni i majitelé nemovitostí v příslušném území.
A bylo by spíše pokrytectvím akceptovat
účast všech vlastníků a vyloučit městskou
část jako zástupce zájmů svých obyvatel.
[30] Nejvyšší správní soud v usnesení ze
dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009–59,
č. 2009/2010 Sb. NSS (ve věci nové vzletové
a přistávací dráhy Letiště Praha Ruzyně),
k návrhu městské části hlavního města Prahy
již posuzoval i politiku územního rozvoje jako nejobecnější dokument územního plánování a konstatoval, že politika územního rozvoje (§ 31 a násl. stavebního zákona z roku
2006) určuje strategii a základní podmínky
pro naplňování úkolů územního plánování
v jeho dalších fázích; nejde tedy o konkrétní
regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových
i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči
kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je
určena soudní ochrana dle § 101a s. ř. s., neboť z formálního, a zejména z materiálního
hlediska nenaplňuje jeho znaky. Citované
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu bylo
přezkoumáváno Ústavním soudem, který
svým usnesením ze dne 2. 11. 2010, sp. zn.
Pl. ÚS 5/10, závěry Nejvyššího správního soudu aproboval. Ani v tomto přesvědčivě odůvodněném usnesení pak Ústavní soud nevyjádřil žádné pochybnosti o aktivní legitimaci
městské části Praha-Suchdol.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[31] Jak již bylo uvedeno, doposud v žádném řízení ukončeném výše citovanými rozsudky či usneseními hlavní město Praha jako
odpůrce nenamítalo nedostatek aktivní legitimace městských částí k podání návrhu na
zrušení územního plánu či zásad územního
rozvoje hlavního města Prahy. Hlavní město
Praha, městské části i správní soudy považovaly ve věcech územního plánování legitimaci městských částí za nepochybnou.
[32] Třetí senát se ve svém předkládacím
usnesení odvolává na usnesení rozšířeného
senátu čj. 1 Ao 1/2009-120, které interpretuje
tak, že rozšířený senát připustil návrhovou legitimaci pouze u osob oprávněných k podání
námitek [„vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb,
veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti“ (§ 52 odst. 2
stavebního zákona z roku 2006)], nikoli však
již u osob oprávněných k podání připomínek
[„každý může uplatnit své připomínky“
(§ 52 odst. 3 téhož zákona)]. Podle § 25c
odst. 2, 4 a 7 Statutu jsou přitom městské části hlavního města Prahy oprávněny uplatnit
k návrhu zadání, konceptu a návrhu územního plánu hlavního města Prahy pouze připomínky. Taková interpretace citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu však neobstojí.
[33] Třetí senát v předkládacím usnesení
spíše jen opakuje názor vyslovený v jeho rozsudku ze dne 5. 5. 2010, čj. 3 Ao 2/2010-55,
který však již byl překonán usnesením rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao
2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, podle něhož
aktivní procesní legitimaci k přezkumu nemají
jen subjekty oprávněné k námitkám, ale i subjekty, jimž svědčí toliko právo uplatnit připomínky k územnímu plánu. Zákon č. 131/2000 Sb.
v § 89 odst. 1 písm. d) navíc výslovně počítá
s tím, že zastupitelstvu městské části je vyhrazeno vyjadřovat se k návrhu územně plánovací
dokumentace hlavního města Prahy; tudíž
městská část je samotným zákonem považována za subjekt, který je oprávněn do procesu
schvalování územně plánovací dokumentace
zasahovat, a to formou vyjádření.
[34] Pokud jde o skutečnost, zda je z hlediska přístupu k soudní ochraně nějaký roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
díl mezi uplatněním připomínek a námitek,
k této otázce již Nejvyšší správní soud zaujal
své stanovisko: „Z hlediska práv účastníka řízení představují připomínky poněkud slabší
nástroj ochrany ve vztahu k námitkám, o nichž
je orgán vydávající opatření obecné povahy
povinen rozhodnout. Z toho však podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že by bylo možné či snad správné se
připomínkami zabývat
toliko formálně
a vypořádat se s nimi obecnými frázemi,
aniž by se zohlednila jejich podstata.“ (rozsudek ze dne 15. 9. 2010, čj. 4 Ao 5/2010-48).
[35] Podle citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120 je „vždy na
posouzení konkrétního případu v rámci posuzování přípustnosti návrhu, zda tvrzení navrhovatele o určitém porušení procedury vedoucí k přijetí opatření obecné povahy jsou
taková, že a priori vylučují možnost, že by se
takové porušení mohlo projevit v jeho právní
sféře; platí zde, že v pochybnostech je nutno
přiklonit se k přípustnosti soudní ochrany“.
jednoznačně
[36] Citovaný závěr rozšířeného senátu
přitom představuje
jediný
ústavně konformní výklad ustanovení o aktivní legitimaci navrhovatele, jenž musí být
uplatněn v případě nejasností ohledně aktivní legitimace. Podle čl. 90 Ústavy jsou soudy
povolány především k tomu, aby zákonem
stanoveným způsobem poskytovaly ochranu
právům. Základní společenskou úlohou každého soudu je vyřešit problém, který mu byl
k vyřešení předložen, nikoli hledat cesty, jak
se meritornímu rozhodnutí vyhnout. Z principu právního státu, vyjádřeného v čl. 1 Ústavy, se odvozuje mimo jiné i příkaz efektivní
ochrany práv, tj. soudní kontroly činnosti státu. Kde je právo, může být i spor o právo, a je
rolí soudům imanentní takovéto spory řešit.
[37] Uvedené pak platí tím spíše v nyní
posuzovaném případě, neboť Nejvyšší správní soud konstantně poskytoval soudní ochranu na základě návrhů městských částí hlavního města Prahy, přičemž rozšířený senát
často upozorňuje na to, že „relativní stabilita
judikatury je nezbytnou podmínkou právní
jistoty jako jednoho ze základních atributů
právního státu“ (např. v usnesení ze dne
8. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 146).
V posuzovaném případě není pochyby o tom,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
že zákon č. 131/2000 Sb. počítá s tím, že v některých oblastech vykonává městská část
vlastní působnost a rozhoduje vlastním jménem o některých otázkách (§ 18 citovaného
zákona). Zákon tedy počítá se samosprávou
městské části hlavního města Prahy, byť limitovanou, a nadto mezi pravomoci zastupitelstva
městské části výslovně řadí i právo vyjadřovat
se k návrhu územně plánovací dokumentace
hlavního města Prahy a schvalovat program
rozvoje městské části [srov. § 89 odst. 2 písm. d)
a g) zákona č. 131/2000 Sb.].
[22] Evropská charta místní samosprávy
(č. 181/1999 Sb., č. 369/1999 Sb.) zdůrazňuje
důležitost existence místních samospráv pro
demokracii (právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných lze nejpříměji vykonávat
právě na místní úrovni) a definuje místní samosprávy zejména tím, zda mají svůj volený
zastupitelský sbor (čl. 3). Existence místní samosprávy a ochrana jejích práv má pozitivní
vliv na dělbu mocí ve státě. Článek 11 Evropské charty místní samosprávy výslovně zakotvuje právo samospráv obracet se na soudy.
Podle čl. 13 se zásady místní samosprávy obsažené v této Chartě vztahují na všechny druhy místních společenství, která na území
smluvní strany Charty existují [viz k tomu též
doporučení 220(2007) a 328(2012) Kongresu místních a regionálních orgánů Evropy].
[23] Ostatně přímo v textu zákona
č. 131/2000 Sb. zákonodárce označuje městskou část hlavního města Prahy jako nositele
samosprávy, neboť výslovně potvrzuje existenci samosprávy městských částí: „Úkoly
patřící do samosprávy městských částí (dále
jen ,samostatná působnost městských částí‘)
plní městské části v rozsahu stanoveném
tímto nebo zvláštním zákonem a Statutem
hlavního města Prahy (dále jen ,Statut‘)
a v rozsahu odpovídajícím potřebám městských částí.“ (§ 2 odst. 1 věty druhé zákona).
[24] Nesporným právem městské části
hlavního města Prahy je pak podle zákona
č. 131/2000 Sb. i právo na samostatnou působnost. Městská část jako subjekt samosprávy a jako subjekt, jenž vykonává samostatnou
působnost v některých oblastech vymezených zákonem a Statutem, na svém území má
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
právo na samosprávu a na výkon vlastní působnosti. Tato práva přitom patří mezi práva,
jejichž dotčení se může před správním soudem
městská část hlavního města Prahy dovolávat
podle § 101a s. ř. s. Je tak nezpochybnitelné, že
městská část má „přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno“, což vyžaduje citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao
1/2009-120 pro aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení územního
plánu. Tento vztah vyplývá právě z identifikovaných práv na samosprávu a na výkon vlastní působnosti.
IV.
Právo městské části hlavního města
Prahy na přístup k soudu
[25] Kromě argumentu, že městská část
hlavního města Prahy není aktivně legitimována proto, že nemá samostatná majetková
práva, třetí senát dále uvádí, že městská část
není obcí podle zákona o obcích, ale je integrální součástí hlavního města Prahy, a tudíž se
nemůže vůči hlavnímu městu Praze u soudu
domáhat svých práv.
[26] Jak již bylo výše uvedeno, dosavadní
judikatura osmého i devátého senátu akceptovala aktivní legitimaci městské části hlavního města Prahy v řízení o návrhu na zrušení
části územního plánu hlavního města Prahy,
aniž by se jí nějak hlouběji zabývala. Aktivní
legitimace městské části totiž v předchozích
řízeních o citovaných rozsudcích nebyla odpůrcem (hlavním městem Prahou) vůbec
zpochybněna.
[27] Žalobní legitimace v řízení o zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části je
upravena v § 101a s. ř. s.: „Návrh na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho částí je
oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na
svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“
[28] Podle již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao 2/2008-62
ve věci napadení územního plánu hlavního
města Prahy byla aktivní legitimace městské
části hlavního města Prahy připuštěna s odkazem na § 3 zákona č. 131/2000 Sb. ve spoje-
ní s § 1 a přílohou č. 1 Statutu. V procesu vydávání územně plánovací dokumentace je
povinností hlavního města Prahy ve smyslu
§ 25 Statutu [a na podkladě § 17 odst. 1 písm. g)
zákona č. 131/2000 Sb.] projednat s jednotlivými městskými částmi zadání, koncept a návrh územního plánu a městské části mají právo ve stanovených lhůtách jednotlivé fáze
pořizování územního plánu připomínkovat.
Na základě těchto ustanovení pak patří do samostatné působnosti městské části schvalování programu rozvoje, jakož i oprávnění vystupovat jako účastník v navazujících územních
řízeních, v nichž se vydávají rozhodnutí týkající se území dané městské části. Z výše uvedených ustanovení vyplývá, že městská část
má v procesu pořizování a vydávání územního plánu jednoznačně vymezené postavení
a může být vydanou změnou územního plánu hlavního města Prahy dotčena na svých
právech. Tyto závěry ostatně potvrzuje i již
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 2/2010-644, s tím, že městské části
hlavního města Prahy vystupují v právních
vztazích svým jménem, nesou odpovědnost
z těchto vztahů vyplývající a jsou nositeli
práv a povinností v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem.
[29] Velmi podobná otázka však byla řešena i šestým senátem v případě, v němž posuzoval zásady územního rozvoje hlavního města Prahy a svým rozsudkem ze dne 2. 2. 2011,
čj. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012 Sb. NSS,
zrušil část těchto zásad týkající se Letiště Ruzyně. I v označeném případě byla jedním
z navrhovatelů městská část hlavního města
Prahy (Praha-Suchdol). Hlavním důvodem
zrušení části zásad územního rozvoje pak byla skutečnost, že na politiku územního rozvoje navazující územně plánovací dokumentace musí řešit politikou územního rozvoje
zadaný úkol, nikoli jej jen bez dalšího, tedy
bez další konkretizace, přesunout do navazující fáze územně plánovací dokumentace. Zásady územního rozvoje musí politiku územního rozvoje upřesňovat. Napadené opatření
obecné povahy v daném případě ovšem nesplnilo úkol z politiky územního rozvoje – řešit dopady rozvoje letiště Praha-Ruzyně na
územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže) – a i v důsledku tohoto přístupu
byl porušen stavební zákon z roku 2006 (zejména § 31 odst. 4 a § 36 odst. 1). Přitom právě městská část, která byla aktivním účastníkem v územně plánovacím procesu, byla
způsobenou nepředvídatelností dalšího vývoje území, na němž vykonává samostatnou
působnost a ve vztahu k němuž zastupuje své
občany, jednoznačně zasažena ve svém právu
na samosprávu i právu na výkon samostatné
působnosti. Ostatně účast městské části v daném řízení zvýšila efektivitu soudního přezkumu, neboť popsaným zásahem byli dotčeni i majitelé nemovitostí v příslušném území.
A bylo by spíše pokrytectvím akceptovat
účast všech vlastníků a vyloučit městskou
část jako zástupce zájmů svých obyvatel.
[30] Nejvyšší správní soud v usnesení ze
dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009–59,
č. 2009/2010 Sb. NSS (ve věci nové vzletové
a přistávací dráhy Letiště Praha Ruzyně),
k návrhu městské části hlavního města Prahy
již posuzoval i politiku územního rozvoje jako nejobecnější dokument územního plánování a konstatoval, že politika územního rozvoje (§ 31 a násl. stavebního zákona z roku
2006) určuje strategii a základní podmínky
pro naplňování úkolů územního plánování
v jeho dalších fázích; nejde tedy o konkrétní
regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových
i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči
kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je
určena soudní ochrana dle § 101a s. ř. s., neboť z formálního, a zejména z materiálního
hlediska nenaplňuje jeho znaky. Citované
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu bylo
přezkoumáváno Ústavním soudem, který
svým usnesením ze dne 2. 11. 2010, sp. zn.
Pl. ÚS 5/10, závěry Nejvyššího správního soudu aproboval. Ani v tomto přesvědčivě odůvodněném usnesení pak Ústavní soud nevyjádřil žádné pochybnosti o aktivní legitimaci
městské části Praha-Suchdol.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[31] Jak již bylo uvedeno, doposud v žádném řízení ukončeném výše citovanými rozsudky či usneseními hlavní město Praha jako
odpůrce nenamítalo nedostatek aktivní legitimace městských částí k podání návrhu na
zrušení územního plánu či zásad územního
rozvoje hlavního města Prahy. Hlavní město
Praha, městské části i správní soudy považovaly ve věcech územního plánování legitimaci městských částí za nepochybnou.
[32] Třetí senát se ve svém předkládacím
usnesení odvolává na usnesení rozšířeného
senátu čj. 1 Ao 1/2009-120, které interpretuje
tak, že rozšířený senát připustil návrhovou legitimaci pouze u osob oprávněných k podání
námitek [„vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb,
veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti“ (§ 52 odst. 2
stavebního zákona z roku 2006)], nikoli však
již u osob oprávněných k podání připomínek
[„každý může uplatnit své připomínky“
(§ 52 odst. 3 téhož zákona)]. Podle § 25c
odst. 2, 4 a 7 Statutu jsou přitom městské části hlavního města Prahy oprávněny uplatnit
k návrhu zadání, konceptu a návrhu územního plánu hlavního města Prahy pouze připomínky. Taková interpretace citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu však neobstojí.
[33] Třetí senát v předkládacím usnesení
spíše jen opakuje názor vyslovený v jeho rozsudku ze dne 5. 5. 2010, čj. 3 Ao 2/2010-55,
který však již byl překonán usnesením rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao
2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, podle něhož
aktivní procesní legitimaci k přezkumu nemají
jen subjekty oprávněné k námitkám, ale i subjekty, jimž svědčí toliko právo uplatnit připomínky k územnímu plánu. Zákon č. 131/2000 Sb.
v § 89 odst. 1 písm. d) navíc výslovně počítá
s tím, že zastupitelstvu městské části je vyhrazeno vyjadřovat se k návrhu územně plánovací
dokumentace hlavního města Prahy; tudíž
městská část je samotným zákonem považována za subjekt, který je oprávněn do procesu
schvalování územně plánovací dokumentace
zasahovat, a to formou vyjádření.
[34] Pokud jde o skutečnost, zda je z hlediska přístupu k soudní ochraně nějaký roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
díl mezi uplatněním připomínek a námitek,
k této otázce již Nejvyšší správní soud zaujal
své stanovisko: „Z hlediska práv účastníka řízení představují připomínky poněkud slabší
nástroj ochrany ve vztahu k námitkám, o nichž
je orgán vydávající opatření obecné povahy
povinen rozhodnout. Z toho však podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že by bylo možné či snad správné se
připomínkami zabývat
toliko formálně
a vypořádat se s nimi obecnými frázemi,
aniž by se zohlednila jejich podstata.“ (rozsudek ze dne 15. 9. 2010, čj. 4 Ao 5/2010-48).
[35] Podle citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120 je „vždy na
posouzení konkrétního případu v rámci posuzování přípustnosti návrhu, zda tvrzení navrhovatele o určitém porušení procedury vedoucí k přijetí opatření obecné povahy jsou
taková, že a priori vylučují možnost, že by se
takové porušení mohlo projevit v jeho právní
sféře; platí zde, že v pochybnostech je nutno
přiklonit se k přípustnosti soudní ochrany“.
jednoznačně
[36] Citovaný závěr rozšířeného senátu
přitom představuje
jediný
ústavně konformní výklad ustanovení o aktivní legitimaci navrhovatele, jenž musí být
uplatněn v případě nejasností ohledně aktivní legitimace. Podle čl. 90 Ústavy jsou soudy
povolány především k tomu, aby zákonem
stanoveným způsobem poskytovaly ochranu
právům. Základní společenskou úlohou každého soudu je vyřešit problém, který mu byl
k vyřešení předložen, nikoli hledat cesty, jak
se meritornímu rozhodnutí vyhnout. Z principu právního státu, vyjádřeného v čl. 1 Ústavy, se odvozuje mimo jiné i příkaz efektivní
ochrany práv, tj. soudní kontroly činnosti státu. Kde je právo, může být i spor o právo, a je
rolí soudům imanentní takovéto spory řešit.
[37] Uvedené pak platí tím spíše v nyní
posuzovaném případě, neboť Nejvyšší správní soud konstantně poskytoval soudní ochranu na základě návrhů městských částí hlavního města Prahy, přičemž rozšířený senát
často upozorňuje na to, že „relativní stabilita
judikatury je nezbytnou podmínkou právní
jistoty jako jednoho ze základních atributů
právního státu“ (např. v usnesení ze dne
23. 2. 2010, čj. 7 Afs 20/2007-73, č. 2055/2010
Sb. NSS; v recentní judikatuře je zmíněný
právní názor potvrzen příkladmo v bodu 26
usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 4. 2013,
čj. 7 As 88/2011-131).
[38] Listina základních práv a svobod zakotvuje právo každého na soudní ochranu
a spravedlivý proces (čl. 36 a násl.). Konstantní judikatura Ústavního soudu vychází z toho, že k porušení práva na poskytnutí soudní
ochrany, a v konečném důsledku k porušení
práva na spravedlivý proces, dojde především tehdy, jestliže stěžovateli bylo upřeno
právo domáhat se svého nároku či práva u nezávislého a nestranného soudu (srov. např.
nález ze dne 26. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS
1096/10, č. 174/2010 Sb. ÚS).
[39] Právo na spravedlivý proces zahrnuje především právo na konkrétní a účinný
přístup k soudu (Sudre, F. Mezinárodní a evropské právo lidských práv. Brno : Masarykova univerzita, 1997, s. 176). Podle čl. 14 Mezinárodního paktu o lidských a občanských
právech má totiž každý „úplně stejné právo,
aby byl spravedlivě a veřejně vyslechnut nezávislým a nestranným soudem, který rozhoduje buď o jeho právech a povinnostech, nebo
o jakémkoli trestním obvinění vzneseném
proti němu“. V mezinárodním právu je pak rovněž zdůrazňováno, že právě přístup k soudu je
v samém centru principu vlády práva („This
principle of access to courts is at the heart of
the rule of law.“ – Nollkaemper, A. National
Courts and the International Rule of Law. Oxford : Oxford University Press, 2012, s. 107).
[40] V evropském právním prostředí je
také právo na přístup k soudu vnímáno jako
podstatná část nejen práva na spravedlivý
proces, ale i obecněji právního státu (rule of
law), ba dokonce „společného dědictví členských států Rady Evropy“ (Harris, D. J.;
O’Boyle, M.; Bates, E. P.; Buckley, C. M. Law of
the European Convention on Human Rights.
Second edition, Oxford : Oxford University
Press, 2009, s. 235; k právu na přístup k soudu
více v Molek, P.: Právo na spravedlivý proces.
Praha : Wolters Kluwer, 2012, s. 73 a násl.).
[41] Rozšířený senát tato východiska zdůrazňuje proto, že k omezení přístupu k soudu
ve vztahu k jakémukoli subjektu, pokud mu
doposud byl tento přístup umožňován, by soudy měly přistupovat pouze v nezbytných a mimořádně odůvodněných případech; nikoli
však za účelem snížení zatížení soudů či zamezení soudních zásahů do územního plánování.
[42] Lze tedy konstatovat, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
i Ústavního soudu platí, že pokud existují pochybnosti o možnosti přístupu nějakého subjektu k soudní ochraně, je vždy namístě rozhodnout ve prospěch poskytnutí soudní
ochrany, tedy ve prospěch přístupu k soudu.
[43] V nyní posuzované věci pak rozšířený senát vychází i z toho, že Nejvyšší správní
soud v několika svých zásadních rozsudcích
aktivní legitimaci městských částí hlavního
města Prahy k napadení územně plánovací
dokumentace hlavního města Prahy nezpochybnil, a uznal. Ba dokonce i hlavní město
Praha jako odpůrce po několik let takovouto
praxi nikterak nerozporovalo.
[44] Rozšířený senát neshledal žádné vážné důvody, aby rozhodl o odepření přístupu
k soudu, který byl městským částem hlavního
města Prahy dlouhodobě a bez jakýchkoli
věcných problémů poskytován. Ani třetí senát ostatně rozšířenému senátu nepředložil
žádný argument o legitimním účelu omezení
práva městské části hlavního města Prahy na
přístup k soudu.
V.
Role městských částí hlavního města
Prahy v územním plánování
[45] Podle § 18 odst. 1 písm. a) zákona
č. 131/2000 Sb. náleží do samostatné působnosti městské části schvalování programu
rozvoje městské části (a z povahy věci, i když
to zákon výslovně nestanoví, též jeho uskutečňování, jinak by pravomoc schvalovat jej
neměla smysl). Jde tedy o samostatnou působnost, kterou městským částem hlavního
města Prahy svěřuje sám zákon. Tato úprava
navazuje zejména na § 3 odst. 3 zákona
č. 131/2000 Sb., podle něhož postavení a působnost městských částí jsou stanoveny nejen Statutem, ale i zákonem.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[46] Městské části vystupují (v rozsahu
stanoveném zákonem a Statutem) v právních
vztazích svým jménem a nesou z toho vyplývající odpovědnost. Mají tedy částečnou způsobilost k právním úkonům (a právní subjektivitu). Rozšířený senát tak nemůže souhlasit
se závěrem třetího senátu, že je protismyslné,
aby městské části hlavního města Prahy navrhovaly zrušení části územního plánu hlavního města Prahy, neboť navrhovatel by byl v takovém případě integrální částí odpůrce,
přičemž totožnost navrhovatele a odpůrce je
nepřijatelná.
[47] Pokud totiž zákon svěřuje do samostatné působnosti městské části schvalování
(a uskutečňování) programu rozvoje městské
části a současně ji s odkazem na její zákonem
vymezenou samostatnou působnost vybavuje způsobilostí k právům, byť i omezenou, dává jí veřejné subjektivní právo, a tedy i právní
ochranu proti jeho zkrácení opatřením hlavního města Prahy, kterým se vydává územní
plán, neboť městská část je při schvalování
(a uskutečňování) programu svého rozvoje
tímto aktem limitována.
[48] Z podobného důvodu, tzn. vzhledem
k možnému zkrácení práva spočívajícího ve
výkonu samostatné působnosti, soudní řád
správní v § 101a odst. 2 stanoví, že návrh na
zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí vydaného krajem může podat též obec,
přestože by její aktivní legitimaci šlo zřejmě
dovodit i bez tohoto ustanovení. Důvodová
zpráva k č. 131/2000 Sb. uvádí, že „[p]ostavení hlavního města Prahy je vymezeno v souladu s Ústavou ČR a ústavním zákonem
č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, kde je hlavní
město Praha definováno jako kraj. Zároveň
se mu tímto zákonem i nadále přiznává postavení obce. To staví hlavní město Prahu do
fakticky jedinečného postavení oproti ostatním územním samosprávným celkům, ačkoliv to Ústava ČR ani tento zákon výslovně
neříkají.“ Městská část hlavního města Prahy
obcí samozřejmě není (některé atributy obce
má, ale některé nikoliv), pokud by však městská část hlavního města Prahy právo napadat
opatření obecné povahy vydávaná hlavním
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
městem Prahou neměla, mohlo by to pro občany městských částí hlavního města Prahy
znamenat určitou nerovnost s občany obcí
v ostatních krajích.
[49] Městská část hlavního města Prahy
tedy má v rámci své vlastní působnosti důležitou roli v organizaci svého území, s níž může kolidovat samostatná působnost hlavního
města Prahy v oblasti územního plánování.
VI.
Aktivní legitimace městské části
hlavního města Prahy v posuzovaném
případě z pohledu intertemporálního
[50] Závěrem přistoupil rozšířený senát
též k posouzení toho, zda výše uvedené závěry vztahující se k aktivní legitimaci městské
části k datu podání návrhu jsou uplatnitelné
v posuzovaném případě i přesto, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno
v souladu s předchozí právní úpravou, tj. dle
předchozího stavebního zákona z roku 1976
formou vyhlášky a zároveň za účinnosti předchozího zákona č. 418/1990 Sb., o hlavním
městě Praze, který městským částem poskytoval samostatnost v omezenějším rozsahu.
[51] V judikatuře Nejvyššího správního
soudu (srov. například rozsudek ze dne 18. 7.
2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS)
i Ústavního soudu (srov. například nález ze
dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07,
č. 968/2008 Sb. ÚS) již byla vyřešena otázka,
že i obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územního plánu, schválené před účinností stavebního zákona z roku 2006, jsou opatřením obecné povahy ve
smyslu § 171 správního řádu, a podléhají tak
soudnímu přezkumu v řízení podle § 101a
s. ř. s. Odmítnutí jejich přezkumu v tomto řízení pro nedostatek pravomoci by představovalo porušení práva účastníka řízení na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Ústavní soud v citovaném nálezu uvedl: „Materiálnímu chápání opatření obecné povahy
ve prospěch stěžovatelů je třeba dát přednost
také s ohledem na konstantní judikaturu
Ústavního soudu, dle níž, nabízí-li se dvojí
možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu
volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či
svobody. Jde o strukturální princip liberálně
demokratického státu in dubio pro libertate
plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1
odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3
a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem [viz nález
sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46
SbNU 373) a obdobně nález sp. zn. III. ÚS
741/06 ze dne 29. 11. 2007 (N 209/47 SbNU
685)]. Tímto přístupem Ústavní soud mimo
jiné respektuje i doktrínu materiálního
právního státu, na kterou se ve své judikatuře
opakovaně odvolává. Ústavní soud tak ve
vztahu k posuzované věci podtrhuje možnost
efektivní soudní ochrany práv stěžovatelů již
v etapě schvalování územně plánovací dokumentace, kterou nelze plně kompenzovat dostatečně reálnou ochranou jejich práv v následných fázích stavebního řízení.“
[52] Dále pak se Nejvyšší správní soud
i Ústavní soud již zabývaly tím, že nová právní
úprava soudního přezkumu opatření obecné
povahy podle § 101a s. ř. s. při svém zavedení
obsahovala taková přechodná ustanovení
(srov. čl. II bod 8. zákona č. 303/2011 Sb.),
která umožňovala rušit i staré územní plány
a neobsahovala žádný časový limit pro napadení územního plánu od doby jeho přijetí.
Ústavní soud pro případ přezkumu starších
územních plánů, vydaných formou vyhlášky,
vycházel z toho, že nelze s ohledem na dané
okolnosti dát jednoznačně přednost principu právní jistoty před možností dotčených
subjektů ochránit svá subjektivní práva nově
vytvořenou možností podat návrh k soudu na
zrušení opatření obecné povahy. Dal-li zákonodárce spolu se založením nového právního
institutu možnost dotčeným subjektům, aby
v závislosti na současném formálním či materiálním pojetí opatření obecné povahy v průběhu 3 až 5 let napadly (aspekt ochrany subjektivních práv)
taková opatření (tedy
i územní plány), nelze to považovat za svévoli, nýbrž rovněž za možnost, jak dosáhnout
nápravy nezákonnosti (aspekt legality) na
tomto úseku s dosahem do vzdálenější minulosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne
23. 2. 2010, čj. 7 Afs 20/2007-73, č. 2055/2010
Sb. NSS; v recentní judikatuře je zmíněný
právní názor potvrzen příkladmo v bodu 26
usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 4. 2013,
čj. 7 As 88/2011-131).
[38] Listina základních práv a svobod zakotvuje právo každého na soudní ochranu
a spravedlivý proces (čl. 36 a násl.). Konstantní judikatura Ústavního soudu vychází z toho, že k porušení práva na poskytnutí soudní
ochrany, a v konečném důsledku k porušení
práva na spravedlivý proces, dojde především tehdy, jestliže stěžovateli bylo upřeno
právo domáhat se svého nároku či práva u nezávislého a nestranného soudu (srov. např.
nález ze dne 26. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS
1096/10, č. 174/2010 Sb. ÚS).
[39] Právo na spravedlivý proces zahrnuje především právo na konkrétní a účinný
přístup k soudu (Sudre, F. Mezinárodní a evropské právo lidských práv. Brno : Masarykova univerzita, 1997, s. 176). Podle čl. 14 Mezinárodního paktu o lidských a občanských
právech má totiž každý „úplně stejné právo,
aby byl spravedlivě a veřejně vyslechnut nezávislým a nestranným soudem, který rozhoduje buď o jeho právech a povinnostech, nebo
o jakémkoli trestním obvinění vzneseném
proti němu“. V mezinárodním právu je pak rovněž zdůrazňováno, že právě přístup k soudu je
v samém centru principu vlády práva („This
principle of access to courts is at the heart of
the rule of law.“ – Nollkaemper, A. National
Courts and the International Rule of Law. Oxford : Oxford University Press, 2012, s. 107).
[40] V evropském právním prostředí je
také právo na přístup k soudu vnímáno jako
podstatná část nejen práva na spravedlivý
proces, ale i obecněji právního státu (rule of
law), ba dokonce „společného dědictví členských států Rady Evropy“ (Harris, D. J.;
O’Boyle, M.; Bates, E. P.; Buckley, C. M. Law of
the European Convention on Human Rights.
Second edition, Oxford : Oxford University
Press, 2009, s. 235; k právu na přístup k soudu
více v Molek, P.: Právo na spravedlivý proces.
Praha : Wolters Kluwer, 2012, s. 73 a násl.).
[41] Rozšířený senát tato východiska zdůrazňuje proto, že k omezení přístupu k soudu
ve vztahu k jakémukoli subjektu, pokud mu
doposud byl tento přístup umožňován, by soudy měly přistupovat pouze v nezbytných a mimořádně odůvodněných případech; nikoli
však za účelem snížení zatížení soudů či zamezení soudních zásahů do územního plánování.
[42] Lze tedy konstatovat, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
i Ústavního soudu platí, že pokud existují pochybnosti o možnosti přístupu nějakého subjektu k soudní ochraně, je vždy namístě rozhodnout ve prospěch poskytnutí soudní
ochrany, tedy ve prospěch přístupu k soudu.
[43] V nyní posuzované věci pak rozšířený senát vychází i z toho, že Nejvyšší správní
soud v několika svých zásadních rozsudcích
aktivní legitimaci městských částí hlavního
města Prahy k napadení územně plánovací
dokumentace hlavního města Prahy nezpochybnil, a uznal. Ba dokonce i hlavní město
Praha jako odpůrce po několik let takovouto
praxi nikterak nerozporovalo.
[44] Rozšířený senát neshledal žádné vážné důvody, aby rozhodl o odepření přístupu
k soudu, který byl městským částem hlavního
města Prahy dlouhodobě a bez jakýchkoli
věcných problémů poskytován. Ani třetí senát ostatně rozšířenému senátu nepředložil
žádný argument o legitimním účelu omezení
práva městské části hlavního města Prahy na
přístup k soudu.
V.
Role městských částí hlavního města
Prahy v územním plánování
[45] Podle § 18 odst. 1 písm. a) zákona
č. 131/2000 Sb. náleží do samostatné působnosti městské části schvalování programu
rozvoje městské části (a z povahy věci, i když
to zákon výslovně nestanoví, též jeho uskutečňování, jinak by pravomoc schvalovat jej
neměla smysl). Jde tedy o samostatnou působnost, kterou městským částem hlavního
města Prahy svěřuje sám zákon. Tato úprava
navazuje zejména na § 3 odst. 3 zákona
č. 131/2000 Sb., podle něhož postavení a působnost městských částí jsou stanoveny nejen Statutem, ale i zákonem.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[46] Městské části vystupují (v rozsahu
stanoveném zákonem a Statutem) v právních
vztazích svým jménem a nesou z toho vyplývající odpovědnost. Mají tedy částečnou způsobilost k právním úkonům (a právní subjektivitu). Rozšířený senát tak nemůže souhlasit
se závěrem třetího senátu, že je protismyslné,
aby městské části hlavního města Prahy navrhovaly zrušení části územního plánu hlavního města Prahy, neboť navrhovatel by byl v takovém případě integrální částí odpůrce,
přičemž totožnost navrhovatele a odpůrce je
nepřijatelná.
[47] Pokud totiž zákon svěřuje do samostatné působnosti městské části schvalování
(a uskutečňování) programu rozvoje městské
části a současně ji s odkazem na její zákonem
vymezenou samostatnou působnost vybavuje způsobilostí k právům, byť i omezenou, dává jí veřejné subjektivní právo, a tedy i právní
ochranu proti jeho zkrácení opatřením hlavního města Prahy, kterým se vydává územní
plán, neboť městská část je při schvalování
(a uskutečňování) programu svého rozvoje
tímto aktem limitována.
[48] Z podobného důvodu, tzn. vzhledem
k možnému zkrácení práva spočívajícího ve
výkonu samostatné působnosti, soudní řád
správní v § 101a odst. 2 stanoví, že návrh na
zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí vydaného krajem může podat též obec,
přestože by její aktivní legitimaci šlo zřejmě
dovodit i bez tohoto ustanovení. Důvodová
zpráva k č. 131/2000 Sb. uvádí, že „[p]ostavení hlavního města Prahy je vymezeno v souladu s Ústavou ČR a ústavním zákonem
č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, kde je hlavní
město Praha definováno jako kraj. Zároveň
se mu tímto zákonem i nadále přiznává postavení obce. To staví hlavní město Prahu do
fakticky jedinečného postavení oproti ostatním územním samosprávným celkům, ačkoliv to Ústava ČR ani tento zákon výslovně
neříkají.“ Městská část hlavního města Prahy
obcí samozřejmě není (některé atributy obce
má, ale některé nikoliv), pokud by však městská část hlavního města Prahy právo napadat
opatření obecné povahy vydávaná hlavním
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
městem Prahou neměla, mohlo by to pro občany městských částí hlavního města Prahy
znamenat určitou nerovnost s občany obcí
v ostatních krajích.
[49] Městská část hlavního města Prahy
tedy má v rámci své vlastní působnosti důležitou roli v organizaci svého území, s níž může kolidovat samostatná působnost hlavního
města Prahy v oblasti územního plánování.
VI.
Aktivní legitimace městské části
hlavního města Prahy v posuzovaném
případě z pohledu intertemporálního
[50] Závěrem přistoupil rozšířený senát
též k posouzení toho, zda výše uvedené závěry vztahující se k aktivní legitimaci městské
části k datu podání návrhu jsou uplatnitelné
v posuzovaném případě i přesto, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno
v souladu s předchozí právní úpravou, tj. dle
předchozího stavebního zákona z roku 1976
formou vyhlášky a zároveň za účinnosti předchozího zákona č. 418/1990 Sb., o hlavním
městě Praze, který městským částem poskytoval samostatnost v omezenějším rozsahu.
[51] V judikatuře Nejvyššího správního
soudu (srov. například rozsudek ze dne 18. 7.
2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS)
i Ústavního soudu (srov. například nález ze
dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07,
č. 968/2008 Sb. ÚS) již byla vyřešena otázka,
že i obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územního plánu, schválené před účinností stavebního zákona z roku 2006, jsou opatřením obecné povahy ve
smyslu § 171 správního řádu, a podléhají tak
soudnímu přezkumu v řízení podle § 101a
s. ř. s. Odmítnutí jejich přezkumu v tomto řízení pro nedostatek pravomoci by představovalo porušení práva účastníka řízení na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Ústavní soud v citovaném nálezu uvedl: „Materiálnímu chápání opatření obecné povahy
ve prospěch stěžovatelů je třeba dát přednost
také s ohledem na konstantní judikaturu
Ústavního soudu, dle níž, nabízí-li se dvojí
možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu
volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či
svobody. Jde o strukturální princip liberálně
demokratického státu in dubio pro libertate
plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1
odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3
a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem [viz nález
sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46
SbNU 373) a obdobně nález sp. zn. III. ÚS
741/06 ze dne 29. 11. 2007 (N 209/47 SbNU
685)]. Tímto přístupem Ústavní soud mimo
jiné respektuje i doktrínu materiálního
právního státu, na kterou se ve své judikatuře
opakovaně odvolává. Ústavní soud tak ve
vztahu k posuzované věci podtrhuje možnost
efektivní soudní ochrany práv stěžovatelů již
v etapě schvalování územně plánovací dokumentace, kterou nelze plně kompenzovat dostatečně reálnou ochranou jejich práv v následných fázích stavebního řízení.“
[52] Dále pak se Nejvyšší správní soud
i Ústavní soud již zabývaly tím, že nová právní
úprava soudního přezkumu opatření obecné
povahy podle § 101a s. ř. s. při svém zavedení
obsahovala taková přechodná ustanovení
(srov. čl. II bod 8. zákona č. 303/2011 Sb.),
která umožňovala rušit i staré územní plány
a neobsahovala žádný časový limit pro napadení územního plánu od doby jeho přijetí.
Ústavní soud pro případ přezkumu starších
územních plánů, vydaných formou vyhlášky,
vycházel z toho, že nelze s ohledem na dané
okolnosti dát jednoznačně přednost principu právní jistoty před možností dotčených
subjektů ochránit svá subjektivní práva nově
vytvořenou možností podat návrh k soudu na
zrušení opatření obecné povahy. Dal-li zákonodárce spolu se založením nového právního
institutu možnost dotčeným subjektům, aby
v závislosti na současném formálním či materiálním pojetí opatření obecné povahy v průběhu 3 až 5 let napadly (aspekt ochrany subjektivních práv)
taková opatření (tedy
i územní plány), nelze to považovat za svévoli, nýbrž rovněž za možnost, jak dosáhnout
nápravy nezákonnosti (aspekt legality) na
tomto úseku s dosahem do vzdálenější minulosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne
24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10, č. 284/2012 Sb.).
[53] Rozšířený senát tedy toliko resumuje
dosavadní závazné závěry judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu
s tím, že v posuzovaném případě nejsou žádné překážky pro to, aby třetí senát přezkoumal i starší územní plán a použil při tom aktuální právní úpravu způsobu soudního
přezkumu opatření obecné povahy.
[54] Dosud judikatorně neřešenou je
však otázka pramenící z toho, že zatímco dle
aktuální právní úpravy jsou městské části podle zákona č. 131/2000 Sb. relativně samostatnými součástmi hlavního města Prahy,
jednajícími v určitém rozsahu vlastním jménem, tedy disponujícími právem na samosprávu a na samostatnou působnost (jak bylo
uvedeno výše), předchozí právní úprava byla
k jejich právům restriktivnější. Přezkoumávaný územní plán byl hlavním městem Prahou
vydán v době účinnosti zákona č. 418/1990 Sb.,
který stanovil, že se městské části (pouze) podílejí na výkonu samostatné působnosti hlavního města Prahy (§ 8 tohoto zákona). Proto
je nutno zabývat se tím, zda mohou být ve
vztahu k přezkoumávanému územnímu plánu, vydanému za staré právní úpravy, městské části zkráceny na svých právech, respektive zda tato práva mohou uplatnit i při
přezkumu územního plánu z roku 1999.
V nyní posuzovaném případě to konkrétně
znamená, že je třeba odpovědět na otázku,
zda navrhovatel a) může být účastníkem
soudního řízení i v případě, že v době zpracování napadeného opatření obecné povahy
příslušný zákon nedával městským částem
hlavního města Prahy právo na samosprávu
či samostatnou působnost ve stejném rozsahu, jako je tomu dle recentní právní úpravy.
[55] Při hledání odpovědi na uvedenou
otázku vycházel rozšířený senát z následujících závěrů. Předně bylo již výše konstatováno a odůvodněno, že navrhovateli a) jako
městské části hlavního města Prahy svědčí
hmotněprávní i procesněprávní legitimace
k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – územního plánu či zásad územního
rozvoje hlavního města Prahy (viz zejména
části III. a IV. tohoto usnesení). Dále bylo
v předchozí judikatuře shledáno, že i územní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
plán vydaný formou vyhlášky je soudně přezkoumatelný na základě návrhu podaného
dle § 101a a násl. s. ř. s. (viz zejména bod [52]).
Konečně z již shora citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 2/2010-116 vyplývá
rovněž závěr, že neuplatnění námitek či připomínek ve fázích přípravy opatření obecné
povahy nezbavuje účastníka řízení práva podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části. Nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení tedy nezpůsobuje nedostatek procesní
legitimace a soud nemůže jen z tohoto důvodu návrh odmítnout.
[56] Mimoto je třeba zdůraznit jednu
z obecných zásad civilního práva procesního,
plně uplatnitelnou i ve správním soudnictví,
podle níž způsobilost být účastníkem řízení
soud zpravidla posuzuje ke dni podání návrhu na zahájení řízení.
[57] Jak již bylo výše uvedeno, městské
části sice jsou podle zákona č. 131/2000 Sb.
součástmi hlavního města Prahy, ale součástmi relativně samostatnými a jednajícími v určitém rozsahu svým jménem, jsou to subjekty, které disponují právem na samosprávu
a na samostatnou působnost.
[58] S ohledem na všechna východiska
shora zmíněná rozšířený senát uzavírá, že
otázka, podle jakého předpisu bylo napadené
opatření obecné povahy vydáno a jak tehdejší zákon o hlavním městě Praze, tj. v době vydání napadeného opatření obecné povahy,
upravoval postavení městské části, není rozhodná pro posouzení otázky způsobilosti navrhovatele a) být účastníkem řízení. Městská
část hlavního města Prahy je aktivně legitimována k napadení územního plánu vydaného za účinnosti právní úpravy, podle níž nebyla oprávněna se účastnit procesu přípravy
územního plánu, vyjadřovat se k němu v průběhu tohoto procesu tak jako dnes; stejně jako by městská část neztratila svou aktivní legitimaci, ani pokud by byl připravován
a vydáván za aktuální právní úpravy, ale městská část by k němu ve fázích jeho přípravy neuplatnila žádné připomínky. Nadto aktivní legitimace městské části hlavního města Prahy
k podání návrhu podle § 101a s. ř. s. není od-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
vozována jen z její role během samotné přípravy územního plánu hlavního města Prahy,
ale z jejího širšího práva na samosprávu
a vlastní působnost.
[59] Nelze odpírat městské části možnost
obrany a dovolání se tohoto práva i prostřednictvím návrhu podle § 101a s. ř. s. jen proto,
že snad onoho práva nepožívala v době tvorby a vydání napadeného opatření obecné povahy. Jak bylo připomenuto výše (bod [53]),
územní plány vydané podle předchozí právní
úpravy nejsou imunní proti přezkumu založenému pozdější právní úpravou soudního
přezkumu opatření obecné povahy; čímž se
zdůrazňuje legitimní aspekt ochrany subjektivních práv dotčených subjektů. Přitom také
městská část hlavního města Prahy může být
zkrácena na svých samosprávných právech
aktuálně platným a účinným územním plánem hlavního města Prahy, jenž ji zavazuje.
A tak lze uzavřít, že povýšil-li pozdější zákon
městskou část na subjekt nadaný právem na
samosprávu a vlastní působnost ve větším
rozsahu, než jak tomu bylo podle předešlého
zákona o hlavním městě Praze, je nezpochybnitelným právem městské části tohoto svého
právního postavení využít a domáhat se
svých práv podle aktuální právní úpravy. Rozšířený senát tudíž nemá pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele a) ani z pohledu
intertemporálního. (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína
[1] Se závěry, k nimž dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v posuzované věci, nemůžeme souhlasit, neboť podle našeho názoru vycházejí z nepochopení právní
úpravy postavení městských částí hl. města
Prahy, a to i ve srovnání s městskými částmi
ostatních statutárních měst, přičemž toto, dle
našeho názoru nezbytné, srovnání v odůvodnění většinového stanoviska, i přes jeho obsáhlost, zcela absentuje.
[2] Podle § 1 odst. 1 platného a účinného
zákona č. 131/2000 Sb. „[t]ento zákon upravuje postavení hlavního města Prahy jako
hlavního města České republiky, kraje a obce a dále postavení městských částí“. Podle
§ 1 odst. 2 citovaného zákona „[h]lavní město Praha je veřejnoprávní korporací, která
má vlastní majetek, má vlastní příjmy vymezené tímto nebo zvláštním zákonem a hospodaří za podmínek vymezených tímto nebo
zvláštním zákonem podle vlastního rozpočtu“. Podle § 1 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb.
„[h]lavní město Praha vystupuje v právních
vztazích svým jménem a nese odpovědnost
z těchto vztahů vyplývající“. Naproti tomu
podle § 3 odst. 1 téhož zákona se sice Praha
obligatorně dělí na městské části, přičemž
podle odstavce 3 téhož ustanovení postavení
městských částí, jejich orgánů a jejich působnost stanoví zákon a Statut, nicméně podle
odstavce 2 tohoto ustanovení městské části
vystupují v právních vztazích svým jménem
a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající pouze v rozsahu stanoveném zákonem
a statutem. Navíc městské části nemohou
vlastnit majetek; podle § 34 odst. 3 zákona
č. 131/2000 Sb. nakládají za podmínek stanovených tímto zákonem a Statutem se svěřeným majetkem hl. města Prahy, přičemž podle § 34 odst. 5 citovaného zákona mohou
nabývat věci pouze do vlastnictví hl. města
Prahy. Městské části tak mají, na rozdíl od
hl. města Prahy, pouze omezenou právní subjektivitu, tedy omezenou způsobilost nabývat
práva a povinnosti.
[3] Podle č. 99 Ústavy se Česká republika
„člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které
jsou vyššími územními samosprávnými celky“. Jakkoli má Praha rovněž z ústavního hlediska mezi územními samosprávnými celky
zvláštní postavení, je z předchozí rekapitulace právní úpravy již dostatečně patrné, že je
to hl. město Praha, které je jakožto obec i kraj
originárním nositelem práva daného územního společenství občanů na samosprávu ve
smyslu čl. 8 a čl. 100 Ústavy a případně i příslušných ustanovení Evropské charty místní
samosprávy, zatímco městské části mají v daném ohledu pouze funkci doplňkovou. Vztah
mezi městskou částí a hl. městem Prahou je
tedy diametrálně odlišný od vztahu mezi obcí
a příslušným krajem, z něhož jako by většinové
stanovisko v některých svých závěrech vycházelo. Obce jsou v prvé řadě plnohodnotnými
veřejnoprávními korporacemi odlišnými od
krajů, jakkoli se území každé obce překrývá
s částí území některého z krajů. Navíc obce
jsou podle zmiňovaného čl. 99 Ústavy základními územními samosprávnými celky, a tedy,
jak vyplývá rovněž z navazující podústavní
úpravy v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), a v zákoně č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), mají, pokud jde
o realizaci ústavního práva občanů na územní samosprávu, funkci základní, zatímco kraje plní v tomto ohledu funkci doplňkovou.
U Prahy a jejích městských částí je tomu přesně naopak.
[4] Je tedy velmi zavádějící dívat se na
vztah hl. města Prahy a jeho součástí – městských částí – tak, jako by se jednalo o vztah
mezi obcemi a kraji a jako by městské části
byly na „svém“ území primárními nositeli samosprávných funkcí a dokonce jakýmisi „advokáty“ skutečných či domnělých práv a zájmů občanů i vůči hl. městu Praze a navíc
v oblastech, které nenáleží do jejich samostatné působnosti, ale právě do samostatné působnosti hl. města Prahy. Jak připouští sám
navrhovatel a) (tj. městská část Praha-Křeslice), Ústava územní samosprávu menších jednotek, než jsou obce, vůbec nezná, a tato samospráva je pro Prahu a v ještě omezenějším
rozsahu pro ostatní statutární města dána až
zákonem. Ústavněprávní pohled na věc nás
tedy přivádí přesně k opačným závěrům, než
jsou obsaženy ve většinovém stanovisku. Veškeré pravomoci či oprávnění městských částí,
zvláště pokud mohou být využívány k prosazování dílčích zájmů městských částí rozporných se zájmem hl. města Prahy jako celku, je
třeba pojímat nanejvýš restriktivně, tedy tak,
že městským částem náleží ty pravomoci a ta
oprávnění, které jsou jim výslovně dány zákonem a statutem, nikoliv takové, které by byly
vytvářeny až jejich extenzívním výkladem.
[5] U nyní posuzované otázky navíc výklad příslušných zákonných ustanovení nevzbuzuje podle našeho názoru žádné pochybnosti. Zatímco městské části nebo městské
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
obvody jiných statutárních měst, než je Praha, nemají způsobilost nabývat práva a povinnosti vůbec (podle § 134 odst. 1 obecního zřízení jednají městské obvody a městské části,
jsou-li vůbec statutárním městem zřízeny,
v záležitostech
jim svěřených zákonem
a v mezích zákona statutem, ovšem vždy „za
statutární město“, tedy jeho jménem), pražské městské části sice, jak již bylo řečeno, vystupují v právních vztazích svým jménem
a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající, ovšem pouze v rozsahu stanoveném zákonem a statutem. Jejich způsobilost nabývat
práva a povinnosti je tedy omezena právě na
ty oblasti, které jsou zákonem nebo statutem
svěřeny do jejich působnosti (§ 3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb.). Hlavní město Praha tedy na rozdíl od jiných statutárních měst musí
respektovat skutečnost, že je složeno z městských částí, jimž je již ze zákona č. 131/2000 Sb.
svěřena samostatná působnost v určitých vymezených oblastech (§ 18 odst. 1), a v těchto
oblastech mají městské části též právní subjektivitu; je ovšem v konečném důsledku na
rozhodnutí hl. města Prahy, kolik městských
částí statutem zřídí, jak vymezí jejich území
[§ 11 odst. 2 a § 17 odst. 1 písm. a) zákona
č. 131/2000 Sb.] a jaké kompetence v samostatné a přenesené působnosti jim nad rámec
zákona statutem ještě svěří [§ 17 odst. 1 písm. b)
zákona č. 131/2000 Sb.].
[6] Podle § 33 odst. 2 s. ř. s. má způsobilost být účastníkem řízení „ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán; jinak i ten, komu ji zákon přiznává“.
Soudní řád správní ani žádný jiný zákon explicitně nepřiznává městským částem hl. města
Prahy nebo městským částem a městským obvodům jiných statutárních měst způsobilost
být účastníkem soudního řízení správního,
platí tedy, že mají způsobilost být účastníkem
soudního řízení správního potud, pokud mají způsobilost mít práva a povinnosti. Jak již
bylo konstatováno, městské části a městské
obvody jiných statutárních měst, než je Praha, nemají způsobilost nabývat práva a povinnosti vůbec, o jejich způsobilosti účastnit se
jakéhokoliv soudního řízení správního tedy
nemůže být vůbec řeči. Pokud jde o městské
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
části hl. města Prahy, mají omezenou způsobilost být nositelem práv a povinností, a to
v rozsahu vymezeném zákony a dále Statutem. V takto vymezeném rozsahu mají potom
i způsobilost být účastníkem řízení před
správním soudem ve smyslu § 33 odst. 2 s. ř. s.
(dále by bylo možné vyvozovat v obdobném
rozsahu i jejich procesní způsobilost ve smyslu § 33 odst. 3 s. ř. s. vyplývající z jejich omezené způsobilosti k právním úkonům).
[7] Z § 18 zákona č. 131/2000 Sb. vymezujícího „obligatorní“ samostatnou působnost
městských částí ani z žádného jiného zákonného ustanovení ani z § 2 a přílohy č. 2 platného a účinného Statutu, vydaného obecně
závaznou vyhláškou hl. m. Prahy č. 55/2000 Sb.
hl. m. Prahy, vymezujících „fakultativní“ samostatnou působnost městských částí, ani
z žádného jiného ustanovení tohoto statutu
nevyplývá, že by do samostatné působnosti
městských částí náležela kterákoli z kompetencí, které podle § 5 odst. 2 ve spojení s § 6
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 náleží
nebo které podle § 26 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 náležely do samostatné působnosti obcí v oblasti územního plánování.
Naopak podle § 59 odst. 2 písm. c) zákona
č. 131/2000 Sb. je zastupitelstvu hl. města Prahy vyhrazeno „vydávat územně plánovací
dokumentaci pro celé území hlavního města
Prahy“. V oblasti územního plánování, která
nepatří do samostatné působnosti městských
částí, ale naopak, pokud jde o vydávání územně plánovací dokumentace, do samostatné
působnosti hl. města Prahy (viz též § 16 odst. 2
zákona č. 131/2000 Sb.), tedy městské části
nemají ve smyslu § 3 odst. 2 téhož zákona
právní subjektivitu, tj. způsobilost nabývat
práva a povinnosti, a tudíž nemají ani ve
smyslu § 33 odst. 2 s. ř. s. způsobilost být
účastníkem řízení podle § 101a násl. s. ř. s.
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
v podobě územně plánovací dokumentace.
V této souvislosti lze odkázat rovněž na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 4. 1999,
čj. 5 A 121/97-20, č. 891/2001 Sbírky judikatury ve věcech správních, které se sice týkalo
ještě předchozí procesní úpravy správního
soudnictví v občanském soudním řádu, a tu-
díž postačoval závěr, že městská část není
právnickou osobou, nicméně závěry Vrchního soudu v Praze o omezené právní subjektivitě pražských městských částí jsou plně použitelné i v této věci.
[8] Na uvedených závěrech nic nemění
ani to, že v souladu s § 17 odst. 1 písm. g)
a § 89 odst. 1 písm. d) zákona č. 131/2000 Sb.
stanoví část šestá nyní účinného Statutu způsob projednání územně plánovací dokumentace hl. města Prahy s městskými částmi tak,
že městské části mohou podat k návrhům
územně plánovací dokumentace připomínky,
o nichž rozhoduje s konečnou platností zastupitelstvo hl. města Prahy.
Jedná se
o oprávnění městských částí vyjádřit své stanovisko v rámci rozhodovacího procesu
uvnitř hl. města Prahy v souvislosti s pořizováním a schvalováním územně plánovací dokumentace, které však na skutečnosti, že daná
oblast nepatří do samostatné působnosti
městských částí, nemůže ničeho změnit. Obdobně ani skutečnost, že do samostatné působnosti městských částí svěřuje § 18 odst. 1
písm. a) zákona č. 131/2000 Sb. schvalování
programů rozvoje městských částí, obdobně
jako do samostatné působnosti hl. města Prahy náleží podle § 59 odst. 2 písm. d) a j) citovaného zákona schvalování programu rozvoje hl. města Prahy, tj. podle současného
Statutu tzv. Strategického plánu hlavního
města Prahy, jehož součástí je program rozvoje územního obvodu hl. města Prahy (§ 26
odst. 1 Statutu), nemůže založit působnost
městských částí v oblasti územně plánovací
dokumentace, k níž programy rozvoje nenáleží, a tudíž tato kompetence nemůže založit
ani způsobilost městských částí účastnit se
soudního řízení správního, jehož předmětem
je územně plánovací dokumentace. Konečně,
pokud jde o oprávnění městských částí, jehož
se dovolával navrhovatel a), účastnit se podle
§ 18 odst. 1 písm. h) zákona č. 131/2000 Sb.
těch územních řízení, v nichž se vydává
územní rozhodnutí v území dané městské
části, zakládá jim tato samosprávná kompetence způsobilost být účastníkem řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí vydanému
v takovém správním řízení, jehož se městská
část účastnila, nikoliv však způsobilost být
účastníkem řízení o návrhu na zrušení jakéhokoli opatření obecné povahy.
[9] Návrh městské části na zrušení územně plánovací dokumentace by tedy měl být
odmítnut pro nezpůsobilost městské části
být účastníkem takového řízení, což je neodstranitelný nedostatek podmínky řízení ve
smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tuto skutečnost nelze zvrátit ani argumentací článkem 36 Listiny základních práv a svobod nebo
článkem 14 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jak činí většinové rozhodnutí, neboť tato ustanovení mohou
jen stěží zakládat právo na neomezený přístup k soudu těm, kdo mají omezenou právní
subjektivitu. Pokud většinové stanovisko zmiňuje v této souvislosti právo na přístup k soudu jako „společné dědictví členských států
Rady Evropy“, je vhodné poznamenat, že čl. 6
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (č. 209/1992 Sb.), zaručující toto právo ve vymezeném rozsahu ve všech členských zemích Rady Evropy, se na danou věc
vůbec nevztahuje, neboť řízení o návrhu
městské části na zrušení územně plánovací
dokumentace hl. města Prahy nepochybně
nelze řadit mezi spory o občanská práva a závazky, tím méně pak může jít o trestní obvinění i v tom nejširším slova smyslu vyplývajícím z judikatury Evropského soudu pro
lidská práva.
[10] V návaznosti na otázku způsobilosti
městských částí být účastníkem řízení je pak
třeba posuzovat i související otázku jejich procesní legitimace k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy v podobě územně plánovací dokumentace hl. města Prahy či jiného územního
samosprávného celku. Je zřejmé, že pokud
městské části nemají vůbec způsobilost být
účastníkem řízení o návrhu na zrušení územně
plánovací dokumentace, nemohou být k podání takového návrhu ani legitimovány.
[11] I kdybychom ovšem hypoteticky připustili závěr, že městským částem v dané oblasti způsobilost být účastníkem řízení ani
procesní způsobilost nechybí, nemohly by
být procesně legitimovány k návrhu na zrušení územně plánovací dokumentace. Jak již
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
konstatoval předkládající senát, soudní řád
správní nezakládá zvláštní procesní legitimaci městských částí pro podání návrhu na zrušení jakéhokoli opatření obecné povahy, jak
to činí v § 101a odst. 2 (dříve odst. 3) s. ř. s.
v případě návrhů obcí na zrušení opatření
obecné povahy kraje (v posuzované věci navíc nejsou napadeny zásady územního rozvoje, které vydává hl. město Praha jako kraj, ale
pražský územní plán). Ovšem to, že zákonodárce považoval za nutné explicitně zakotvit
zvláštní procesní legitimaci obcí, naznačuje,
že nepokládal ani obce jakožto plnohodnotné veřejnoprávní korporace a základní jednotky územní samosprávy za bez dalšího legitimované podle obecného ustanovení § 101a
odst. 1 s. ř. s. k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy, jinak by zvláštní ustanovení
k procesní legitimaci obcí nemělo žádný
smysl. Městské části na takové zvláštní ustanovení spoléhat nemohou, a musely by tedy
podle § 101a odst. 1 s. ř. s. věrohodně tvrdit
dotčení na svých hmotných právech napadenou územně plánovací dokumentací.
[12] Takovým tvrzením rozhodně nemůže
být, jak ostatně připouští i většinové stanovisko, dotčení na vlastnickém právu městských
částí, neboť již bylo konstatováno, že městské
části majetek vlastnit nemohou a pouze nakládají se svěřeným majetkem hl. města Prahy. Přitom z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120
skutečně vyplývá, že aktivní procesní legitimace k návrhům na zrušení územně plánovací dokumentace náleží především vlastníkům dotčených pozemků a staveb.
[13] Ani oprávnění městských částí podávat k návrhům územně plánovací dokumentace připomínky jim žádné hmotné právo, jehož dotčení by mohly tvrdit v návrhu na
zrušení této územně plánovací dokumentace, nezakládá. Již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 1 Ao 1/2009-120 definuje okruh osob
oprávněných podat návrh na zrušení územního plánu tak, že ve většině případů bude odpovídat okruhu vlastníků dotčených pozemků
a staveb, kteří jsou oprávněni podat během
řízení o návrhu územního plánu k tomuto ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
vrhu námitky (viz § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 a § 22 odst. 4 stavebního
zákona z roku 1976). Je pravdou, že následné
usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 2/2010-116
nevylučuje z možného okruhu oprávněných
k podání návrhu na zrušení územně plánovací dokumentace určité osoby jen z toho důvodu, že byly oprávněny podat proti návrhu
dané územní dokumentace pouze připomínky, a ne námitky. Je však absurdní, pokud většinové stanovisko vykládá zmiňovaný judikát
rozšířeného senátu tak, že by snad samotné
oprávnění podat k návrhu územně plánovací
dokumentace připomínky postačovalo bez
dalšího k založení následné procesní legitimace k návrhu, jímž se zahajuje řízení před
soudem. Vždyť např. k návrhu územního plánu může uplatnit podle § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, resp. mohl uplatnit
podle § 22 odst. 1 stavebního zákona z roku
1976 připomínky „každý“. Zákon tedy výslovně předpokládal a nadále předpokládá, že
proces projednávání návrhu územně plánovací dokumentace je veřejný a má nezanedbatelnou politickou dimenzi, mohou se ho
tedy účastnit nejen osoby daným návrhem
přímo dotčené. To však nic nemění na skutečnosti, že pouze dotčené osoby, a dále pouze ti, o nichž to zákon výslovně stanoví, mají
následně právo napadnout konečnou podobu vydané územně plánovací dokumentace
v řízení před soudem.
[14] Vydáním územně plánovací dokumentace nemohou být městské části dotčeny
ani na právu na samosprávu, na něž se odvolává navrhovatel a) i většinové stanovisko, neboť již bylo rovněž řečeno, že v oblasti územního plánování městským částem žádné
právo na samosprávu nenáleží, naopak v této
oblasti vykonává samosprávu, resp. samostatnou působnost hl. město Praha.
[15] Jestliže se výše uvedená argumentace
vztahuje k současnému právnímu stavu, tím
spíše musí platit pro právní stav, který tu byl
v době přijetí napadeného územního plánu sídelního útvaru hl. města Prahy, tedy za účinnosti předcházejícího zákona č. 418/1990 Sb.,
o hlavním městě Praze, podle něhož městské
části nevykonávaly vlastní samostatnou pů-
sobnost a pouze se podílely na výkonu samostatné působnosti hl. města Prahy (§ 8 odst. 1
zákona č. 418/1990 Sb.), a za účinnosti předcházejícího Statutu, který participaci městských částí na projednávání územně plánovací dokumentace hl. města Prahy vůbec
neupravoval.
[16] Stabilita judikatury Nejvyššího správního soudu je jistě důležitou hodnotou, těžko
však může být hodnotou absolutní v situaci,
kdy původní názor Nejvyššího správního
soudu vyjádřený v rozsudku jeho devátého
senátu čj. 9 Ao 2/2008-62, je jen nanejvýš
skromně odůvodněn a ostatních několik rozhodnutí tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu již tento názor v podstatě jen mlčky následovalo. Pokud většinové stanovisko
poukazuje v dané souvislosti na nedávné
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu čj. 7 As 88/2011-131, v němž
se rozšířený senát vyjadřuje mj. k otázce, za
jakých podmínek by mohl uvažovat o revizi
svého vlastního rok starého rozhodnutí, které již je výsledkem sjednocení rozhodovací
činnosti tříčlenných senátů, srovnává nesrovnatelné. Navíc judikatura správních soudů
v jiných oblastech, než je řízení o návrhu na
zrušení opatření obecné povahy, omezenou
právní subjektivitu pražských městských částí vždy respektovala. Příkladem budiž již zmiňované rozhodnutí Vrchního soudu v Praze
ze dne 27. 4. 1999, čj. 5 A 121/97-20, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10, č. 284/2012 Sb.).
[53] Rozšířený senát tedy toliko resumuje
dosavadní závazné závěry judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu
s tím, že v posuzovaném případě nejsou žádné překážky pro to, aby třetí senát přezkoumal i starší územní plán a použil při tom aktuální právní úpravu způsobu soudního
přezkumu opatření obecné povahy.
[54] Dosud judikatorně neřešenou je
však otázka pramenící z toho, že zatímco dle
aktuální právní úpravy jsou městské části podle zákona č. 131/2000 Sb. relativně samostatnými součástmi hlavního města Prahy,
jednajícími v určitém rozsahu vlastním jménem, tedy disponujícími právem na samosprávu a na samostatnou působnost (jak bylo
uvedeno výše), předchozí právní úprava byla
k jejich právům restriktivnější. Přezkoumávaný územní plán byl hlavním městem Prahou
vydán v době účinnosti zákona č. 418/1990 Sb.,
který stanovil, že se městské části (pouze) podílejí na výkonu samostatné působnosti hlavního města Prahy (§ 8 tohoto zákona). Proto
je nutno zabývat se tím, zda mohou být ve
vztahu k přezkoumávanému územnímu plánu, vydanému za staré právní úpravy, městské části zkráceny na svých právech, respektive zda tato práva mohou uplatnit i při
přezkumu územního plánu z roku 1999.
V nyní posuzovaném případě to konkrétně
znamená, že je třeba odpovědět na otázku,
zda navrhovatel a) může být účastníkem
soudního řízení i v případě, že v době zpracování napadeného opatření obecné povahy
příslušný zákon nedával městským částem
hlavního města Prahy právo na samosprávu
či samostatnou působnost ve stejném rozsahu, jako je tomu dle recentní právní úpravy.
[55] Při hledání odpovědi na uvedenou
otázku vycházel rozšířený senát z následujících závěrů. Předně bylo již výše konstatováno a odůvodněno, že navrhovateli a) jako
městské části hlavního města Prahy svědčí
hmotněprávní i procesněprávní legitimace
k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – územního plánu či zásad územního
rozvoje hlavního města Prahy (viz zejména
části III. a IV. tohoto usnesení). Dále bylo
v předchozí judikatuře shledáno, že i územní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
plán vydaný formou vyhlášky je soudně přezkoumatelný na základě návrhu podaného
dle § 101a a násl. s. ř. s. (viz zejména bod [52]).
Konečně z již shora citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 2/2010-116 vyplývá
rovněž závěr, že neuplatnění námitek či připomínek ve fázích přípravy opatření obecné
povahy nezbavuje účastníka řízení práva podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části. Nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení tedy nezpůsobuje nedostatek procesní
legitimace a soud nemůže jen z tohoto důvodu návrh odmítnout.
[56] Mimoto je třeba zdůraznit jednu
z obecných zásad civilního práva procesního,
plně uplatnitelnou i ve správním soudnictví,
podle níž způsobilost být účastníkem řízení
soud zpravidla posuzuje ke dni podání návrhu na zahájení řízení.
[57] Jak již bylo výše uvedeno, městské
části sice jsou podle zákona č. 131/2000 Sb.
součástmi hlavního města Prahy, ale součástmi relativně samostatnými a jednajícími v určitém rozsahu svým jménem, jsou to subjekty, které disponují právem na samosprávu
a na samostatnou působnost.
[58] S ohledem na všechna východiska
shora zmíněná rozšířený senát uzavírá, že
otázka, podle jakého předpisu bylo napadené
opatření obecné povahy vydáno a jak tehdejší zákon o hlavním městě Praze, tj. v době vydání napadeného opatření obecné povahy,
upravoval postavení městské části, není rozhodná pro posouzení otázky způsobilosti navrhovatele a) být účastníkem řízení. Městská
část hlavního města Prahy je aktivně legitimována k napadení územního plánu vydaného za účinnosti právní úpravy, podle níž nebyla oprávněna se účastnit procesu přípravy
územního plánu, vyjadřovat se k němu v průběhu tohoto procesu tak jako dnes; stejně jako by městská část neztratila svou aktivní legitimaci, ani pokud by byl připravován
a vydáván za aktuální právní úpravy, ale městská část by k němu ve fázích jeho přípravy neuplatnila žádné připomínky. Nadto aktivní legitimace městské části hlavního města Prahy
k podání návrhu podle § 101a s. ř. s. není od-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
vozována jen z její role během samotné přípravy územního plánu hlavního města Prahy,
ale z jejího širšího práva na samosprávu
a vlastní působnost.
[59] Nelze odpírat městské části možnost
obrany a dovolání se tohoto práva i prostřednictvím návrhu podle § 101a s. ř. s. jen proto,
že snad onoho práva nepožívala v době tvorby a vydání napadeného opatření obecné povahy. Jak bylo připomenuto výše (bod [53]),
územní plány vydané podle předchozí právní
úpravy nejsou imunní proti přezkumu založenému pozdější právní úpravou soudního
přezkumu opatření obecné povahy; čímž se
zdůrazňuje legitimní aspekt ochrany subjektivních práv dotčených subjektů. Přitom také
městská část hlavního města Prahy může být
zkrácena na svých samosprávných právech
aktuálně platným a účinným územním plánem hlavního města Prahy, jenž ji zavazuje.
A tak lze uzavřít, že povýšil-li pozdější zákon
městskou část na subjekt nadaný právem na
samosprávu a vlastní působnost ve větším
rozsahu, než jak tomu bylo podle předešlého
zákona o hlavním městě Praze, je nezpochybnitelným právem městské části tohoto svého
právního postavení využít a domáhat se
svých práv podle aktuální právní úpravy. Rozšířený senát tudíž nemá pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele a) ani z pohledu
intertemporálního. (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína
[1] Se závěry, k nimž dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v posuzované věci, nemůžeme souhlasit, neboť podle našeho názoru vycházejí z nepochopení právní
úpravy postavení městských částí hl. města
Prahy, a to i ve srovnání s městskými částmi
ostatních statutárních měst, přičemž toto, dle
našeho názoru nezbytné, srovnání v odůvodnění většinového stanoviska, i přes jeho obsáhlost, zcela absentuje.
[2] Podle § 1 odst. 1 platného a účinného
zákona č. 131/2000 Sb. „[t]ento zákon upravuje postavení hlavního města Prahy jako
hlavního města České republiky, kraje a obce a dále postavení městských částí“. Podle
§ 1 odst. 2 citovaného zákona „[h]lavní město Praha je veřejnoprávní korporací, která
má vlastní majetek, má vlastní příjmy vymezené tímto nebo zvláštním zákonem a hospodaří za podmínek vymezených tímto nebo
zvláštním zákonem podle vlastního rozpočtu“. Podle § 1 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb.
„[h]lavní město Praha vystupuje v právních
vztazích svým jménem a nese odpovědnost
z těchto vztahů vyplývající“. Naproti tomu
podle § 3 odst. 1 téhož zákona se sice Praha
obligatorně dělí na městské části, přičemž
podle odstavce 3 téhož ustanovení postavení
městských částí, jejich orgánů a jejich působnost stanoví zákon a Statut, nicméně podle
odstavce 2 tohoto ustanovení městské části
vystupují v právních vztazích svým jménem
a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající pouze v rozsahu stanoveném zákonem
a statutem. Navíc městské části nemohou
vlastnit majetek; podle § 34 odst. 3 zákona
č. 131/2000 Sb. nakládají za podmínek stanovených tímto zákonem a Statutem se svěřeným majetkem hl. města Prahy, přičemž podle § 34 odst. 5 citovaného zákona mohou
nabývat věci pouze do vlastnictví hl. města
Prahy. Městské části tak mají, na rozdíl od
hl. města Prahy, pouze omezenou právní subjektivitu, tedy omezenou způsobilost nabývat
práva a povinnosti.
[3] Podle č. 99 Ústavy se Česká republika
„člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které
jsou vyššími územními samosprávnými celky“. Jakkoli má Praha rovněž z ústavního hlediska mezi územními samosprávnými celky
zvláštní postavení, je z předchozí rekapitulace právní úpravy již dostatečně patrné, že je
to hl. město Praha, které je jakožto obec i kraj
originárním nositelem práva daného územního společenství občanů na samosprávu ve
smyslu čl. 8 a čl. 100 Ústavy a případně i příslušných ustanovení Evropské charty místní
samosprávy, zatímco městské části mají v daném ohledu pouze funkci doplňkovou. Vztah
mezi městskou částí a hl. městem Prahou je
tedy diametrálně odlišný od vztahu mezi obcí
a příslušným krajem, z něhož jako by většinové
stanovisko v některých svých závěrech vycházelo. Obce jsou v prvé řadě plnohodnotnými
veřejnoprávními korporacemi odlišnými od
krajů, jakkoli se území každé obce překrývá
s částí území některého z krajů. Navíc obce
jsou podle zmiňovaného čl. 99 Ústavy základními územními samosprávnými celky, a tedy,
jak vyplývá rovněž z navazující podústavní
úpravy v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), a v zákoně č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), mají, pokud jde
o realizaci ústavního práva občanů na územní samosprávu, funkci základní, zatímco kraje plní v tomto ohledu funkci doplňkovou.
U Prahy a jejích městských částí je tomu přesně naopak.
[4] Je tedy velmi zavádějící dívat se na
vztah hl. města Prahy a jeho součástí – městských částí – tak, jako by se jednalo o vztah
mezi obcemi a kraji a jako by městské části
byly na „svém“ území primárními nositeli samosprávných funkcí a dokonce jakýmisi „advokáty“ skutečných či domnělých práv a zájmů občanů i vůči hl. městu Praze a navíc
v oblastech, které nenáleží do jejich samostatné působnosti, ale právě do samostatné působnosti hl. města Prahy. Jak připouští sám
navrhovatel a) (tj. městská část Praha-Křeslice), Ústava územní samosprávu menších jednotek, než jsou obce, vůbec nezná, a tato samospráva je pro Prahu a v ještě omezenějším
rozsahu pro ostatní statutární města dána až
zákonem. Ústavněprávní pohled na věc nás
tedy přivádí přesně k opačným závěrům, než
jsou obsaženy ve většinovém stanovisku. Veškeré pravomoci či oprávnění městských částí,
zvláště pokud mohou být využívány k prosazování dílčích zájmů městských částí rozporných se zájmem hl. města Prahy jako celku, je
třeba pojímat nanejvýš restriktivně, tedy tak,
že městským částem náleží ty pravomoci a ta
oprávnění, které jsou jim výslovně dány zákonem a statutem, nikoliv takové, které by byly
vytvářeny až jejich extenzívním výkladem.
[5] U nyní posuzované otázky navíc výklad příslušných zákonných ustanovení nevzbuzuje podle našeho názoru žádné pochybnosti. Zatímco městské části nebo městské
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
obvody jiných statutárních měst, než je Praha, nemají způsobilost nabývat práva a povinnosti vůbec (podle § 134 odst. 1 obecního zřízení jednají městské obvody a městské části,
jsou-li vůbec statutárním městem zřízeny,
v záležitostech
jim svěřených zákonem
a v mezích zákona statutem, ovšem vždy „za
statutární město“, tedy jeho jménem), pražské městské části sice, jak již bylo řečeno, vystupují v právních vztazích svým jménem
a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající, ovšem pouze v rozsahu stanoveném zákonem a statutem. Jejich způsobilost nabývat
práva a povinnosti je tedy omezena právě na
ty oblasti, které jsou zákonem nebo statutem
svěřeny do jejich působnosti (§ 3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb.). Hlavní město Praha tedy na rozdíl od jiných statutárních měst musí
respektovat skutečnost, že je složeno z městských částí, jimž je již ze zákona č. 131/2000 Sb.
svěřena samostatná působnost v určitých vymezených oblastech (§ 18 odst. 1), a v těchto
oblastech mají městské části též právní subjektivitu; je ovšem v konečném důsledku na
rozhodnutí hl. města Prahy, kolik městských
částí statutem zřídí, jak vymezí jejich území
[§ 11 odst. 2 a § 17 odst. 1 písm. a) zákona
č. 131/2000 Sb.] a jaké kompetence v samostatné a přenesené působnosti jim nad rámec
zákona statutem ještě svěří [§ 17 odst. 1 písm. b)
zákona č. 131/2000 Sb.].
[6] Podle § 33 odst. 2 s. ř. s. má způsobilost být účastníkem řízení „ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán; jinak i ten, komu ji zákon přiznává“.
Soudní řád správní ani žádný jiný zákon explicitně nepřiznává městským částem hl. města
Prahy nebo městským částem a městským obvodům jiných statutárních měst způsobilost
být účastníkem soudního řízení správního,
platí tedy, že mají způsobilost být účastníkem
soudního řízení správního potud, pokud mají způsobilost mít práva a povinnosti. Jak již
bylo konstatováno, městské části a městské
obvody jiných statutárních měst, než je Praha, nemají způsobilost nabývat práva a povinnosti vůbec, o jejich způsobilosti účastnit se
jakéhokoliv soudního řízení správního tedy
nemůže být vůbec řeči. Pokud jde o městské
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
části hl. města Prahy, mají omezenou způsobilost být nositelem práv a povinností, a to
v rozsahu vymezeném zákony a dále Statutem. V takto vymezeném rozsahu mají potom
i způsobilost být účastníkem řízení před
správním soudem ve smyslu § 33 odst. 2 s. ř. s.
(dále by bylo možné vyvozovat v obdobném
rozsahu i jejich procesní způsobilost ve smyslu § 33 odst. 3 s. ř. s. vyplývající z jejich omezené způsobilosti k právním úkonům).
[7] Z § 18 zákona č. 131/2000 Sb. vymezujícího „obligatorní“ samostatnou působnost
městských částí ani z žádného jiného zákonného ustanovení ani z § 2 a přílohy č. 2 platného a účinného Statutu, vydaného obecně
závaznou vyhláškou hl. m. Prahy č. 55/2000 Sb.
hl. m. Prahy, vymezujících „fakultativní“ samostatnou působnost městských částí, ani
z žádného jiného ustanovení tohoto statutu
nevyplývá, že by do samostatné působnosti
městských částí náležela kterákoli z kompetencí, které podle § 5 odst. 2 ve spojení s § 6
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 náleží
nebo které podle § 26 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 náležely do samostatné působnosti obcí v oblasti územního plánování.
Naopak podle § 59 odst. 2 písm. c) zákona
č. 131/2000 Sb. je zastupitelstvu hl. města Prahy vyhrazeno „vydávat územně plánovací
dokumentaci pro celé území hlavního města
Prahy“. V oblasti územního plánování, která
nepatří do samostatné působnosti městských
částí, ale naopak, pokud jde o vydávání územně plánovací dokumentace, do samostatné
působnosti hl. města Prahy (viz též § 16 odst. 2
zákona č. 131/2000 Sb.), tedy městské části
nemají ve smyslu § 3 odst. 2 téhož zákona
právní subjektivitu, tj. způsobilost nabývat
práva a povinnosti, a tudíž nemají ani ve
smyslu § 33 odst. 2 s. ř. s. způsobilost být
účastníkem řízení podle § 101a násl. s. ř. s.
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
v podobě územně plánovací dokumentace.
V této souvislosti lze odkázat rovněž na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 4. 1999,
čj. 5 A 121/97-20, č. 891/2001 Sbírky judikatury ve věcech správních, které se sice týkalo
ještě předchozí procesní úpravy správního
soudnictví v občanském soudním řádu, a tu-
díž postačoval závěr, že městská část není
právnickou osobou, nicméně závěry Vrchního soudu v Praze o omezené právní subjektivitě pražských městských částí jsou plně použitelné i v této věci.
[8] Na uvedených závěrech nic nemění
ani to, že v souladu s § 17 odst. 1 písm. g)
a § 89 odst. 1 písm. d) zákona č. 131/2000 Sb.
stanoví část šestá nyní účinného Statutu způsob projednání územně plánovací dokumentace hl. města Prahy s městskými částmi tak,
že městské části mohou podat k návrhům
územně plánovací dokumentace připomínky,
o nichž rozhoduje s konečnou platností zastupitelstvo hl. města Prahy.
Jedná se
o oprávnění městských částí vyjádřit své stanovisko v rámci rozhodovacího procesu
uvnitř hl. města Prahy v souvislosti s pořizováním a schvalováním územně plánovací dokumentace, které však na skutečnosti, že daná
oblast nepatří do samostatné působnosti
městských částí, nemůže ničeho změnit. Obdobně ani skutečnost, že do samostatné působnosti městských částí svěřuje § 18 odst. 1
písm. a) zákona č. 131/2000 Sb. schvalování
programů rozvoje městských částí, obdobně
jako do samostatné působnosti hl. města Prahy náleží podle § 59 odst. 2 písm. d) a j) citovaného zákona schvalování programu rozvoje hl. města Prahy, tj. podle současného
Statutu tzv. Strategického plánu hlavního
města Prahy, jehož součástí je program rozvoje územního obvodu hl. města Prahy (§ 26
odst. 1 Statutu), nemůže založit působnost
městských částí v oblasti územně plánovací
dokumentace, k níž programy rozvoje nenáleží, a tudíž tato kompetence nemůže založit
ani způsobilost městských částí účastnit se
soudního řízení správního, jehož předmětem
je územně plánovací dokumentace. Konečně,
pokud jde o oprávnění městských částí, jehož
se dovolával navrhovatel a), účastnit se podle
§ 18 odst. 1 písm. h) zákona č. 131/2000 Sb.
těch územních řízení, v nichž se vydává
územní rozhodnutí v území dané městské
části, zakládá jim tato samosprávná kompetence způsobilost být účastníkem řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí vydanému
v takovém správním řízení, jehož se městská
část účastnila, nikoliv však způsobilost být
účastníkem řízení o návrhu na zrušení jakéhokoli opatření obecné povahy.
[9] Návrh městské části na zrušení územně plánovací dokumentace by tedy měl být
odmítnut pro nezpůsobilost městské části
být účastníkem takového řízení, což je neodstranitelný nedostatek podmínky řízení ve
smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tuto skutečnost nelze zvrátit ani argumentací článkem 36 Listiny základních práv a svobod nebo
článkem 14 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jak činí většinové rozhodnutí, neboť tato ustanovení mohou
jen stěží zakládat právo na neomezený přístup k soudu těm, kdo mají omezenou právní
subjektivitu. Pokud většinové stanovisko zmiňuje v této souvislosti právo na přístup k soudu jako „společné dědictví členských států
Rady Evropy“, je vhodné poznamenat, že čl. 6
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (č. 209/1992 Sb.), zaručující toto právo ve vymezeném rozsahu ve všech členských zemích Rady Evropy, se na danou věc
vůbec nevztahuje, neboť řízení o návrhu
městské části na zrušení územně plánovací
dokumentace hl. města Prahy nepochybně
nelze řadit mezi spory o občanská práva a závazky, tím méně pak může jít o trestní obvinění i v tom nejširším slova smyslu vyplývajícím z judikatury Evropského soudu pro
lidská práva.
[10] V návaznosti na otázku způsobilosti
městských částí být účastníkem řízení je pak
třeba posuzovat i související otázku jejich procesní legitimace k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy v podobě územně plánovací dokumentace hl. města Prahy či jiného územního
samosprávného celku. Je zřejmé, že pokud
městské části nemají vůbec způsobilost být
účastníkem řízení o návrhu na zrušení územně
plánovací dokumentace, nemohou být k podání takového návrhu ani legitimovány.
[11] I kdybychom ovšem hypoteticky připustili závěr, že městským částem v dané oblasti způsobilost být účastníkem řízení ani
procesní způsobilost nechybí, nemohly by
být procesně legitimovány k návrhu na zrušení územně plánovací dokumentace. Jak již
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
konstatoval předkládající senát, soudní řád
správní nezakládá zvláštní procesní legitimaci městských částí pro podání návrhu na zrušení jakéhokoli opatření obecné povahy, jak
to činí v § 101a odst. 2 (dříve odst. 3) s. ř. s.
v případě návrhů obcí na zrušení opatření
obecné povahy kraje (v posuzované věci navíc nejsou napadeny zásady územního rozvoje, které vydává hl. město Praha jako kraj, ale
pražský územní plán). Ovšem to, že zákonodárce považoval za nutné explicitně zakotvit
zvláštní procesní legitimaci obcí, naznačuje,
že nepokládal ani obce jakožto plnohodnotné veřejnoprávní korporace a základní jednotky územní samosprávy za bez dalšího legitimované podle obecného ustanovení § 101a
odst. 1 s. ř. s. k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy, jinak by zvláštní ustanovení
k procesní legitimaci obcí nemělo žádný
smysl. Městské části na takové zvláštní ustanovení spoléhat nemohou, a musely by tedy
podle § 101a odst. 1 s. ř. s. věrohodně tvrdit
dotčení na svých hmotných právech napadenou územně plánovací dokumentací.
[12] Takovým tvrzením rozhodně nemůže
být, jak ostatně připouští i většinové stanovisko, dotčení na vlastnickém právu městských
částí, neboť již bylo konstatováno, že městské
části majetek vlastnit nemohou a pouze nakládají se svěřeným majetkem hl. města Prahy. Přitom z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120
skutečně vyplývá, že aktivní procesní legitimace k návrhům na zrušení územně plánovací dokumentace náleží především vlastníkům dotčených pozemků a staveb.
[13] Ani oprávnění městských částí podávat k návrhům územně plánovací dokumentace připomínky jim žádné hmotné právo, jehož dotčení by mohly tvrdit v návrhu na
zrušení této územně plánovací dokumentace, nezakládá. Již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 1 Ao 1/2009-120 definuje okruh osob
oprávněných podat návrh na zrušení územního plánu tak, že ve většině případů bude odpovídat okruhu vlastníků dotčených pozemků
a staveb, kteří jsou oprávněni podat během
řízení o návrhu územního plánu k tomuto ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
vrhu námitky (viz § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 a § 22 odst. 4 stavebního
zákona z roku 1976). Je pravdou, že následné
usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 2/2010-116
nevylučuje z možného okruhu oprávněných
k podání návrhu na zrušení územně plánovací dokumentace určité osoby jen z toho důvodu, že byly oprávněny podat proti návrhu
dané územní dokumentace pouze připomínky, a ne námitky. Je však absurdní, pokud většinové stanovisko vykládá zmiňovaný judikát
rozšířeného senátu tak, že by snad samotné
oprávnění podat k návrhu územně plánovací
dokumentace připomínky postačovalo bez
dalšího k založení následné procesní legitimace k návrhu, jímž se zahajuje řízení před
soudem. Vždyť např. k návrhu územního plánu může uplatnit podle § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, resp. mohl uplatnit
podle § 22 odst. 1 stavebního zákona z roku
1976 připomínky „každý“. Zákon tedy výslovně předpokládal a nadále předpokládá, že
proces projednávání návrhu územně plánovací dokumentace je veřejný a má nezanedbatelnou politickou dimenzi, mohou se ho
tedy účastnit nejen osoby daným návrhem
přímo dotčené. To však nic nemění na skutečnosti, že pouze dotčené osoby, a dále pouze ti, o nichž to zákon výslovně stanoví, mají
následně právo napadnout konečnou podobu vydané územně plánovací dokumentace
v řízení před soudem.
[14] Vydáním územně plánovací dokumentace nemohou být městské části dotčeny
ani na právu na samosprávu, na něž se odvolává navrhovatel a) i většinové stanovisko, neboť již bylo rovněž řečeno, že v oblasti územního plánování městským částem žádné
právo na samosprávu nenáleží, naopak v této
oblasti vykonává samosprávu, resp. samostatnou působnost hl. město Praha.
[15] Jestliže se výše uvedená argumentace
vztahuje k současnému právnímu stavu, tím
spíše musí platit pro právní stav, který tu byl
v době přijetí napadeného územního plánu sídelního útvaru hl. města Prahy, tedy za účinnosti předcházejícího zákona č. 418/1990 Sb.,
o hlavním městě Praze, podle něhož městské
části nevykonávaly vlastní samostatnou pů-
sobnost a pouze se podílely na výkonu samostatné působnosti hl. města Prahy (§ 8 odst. 1
zákona č. 418/1990 Sb.), a za účinnosti předcházejícího Statutu, který participaci městských částí na projednávání územně plánovací dokumentace hl. města Prahy vůbec
neupravoval.
[16] Stabilita judikatury Nejvyššího správního soudu je jistě důležitou hodnotou, těžko
však může být hodnotou absolutní v situaci,
kdy původní názor Nejvyššího správního
soudu vyjádřený v rozsudku jeho devátého
senátu čj. 9 Ao 2/2008-62, je jen nanejvýš
skromně odůvodněn a ostatních několik rozhodnutí tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu již tento názor v podstatě jen mlčky následovalo. Pokud většinové stanovisko
poukazuje v dané souvislosti na nedávné
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu čj. 7 As 88/2011-131, v němž
se rozšířený senát vyjadřuje mj. k otázce, za
jakých podmínek by mohl uvažovat o revizi
svého vlastního rok starého rozhodnutí, které již je výsledkem sjednocení rozhodovací
činnosti tříčlenných senátů, srovnává nesrovnatelné. Navíc judikatura správních soudů
v jiných oblastech, než je řízení o návrhu na
zrušení opatření obecné povahy, omezenou
právní subjektivitu pražských městských částí vždy respektovala. Příkladem budiž již zmiňované rozhodnutí Vrchního soudu v Praze
ze dne 27. 4. 1999, čj. 5 A 121/97-20, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 12. 2007, čj. 2 As 33/2007-99, podle něhož
městská část hl. města Prahy není aktivně legitimována k podání správní žaloby proti rozhodnutí správního orgánu vydanému v řízení
podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
[17] Pokud jde o odkaz většinového rozhodnutí na usnesení Ústavního soudu ze dne
12. 12. 2007, čj. 2 As 33/2007-99, podle něhož
městská část hl. města Prahy není aktivně legitimována k podání správní žaloby proti rozhodnutí správního orgánu vydanému v řízení
podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
[17] Pokud jde o odkaz většinového rozhodnutí na usnesení Ústavního soudu ze dne
2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, jen stěží z něj
lze vyvozovat názor Ústavního soudu na otázku způsobilosti pražské městské části být
účastníkem řízení či na její procesní legitimaci. Ústavní soud neměl důvod se touto otázkou zabývat za situace, kdy nejenže tento
problém nikdo z účastníků v řízení před
Ústavním soudem ani v předcházejícím říze-
ní před Nejvyšším správním soudem nevznesl,
ale navíc byly návrh příslušné městské části
na zrušení politiky územního rozvoje i následná ústavní stížnost této městské části v každém případě odmítnuty, byť z jiných důvodů.
Ústavní soud však již dal ve své judikatuře jasně
najevo, že zásahem do práva územních veřejnoprávních korporací na samosprávu, na jehož ochraně založilo svou argumentaci většinové stanovisko, může být naopak extenzivní
soudní přezkum územně plánovací dokumentace.
[18] V nedávném nálezu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11, totiž Ústavní soud
shledal důvodnou „komunální“ ústavní stížnost příslušné obce a zrušil rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2011,
čj. 8 Ao 1/2011-107 a ze dne 6. 4. 2011, čj. 9 Ao
1/2011-96, neboť podle Ústavního soudu Nejvyšší správní soud zrušil těmito rozsudky části územního plánu dané obce na základě přepjatého formalismu. Ústavní soud přitom
konstatoval: „Při rozhodování o zásahu do
samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné
straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být
přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit. Ústavní stížností napadená
rozhodnutí trpí tím nedostatkem, že tento
test přiměřenosti soudního zásahu dostatečně nevyjadřují. Požadavky, vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah
vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané
požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního
plánování a přispívá k narušení stability
systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný
zásah do práva na samosprávu.“
[19] Jakkoli lze vyjádřit určité pochybnosti o závěrech Ústavního soudu v citované
konkrétní věci (viz též odlišné stanovisko
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
předsedy senátu JUDr. Vladimíra Kůrky), nelze vyloučit, že se v těchto závěrech Ústavního
soudu odráží jeho celkový dojem z dosavadní
rozhodovací činnosti Nejvyššího správního
soudu v oblasti územního plánování. Tato judikatura totiž klade nejen na pořizovatele
územně plánovací dokumentace, ale i na
územní samosprávné celky samotné, které
schvalují a vydávají územně plánovací dokumentaci jako opatření obecné povahy v samostatné působnosti, často obtížně splnitelné
požadavky, což vede někdy i k opakovanému
rušení jednotlivých opatření obecné povahy
nebo jejich důležitých částí obsahujících
územně plánovací dokumentaci, a tedy k významnému omezení výkonu samostatné působnosti a celkového rozvoje jednotlivých
územních samosprávných celků. Jsme přesvědčeni o tom, že k tomuto nežádoucímu vývoji může mj. přispět – vedle např. „přebujelého“ materiálního pojetí opatření obecné
povahy – i extenzivně pojímaný okruh subjektů oprávněných podat návrh na zrušení
jakožto
územně plánovací dokumentace
opatření obecné povahy.
[20] V této souvislosti nelze přehlédnout,
že v nyní posuzované věci podal navrhovatel a),
tj. městská část Praha-Křeslice, návrh na zrušení části platného územního plánu hl. města
Prahy, jíž je vymezena veřejně prospěšná
stavba tzv. Vestecké spojky a její napojení na
dálnici D1, ačkoli tato stavba vůbec nemá
procházet územím dané městské části, a tato
městská část s ní dokonce ani nesousedí – nachází se několik kilometrů od vyústění Vestecké spojky na dálnici D1, a to na druhé straně dálnice, než kudy má procházet Vestecká
spojka. Je příznačné, že městské části, po jejichž území má vést Vestecká spojka, proti této veřejně prospěšné stavbě nebrojí. Bude na
posouzení třetího senátu, aby po té, co mu
bude předmětná věc vrácena rozšířeným senátem, byť vázán jeho většinovým stanoviskem, posoudil, do jaké míry lze procesní legitimaci navrhovatele a) založit pouze na
vágním tvrzení o tom, že stavba Vestecké
spojky údajně povede ke zvýšení intenzity
dopravy na území této městské části.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[21] Navrhovatel a) dokonce neváhal napadnout rovněž zásady územního rozvoje
Středočeského kraje, a to v části obsahující
vymezení koridoru Vestecké spojky na území
Středočeského kraje. Krajský soud v Praze sice rozsudkem ze dne 26. 2. 2013, čj. 50 A
24/2012-64, k návrhu ostatních navrhovatelů
– fyzických osob napadenou část zásad územního rozvoje Středočeského kraje zrušil, nicméně návrh městské části Praha-Křeslice odmítl, a to s obdobnou argumentací, jaká je
obsažena v tomto odlišném stanovisku
a v usnesení předkládajícího senátu Nejvyššího správního soudu, na něž krajský soud odkázal a s nímž se ztotožnil. Učinil tak ovšem
s tím, že podle jeho názoru nebylo třeba vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v nyní posuzované věci,
neboť krajský soud měl za to, že pražská
městská část v každém případě není oprávněna napadnout namísto hl. města Prahy územně plánovací dokumentaci jiného územního
samosprávného celku, než je hl. město Praha.
O kasační stížnosti městské části Praha-Křeslice proti uvedenému výroku rozsudku krajského soudu bude rozhodovat čtvrtý senát
Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném pod sp. zn. 4 Aos 1/2013.
[22] Konečně je třeba konstatovat, že městská část Praha-Křeslice dosáhla společně s dalšími navrhovateli – fyzickými osobami rovněž
toho, že Městský soud v Praze zrušil rozsudkem
ze dne 8. 1. 2013, čj. 11 A 134/2012-95, opatření obecné povahy č. 23/2012, schválené usnesením Zastupitelstva hl. města Prahy č. 16/4
ze dne 26. 4. 2012, v části změny územního plánu
sídelního útvaru hl. města Prahy Z 2345/00,
která se týkala území městské části Praha-
-Újezd a kterou městská část Praha-Křeslice
rovněž dává do souvislosti s tzv. Vesteckou
spojkou. Řízení o kasačních stížnostech osob
zúčastněných na řízení proti uvedenému rozsudku městského soudu je vedeno Nejvyšším
správním soudem pod sp. zn. 2 Aos 1/2013.
Z procesní aktivity městské části Praha-Újezd
v tomto řízení je zřejmé, že tato městská část
považuje zrušení uvedené části platného
územního plánu hl. města Prahy, týkající se
jejího území, za rozporné se svými zájmy.
k § 178 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákona č. 7/2009 Sb.
k § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona
Nadřízeným správním orgánem regionální rady regionu soudržnosti na úseku
podpory regionálního rozvoje v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti je podle
§ 178 odst. 1 správního řádu z roku 2004 Ministerstvo pro místní rozvoj. Proto o odvolání proti rozhodnutí regionální rady regionu soudržnosti o odmítnutí žádosti
o poskytnutí informace nemůže za použití § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, rozhodovat její předseda.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ans 2/2013-52)
Věc: Společnost s ručením omezeným Bělecký Mlýn proti Regionální radě regionu soudrž-
nosti Střední Morava o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalované.
[23] Navrhovatel a) tedy inicioval řadu řízení před správními soudy, v nichž brojí proti vymezení dopravních staveb, jež se nemají
nacházet na jeho území, v územně plánovací
dokumentaci a zaštiťuje se přitom svými tvrzenými právy či zájmy, aniž by ovšem respektoval zájmy těch pražských městských částí
a středočeských obcí, na jejichž území se tyto
stavby skutečně mají nacházet. Tomuto až šikanóznímu jednání ovšem vychází většinové
stanovisko, stojící na velmi zjednodušeném
pohledu „čím více ingerence soudů, tím lépe“, bohužel všestranně vstříc. Posláním
soudnictví má být především řešení sporů
2888
Právo na informace: řízení o odvolání
č. 61/2006 Sb.
Dne 31. 1. 2011 podala žalobkyně žádost
o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, v níž požádala o umožnění prostudování projektů: „Jezdecký areál s ubytovacím zařízením Olomouc
– Penzion Lazce“ a „Jezdecký areál s ubytovacím zařízením Olomouc – Jízdárna Lazce“. Žalobkyně prostudovala podklady dne
2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, jen stěží z něj
lze vyvozovat názor Ústavního soudu na otázku způsobilosti pražské městské části být
účastníkem řízení či na její procesní legitimaci. Ústavní soud neměl důvod se touto otázkou zabývat za situace, kdy nejenže tento
problém nikdo z účastníků v řízení před
Ústavním soudem ani v předcházejícím říze-
ní před Nejvyšším správním soudem nevznesl,
ale navíc byly návrh příslušné městské části
na zrušení politiky územního rozvoje i následná ústavní stížnost této městské části v každém případě odmítnuty, byť z jiných důvodů.
Ústavní soud však již dal ve své judikatuře jasně
najevo, že zásahem do práva územních veřejnoprávních korporací na samosprávu, na jehož ochraně založilo svou argumentaci většinové stanovisko, může být naopak extenzivní
soudní přezkum územně plánovací dokumentace.
[18] V nedávném nálezu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11, totiž Ústavní soud
shledal důvodnou „komunální“ ústavní stížnost příslušné obce a zrušil rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2011,
čj. 8 Ao 1/2011-107 a ze dne 6. 4. 2011, čj. 9 Ao
1/2011-96, neboť podle Ústavního soudu Nejvyšší správní soud zrušil těmito rozsudky části územního plánu dané obce na základě přepjatého formalismu. Ústavní soud přitom
konstatoval: „Při rozhodování o zásahu do
samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné
straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být
přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit. Ústavní stížností napadená
rozhodnutí trpí tím nedostatkem, že tento
test přiměřenosti soudního zásahu dostatečně nevyjadřují. Požadavky, vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah
vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané
požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního
plánování a přispívá k narušení stability
systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný
zásah do práva na samosprávu.“
[19] Jakkoli lze vyjádřit určité pochybnosti o závěrech Ústavního soudu v citované
konkrétní věci (viz též odlišné stanovisko
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
předsedy senátu JUDr. Vladimíra Kůrky), nelze vyloučit, že se v těchto závěrech Ústavního
soudu odráží jeho celkový dojem z dosavadní
rozhodovací činnosti Nejvyššího správního
soudu v oblasti územního plánování. Tato judikatura totiž klade nejen na pořizovatele
územně plánovací dokumentace, ale i na
územní samosprávné celky samotné, které
schvalují a vydávají územně plánovací dokumentaci jako opatření obecné povahy v samostatné působnosti, často obtížně splnitelné
požadavky, což vede někdy i k opakovanému
rušení jednotlivých opatření obecné povahy
nebo jejich důležitých částí obsahujících
územně plánovací dokumentaci, a tedy k významnému omezení výkonu samostatné působnosti a celkového rozvoje jednotlivých
územních samosprávných celků. Jsme přesvědčeni o tom, že k tomuto nežádoucímu vývoji může mj. přispět – vedle např. „přebujelého“ materiálního pojetí opatření obecné
povahy – i extenzivně pojímaný okruh subjektů oprávněných podat návrh na zrušení
jakožto
územně plánovací dokumentace
opatření obecné povahy.
[20] V této souvislosti nelze přehlédnout,
že v nyní posuzované věci podal navrhovatel a),
tj. městská část Praha-Křeslice, návrh na zrušení části platného územního plánu hl. města
Prahy, jíž je vymezena veřejně prospěšná
stavba tzv. Vestecké spojky a její napojení na
dálnici D1, ačkoli tato stavba vůbec nemá
procházet územím dané městské části, a tato
městská část s ní dokonce ani nesousedí – nachází se několik kilometrů od vyústění Vestecké spojky na dálnici D1, a to na druhé straně dálnice, než kudy má procházet Vestecká
spojka. Je příznačné, že městské části, po jejichž území má vést Vestecká spojka, proti této veřejně prospěšné stavbě nebrojí. Bude na
posouzení třetího senátu, aby po té, co mu
bude předmětná věc vrácena rozšířeným senátem, byť vázán jeho většinovým stanoviskem, posoudil, do jaké míry lze procesní legitimaci navrhovatele a) založit pouze na
vágním tvrzení o tom, že stavba Vestecké
spojky údajně povede ke zvýšení intenzity
dopravy na území této městské části.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
[21] Navrhovatel a) dokonce neváhal napadnout rovněž zásady územního rozvoje
Středočeského kraje, a to v části obsahující
vymezení koridoru Vestecké spojky na území
Středočeského kraje. Krajský soud v Praze sice rozsudkem ze dne 26. 2. 2013, čj. 50 A
24/2012-64, k návrhu ostatních navrhovatelů
– fyzických osob napadenou část zásad územního rozvoje Středočeského kraje zrušil, nicméně návrh městské části Praha-Křeslice odmítl, a to s obdobnou argumentací, jaká je
obsažena v tomto odlišném stanovisku
a v usnesení předkládajícího senátu Nejvyššího správního soudu, na něž krajský soud odkázal a s nímž se ztotožnil. Učinil tak ovšem
s tím, že podle jeho názoru nebylo třeba vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v nyní posuzované věci,
neboť krajský soud měl za to, že pražská
městská část v každém případě není oprávněna napadnout namísto hl. města Prahy územně plánovací dokumentaci jiného územního
samosprávného celku, než je hl. město Praha.
O kasační stížnosti městské části Praha-Křeslice proti uvedenému výroku rozsudku krajského soudu bude rozhodovat čtvrtý senát
Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném pod sp. zn. 4 Aos 1/2013.
[22] Konečně je třeba konstatovat, že městská část Praha-Křeslice dosáhla společně s dalšími navrhovateli – fyzickými osobami rovněž
toho, že Městský soud v Praze zrušil rozsudkem
ze dne 8. 1. 2013, čj. 11 A 134/2012-95, opatření obecné povahy č. 23/2012, schválené usnesením Zastupitelstva hl. města Prahy č. 16/4
ze dne 26. 4. 2012, v části změny územního plánu
sídelního útvaru hl. města Prahy Z 2345/00,
která se týkala území městské části Praha-
-Újezd a kterou městská část Praha-Křeslice
rovněž dává do souvislosti s tzv. Vesteckou
spojkou. Řízení o kasačních stížnostech osob
zúčastněných na řízení proti uvedenému rozsudku městského soudu je vedeno Nejvyšším
správním soudem pod sp. zn. 2 Aos 1/2013.
Z procesní aktivity městské části Praha-Újezd
v tomto řízení je zřejmé, že tato městská část
považuje zrušení uvedené části platného
územního plánu hl. města Prahy, týkající se
jejího území, za rozporné se svými zájmy.
k § 178 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákona č. 7/2009 Sb.
k § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona
Nadřízeným správním orgánem regionální rady regionu soudržnosti na úseku
podpory regionálního rozvoje v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti je podle
§ 178 odst. 1 správního řádu z roku 2004 Ministerstvo pro místní rozvoj. Proto o odvolání proti rozhodnutí regionální rady regionu soudržnosti o odmítnutí žádosti
o poskytnutí informace nemůže za použití § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, rozhodovat její předseda.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ans 2/2013-52)
Věc: Společnost s ručením omezeným Bělecký Mlýn proti Regionální radě regionu soudrž-
nosti Střední Morava o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalované.
[23] Navrhovatel a) tedy inicioval řadu řízení před správními soudy, v nichž brojí proti vymezení dopravních staveb, jež se nemají
nacházet na jeho území, v územně plánovací
dokumentaci a zaštiťuje se přitom svými tvrzenými právy či zájmy, aniž by ovšem respektoval zájmy těch pražských městských částí
a středočeských obcí, na jejichž území se tyto
stavby skutečně mají nacházet. Tomuto až šikanóznímu jednání ovšem vychází většinové
stanovisko, stojící na velmi zjednodušeném
pohledu „čím více ingerence soudů, tím lépe“, bohužel všestranně vstříc. Posláním
soudnictví má být především řešení sporů
2888
Právo na informace: řízení o odvolání
č. 61/2006 Sb.
Dne 31. 1. 2011 podala žalobkyně žádost
o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, v níž požádala o umožnění prostudování projektů: „Jezdecký areál s ubytovacím zařízením Olomouc
– Penzion Lazce“ a „Jezdecký areál s ubytovacím zařízením Olomouc – Jízdárna Lazce“. Žalobkyně prostudovala podklady dne
24. 2. 2011 a následně žalované zaslala přípis,
ve kterém vyjádřila nespokojenost jednak
s časovým rozsahem prostudování, neboť jí
pro studium spisů byla poskytnuta pouze jedna hodina, a dále s nemožností pořizovat fotokopie a zapisovat si poznámky. Žalovaná
odůvodnila tento postup konstatováním, že
mezi
jednotlivými subjekty práva; spory
uvnitř jediného subjektu mají soudy řešit pouze
tam, kde to zákon výslovně stanoví. Závěr většiny rozšířeného senátu však povede k tomu,
že se soudní cestou budou řešit spory mezi
hl. městem Prahou a jejími městskými částmi,
tedy spory uvnitř jediného subjektu práva, jejichž přenesení na správní soudy zákon v oblasti územního plánování nepředpokládá.
[24] Ze všech uvedených důvodů máme
tedy za to, že výrok ani odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu nemohou obstát.
projekty jsou chráněny zákonem č. 121/2000 Sb.,
o právu autorském, o právech souvisejících
s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon). Žalobkyně požádala,
aby jí žalovaná předložila k prostudování
a částečnému okopírování kompletní spis ve
výše vymezené věci. Žalovaná žalobkyni k této žádosti sdělila, že neprovádí výkon veřejné
správy, že na dotace z rozpočtu regionální rady není právní nárok a že řízení o udělení dotace není upraveno zákonem. K námitce
ohledně nemožnosti pořizovat kopie žalovaná uvedla, že dikci zákona o svobodném přístupu k informacím naplnila již tím, že žalobkyni požadované dokumenty zpřístupnila.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Žalovaná též uvedla, že rozhodnutí o částečném nevyhovění žádosti o informace je přezkoumatelné jejím předsedou. Dále žalovaná
uvedla, že proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti lze podat odvolání v souladu s § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím ve
lhůtě 15 dnů od data doručení rozhodnutí.
Dne 28. 3. 2011 adresovala žalobkyně žalované přípis, v němž opětovně žádala o poskytnutí informací a rozporovala tvrzení
žalované. Na toto podání reagoval předseda
žalované nejprve přípisem ze dne 26. 4. 2011,
v němž uvedl, že podání ze dne 28. 3. 2011 nepovažuje obsahově za odvolání, že navíc bylo
učiněno po lhůtě pro podání odvolání a že neobsahuje řádně uplatněné odvolací důvody.
Na vyjádření předsedy žalované reagovala
žalobkyně přípisem ze dne 16. 5. 2011,
v němž uvedla, že její podání ze dne 28. 3.
2011 splňovalo náležitosti pro to, aby bylo posouzeno jako odvolání. Dne 10. 6. 2011 na
tento dopis reagoval předseda žalované s tím,
že předpokladem odvolání je vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jež však vydáno nebylo; navíc žalobkyně neuvedla požadavek na přezkoumání rozhodnutí správního
orgánu I. stupně. Podle něj nebyla v podání
ze dne 28. 3. 2011 ani naznačena vůle po nápravě konkrétního správního aktu.
Proti tomuto postupu podala žalobkyně
žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v níž požadovala, aby Krajský
soud v Ostravě žalované uložil povinnost poskytnout jí požadované informace. Krajský
soud usnesením ze dne 30. 8. 2011, čj. 22 A
72/2011-48, žalobu odmítl.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
24. 2. 2011 a následně žalované zaslala přípis,
ve kterém vyjádřila nespokojenost jednak
s časovým rozsahem prostudování, neboť jí
pro studium spisů byla poskytnuta pouze jedna hodina, a dále s nemožností pořizovat fotokopie a zapisovat si poznámky. Žalovaná
odůvodnila tento postup konstatováním, že
mezi
jednotlivými subjekty práva; spory
uvnitř jediného subjektu mají soudy řešit pouze
tam, kde to zákon výslovně stanoví. Závěr většiny rozšířeného senátu však povede k tomu,
že se soudní cestou budou řešit spory mezi
hl. městem Prahou a jejími městskými částmi,
tedy spory uvnitř jediného subjektu práva, jejichž přenesení na správní soudy zákon v oblasti územního plánování nepředpokládá.
[24] Ze všech uvedených důvodů máme
tedy za to, že výrok ani odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu nemohou obstát.
projekty jsou chráněny zákonem č. 121/2000 Sb.,
o právu autorském, o právech souvisejících
s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon). Žalobkyně požádala,
aby jí žalovaná předložila k prostudování
a částečnému okopírování kompletní spis ve
výše vymezené věci. Žalovaná žalobkyni k této žádosti sdělila, že neprovádí výkon veřejné
správy, že na dotace z rozpočtu regionální rady není právní nárok a že řízení o udělení dotace není upraveno zákonem. K námitce
ohledně nemožnosti pořizovat kopie žalovaná uvedla, že dikci zákona o svobodném přístupu k informacím naplnila již tím, že žalobkyni požadované dokumenty zpřístupnila.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Žalovaná též uvedla, že rozhodnutí o částečném nevyhovění žádosti o informace je přezkoumatelné jejím předsedou. Dále žalovaná
uvedla, že proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti lze podat odvolání v souladu s § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím ve
lhůtě 15 dnů od data doručení rozhodnutí.
Dne 28. 3. 2011 adresovala žalobkyně žalované přípis, v němž opětovně žádala o poskytnutí informací a rozporovala tvrzení
žalované. Na toto podání reagoval předseda
žalované nejprve přípisem ze dne 26. 4. 2011,
v němž uvedl, že podání ze dne 28. 3. 2011 nepovažuje obsahově za odvolání, že navíc bylo
učiněno po lhůtě pro podání odvolání a že neobsahuje řádně uplatněné odvolací důvody.
Na vyjádření předsedy žalované reagovala
žalobkyně přípisem ze dne 16. 5. 2011,
v němž uvedla, že její podání ze dne 28. 3.
2011 splňovalo náležitosti pro to, aby bylo posouzeno jako odvolání. Dne 10. 6. 2011 na
tento dopis reagoval předseda žalované s tím,
že předpokladem odvolání je vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jež však vydáno nebylo; navíc žalobkyně neuvedla požadavek na přezkoumání rozhodnutí správního
orgánu I. stupně. Podle něj nebyla v podání
ze dne 28. 3. 2011 ani naznačena vůle po nápravě konkrétního správního aktu.
Proti tomuto postupu podala žalobkyně
žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v níž požadovala, aby Krajský
soud v Ostravě žalované uložil povinnost poskytnout jí požadované informace. Krajský
soud usnesením ze dne 30. 8. 2011, čj. 22 A
72/2011-48, žalobu odmítl.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
22. 2. 2012, čj. 4 Ans 6/2011-82, rozhodnutí
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku neztotožnil s názorem krajského soudu, že nepřesně formulovaný petit je
neodstranitelným nedostatkem žaloby a důvodem pro její odmítnutí. Naopak vyslovil
názor, že krajský soud měl zkoumat, čeho se
žalobkyně domáhala, a v případě nejednoznačné formulace žaloby měl v souladu s § 37
odst. 5 s. ř. s. vyzvat žalobkyni k odstranění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
vad žaloby a případně ji poučit o tom, jakého
typu výroku soudu se může v daném řízení
domáhat.
Poté krajský soud rozsudkem ze dne 6. 12.
2012, čj. 22 A 72/2011-126, uložil předsedovi
žalované povinnost vydat rozhodnutí o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011, a to ve lhůtě 15 dnů ode dne právní moci rozsudku.
Krajský soud zvažoval, zda žalobkyně vyčerpala prostředky ochrany proti nečinnosti.
Dospěl k závěru, že podání ze dne 16. 5. 2011,
jímž žalobkyně vyjádřila nesouhlas s posouzením svého podání ze dne 28. 3. 2011, naplnilo znaky podnětu k vydání opatření proti
nečinnosti podle § 80 správního řádu. K bezvýslednému vyčerpání tohoto prostředku
ochrany došlo již tím, že žalovaná nepředložila toto podání nadřízenému správnímu orgánu, kterým bylo podle § 11 odst. 1 zákona
č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, Ministerstvo pro místní rozvoj.
Dále krajský soud dovodil postavení žalované jakožto povinného subjektu ve smyslu
§ 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Krajský soud rovněž uvedl, že
podání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011 bylo
svým obsahem odvoláním, neboť vyjadřovalo
nesouhlas s obsahem rozhodnutí žalované ze
dne 16. 3. 2011 a žalobkyně se jím domáhala
poskytnutí požadovaných informací. V případě pochybností byla žalovaná povinna vyzvat
žalobkyni k upřesnění jejího podání podle
§ 37 odst. 3 správního řádu.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž
mimo jiné namítala nezákonnost napadeného rozsudku, kterou spatřovala v posouzení
právní otázky, kdo je jejím nadřízeným správním orgánem, jemuž mělo být předloženo
podání žalobkyně ze dne 16. 5. 2011, které
krajský soud vyhodnotil jako bezvýsledné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti jakožto předpokladu pro podání žaloby
podle § 79 a násl. s. ř. s. Krajský soud uvedl, že
tímto nadřízeným správním orgánem je příslušné ministerstvo. Stěžovatelka byla toho
názoru, že při aplikaci § 20 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím ve spojení s § 178 správního řádu je jím osoba stojící v čele stěžovatelky, tedy její předseda.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Dále se Nejvyšší správní soud zabýval
kasační námitkou, podle níž nadřízeným
správním orgánem, který měl učinit opatření
proti nečinnosti, nebylo Ministerstvo pro
místní rozvoj, jak dovodil krajský soud, nýbrž
za použití § 20 odst. 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím předseda stěžovatelky.
Podle § 20 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]okud
tento zákon nestanoví jinak, použijí se při
postupu podle tohoto zákona pro odvolací
řízení ustanovení správního řádu; dále se
při postupu podle tohoto zákona použijí
ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a § 178;
v ostatním se správní řád nepoužije.“ Podle
§ 20 odst. 5 citovaného zákona „[n]elze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán
určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného
subjektu“.
Ustanovení § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím se tedy použije toliko v případě, že není možné určit nadřízený
orgán podle § 178 odst. 1 a 2 správního řádu.
Podle § 178 odst. 1 správního řádu
„[n]adřízeným správním orgánem je ten
správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní
zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím
správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.“
Podle § 178 odst. 2 správního řádu „[n]elze-li
nadřízený správní orgán určit podle odstavce 1, určí se podle tohoto odstavce. Nadřízeným správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad. Nadřízeným správním
orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené
působnosti věcně příslušný ústřední správní
úřad, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci
nejbližší. Nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní korporace se rozumí
správní orgán pověřený výkonem dozoru
a nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle
zvláštního zákona rozhoduje o odvolání;
není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Nadřízeným správním orgánem ústředního
správního úřadu se rozumí ministr, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu.
Nadřízeným správním orgánem ministra
nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného
ústředního správního úřadu.“
Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, výslovně nestanoví žádný
správní orgán, který by byl nadřízeným
správním orgánem či odvolacím správním
orgánem regionální rady regionu soudržnosti či který by nad ní vykonával dozor. Nicméně podle § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje se „[n]a vztah státu
a Regionální rady [...] při činnostech upravených zákonem vztahují ustanovení o přenesené působnosti krajů obdobně“. Podle čl. 41
odst. 1 Legislativních pravidel vlády, která lze
vyhledat na www.vlada.cz, „[s]lovo ,obdobně‘ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení
téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu“. Na
vztah mezi státem a regionální radou regionu
soudržnosti se tedy při činnostech upravených
zákonem plně aplikují všechna v úvahu přicházející ustanovení zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), která se týkají přenesené působnosti krajů.
Podle § 92 odst. 1 krajského zřízení „[p]ři
výkonu přenesené působnosti jsou orgány
územní samosprávy podřízeny příslušnému
ministerstvu“. Podle § 92 odst. 2 krajského
zřízení „[p]říslušná ministerstva, do jejichž
působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány územní samosprávy, řídí
v rámci zákonů výkon státní správy vydáváním právních předpisů a směrnic; podmín-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
kou platnosti směrnice je její publikace, ve
výjimečném případě oznámení o vydání ve
Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány
obcí.“ Podle § 92a písm. a) krajského zřízení
„[p]říslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané
orgány kraje, přezkoumávají rozhodnutí orgánů kraje vydaná na úseku přenesené působnosti ve správním řízení; na přezkoumávání rozhodnutí orgánů kraje vydaných ve
správním řízení se vztahují ustanovení
správního řádu.“
Příslušným ministerstvem, do jehož působnosti náleží úsek státní správy vykonávaný regionální radou regionu soudržnosti, je
Ministerstvo pro místní rozvoj. Toto ministerstvo je totiž podle § 14 zákona č. 2/1969 Sb.,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, „ústředním orgánem státní správy ve věcech regionální politiky“. Proto do jeho působnosti
náležejí i úkoly při podpoře regionálního rozvoje, které jsou vyjmenovány v § 11 odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje. Podle
písmene e) tohoto ustanovení Ministerstvo
pro místní rozvoj „zabezpečuje mezinárodní
spolupráci na úseku podpory regionálního
rozvoje a spolupráci s Evropskými společenstvími v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti, včetně koordinace věcné náplně
nástrojů pomoci a souvisejícího vypracování programových dokumentů, realizace programů a vyhodnocování průběhu jejich plnění“. Pro potřeby spojené s koordinací
a realizací hospodářské a sociální soudržnosti, kterou se rozumí opatření k vyrovnávání
rozdílů mezi regiony v rámci Evropských společenství, byly zřízeny právě regiony soudržnosti, jak vyplývá z § 2 písm. d) a § 15 zákona
o podpoře regionálního rozvoje. Regionální rada regionu soudržnosti je pak řídícím orgánem
Regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti, z něhož se čerpají
prostředky na jeho rozvoj [§ 16 odst. 3, § 16e
odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje,
nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných
ustanoveních o strukturálních fondech].
Nadřízeným správním orgánem regionální rady regionu soudržnosti na úseku podpo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
ry regionálního rozvoje v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti je tedy podle § 178
odst. 1 správního řádu Ministerstvo pro místní rozvoj. Ke stejnému závěru by ostatně bylo
nutné dospět i v případě, kdyby zákon o krajích nestanovil nadřízený správní orgán ani
odvolací správní orgán kraje při výkonu jeho
přenesené působnosti. Za takové situace by
totiž bylo možné stanovit nadřízený správní
orgán regionální rady regionu soudržnosti za
pomoci § 178 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionální rozvoje, podle nichž v řízení vedeném
v přenesené působnosti kraje je jeho nadřízeným správním orgánem věcně příslušný
ústřední správní úřad a na vztah státu a regionální rady regionu soudržnosti se při činnostech upravených zákonem vztahují ustanovení o přenesené působnosti krajů obdobně.
V nyní projednávané věci lze podle § 178
správního řádu určit, že nadřízeným správním orgánem stěžovatelky je Ministerstvo
pro místní rozvoj. Proto není možné za použití § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím stanovit nadřízeným správním orgánem stěžovatelky jejího předsedu.
Krajský soud tedy učinil správný závěr, že
podání ze dne 16. 5. 2011, v němž spatřoval
opatření proti nečinnosti při rozhodování
o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011, měla
stěžovatelka předložit Ministerstvu pro místní rozvoj jako svému nadřízenému správnímu orgánu, a pokud tak neučinila, došlo k vyčerpání prostředků stanovených k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu a ke splnění předpokladu pro podání žaloby podle
§ 79 a násl. s. ř. s.
Nejblíže nadřízený správní orgán je však
podle § 89 odst. 1 správního řádu též odvolacím správním orgánem, nestanoví-li zákon jinak. Jelikož zákon o podpoře regionálního
rozvoje výslovně nestanoví žádný správní orgán, který by byl odvolacím správním orgánem regionální rady regionu soudržnosti, je
zřejmé, že o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3.
2011 proti rozhodnutí stěžovatelky ze dne
22. 2. 2012, čj. 4 Ans 6/2011-82, rozhodnutí
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku neztotožnil s názorem krajského soudu, že nepřesně formulovaný petit je
neodstranitelným nedostatkem žaloby a důvodem pro její odmítnutí. Naopak vyslovil
názor, že krajský soud měl zkoumat, čeho se
žalobkyně domáhala, a v případě nejednoznačné formulace žaloby měl v souladu s § 37
odst. 5 s. ř. s. vyzvat žalobkyni k odstranění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
vad žaloby a případně ji poučit o tom, jakého
typu výroku soudu se může v daném řízení
domáhat.
Poté krajský soud rozsudkem ze dne 6. 12.
2012, čj. 22 A 72/2011-126, uložil předsedovi
žalované povinnost vydat rozhodnutí o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011, a to ve lhůtě 15 dnů ode dne právní moci rozsudku.
Krajský soud zvažoval, zda žalobkyně vyčerpala prostředky ochrany proti nečinnosti.
Dospěl k závěru, že podání ze dne 16. 5. 2011,
jímž žalobkyně vyjádřila nesouhlas s posouzením svého podání ze dne 28. 3. 2011, naplnilo znaky podnětu k vydání opatření proti
nečinnosti podle § 80 správního řádu. K bezvýslednému vyčerpání tohoto prostředku
ochrany došlo již tím, že žalovaná nepředložila toto podání nadřízenému správnímu orgánu, kterým bylo podle § 11 odst. 1 zákona
č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, Ministerstvo pro místní rozvoj.
Dále krajský soud dovodil postavení žalované jakožto povinného subjektu ve smyslu
§ 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Krajský soud rovněž uvedl, že
podání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011 bylo
svým obsahem odvoláním, neboť vyjadřovalo
nesouhlas s obsahem rozhodnutí žalované ze
dne 16. 3. 2011 a žalobkyně se jím domáhala
poskytnutí požadovaných informací. V případě pochybností byla žalovaná povinna vyzvat
žalobkyni k upřesnění jejího podání podle
§ 37 odst. 3 správního řádu.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž
mimo jiné namítala nezákonnost napadeného rozsudku, kterou spatřovala v posouzení
právní otázky, kdo je jejím nadřízeným správním orgánem, jemuž mělo být předloženo
podání žalobkyně ze dne 16. 5. 2011, které
krajský soud vyhodnotil jako bezvýsledné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti jakožto předpokladu pro podání žaloby
podle § 79 a násl. s. ř. s. Krajský soud uvedl, že
tímto nadřízeným správním orgánem je příslušné ministerstvo. Stěžovatelka byla toho
názoru, že při aplikaci § 20 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím ve spojení s § 178 správního řádu je jím osoba stojící v čele stěžovatelky, tedy její předseda.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Dále se Nejvyšší správní soud zabýval
kasační námitkou, podle níž nadřízeným
správním orgánem, který měl učinit opatření
proti nečinnosti, nebylo Ministerstvo pro
místní rozvoj, jak dovodil krajský soud, nýbrž
za použití § 20 odst. 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím předseda stěžovatelky.
Podle § 20 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]okud
tento zákon nestanoví jinak, použijí se při
postupu podle tohoto zákona pro odvolací
řízení ustanovení správního řádu; dále se
při postupu podle tohoto zákona použijí
ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a § 178;
v ostatním se správní řád nepoužije.“ Podle
§ 20 odst. 5 citovaného zákona „[n]elze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán
určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného
subjektu“.
Ustanovení § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím se tedy použije toliko v případě, že není možné určit nadřízený
orgán podle § 178 odst. 1 a 2 správního řádu.
Podle § 178 odst. 1 správního řádu
„[n]adřízeným správním orgánem je ten
správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní
zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím
správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.“
Podle § 178 odst. 2 správního řádu „[n]elze-li
nadřízený správní orgán určit podle odstavce 1, určí se podle tohoto odstavce. Nadřízeným správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad. Nadřízeným správním
orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené
působnosti věcně příslušný ústřední správní
úřad, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci
nejbližší. Nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní korporace se rozumí
správní orgán pověřený výkonem dozoru
a nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle
zvláštního zákona rozhoduje o odvolání;
není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Nadřízeným správním orgánem ústředního
správního úřadu se rozumí ministr, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu.
Nadřízeným správním orgánem ministra
nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného
ústředního správního úřadu.“
Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, výslovně nestanoví žádný
správní orgán, který by byl nadřízeným
správním orgánem či odvolacím správním
orgánem regionální rady regionu soudržnosti či který by nad ní vykonával dozor. Nicméně podle § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje se „[n]a vztah státu
a Regionální rady [...] při činnostech upravených zákonem vztahují ustanovení o přenesené působnosti krajů obdobně“. Podle čl. 41
odst. 1 Legislativních pravidel vlády, která lze
vyhledat na www.vlada.cz, „[s]lovo ,obdobně‘ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení
téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu“. Na
vztah mezi státem a regionální radou regionu
soudržnosti se tedy při činnostech upravených
zákonem plně aplikují všechna v úvahu přicházející ustanovení zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), která se týkají přenesené působnosti krajů.
Podle § 92 odst. 1 krajského zřízení „[p]ři
výkonu přenesené působnosti jsou orgány
územní samosprávy podřízeny příslušnému
ministerstvu“. Podle § 92 odst. 2 krajského
zřízení „[p]říslušná ministerstva, do jejichž
působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány územní samosprávy, řídí
v rámci zákonů výkon státní správy vydáváním právních předpisů a směrnic; podmín-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
kou platnosti směrnice je její publikace, ve
výjimečném případě oznámení o vydání ve
Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány
obcí.“ Podle § 92a písm. a) krajského zřízení
„[p]říslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané
orgány kraje, přezkoumávají rozhodnutí orgánů kraje vydaná na úseku přenesené působnosti ve správním řízení; na přezkoumávání rozhodnutí orgánů kraje vydaných ve
správním řízení se vztahují ustanovení
správního řádu.“
Příslušným ministerstvem, do jehož působnosti náleží úsek státní správy vykonávaný regionální radou regionu soudržnosti, je
Ministerstvo pro místní rozvoj. Toto ministerstvo je totiž podle § 14 zákona č. 2/1969 Sb.,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, „ústředním orgánem státní správy ve věcech regionální politiky“. Proto do jeho působnosti
náležejí i úkoly při podpoře regionálního rozvoje, které jsou vyjmenovány v § 11 odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje. Podle
písmene e) tohoto ustanovení Ministerstvo
pro místní rozvoj „zabezpečuje mezinárodní
spolupráci na úseku podpory regionálního
rozvoje a spolupráci s Evropskými společenstvími v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti, včetně koordinace věcné náplně
nástrojů pomoci a souvisejícího vypracování programových dokumentů, realizace programů a vyhodnocování průběhu jejich plnění“. Pro potřeby spojené s koordinací
a realizací hospodářské a sociální soudržnosti, kterou se rozumí opatření k vyrovnávání
rozdílů mezi regiony v rámci Evropských společenství, byly zřízeny právě regiony soudržnosti, jak vyplývá z § 2 písm. d) a § 15 zákona
o podpoře regionálního rozvoje. Regionální rada regionu soudržnosti je pak řídícím orgánem
Regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti, z něhož se čerpají
prostředky na jeho rozvoj [§ 16 odst. 3, § 16e
odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje,
nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných
ustanoveních o strukturálních fondech].
Nadřízeným správním orgánem regionální rady regionu soudržnosti na úseku podpo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
ry regionálního rozvoje v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti je tedy podle § 178
odst. 1 správního řádu Ministerstvo pro místní rozvoj. Ke stejnému závěru by ostatně bylo
nutné dospět i v případě, kdyby zákon o krajích nestanovil nadřízený správní orgán ani
odvolací správní orgán kraje při výkonu jeho
přenesené působnosti. Za takové situace by
totiž bylo možné stanovit nadřízený správní
orgán regionální rady regionu soudržnosti za
pomoci § 178 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionální rozvoje, podle nichž v řízení vedeném
v přenesené působnosti kraje je jeho nadřízeným správním orgánem věcně příslušný
ústřední správní úřad a na vztah státu a regionální rady regionu soudržnosti se při činnostech upravených zákonem vztahují ustanovení o přenesené působnosti krajů obdobně.
V nyní projednávané věci lze podle § 178
správního řádu určit, že nadřízeným správním orgánem stěžovatelky je Ministerstvo
pro místní rozvoj. Proto není možné za použití § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím stanovit nadřízeným správním orgánem stěžovatelky jejího předsedu.
Krajský soud tedy učinil správný závěr, že
podání ze dne 16. 5. 2011, v němž spatřoval
opatření proti nečinnosti při rozhodování
o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011, měla
stěžovatelka předložit Ministerstvu pro místní rozvoj jako svému nadřízenému správnímu orgánu, a pokud tak neučinila, došlo k vyčerpání prostředků stanovených k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu a ke splnění předpokladu pro podání žaloby podle
§ 79 a násl. s. ř. s.
Nejblíže nadřízený správní orgán je však
podle § 89 odst. 1 správního řádu též odvolacím správním orgánem, nestanoví-li zákon jinak. Jelikož zákon o podpoře regionálního
rozvoje výslovně nestanoví žádný správní orgán, který by byl odvolacím správním orgánem regionální rady regionu soudržnosti, je
zřejmé, že o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3.
2011 proti rozhodnutí stěžovatelky ze dne
16. 3. 2011 o částečném odmítnutí žádosti
o poskytnutí informace mělo rozhodovat Ministerstvo pro místní rozvoj. Předseda stěžo-
vatelky tedy v dané věci nebyl pasivně legitimován v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, a tudíž mu krajský soud nemohl uložit povinnost vydat
rozhodnutí o odvolání žalobkyně ze dne
16. 3. 2011 o částečném odmítnutí žádosti
o poskytnutí informace mělo rozhodovat Ministerstvo pro místní rozvoj. Předseda stěžo-
vatelky tedy v dané věci nebyl pasivně legitimován v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, a tudíž mu krajský soud nemohl uložit povinnost vydat
rozhodnutí o odvolání žalobkyně ze dne
28. 3. 2011, jak učinil v napadeném rozsudku.
Podle § 79 odst. 2 s. ř. s. je v řízení o žalobě na
ochranu proti nečinnosti žalovaným „správní
orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení“.
Jestliže tedy žalobkyně označila za žalovaného správní orgán, který k rozhodnutí o jejím
odvolání ze dne 28. 3. 2011 nebyl příslušný,
měl krajský soud žalobu zamítnout podle
§ 81 odst. 3 s. ř. s.
S ohledem na tento vnitřní rozpor spočívající v tom, že krajský soud na jedné straně
považoval za nadřízený správní orgán příslušný k opatření proti nečinnosti podle § 80
správního řádu Ministerstvo pro místní rozvoj a na straně druhé dovodil příslušnost
předsedy stěžovatelky k vydání rozhodnutí
o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011, je
nutné napadený rozsudek považovat za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost. Tím
došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti
uvedeného v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., přičemž k této vadě musí Nejvyšší správní soud
podle § 109 odst. 4 téhož zákona přihlédnout
z úřední povinnosti, i když stěžovatelka v kasační stížnosti nedostatek pasivní legitimace
svého předsedy k podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu výslovně
nenamítla.
Na závěru, že předseda stěžovatelky nebyl
příslušný k vydání rozhodnutí o odvolání žalobkyně ze dne 28. 3. 2011, nemůže nic změnit ani to, že po podání kasační stížnosti jej jako opožděné zamítl rozhodnutím ze dne
22. 1. 2013. V odůvodnění tohoto rozhodnutí
předseda stěžovatelky uvedl, že částečné odmítnutí žádosti o poskytnutí informace bylo
žalobkyni oznámeno dne 18. 3. 2011 a žalobkyně údajně předala odvolání k poštovní přepravě dne 8. 4. 2011, tedy až po uplynutí zákonné patnáctidenní lhůty. Nic totiž nebrání
tomu, aby Ministerstvo pro místní rozvoj jako
nadřízený správní orgán stěžovatelky rozhodnutí jeho předsedy o odvolání ze dne
22. 1. 2013 zrušilo v přezkumném řízení podle § 94 a násl. správního řádu nebo v případě
zjištění jeho nicotnosti tuto nicotnost prohlásilo v řízení podle § 77 a § 78 správního řádu
a následně vydalo nové rozhodnutí o odvolání, v němž znovu posoudí otázku včasnosti
řádného opravného prostředku žalobkyně.
Lze tedy uzavřít, že krajský soud pochybil,
když napadeným rozsudkem uložil povinnost rozhodnout o odvolání žalobkyně ze
dne 28. 3. 2011 předsedovi stěžovatelky, ačkoliv ten nebyl k vydání takového rozhodnutí
příslušný. S ohledem na toto pochybení se již
Nejvyšší správní soud nemohl zabývat kasačními námitkami o rozsahu informační povinnosti stěžovatelky v dané věci a o délce lhůty
pro vydání rozhodnutí o odvolání žalobkyně
ze dne 28. 3. 2011 stanovené rozsudkem krajského soudu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
a) Městská část Praha-Křeslice, b) Ing. Václav Š. a c) Jaroslava Ř. proti hlavnímu městu