8 Ao 2/2010

I. Dotýkají-li se zásady územního rozvoje evropsky významné lokality, je třeba posoudit jejich vliv na tuto lokalitu, byť byla zatím zařazena pouze na tzv. národní seznam. II. Nelze-li vyloučit negativní vliv koncepce na evropsky významnou lokalitu, musí předkladatel zpracovat varianty řešení. II. Zásady územního rozvoje zpravidla představují v rámci územního plánování moment, kdy lze efektivně posoudit kumulativní a synergické vlivy záměru na ži- votní prostředí.

I. Dotýkají-li se zásady územního rozvoje evropsky významné lokality, je třeba posoudit jejich vliv na tuto lokalitu, byť byla zatím zařazena pouze na tzv. národní seznam. II. Nelze-li vyloučit negativní vliv koncepce na evropsky významnou lokalitu, musí předkladatel zpracovat varianty řešení. II. Zásady územního rozvoje zpravidla představují v rámci územního plánování moment, kdy lze efektivně posoudit kumulativní a synergické vlivy záměru na ži- votní prostředí.

III.3.4 (Vydání ZÚR zákonem stanoveným postupem) V rámci třetího kroku algoritmu Nejvyšší správní soud zkoumal, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno zákonem stanoveným postupem. Navrhovatelé splnění tohoto kritéria zpochybnili a soud hodnotil důvodnost jejich námitek. Před podrobným zkoumáním důvodnosti jednotlivých námitek Nejvyšší správní soud obecně připomíná, že mezi namítanou nezá- konností a důsledky případného vyhovění návrhu musí existovat určitý vztah propor- cionality. V řízení podle $ 10la a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako 786 celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, po- kud došlo k porušení zákona v nezanedbatel- né míře, resp. v intenzitě zpochybňující zá- konnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodova- né věci považovat za ještě přijatelnou. K pře- kročení takové meze může dojít jediným zá- važným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů. Nejvyšší správní soud si je plně vědom ná- ročnosti a zdlouhavosti řízení vedoucího k vydání zásad územního rozvoje. Proto pova- žuje za nutné zkoumat v případě shledaného pochybení v procesu vedoucím k vydání zá- sad územního rozvoje, zda taková vada mohla reálně zasáhnout veřejná subjektivní práva navrhovatelů. Na druhé straně tento soud zdůrazňuje, že komplikovanost řízení o vydá- ní zásad územního rozvoje nemůže sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob. Zásady územního rozvoje představují v množině opatření obecné povahy, vydáva- ných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného do- tčení na právech je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plá- nu. Tato skutečnost ovšem nemůže vést k to- mu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navr- hovatele s ochranou jejich práv až k návrhu na zrušení územního či regulačního plánu nebo k žalobě proti rozhodnutí o umístění stavby. Zásady územního rozvoje jsou totiž závazné pro další postupy v územním pláno- vání a rozhodování. Zejména v případě liniové stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok pro její budoucí definitivní umístění. To platí tím spíše, když silně urba- nizované území neumožňuje zásadám územ- ního rozvoje vytyčit relativně široký koridor, v jehož rámci by při vydání územního plánu byla stavba definitivně přesně lokalizována. V této souvislosti není bez významu, že PÚR, obecně předvídající budoucí existenci SOKP, není podle usnesení Nejvyššího správ- ního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59 (č. 2009/2010 Sb. NSS), opatřením obecné povahy, způsobilým přezkumu v říze- ní podle $ 101a a násl. s. ř. s. Případné proces- ní či hmotněprávní vady PÚR tak mohou do jisté míry zatěžovat navazující územně pláno- vací dokumentaci. V linii politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje, územní plán (příp. regu- lační plán) a rozhodnutí o umístění stavby představují právě zásady první fázi, kdy se mohou dotčené osoby domáhat ochrany svých práv. Politika územního rozvoje se na- víc vyznačuje podstatnou mírou neurčitosti. Oproti tomu zásady územního rozvoje mo- hou znamenat zásadní zásah do práv dotče- ných osob, protože vlastní umístění liniové stavby, respektující zásady územního rozvoje, nemůže v navazujících řízeních doznat vý- znamnějších změn. Míra dotčení se bude sa- mozřejmě vždy lišit podle míry obecnosti zá- sad. Přesto však nelze v této fázi rezignovat na efektivní poskytování ochrany veřejným sub- jektivním právům dotčených osob. Tvrzení, že míra obecnosti zásad územního rozvoje vylučuje konkrétní zásah do práv dotčených osob, je nepřijatelné. V každém konkrétním případě přezkumu zásad územního rozvoje je nutné zkoumat reálnou míru dotčení práv adresátů tohoto aktu a vážit, zda lze tato prá- va efektivně ochránit v navazujících řízeních. Stavebním zákonem regulovaný princip kon- centrace námitek a připomínek dotčených osob spolu s tendencí posouvat ochranu práv dotčených osob do dalších řízení nesmí vést ke kvalifikovanému obcházení cíle zákonné úpravy, totiž ochrany dotčených osob v pro- cesu územního plánování a rozhodování. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná závěry, ke kterým (byť pro případ územního plánu) dospěl v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, čj. 7 As 57/2007-98: „[p]rávě poři- zování územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou Ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Pro- ces schvalování změny územního plánu pro- to stěžovatelka mohla napadat právě v tom- to stadiu územního plánování, a nikoliv až v řízení územním. V rámci územního řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizována či niko- liv. V této fázi již otázka nezní „zda“ ale jak“. Účinná právní ochrana se proto musí sou- středít na okamžik, kdy je o dané věci skuteč- ně rozhodováno. Není proto ani přípustné dodatečné zpochybňování schválené územ- ně plánovací dokumentace, resp. územního plánu nebo změny těchto materiálů, v nava- zujícím územním řízení nebo dokonce v rámci soudního přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístění stavby. Není tedy ani možné, aby stěžovatel- ka, která nevznesla včas námitky proti změ- ně územního plánu, toto své opomenutí „napravovala' tím, že formálně brojí proti roz- hodnutí o umístění stavby, a ve skutečnosti napadá územně plánovací dokumentaci“ Nejvyšší správní soud si je vědom speci- fické situace při přijímání nyní posuzova- ných ZÚR. Úprava stavebního práva přinesla s účinností od 1. 7. 2006 nové nástroje územ- ního plánování a významně revidovala rele- vantní procesní postupy. To ovšem nezname- ná, že by území dotčené ZÚR bylo bílým místem na mapě. Na jedné straně je tak i s při- hlédnutím k principům právní jistoty a legi- timního očekávání nutné respektovat konti- nuitu územního plánování, což na druhé straně nesmí znemožnit revizi existujícího sta- vu podmíněnou novou právní úpravou. Tato východiska jsou v další argumentaci podstat- ná, pokud odpůrce odmítá důvodnost někte- rých námitek s tím, že namítané skutečnosti jsou důsledkem dosavadního průběhu poři- zování územně plánovací dokumentace pro předmětné území. C.) Konečně Nejvyšší správní soud po- dotýká, že jednotlivé námitky procesní pova- hy neposuzoval v pořadí vzneseném navrho- vateli, ale podle jejich významu v posuzované věci. 787 2106 III.3.4.A (Posouzení z hlediska evropsky významných lokalit) Navrhovatelé namítli, že odpůrce nepo- soudil koncepci z hlediska dopadů na všechny evropsky významné lokality, které se na území hlavního města Prahy na- cházejí a mohou být negativně ovlivněny zá- měry obsaženými v ZÚR. Nejvyšší správní soud konstatuje, že vláda České republiky schválila novelizaci nařízení č. 132/2005 Sb. usnesením ze dne 5. 10. 2009. Nařízení č. 371/2009 Sb. bylo vydáno dne 26. 10. 2009. Částka Sbírky zákonů zahrnující předmětné nařízení byla rozeslána dne 3. 11. 2009. Stanovisko ministerstva, týkající se mj. posouzení vlivu ZÚR na evropsky významné lokality, bylo vydáno dne 20. 10. 2009. ZÚR byly schváleny Zastupitelstvem hlavního města Prahy dne 17. 12. 2009. Podle čl. 2 odst. 1 směrnice o stanovištích je „[cléřem této směrnice [...] přispět k zajištění biologické | rozmanitosti | prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evrop- ském území členských států, na které se vzta- huje Smlouva“. Podle odstavce 2 téhož článku je směrnice [..) zachování nebo obnova přízní- vého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a pla- ně rostoucích rostlin v zájmu Společenství“. Podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích „[jlakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro pé- či o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpo- dobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídající- mu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsled- ků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejností“ 788 Podle odstace 4 citovaného ustanovení „[plokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvo- dů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charak- teru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sí- tě NATURA 2000. O přijatých kompenzač- ních opatřeních uvědomí Komisi. Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody sou- visející s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostře- dí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“ Podle $ 45i odst. 1 zákona na ochranu pří- rody „[tlen, kdo zamýšlí pořídit koncepcí ne- bo uskutečnit záměr uvedený v f 45h odst. 1 (dále jen „předkladatel“), je povinen návrh koncepce nebo záměru předložit orgánu ochrany přírody ke stanovisku, zda může mít samostatně nebo ve spojení S jinými koncepcemi nebo záměry významný vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celist- vost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Orgán ochrany přírody vydá odů- vodněné stanovisko do 30 dnů ode dne do- ručení žádosti“ — Podle odst. 2 citovaného ustanovení „[jlestliže orgán ochrany přírody svým sta- noviskem podle odstavce 1 významný vliv podle f 45h odst. 1 nevyloučí, musí být daná koncepce nebo záměr předmětem posouzení podle tohoto ustanovení a zvláštních práv- ních předpisů. Nelze-li vyloučit negativní vliv koncepce nebo záměru na takové úze- mí, musí předkladatel zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní vliv na úze- mí vyloučit nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit. Územně plá- novací dokumentace se posuzuje podle zvláštního právního předpisu.“ Podle odstavce 8 citovaného ustanovení ve znění účinném do 30. 11. 2009 „[olrgán, kte- rý je příslušný ke schválení koncepce nebo záměru uvedeného v f 45h, jej může schvá- lit, jen. pokud na základě stanoviska podle Právních předpisů o posuzování vlivů na ži- votní prostředí taková koncepce nebo záměr nebude mít negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, anebo za podmínek stanovených v odstavci 9, popřípadě v odstavci 10. Tím nejsou dotčeny ochranné podmínky zvláště chráněných území“ (zvýraznění doplněno - poznámka Nejvyššího správního soudu). Podle odstavce 8 citovaného ustanovení ve znění účinném od 1. 12. 2009 „[o]rgán, který Je příslušný ke schválení koncepce nebo zá- měru uvedeného v f 45h, jej může schválit, jen pokud na základě stanoviska podle právních předpisů o posuzování vlivů na ži- votní prostředí taková koncepce nebo záměr nebude mít významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celist- vost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, anebo za podmínek stanovených v odstavci 9, popříbadě v odstavci 10. Tím nejsou dotčeny ochranné podmínky zvláště chráněných území“ (zvýraznění doplněno - poznámka Nejvyššího správního soudu). Podle odstace 9 pak platí, že „[plokud po- souzení podle odstavce 2 prokáže negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany ne- bo celistvost evropsky významné lokality ne- bo ptačí oblasti a neexistuje variantní řešení bez negativního vlivu, lze schválit jen va- riantu s nejmenším možným negativním vlivem, a to pouze z naléhavých důvodů pře- važujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních opatření nezbyt- ných pro zajištění celkové soudržnosti sou- stavy ptačích oblastí a evropsky významných lokalit podle odstavce 11. Kompenzačními opatřeními pro účely koncepce se rozumí za- jištění možnosti nahradit lokalitu dotčenou realizací koncepce v obdobném rozsahu a kvalitě a se stejnou mírou závaznosti a konkrétnosti, jakou má schvalovaná kon- cepce nebo její jednotlivé části. Kompenzač- ními opatřeními pro účely záměru se rozu- mí vytvoření podmínek pro zachování nebo zlepšení záměrem ovlivněných předmětů ochrany ve stejné lokalitě nebo nahrazení lokality jinou lokalitou v obdobném rozsa- hu a kvalitě“ Konečně podle odstavcé 10 předmětného ustanovení „[j]ďe-či o negativní vliv na lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo prioritními druhy, lze koncepcí nebo záměr schválit jen z důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřej- né bezpečnosti nebo příznivých důsledků ne- sporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zá- Jmu mohou být důvodem ke schválení jen v souladu se stanoviskem Komise“ Podle $ 37 odst. 5 stavebního zákona „[plokud Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisku k vyhodnocení vlivů na ži- votní prostředí stanoví, že zásady územního rozvoje mají negativní vliv na území evrop- sky významné lokality nebo ptačí oblasti a neexistuje alternativní řešení s menším ne- gativním vlivem nebo bez něj, lze návrh zá- sad územního rozvoje přijmout jen z nalé- havých důvodů převažujícího veřejného zájmu a jen tehdy, byla-li přijata kompen- zační opatření k zajištění ochrany a celist- vosti území evropsky významné lokality ne- bo ptačí oblasti, dohodnutá s Ministerstvem životního prostředí. Toto ministerstvo infor- muje o kompenzačních opatřeních Komisi. Jde-li o negativní vliv na lokalitu s prioritní- mí typy stanovišť nebo s prioritními druhy, lze návrh zásad územního rozvoje přijmout jen z důvodů veřejného zdraví, veřejné bez- pečnosti, nebo příznivých důsledků nespor- ného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem k přijetí návrhu jen na základě stanoviska Komise.“ Nejvyšší správní soud připomíná, že po- dle Soudního dvora Evropské unie [rozsudek ze dne 13. 1. 2005, Societů Italiana Dragaggi SpA a další proti Ministero delle Infrastruttu- re e dei Trasporti a Regione Autonoma Friu- li Venezia Giulia, C-117/03, Sb. rozh. s. 1-167 (dále jen „Dragaggi“)] „[jle třeba podo- tknout, že podle čl. 4 odst. 5 směrnice se re- žim ochrany zvláštních oblastí ochrany sta- novený v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice použije 789 2106 na lokalitu, jestliže je v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice zařazena do seznamu lokalit vybraných jako lokality vý- znamné pro Společenství, který je přijat Ko- misí postupem podle článku 21 této směrni- ce. Skutečnost, že podle přílohy III etapy 2, bodu 1 směrnice všechny lokality určené členskými státy v etapě 1 této přílohy, které Jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, jsou pokládány za lo- kality významné pro Společenství, nevede k tomu, pokud se jich týče, že režim ochrany stanovený v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice je tře- ba použít před tím, než jsou v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice uvede- ny na seznamu lokalit významných pro Spo- lečenství přijatém Komisí. Opačná teze po- stupujícího soudu, že určilli členský stát, jako je tomu v projednávaném případě, v pů- vodním řízení lokalitu jako lokalitu, která je místem výskytu prioritního stanoviště, a za- hrnul ji do seznamu navrženého Komisi po- dle čl. 4 odst. I směrnice, musí být tato loka- lita, s ohledem na přílohu III etapu 2, bod 1 směrnice, pokládána za lokalitu význam- nou pro Společenství, a podléhá tedy podle čl. 4 odst. 5 směrnice ochranným opatřením uvedeným v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice, ne- může obstát. Tato teze je totiž jednak v roz- poru se zněním čl. 4 odst. 5 směrnice, který výslovně číní použití uvedených ochranných opatření závislým na skutečnosti, že dotyč- ná Jokalita je v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice zařazena do sezna- mu lokalit významných pro Společenství při- jatého Komisí. Krom toho uvedená teze předpokládá, že jestliže byla lokalita člen- ským státem určena jako lokalita, která je místem výskytu prioritních přírodních sta- novišť nebo druhů a byla uvedena na sezna- mu navrženém Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice, je Komise povinna zařadit lokalit- tu do seznamu lokalit významných pro Spo- lečenství, který přijme postupem podle člán- ku 21 směrnice a jenž je.uveden v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci směrnice. Pokud by tomu tak bylo, Komisi by bylo zabráněno při vy- pracování še souhlasem všech členských stá- tů návrhu seznamu lokalit významných pro Společenství ve smyslu čl. 4 odst. 2 prvního 790 pododstavce směrnice, aby zamýšlela neza- hrnutí jakékoli lokality navržené členským státem jako lokality, která je místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo dru- hů, do tohoto návrhu, a to i tehdy, kdyby se domnívala, že nehledě na opačné stanovis- ko dotyčného členského státu určitá lokalita není místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů ve smyslu přílohy III etapy 2, bodu I směrnice. Taková situace by však byla v rozporu zejména s čl. 4 odst. 2 prvním pododstavcem směrnice, ve spojení s přílohou III, etapou 2, bodem 1 této směr- nice. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 4 odst. 5 směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že ochranná opatření stanovená v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice musí být přijata pou- ze pro lokality, které jsou zařazeny v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstav- cem směrnice do seznamu lokalit vybra- ných jako lokality významné pro Společen- ství přijatého Komisí postupem podle článku 21 této směrnice“ (zvýraznění doplně- LY no - poznámka Nejvyššího správního soudu). V citovaném rozhodnutí však Soudní dvůr dospěl i k závěru, že „[z] toho však ne- vyplývá, že členské státy nemusí chránit lokality od okamžiku, kdy navrhují je- jich zařazení podle čl. 4 odst. 1 směrnice do státního seznamu předaného Komisi jako lokality vhodné jako lokality vý- znamné pro Společenství. Pokud by totiž tyto lokality nebyly vhodně chráněny od to- hoto okamžiku, hrozilo by nebezpečí, že cíle ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, které jsou uvedeny zejména v šestém bodu odů- vodnění a v čl. 3 odst. 1 směrnice, nebudou uskutečněny. Taková situace by byla o to vážnější, že jsou dotčeny typy prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, u nichž by z důvodu vážného ohrožení, kterému Jsou vystaveny, mělo dojít k včasnému pro- vádění opatření na jejich ochranu, tak jak je doporučeno v pátém bodu odůvodnění směrnice. V tomto případě je třeba připome- nout, že na státních seznamech lokalit vhod- ných jako lokality významné pro Společen- ství musí být uvedeny lokality, kterým náleží na vnitrostátní úrovní důležitý ekologický zájem s ohledem na cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočíchů a planě rostoucích rostlin upravený směrnicí (víz rozsudek ze dne 7. listopadu 2000, First Cor- porate Shipping, C-371/98, Recueil, s. T9235, bod 22). Jeví se tedy, že bokud se jedná o lo- kality vhodné jako lokality významné pro Společenství uvedené na státních se- znamech předaných Komisi, mezi který- mi mohou být uvedeny zejména lokality, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, členské státy jsou podle směrnice povinny přijmout vhodná ochranná opatření k ochraně uvedeného ekologic- kého zájmu“ (zvýraznění doplněno - po- známka Nejvyššího správního soudu). Obdobně v rozsudku ze dne 14. 9. 2006, Bund Naturschutz in Bayern eV a další proti Freistaat Bayern, C-244/05, Sb. rozh. s. 18445 (dále jen „Bund Naturschutz“), Soudní dvůr uzavřel, že „členské státy musí přijmout v souladu s ustanoveními vnitrostátního práva veškerá opatření, která jsou nezbytná pro zamezení zásahů, které mohou vážně ohrozit ekologické charakteristiky lokalit, které jsou uvedeny na státním seznamu předloženém Komisi“. V souladu se závěry Soudního dvora je způsob ochrany předvídaný směrnicí o stano- vištích poskytován pouze evropsky význam- ným lokalitám zařazeným na tzv. evropský se- znam. Členské státy jsou povinny přijmout opatření uvedená ve směrnici o stanovištích ve vztahu k lokalitám, které byly formálně schváleny Komisí. Zároveň však lokality, je- jichž zařazení na tzv. evropský seznam člen- ské státy navrhnou, nemohou být do okamži- ku schválení Komisí podrobovány opatřením . způsobilým nezvratně ovlivnit jejich celist- vost a negativním způsobem zasáhnout před- mět jejich ochrany. Takové lokality musí být vhodně chráněny již od okamžiku, kdy figu- rují na tzv. národním seznamu. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje i na přiléhavou argumentaci ve stanovisku generální advokátky Kokott ve vě- ci Dragaggi, kdy „[zjanedbání povinností členských států a Komise při provádění ne- smí vést přesto k tomu, aby ochrana stano- vená směrnicí byla v konečném důsledku opominuta. Přihlédne-li se přitom k obecné právní zásadě venire contra factum proprium a zásadě loajální spolupráce, vyplývá z nich alespoň předběžný zákaz poškozování. [..) Zákaz venire contra factum proprium získá v procesu stanovení seznamu Společenství zvláštní význam, jelikož by negativní ovliv- nění nebo poškozování navrhovaných loka- lit zpochybnilo stanovený rozhodovací pro- ces a následně porušilo zásadu loajální spolupráce. [..]| Pokud by některé lokality by- ly mezitím narušeny nebo jiným způsobem poškozeny, byly by podklady pro rozhodnutí Komise znehodnoceny. [..j Povinnost ochra- ny ostatně vyplývá ze zákazu zmaření cílů směrnice. Podle čl. 10 odst. 2 Smlouvy o ES [..] se členské státy zdrží jakýchkoli opatře- ní, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů Smlouvy. Pojem cílů Smlouvy zahrnuje cíle sekundárního práva a zejména směrnic. [...] Směrnice o přírodních stanovištích usiluje mj. o vytvoření sítě, která bude zahrnovat Komisí uznané lokality významné pro Spo- lečenství. [..] Bez povinnosti ochrany by se bylo třeba obávat, že do stanovení seznamů Společenství by byly provedeny nevratitelné skutky a nenahraditelné části evropského přírodního dědictví by byly nevratně ztrace- ny. Tím by byl zároveň vážně zpochybněn cíl směrnice o přírodních stanovištích a její praktická účinnost. [...j. Proti tomu stojí rov- něž zákaz zmaření cílů směrnice negativ- ním ovlivněním nebo poškozováním, pokud by tím bylo zpochybněno opožděné uskuteč- nění sítě Natura 2000. To by nastalo v přípa- dě, pokuď by příslušné oblasti pro zařazení do sítě Natura 2000 už nepřicházely v úva- hu nebo by byl jejich přínos pro tuto síť zmenšen. [..) Bylo by proto v rozborů se směrnicí o přírodních stanovištích, záka- zem venire contra factum proprium ve spo- jení se zásadou loajální spolupráce mezi členskými státy a Komisí - zejména s ohle- dem na stanovený rozhodovací proces, ja- kož i se zákazem zmaření cílů směrnice, po- kud by členské státy před rozhodnutím Komise negativně ovlivnily či jiným způso- bem poškodily lokality, které Komisi navrhly.“ 791 2106 Vhodný způsob ochrany představuje v podmínkách české právní úpravy zejm. po- stup podle $ 45i zákona na ochranu přírody. Vyhodnocení vlivů koncepce na evropsky vý- znamné lokality provedené v příslušném oka- mžiku, a to včetně lokalit zařazených „jen“ na národním seznamu, je z pohledu prevence ekologické újmy a principu předběžné opatr- nosti na takových lokalitách zřejmě nejvhod- LNe nějším opatřením. Lokalita Kaňon Vltavy u Sedlice nebyla brána v potaz při posuzování vlivů ZÚR, přestože byla obecně závazným právním před- pisem zařazena na tzv. národní seznam ještě před vlastním schválením ZÚR. Předmětné usnesení vlády bylo přitom schváleno již na jejím zasedání dne 5. 10. 2009, tedy 15 dní před vyjádřením ministerstva k vlivu ZÚR na evropsky významné lokality (stanovisko ze dne 20. 10. 2009). Stanovisko není podepsá- no ministrem životního prostředí, ale jinou oprávněnou úřední osobou. Přesto je nutné vycházet z předpokladu, že ministerstvo při vydání stanoviska vědělo, resp. mělo a mohlo vědět o schválení zařazení lokality Kaňon VI tavy u Sedlce na tzv. národní seznam. Obdob- ně lze rozumně předpokládat, že odpůrci byla novelizace nařízení č. 132/2005 Sb. nejpozdě- ji při schvalování ZÚR známa. Dne 3. 11. 2009 totiž byla rozeslána předmětná částka Sbírky zákonů, a podle čl. II nařízení č. 371/2009 Sb. ve spojení s $ 3 odst. 1 a 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, nabylo tento den předmětné nařízení vlády účinnosti. Odpůrce pak vydal ZÚR přes chybějící posouzení vlivů ZÚR na nově vyhlá- šenou evropsky významnou lokalitu. Odpůrci lze obecně přisvědčit, že v prů- běhu tak složitého procesu, jakým je přijímá- ní ZÚR, může dojít ke změnám v referenčním rámci posuzování vlivů na životní prostředí a není možné se vždy vracet na počátek celé- ho procesu. Při vědomí požadavku effet utile směrnice o stanovištích však zmíněná skuteč- nost nemůže vést k popření účinku zamýšle- ného směrnicí. V každém konkrétním přípa- dě změny referenčního rámce je třeba důsledně vážit, zda by její nezohlednění ne- vedlo k popření smyslu právní úpravy. Schvá- 792 lení nové evropsky významné lokality jistě mohlo zbrzdit proces směřující k vydání na- padených ZÚR. Jednalo se ovšem o zásadní změnu poměrů v území, která navíc byla dlouhodobě předvídatelná. Neobstojí proto postup odpůrce, který se s existencí lokality Kaňon Vltavy u Sedlce při schvalování napa- dených ZÚR nijak nevypořádal, ač k tomu měl dostatečný časový prostor. Nelze přehlédnout ani to, že navrhovatel a) upozornil odpůrce na probíhající proces za- řazení předmětné lokality do systému NATU- RA 2000 již v námitkách ze dne 2. 9. 2009. Odpůrce nechal uvedenou skutečnost bez povšimnutí. SOKP navíc v úseku napadeném navrho- vateli jistě může ovlivnit předmětnou evrop- sky významnou lokalitu. Tato lokalita je tvo- řena několika izolovanými sublokalitami, jež jsou od sebe jen minimálně vzdáleny. Ani skutečnost, že koridor SOKP tyto sublokality míjí, nemůže automaticky vyloučit jeho mož- ný negativní vliv na předmětnou lokalitu. Její celistvost by totiž zřejmě byla koridorem SOKP přímo ovlivněna. Podstatné je i to, že předmětná lokalita chrání prioritní typ stano- viště ve smyslu $ 45i odst. 10 zákona na ochra- nu přírody, čl. 6 odst. 4 směrnice o stanoviš- tích a $ 37 odst. 5 stavebního zákona. Podléhá proto typově přísnějšímu způsobu ochrany. Odpovídající úvahy ovšem jistě nemají být vý- sledkem řízení před Nejvyšším správním sou- dem, ale měly se odrazit již v procesním po- stupu odpůrce, resp. ministerstva. Odpůrce proto v procesu přijímání ZÚR pochybil, opomnělli posoudit vliv ZÚR na evropsky významnou lokalitu, zařazenou na tzv. národní seznam ještě před schválením napadených ZÚR. Jedná se přitom o takovou procesní vadu, jež by sama o sobě mohla vést ke zrušení části opatření obecné povahy, jež je předmětem tohoto řízení. Nejvyšší správní soud zvažoval, zda s ohle- dem na relevanci práva Evropské unie v po- suzované věci nebyl povinen obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou (čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie). Uza- vřel přitom, že se mohl opřít o judikaturu Soudního dvora (rozsudky ve věci Dragaggt, Bund Naturschutz), proto jej přes postavení soudu posledního stupně uvedená povinnost nestíhala (čl. 267 odst. 3 Smlouvy o fungová- ní Evropské unie, srov. také rozsudky Soudní- ho dvora ze dne 27. 3. 1963, Da Costa en Schaake NY, Jacob Meijer NV, Hoechst-Hol- land NV proti Nederlandse administratie der belastingen, 28/62 až 30/62, Recueil, s. 61, ze dne 6. 10. 1982, Sr! CILFIT et Lanificio di Ga- vardo SpA proti Ministčre de la santé, 283/81, Recueil 1982, s. 3415, bod 14, a ze dne 4. 11. 1997, Parfums Christian Dior SA and Parfums Christian Dior BV proti Evora BV, C-337/95, Recueil, s. I-6013, bod 29). Z předloženého stanoviska (ze dne 20. 10. 2009) podle navrhovatelů nelze ověřit, zda ZÚR nebudou mít negativní vliv na evropsky významnou lokalitu na území hlavního města Prahy. Poukázali přitom na nutnost rozlišit pojmy „významný negativní vliv“ a „negativ- ní vliv“, s nimiž pracuje platná právní úprava. Nejvyšší správní soud se námitkou zabýval, přestože není ve vztahu k předmětu řízení zá- sadní. Vyhodnocení vlivů ve vztahu k napa- dené části ZÚR totiž chybně neidentifikovalo P dotčení žádné evropsky významné lokality. Neníli podle $ 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody a priori vyloučen významný vliv na evropsky významnou lokalitu, musí být posouzen vliv této koncepce na dané úze- mí podle odstavce 2 téhož ustanovení. Nelze-li přitom vyloučit negativní vliv, musí předkla- datel zpracovat varianty řešení. Jejich cílem je vyloučit nebo alespoň zmírnit negativní vliv na území. Není-li možné najít variantu, jež by neměla negativní vliv na evropsky vý- znamnou lokalitu, je možné schválit variantu s negativním vlivem, ale pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních opatření. V případě lokality s prioritními typy stanovišť lze koncepci schválit jen z taxativně vyjme- novaných důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažující- ho veřejného zájmu mohou být důvodem ke schválení jen při zajištění souhlasného stano- viska Komise. Rozlišování pojmů „významný negativní vliv“ a „negativní vliv“ má význam. Podle $ 45i odst. 2 zákona na ochranu přírody stačí mož- ný „prostý“ negativní vliv na lokalitu, aby bylo třeba zvažovat varianty bez negativního vlivu. Při vlastním posuzování musí být zkoumána otázka možného negativního vlivu, aby bylo zřejmé, zda je nutné přikročit k hledání va- riant. Obdobně podle $ 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody musí dát stanovisko o po- souzení vlivů koncepce jejímu předkladateli jasnou odpověď na to, zda může mít koncep- ce negativní vliv na evropsky významnou lo- kalitu. Pokud ano, lze ji schválit jen za strikt- ních podmínek ($ 45i odst. 9 a 10 zákona na ochranu přírody). Stanovisko, které vyloučí významný negativní vliv (nejde-li o ex ante stanovisko podle odstavce 1) na evropsky vý- znamnou lokalitu, ale třeba implicitně při- pustí možný (prostý) negativní vliv, nemůže být pro předkladatele dostatečné z hlediska postupu podle odstavce 8. Shodný závěr ply- ne i z výkladu $ 37 odst. 5 stavebního zákona. Navrhovatelům je třeba přisvědčit, že rozlišo- vání uvedených pojmů není samoúčelné, Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že zákonem č. 349/2009 Sb., kte- rým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpi- sů, a zákon č. 161/1999 Sb., kterým se vyhla- šuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, došlo mj. k úpravě normativní věty v $ 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody..S účinností od 1. 12. 2009 zákonodárce umožňuje schválení koncepce v případě, kdy je stanoviskem vy- daným podle tohoto ustanovení vyloučen „významný negativní vliv“ na evropsky vý- znamnou lokalitu. Podle předchozí úpravy bylo třeba vyloučit stanoviskem „negativní vliv“. Předmětnou novelizací se znění $ 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody odchýlilo od znění čl. 6 směrnice o stanovištích, který operuje primárně s pojmem „negativního vlivu“. Obdobně je znění novelizovaného ustanovení v logickém rozporu nejen s $ 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody, ale zejmé- na s $ 37 odst. 5 stavebního zákona. Řešení, 793 2106 které Nejvyšší správní soud v tomto směru zau- jal, vychází ze smyslu a účelu právní úpravy 4% a odráží i požadavky směrnice o stanovištích. Bylo-li by v posuzované věci provedeno posouzení vlivů ZÚR i ve vztahu k opomenu- té evropsky významné lokalitě Kaňon Vltavy u Sedlce a byl by shledán možný negativní vliv na tuto lokalitu, musely by být hledány varianty bez negativního vlivu. Tato lokalita chrání i prioritní typ stanoviště, proto by v případě neexistence jiných nezávadných variant bylo třeba zkoumat, zda jsou dány naléhavé důvody převažujícího veřejného zá- jmu týkající se veřejného zdraví, veřejné bez- pečnosti nebo příznivých důsledků nespor- ného významu pro životní prostředí. Pokud by tyto důvody dány nebyly, musel by odpůr- ce přesvědčit Komisi o existenci jiných nalé- havých důvodů převažujícího veřejného zá- jmu. Komise by pak musela vydat souhlasné stanovisko. Odpůrce se vyhnul popsanému postupu tím, že opomněl lokalitu Kaňon Vlta- vy u Sedlce. Tím ovšem zatížil ZÚR v napade- né části vadou, pro kterou Nejvyššímu správ- nímu soudu nezbylo než napadené opatření M4 obecné povahy v odpovídající části zrušit. K námitkám poukazujícím na rozpor s předpisy na ochranu evropsky významných lokalit Nejvyšší správní soud doplňuje, že nesdílí závěr uvedený v bodě 5.3 hodnocení vlivů ZÚR na evropsky významné lokality. Po- dle něj obecnost ZÚR vylučuje negativní vliv na konkrétní lokality soustavy NATURA 2000. Tak tomu ovšem není. Právě naopak, již ve fázi přijímání tohoto typu územně pláno- vací dokumentace je třeba důsledně vážit, zda koncepce může negativně ovlivnit evrop- sky významnou lokalitu. Pokud ano, je zde ještě prostor pro hledání variantních řešení. Ta by v dalších fázích územního plánování již nemusela reálně přicházet v úvahu. III.3.4.B (Nezákonné SEA posouzení) Navrhovatelé namítli také nezákonnost vyhodnocení vlivů ZŮR na životní prostředí. Nejvyšší správní soud především k pře- zkumu stanoviska o posouzení vlivu koncep- ce na životní prostředí obecně připomíná, že 794 podle jeho ustálené judikatury Úmluva o pří- stupu k informacím, účasti veřejnosti na roz- hodování a přístupu k právní ochraně v zále- žitostech životního prostředí, vyhlášená sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), ani směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání někte- rých plánů a programů týkajících se životní- ho prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES nevyžadují samostat- ný přímý a bezprostřední přezkum rozhod- nutí, aktů nebo nečinností, vztahujících se k záměru. Postačuje jejich přezkoumání ve fá- zi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005-136, ze dne 14. 6. 2007, čj. 1 As 39/2006-55, a ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud vyslovil uve- dené závěry ve vztahu k procesu EIA, v nyní posuzované věci však neshledal důvod, aby se od nich odchýlil v případě posuzování vli- vu koncepcí na životní prostředí. To platí tím spíše, že SEA směrnice, na rozdíl od směrnice č. 85/337/EHS, požadavek na soudní kontro- lu procesu posuzování vlivů koncepcí na ži- votní prostředí vůbec neobsahuje. K zásahu do subjektivního práva navrho- vatelů tedy může dojít až vydáním konečné- bo závazného aktu veřejné správy - v projed- návaném případě vydáním zásad obecního rozvoje. Uvedené stanovisko není rozhodnu- tím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., proto je lze přezkoumat pouze jako podklad opatření obecné povahy. Tento přezkum pokrývá zá- konnost stanoviska z hmotněprávního i pro- cesněprávního hlediska. Navrhovatelé považují napadené ZÚR za nezákonné i pro rozpor s $ 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Odpůrce podle nich ne- respektoval požadavky ministerstva ve stanovisku ze dne 2. 8. 2007. Podle $ 10i odst. 3 věty první zákona o po- suzování vlivů „[m]inisterstvo a orgán kraje Jako dotčené orgány ve smyslu stavebního zákona při pořizování politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace stanoví požadavky na obsah a rozsah vy- hodnocení vlivů na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení, a po- kud vyhodnocení vlivů na životní prostředí neobsahuje náležitosti podle stavebního zá- kona, jsou oprávněny požadovat jeho do- pracování“. V části F) stanoviska ze dne 2. 8. 2007 mi- nisterstvo uvedlo, že požaduje „vyhodnocení vlivů ZŮR Prahy na životní prostředí zaměřit kromě základních zákonných požadavků, daných stavebním zákonem, i na následující aspekty“. Následovalo celkem 20 konkrétně specifikovaných požadavků. Přestože v úvodu stanoviska chybí odkaz na $ 10i odst. 3 zákona O posuzování vlivů, nelze pochybovat o závaz- nosti uplatněných požadavků na obsahové a rozsahové náležitosti vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí pro další postup odpůrce. Fáze tzv. scopingu představuje v procesu SEA jeden ze základních okamžiků, kdy lze prováděné vyhodnocení přizpůsobit zvlášt- nostem konkrétní koncepce. Z obsahu poža- davků uplatněných ministerstvem přitom neplyne, že by se jednalo o požadavky neodů- vodněné, nelogické, neúměrné nebo dokon- - ce šikanózní. Právě naopak, tyto požadavky odpovídají smyslu právní úpravy posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na ži- votní prostředí i významu ZŮR pro udržitel- ný rozvoj. Nejvyšší správní soud přisvědčil navrho- vatelům, že při vyhodnocení vlivů ZÚR na ži- votní prostředí nebyly respektovány zejména požadavky uvedené pod body č. 3, 6, 8,9, 10, 12, 13 a 19. Dále tento neshledal ani naplnění požadavků uvedených pod body č. 11 a 20. Z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy přitom nelze seznat důvody, pro kte- ré odpůrce nerespektoval požadavky minis- terstva. I v rámci řízení před Nejvyšším správ- ním soudem odpůrce v této souvislosti odkázal na své vyjádření k jiné dílčí námitce s tím, že podle $ 39 odst. 2 věty předposlední stavebního zákona se k později uplatněným při- pomínkám nepřihlíží. Není přitom zřejmé, o co odpůrce opřel závěr o „opožděnosti připomí- nek“, jedná-li se o výše popsané stanovisko. Lze také připomenout, že ministerstvo ve stanovisku ze dne 20. 10. 2009 uvedlo, že „[vlyhodnocení vlivů ZÚR HMP na životní prostředí je považováno za nedostatečné. V rámci procesu posuzování vlivů ZÚR na ŽP mělo být hodnocení provedeno zejména na úrovni ploch a koridorů, s ohledem na daný konkrétní záměr a rozsah možného ovlivně- ní včetně hodnocení a porovnání variant a kumulatívních vlivů. Hodnocení tyto aspekty neobsahuje. Nebyly vyhodnoceny záměry s konkrétním územním průmětem, a nebyly tak posouzeny z hlediska možných vlivů na různé složky životního prostředí“ 72 Nejvyšší správní soud uzavřel, že odpůrce nerespektováním požadavků stanovených mi- nisterstvem, a jejich nevypořádáním při vlast- ním vydání napadených ZÚR, postupoval v roz- poru s $ 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Námitka navrhovatelů proto byla důvodná. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval ná- mitkou, že posouzení vlivů je v rozporu mj. s $ 2 zákona o posuzování vlivů, s bodem f) přílohy č. 1 SEA směrnice, a s bodem 5 přílo- hy stavebního zákona. Z těch totiž plyne po- vinnost posoudit Kumulativní a synergické vlivy s ohledem na jednotlivé složky životní- ho prostředí. V případě napadených ZŮR ne- byly posouzeny kumulativní a synergic- ké vlivy SOKP a letiště Praha-Ruzyně. Navrhovatelům je třeba přisvědčit, že z citovaných ustanovení plyne povinnost po- soudit koncepci i z hlediska kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce namítl, že ta- kovéto posouzení nepřicházelo v posuzované věci v úvahu, protože synergie se může týkat jen ovlivnění hlukem. Městská část Suchdol je však před hlukem ze SOKP chráněna jeho ve- dením v tunelu. Synergické působení znečiš- ťujících látek je pak podle odpůrce vzhledem k letovým výškám, rozptylovým poměrům na náhorní plošině Suchdola a vedení SOKP v tunelu neměřitelné a nehodnotitelé. Nej- 795 2107 vyšší správní soud neshledal tuto argumenta- ci přiléhavou. Rozšíření Letiště Praha a stavba SOKP jsou klasickým případem, kdy je třeba posoudit, zda tyto záměry (předvídané v kon- cepci) nemohou kumulativně působit na ži- votní prostředí v dotčeném území. Je přitom třeba odmítnout úvahu, že by nebylo možné posoudit synergické a kumulativní vlivy z hlediska působení znečišťujících látek na dotčené území, resp. že je fakticky společný vliv v tomto ohledu vyloučen. Takové námit- ky jsou zjevně účelové. Obdobně nelze přehlédnout rozpornost tvrzení odpůrce. Ten na jedné straně obhaju- je chybějící posouzení kumulativních a sy- nergických vlivů tím, že před hlukem ze SOKP je navrhovatel a) chráněn jeho vede- ním v tunelu, ale zároveň tvrdí, že otázka za- hloubení staveb není na úrovni ZÚR vůbec řešena. V neposlední řadě je třeba připomenout, že ministerstvo uplatnilo ve stanovisku ze dne 2. 8. 2007 v části F) pod bodem č. 11 po- žadavek „v rámci vyhodnocení vlivů na ovzduší klást důraz na oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší (např kumulativní vlivy lokalizace jednotlivých ploch a koridorů)“. Zcela jednoznačně tedy požadovalo reflekto- vat kumulativní vlivy při posouzení vlivů ZÚR na ovzduší jako konkrétní složku život- ního prostředí. Pořizování ZÚR lze považovat za optimál- ní moment, kdy by mělo docházet k posouze- ní kumulativních a synergických vlivů zámě- rů zamýšlených v koncepci 'na jednotlivé složky životního prostředí. Při přijímání ZÚR je totiž ještě reálně možné efektivně se zabý- vat variantami řešení, a reagovat tak na pří- padná zjištění týkající se synergického půso- bení jednotlivých záměrů. Chybějící posouzení odpovídající bodu 5) přílohy stavebního zákona, resp. bodu f) pří- lohy č. 1 SEA směrnice, tedy představuje další podstatné procesní pochybení odpůrce. Od- povídající námitka navrhovatelů tedy byla dů- vodná. (...) III.3.5 Opatření obecné povahy neuspělo ve tře- tím kroku algoritmu přezkumu, proto se Nej- vyšší správní soud nezabýval dalšími výhrada- mi navrhovatelů. I kdyby totiž v ostatních krocích napadené opatření obstálo, muselo by být zrušeno pro nedodržení zákonem vymeze- ných procesních pravidel pro jeho vydání. Ten- to závěr Nejvyšší správní soud učinil v souladu se svou dosavadní judikaturou (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 2/2008-141). (...) 2107 Stavební řízení: změna stavby k $ 118, $ 121 a $ 129 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (staveb- ní zákon) „I. Postup podle $ 118 stavebního zákona z roku 2006 (žádost o změnu stavby před dokončením) lze použít pouze tak, že stavebník nejprve získá povolení ke změně stavby před jejím dokončením a teprve pak změnu stavby skutečně provede. II. Provede-li stavebník změnu stavby bez toho, aby k ní před jejím skutečným provedením získal povolení, lze ji v závislosti na její povaze a rozsahu legalizovat to- liko postupem podle $ 121 stavebního zákona z roku 2006, jde-li o nepodstatnou od- chylku oproti vydanému stavebnímu povolení (předloží dokumentaci skutečného provedení stavby spolu s oznámením o užívání stavby), anebo dodatečným povole- ním stavby postupem podle $ 129 citovaného zákona, jde-li o podstatnější změnu. III. Stavbou organicky začleněnou do okolní zástavby může za určitých okolnos- tí být i jakási architektonická „provokace“, tedy stavba jsoucí ve vědomém a archi- tektonicky promyšleném protikladu k dosavadnímu stylu zástavby. 796

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.). Těmi jsou zejm. existence opatření obecné povahy, aktivní žalobní legitimace navrhovatelů, formulace závěrečného návrhu a pasivní procesní legitimace odpůrce.

III.1.1

(Existence opatření obecné povahy)

Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že Zásady územního rozvoje hlavního města Prahy, schválené usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 32/59 ze dne 17. 12. 2009, představují v souladu s § 36 odst. 4 stavebního zákona opatření obecné povahy. To bylo také zákonem předepsaným způsobem vydáno a publikováno.

III.1.2

(Aktivní žalobní legitimace navrhovatelů)

Ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s. přiznává právo podat návrh na zrušení opatření obecné povahy tomu, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem. Zákonná úprava je tedy založena na podmínce tvrzení porušení práv navrhovatele, přičemž k tomuto tvrzenému porušení muselo dojít přímo opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud se vyjádřil k výkladu citovaného ustanovení např. v usnesení ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006 – 62 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), kdy uvedl, že „pojmovým znakem opatření obecné povahy je to, že se jedná o správní akt s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Jakkoliv však je tento okruh adresátů obecný, je třeba trvat na zákonném požadavku dotčení na právech napadeným opatřením obecné povahy. V tomto směru stojí za pozornost zdůraznit, že koncepce citovaného ustanovení § 101a s. ř. s. je založena na tvrzení existence zásahu do právní sféry dotčeného subjektu vydaným opatřením obecné povahy.“. Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení rovněž konstatoval, že „za věcně projednatelný návrh nelze považovat i takový, v němž navrhovatel pouze tvrdí dotčení na svých právech, nýbrž toliko takový, z něhož je patrno, že dotčení na subjektivních veřejných právech podle okolností konkrétní věci je pravděpodobné.(…) Pokud zjevně

s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu - hmotněprávní sféra navrhovatele dotčena nemohla být nebo je její dotčení velmi nepravděpodobné, není dána jeho aktivní procesní legitimace k podání návrhu v tomto zvláštním typu řízení a tento návrh proto musí být odmítnut.“.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004

59 (č. 1043/2007 Sb. NSS), „lze odmítnutí návrhu z důvodu, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, vyhradit případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným případům nedostatku legitimace hmotné, který je zjistitelný bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného“. O takový případ půjde např. tehdy, jestliže navrhovatel tvrdí porušení práva, jehož pojmově vůbec nemůže být nositelem.

Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009

120 (č. 1910/2009 Sb. NSS), je osobou oprávněnou podat návrh na zrušení územního plánu „zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor, viz § 118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu práva absolutního…“.

Lze shrnout, že navrhovatelé jsou aktivní legitimováni k podání návrhu pokud tvrdí, že jsou opatřením obecné povahy dotčena jejich veřejná subjektivní práva. Nestačí námitka nezákonnosti opatření obecné povahy nebo procedury vedoucí k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotčením jejich právní sféry.

Ve vztahu k navrhovatelům a) a b) lze uvést, že podle existující judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 30. 10. 2008, čj. 9 Ao 2/2008

62, č. 1766/2009 Sb. NSS) může i městská část tvrdit dotčení na svých právech ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. Tato podmínka byla v posuzované věci splněna. Tvrdí-li pak i navrhovatelé c) – h), že ZÚR nejsou, pokud jde o plánovanou stavbu SOKP, v souladu se zákonem a nebyly vydány zákonem stanoveným způsobem, přičemž konkrétně specifikovanými nezákonnostmi byli zkráceni na právu na příznivé životní prostředí, vlastnickém právu, právu na spravedlivý proces, popř. právu na soukromý a rodinný život, a zároveň dokládají, že jsou vlastníky nemovitostí dotčených ZÚR, nelze o jejich aktivní legitimaci pro podání návrhu pochybovat. Ostatně, odpůrce aktivní žalobní legitimaci navrhovatelů nezpochybnil.

III.1.3

(Návrh)

Závěrečný návrh, kterým se navrhovatelé domáhají zrušení konkrétně vymezené části ZÚR jako opatření obecné povahy je v souladu s § 101a odst. 1 s. ř. s.

III.1.4

(Pasivní procesní legitimace odpůrce)

Pasivní procesní legitimace odpůrce plyne z § 101a odst. 4 s. ř. s.

III.2

(Jednání)

Při jednání dne 13. 5. 2010 navrhovatelé i odpůrce setrvali na své argumentaci. Nejvyšší správní soud v průběhu jednání zamítl návrh zástupců navrhovatelů na doplnění dokazování ustanovením znalce, který by se vyjádřil k obsahovým náležitostem vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí. Soud hodnotil tyto otázky jako právní k jejichž posouzení je sám příslušný.

III.3

Dále Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy a řízení vedoucí k jeho vydání.

III.3.1

(Algoritmus soudního přezkumu)

Nejvyšší správní soud postupuje při přezkumu důvodnosti návrhu v pěti krocích (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005

98, č. 740/2006 Sb. NSS). Nejprve zkoumá, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. Dále se zabývá tím, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). Ve třetím kroku soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy. Ve čtvrtém kroku se soud zaměřuje na otázku obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem, tedy s hmotněprávními předpisy. Poslední fáze přezkumu spočívá v přezkumu souladu opatření obecné povahy se zásadou proporcionality.

III.3.2

(Pravomoc odpůrce)

Pravomoc Zastupitelstva hlavního města Prahy vydat pro území odpůrce ZÚR byla založena § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Účastníci řízení to ostatně nezpochybnili.

III.3.3

(Překročení mezí působnosti odpůrce)

Odpůrce nejednal ultra vires, protože podle § 36 a násl. stavebního zákona disponoval věcnou i územní působností k vydání napadených ZÚR. Jeho osobní ani časová působnost nebyla v tomto směru omezena a z mezí své působnosti nevybočil. Podobně jako v případě prvního kroku algoritmu nebyla ani tato otázka mezi účastníky řízení sporná.

III.3.4

(Vydání ZÚR zákonem stanoveným postupem)

V rámci třetího kroku algoritmu Nejvyšší správní soud zkoumal, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno zákonem stanoveným postupem. Navrhovatelé splnění tohoto kritéria zpochybnili a soud hodnotil důvodnost jejich námitek.

Před podrobným zkoumáním důvodnosti jednotlivých námitek Nejvyšší správní soud obecně připomíná, že mezi namítanou nezákonností a důsledky případného vyhovění návrhu musí existovat určitý vztah proporcionality. V řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů.

Nejvyšší správní soud si je plně vědom náročnosti a zdlouhavosti řízení vedoucího k vydání zásad územního rozvoje. Proto považuje za nutné zkoumat v případě shledaného pochybení v procesu vedoucím k vydání zásad územního rozvoje, zda taková vada mohla reálně zasáhnout veřejná subjektivní práva navrhovatelů. Na druhé straně tento soud zdůrazňuje, že komplikovanost řízení o vydání zásad územního rozvoje nemůže sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob.

Zásady územního rozvoje představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ovšem nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až k návrhu na zrušení územního či regulačního plánu nebo k žalobě proti rozhodnutí o umístění stavby. Zásady územního rozvoje jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování. Zejména v případě liniové stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok pro její budoucí definitivní umístění. To platí tím spíše, když silně urbanizované území neumožňuje zásadám územního rozvoje vytyčit relativně široký koridor, v jehož rámci by při vydání územního plánu byla stavba definitivně přesně lokalizována.

V této souvislosti není bez významu, že PÚR, obecně předvídající budoucí existenci SOKP, není podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009

59 (č. 2009/2010 Sb. NSS), opatřením obecné povahy, způsobilým přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Případné procesní či hmotněprávní vady PÚR tak mohou do jisté míry zatěžovat navazující územně plánovací dokumentaci.

V linii politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje, územní plán (příp. regulační plán) a rozhodnutí o umístění stavby představují právě zásady první fázi, kdy se mohou dotčené osoby domáhat ochrany svých práv. Politika územního rozvoje se navíc vyznačuje podstatnou mírou neurčitosti. Oproti tomu zásady územního rozvoje mohou znamenat zásadní zásah do práv dotčených osob, protože vlastní umístění liniové stavby, respektující zásady územního rozvoje, nemůže v navazujících řízeních doznat významnějších změn. Míra dotčení se bude samozřejmě vždy lišit podle míry obecnosti zásad. Přesto však nelze v této fázi rezignovat na efektivní poskytování ochrany veřejným subjektivním právům dotčených osob. Tvrzení, že míra obecnosti zásad územního rozvoje vylučuje konkrétní zásah do práv dotčených osob, je nepřijatelné. V každém konkrétním případě přezkumu zásad územního rozvoje je nutné zkoumat reálnou míru dotčení práv adresátů tohoto aktu a vážit, zda lze tato práva efektivně ochránit v navazujících řízeních. Stavebním zákonem regulovaný princip koncentrace námitek a připomínek dotčených osob spolu s tendencí posouvat ochranu práv dotčených osob do dalších řízení nesmí vést ke kvalifikovanému obcházení cíle zákonné úpravy, totiž ochrany dotčených osob v procesu územního plánování a rozhodování.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná závěry, ke kterým (byť pro případ územního plánu) dospěl v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, čj. 7 As 57/2007

98: „(p)rávě pořizování územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Proces schvalování změny územního plánu proto stěžovatelka mohla napadat právě v tomto stadiu územního plánování, a nikoliv až v řízení územním. V rámci územního řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizována či nikoliv. V této fázi již otázka nezní ²zda², ale ²jak². Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Není proto ani přípustné dodatečné zpochybňování schválené územně plánovací dokumentace, resp. územního plánu nebo změny těchto materiálů, v navazujícím územním řízení nebo dokonce v rámci soudního přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístění stavby. Není tedy ani možné, aby stěžovatelka, která nevznesla včas námitky proti změně územního plánu, toto své opomenutí ²napravovala² tím, že formálně brojí proti rozhodnutí o umístění stavby, a ve skutečnosti napadá územně plánovací dokumentaci.“

Nejvyšší správní soud si je vědom specifické situace při přijímání nyní posuzovaných ZÚR. Úprava stavebního práva přinesla s účinností od 1. 7. 2006 nové nástroje územního plánování a významně revidovala relevantní procesní postupy. To ovšem neznamená, že by území dotčené ZÚR bylo bílým místem na mapě. Na jedné straně je tak i s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání nutné respektovat kontinuitu územního plánování, což na druhé straně nesmí znemožnit revizi existujícího stavu podmíněnou novou právní úpravou. Tato východiska jsou v další argumentaci podstatná, pokud odpůrce odmítá důvodnost některých námitek s tím, že namítané skutečnosti jsou důsledkem dosavadního průběhu pořizování územně plánovací dokumentace pro předmětné území.

Pouze na okraj Nejvyšší správní soud připomíná, že dříve opakovaně zrušil opatření obecné povahy, kterým byla vydána změna Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy č. Z 1000/00 v části týkající SOKP v předmětném úseku (srov. rozsudky ze dne 30. 10. 2008, čj. 9 Ao 2/2008

62, č. 1766/2009 Sb. NSS, a ze dne 7. 1. 2010, čj. 9 Ao 4/2009

111).

Konečně Nejvyšší správní soud podotýká, že jednotlivé námitky procesní povahy neposuzoval v pořadí vzneseném navrhovateli, ale podle jejich významu v posuzované věci.

III.3.4.A

(Posouzení z hlediska evropsky významných lokalit)

Navrhovatelé namítli, že odpůrce neposoudil koncepci z hlediska dopadů na všechny evropsky významné lokality, které se na území hlavního města Prahy nacházejí a mohou být negativně ovlivněny záměry obsaženými v ZÚR.

Nejvyšší správní soud konstatuje, že vláda České republiky schválila novelizaci nařízení č. 132/2005 Sb. usnesením ze dne 5. 10. 2009. Nařízení č. 371/2009 Sb. bylo vydáno dne 26. 10. 2009. Částka Sbírky zákonů zahrnující předmětné nařízení byla rozeslána dne 3. 11. 2009. Stanovisko ministerstva čj. 73543/ENV/09, týkající se mj. posouzení vlivu ZÚR na evropsky významné lokality, bylo vydáno dne 20. 10. 2009. ZÚR byly schváleny Zastupitelstvem hlavního města Prahy dne 17. 12. 2009.

Podle čl. 2 odst. 1 směrnice o stanovištích je „(c)ílem této směrnice…přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evropském území členských států, na které se vztahuje Smlouva“. Podle odst. 2 téhož článku je „(c)ílem opatření přijímaných na základě této směrnice…zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství“.

Podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích „(j)akýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“

Podle odst. 4 citovaného ustanovení „(p)okud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi. Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise“.

Podle § 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody „(t)en, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo uskutečnit záměr uvedený v § 45h odst. 1 (dále jen „předkladatel“), je povinen návrh koncepce nebo záměru předložit orgánu ochrany přírody ke stanovisku, zda může mít samostatně nebo ve spojení s jinými koncepcemi nebo záměry významný vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Orgán ochrany přírody vydá odůvodněné stanovisko do 30 dnů ode dne doručení žádosti.“

Podle odst. 2 citovaného ustanovení „(j)estliže orgán ochrany přírody svým stanoviskem podle odstavce 1 významný vliv podle § 45h odst. 1 nevyloučí, musí být daná koncepce nebo záměr předmětem posouzení podle tohoto ustanovení a zvláštních právních předpisů. 19d) Nelze-li vyloučit negativní vliv koncepce nebo záměru na takové území, musí předkladatel zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní vliv na území vyloučit nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit. Územně plánovací dokumentace 17) se posuzuje podle zvláštního právního předpisu.“

Podle odst. 8 citovaného ustanovení ve znění účinném do 30. 11. 2009 „(o)rgán, který je příslušný ke schválení koncepce nebo záměru uvedeného v § 45h, jej může schválit, jen pokud na základě stanoviska podle právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí taková koncepce nebo záměr nebude mít negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, anebo za podmínek stanovených v odstavci 9, popřípadě v odstavci 10. Tím nejsou dotčeny ochranné podmínky zvláště chráněných území“ (zvýraznění doplněno – poznámka Nejvyššího správního soudu).

Podle odst. 8 citovaného ustanovení ve znění účinném od 1. 12. 2009 „(o)rgán, který je příslušný ke schválení koncepce nebo záměru uvedeného v § 45h, jej může schválit, jen pokud na základě stanoviska podle právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí taková koncepce nebo záměr nebude mít významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, anebo za podmínek stanovených v odstavci 9, popřípadě v odstavci 10. Tím nejsou dotčeny ochranné podmínky zvláště chráněných území“ (zvýraznění doplněno – poznámka Nejvyššího správního soudu).

Podle odst. 9 pak platí, že „(p)okud posouzení podle odstavce 2 prokáže negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a neexistuje variantní řešení bez negativního vlivu, lze schválit jen variantu s nejmenším možným negativním vlivem, a to pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních opatření nezbytných pro zajištění celkové soudržnosti soustavy ptačích oblastí a evropsky významných lokalit podle odstavce 11. Kompenzačními opatřeními pro účely koncepce se rozumí zajištění možnosti nahradit lokalitu dotčenou realizací koncepce v obdobném rozsahu a kvalitě a se stejnou mírou závaznosti a konkrétnosti, jakou má schvalovaná koncepce nebo její jednotlivé části. Kompenzačními opatřeními pro účely záměru se rozumí vytvoření podmínek pro zachování nebo zlepšení záměrem ovlivněných předmětů ochrany ve stejné lokalitě nebo nahrazení lokality jinou lokalitou v obdobném rozsahu a kvalitě.“

Konečně podle odst. 10 předmětného ustanovení „(j)de-li o negativní vliv na lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo prioritními druhy, lze koncepci nebo záměr schválit jen z důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem ke schválení jen v souladu se stanoviskem Komise.“

Podle § 37 odst. 5 stavebního zákona „(p)okud Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisku k vyhodnocení vlivů na životní prostředí stanoví, že zásady územního rozvoje mají negativní vliv na území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a neexistuje alternativní řešení s menším negativním vlivem nebo bez něj, lze návrh zásad územního rozvoje přijmout jen z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a jen tehdy, byla-li přijata kompenzační opatření k zajištění ochrany a celistvosti území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, dohodnutá s Ministerstvem životního prostředí. Toto ministerstvo informuje o kompenzačních opatřeních Komisi. Jde-li o negativní vliv na lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo s prioritními druhy, lze návrh zásad územního rozvoje přijmout jen z důvodů veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti, nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem k přijetí návrhu jen na základě stanoviska Komise.“

Nejvyšší správní soud připomíná, že podle Soudního dvora Evropské unie [rozsudek ze dne 13. 1. 2005, Società Italiana Dragaggi SpA a další proti Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, C-117/03, Sbírka rozhodnutí 2005, S. I-00167 (dále jen „Dragaggi“)] „(j)e třeba podotknout, že podle čl. 4 odst. 5 směrnice se režim ochrany zvláštních oblastí ochrany stanovený v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice použije na lokalitu, jestliže je v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice zařazena do seznamu lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství, který je přijat Komisí postupem podle článku 21 této směrnice. Skutečnost, že podle přílohy III, etapy 2, bodu 1 směrnice všechny lokality určené členskými státy v etapě 1 této přílohy, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, jsou pokládány za lokality významné pro Společenství, nevede k tomu, pokud se jich týče, že režim ochrany stanovený v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice je třeba použít před tím, než jsou v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice uvedeny na seznamu lokalit významných pro Společenství přijatém Komisí. Opačná teze postupujícího soudu, že určil-li členský stát, jako je tomu v projednávaném případě v původním řízení lokalitu jako lokalitu, která je místem výskytu prioritního stanoviště, a zahrnul ji do seznamu navrženého Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice, musí být tato lokalita, s ohledem na přílohu III, etapu 2, bod 1 směrnice pokládána za lokalitu významnou pro Společenství, a podléhá tedy podle čl. 4 odst. 5 směrnice ochranným opatřením uvedeným v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice, nemůže obstát. Tato teze je totiž jednak v rozporu se zněním čl. 4 odst. 5 směrnice, který výslovně činí použití uvedených ochranných opatření závislým na skutečnosti, že dotyčná lokalita je v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice zařazena do seznamu lokalit významných pro Společenství přijatého Komisí. Krom toho uvedená teze předpokládá, že jestliže byla lokalita členským státem určena jako lokalita, která je místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů a byla uvedena na seznamu navrženém Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice, je Komise povinna zařadit lokalitu do seznamu lokalit významných pro Společenství, který přijme postupem podle článku 21 směrnice a jenž je uveden v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci směrnice. Pokud by tomu tak bylo, Komisi by bylo zabráněno při vypracování se souhlasem všech členských států návrhu seznamu lokalit významných pro Společenství ve smyslu čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce směrnice, aby zamýšlela nezahrnutí jakékoli lokality navržené členským státem jako lokality, která je místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, do tohoto návrhu, a to i tehdy, kdyby se domnívala, že nehledě na opačné stanovisko dotyčného členského státu určitá lokalita není místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů ve smyslu přílohy III, etapy 2, bodu 1 směrnice. Taková situace by však byla v rozporu zejména s čl. 4 odst. 2 prvním pododstavcem směrnice, ve spojení s přílohou III, etapou 2, bodem 1 této směrnice. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 4 odst. 5 směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že ochranná opatření stanovená v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice musí být přijata pouze pro lokality, které jsou zařazeny v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice do seznamu lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství přijatého Komisí postupem podle článku 21 této směrnice“ (zvýraznění doplněno – poznámka Nejvyššího správního soudu).

V citovaném rozhodnutí však Soudní dvůr dospěl i k závěru, že „(z) toho však nevyplývá, že členské státy nemusí chránit lokality od okamžiku, kdy navrhují jejich zařazení podle čl. 4 odst. 1 směrnice do státního seznamu předaného Komisi jako lokality vhodné jako lokality významné pro Společenství. Pokud by totiž tyto lokality nebyly vhodně chráněny od tohoto okamžiku, hrozilo by nebezpečí, že cíle ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, které jsou uvedeny zejména v šestém bodu odůvodnění a v čl. 3 odst. 1 směrnice, nebudou uskutečněny. Taková situace by byla o to vážnější, že jsou dotčeny typy prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, u nichž by z důvodu vážného ohrožení, kterému jsou vystaveny, mělo dojít k včasnému provádění opatření na jejich ochranu, tak jak je doporučeno v pátém bodu odůvodnění směrnice. V tomto případě je třeba připomenout, že na státních seznamech lokalit vhodných jako lokality významné pro Společenství musí být uvedeny lokality, kterým náleží na vnitrostátní úrovni důležitý ekologický zájem s ohledem na cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin upravený směrnicí (viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2000, First Corporate Shipping, C‑371/98, Recueil, s. I

9235, bod 22). Jeví se tedy, že pokud se jedná o lokality vhodné jako lokality významné pro Společenství uvedené na státních seznamech předaných Komisi, mezi kterými mohou být uvedeny zejména lokality, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, členské státy jsou podle směrnice povinny přijmout vhodná ochranná opatření k ochraně uvedeného ekologického zájmu“ (zvýraznění doplněno

poznámka Nejvyššího správního soudu).

Obdobně v rozsudku ze dne 14. 9. 2006, Bund Naturschutz in Bayern eV a další proti Freistaat Bayern, C-244/05, Sbírka rozhodnutí 2006, S. I-08445 (dále jen „Bund Naturschutz“), Soudní dvůr uzavřel, že „členské státy musí přijmout v souladu s ustanoveními vnitrostátního práva veškerá opatření, která jsou nezbytná pro zamezení zásahů, které mohou vážně ohrozit ekologické charakteristiky lokalit, které jsou uvedeny na státním seznamu předloženém Komisi“.

V souladu se závěry Soudního dvora je způsob ochrany předvídaný směrnicí o stanovištích poskytován pouze evropsky významným lokalitám zařazeným na tzv. evropský seznam. Členské státy jsou povinny přijmout opatření uvedená ve směrnici o stanovištích ve vztahu k lokalitám, které byly formálně schváleny Komisí. Zároveň však lokality, jejichž zařazení na tzv. evropský seznam členské státy navrhnou, nemohou být do okamžiku schválení Komisí podrobovány opatřením způsobilým nezvratně ovlivnit jejich celistvost a negativním způsobem zasáhnout předmět jejich ochrany. Takové lokality musí být vhodně chráněny již od okamžiku, kdy figurují na tzv. národním seznamu.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje i na přiléhavou argumentaci ve stanovisku generální advokátky Kokott ve věci Dragaggi, kdy „(z)anedbání povinností členských států a Komise při provádění nesmí vést přesto k tomu, aby ochrana stanovená směrnicí byla v konečném důsledku opominuta. Přihlédne-li se přitom k obecné právní zásadě venire contra factum proprium a zásadě loajální spolupráce, vyplývá z nich alespoň předběžný zákaz poškozování.(…) Zákaz venire contra factum proprium získá v procesu stanovení seznamu Společenství zvláštní význam, jelikož by negativní ovlivnění nebo poškozování navrhovaných lokalit zpochybnilo stanovený rozhodovací proces a následně porušilo zásadu loajální spolupráce. (…) Pokud by některé lokality byly mezitím narušeny nebo jiným způsobem poškozeny, byly by podklady pro rozhodnutí Komise znehodnoceny.(…) Povinnost ochrany ostatně vyplývá ze zákazu zmaření cílů směrnice. Podle čl. 10 odst. 2 Smlouvy o ES…se členské státy zdrží jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů Smlouvy. Pojem cílů Smlouvy zahrnuje cíle sekundárního práva a zejména směrnic. (…) Směrnice o přírodních stanovištích usiluje mj. o vytvoření sítě, která bude zahrnovat Komisí uznané lokality významné pro Společenství. (…) Bez povinnosti ochrany by se bylo třeba obávat, že do stanovení seznamů Společenství by byly provedeny nevratitelné skutky a nenahraditelné části evropského přírodního dědictví by byly nevratně ztraceny. Tím by byl zároveň vážně zpochybněn cíl směrnice o přírodních stanovištích a její praktická účinnost…. Proti tomu stojí rovněž zákaz zmaření cílů směrnice negativním ovlivněním nebo poškozováním, pokud by tím bylo zpochybněno opožděné uskutečnění sítě Natura 2000. To by nastalo v případě, pokud by příslušné oblasti pro zařazení do sítě Natura 2000 už nepřicházely v úvahu nebo by byl jejich přínos pro tuto síť zmenšen. (…) Bylo by proto v rozporu se směrnicí o přírodních stanovištích, zákazem venire contra factum proprium ve spojení se zásadou loajální spolupráce mezi členskými státy a Komisí – zejména s ohledem na stanovený rozhodovací proces­, jakož i se zákazem zmaření cílů směrnice, pokud by členské státy před rozhodnutím Komise negativně ovlivnily či jiným způsobem poškodily lokality, které Komisi navrhly.“

Vhodný způsob ochrany představuje v podmínkách české právní úpravy zejm. postup podle § 45i zákona na ochranu přírody. Vyhodnocení vlivů koncepce na evropsky významné lokality provedené v příslušném okamžiku, a to včetně lokalit zařazených „jen“ na národním seznamu, je z pohledu prevence ekologické újmy a principu předběžné opatrnosti na takových lokalitách zřejmě nejvhodnějším opatřením.

Lokalita Kaňon Vltavy u Sedlce nebyla brána v potaz při posuzování vlivů ZÚR, přestože byla obecně závazným právním předpisem zařazena na tzv. národní seznam ještě před vlastním schválením ZÚR. Předmětné usnesení vlády bylo přitom schváleno již na jejím zasedání dne 5. 10. 2009, tedy 15 dní před vyjádřením ministerstva k vlivu ZÚR na evropsky významné lokality (stanovisko ze dne 20. 10. 2009, čj. 73543/ENV/09). Stanovisko není podepsáno ministrem životního prostředí, ale jinou oprávněnou úřední osobou. Přesto je nutné vycházet z předpokladu, že ministerstvo při vydání stanoviska vědělo, resp. mělo a mohlo vědět o schválení zařazení lokality Kaňon Vltavy u Sedlce na tzv. národní seznam. Obdobně lze rozumně předpokládat, že odpůrci byla novelizace nařízení č. 132/2005 Sb. nejpozději při schvalování ZÚR známa. Dne 3. 11. 2009 totiž byla rozeslána předmětná částka Sbírky zákonů, a podle čl. II nařízení č. 371/2009 Sb. ve spojení s § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, nabylo tento den předmětné nařízení vlády účinnosti. Odpůrce pak vydal ZÚR přes chybějící posouzení vlivů ZÚR na nově vyhlášenou evropsky významnou lokalitu.

Odpůrci lze obecně přisvědčit, že v průběhu tak složitého procesu, jakým je přijímání ZÚR, může dojít ke změnám v referenčním rámci posuzování vlivů na životní prostředí a není možné se vždy vracet na počátek celého procesu. Při vědomí požadavku effet utile směrnice o stanovištích však zmíněná skutečnost nemůže vést k popření účinku zamýšleného směrnicí. V každém konkrétním případě změny referenčního rámce je třeba důsledně vážit, zda by její nezohlednění nevedlo k popření smyslu právní úpravy. Schválení nové evropsky významné lokality jistě mohlo zbrzdit proces směřující k vydání napadených ZÚR. Jednalo se ovšem o zásadní změnu poměrů v území, která navíc byla dlouhodobě předvídatelná. Neobstojí proto postup odpůrce, který se s existencí lokality Kaňon Vltavy u Sedlce při schvalování napadených ZÚR nijak nevypořádal, ač k tomu měl dostatečný časový prostor.

Nelze přehlédnout ani to, že navrhovatel a) upozornil odpůrce na probíhající proces zařazení předmětné lokality do systému NATURA 2000 již v námitkách ze dne 2. 9. 2009. Odpůrce nechal uvedenou skutečnost bez povšimnutí.

SOKP navíc v úseku napadeném navrhovateli jistě může ovlivnit předmětnou evropsky významnou lokalitu. Tato lokalita je tvořena několika izolovanými sublokalitami, jež jsou od sebe jen minimálně vzdáleny. Ani skutečnost, že koridor SOKP tyto sublokality míjí, nemůže automaticky vyloučit jeho možný negativní vliv na předmětnou lokalitu. Její celistvost by totiž zřejmě byla koridorem SOKP přímo ovlivněna. Podstatné je i to, že předmětná lokalita chrání prioritní typ stanoviště ve smyslu § 45i odst. 10 zákona na ochranu přírody, čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích a § 37 odst. 5 stavebního zákona. Podléhá proto typově přísnějšímu způsobu ochrany. Odpovídající úvahy ovšem jistě nemají být výsledkem řízení před Nejvyšším správním soudem, ale měly se odrazit již v procesním postupu odpůrce, resp. ministerstva.

Odpůrce proto v procesu přijímání ZÚR pochybil, opomněl-li posoudit vliv ZÚR na evropsky významnou lokalitu, zařazenou na tzv. národní seznam ještě před schválením napadených ZÚR. Jedná se přitom o takovou procesní vadu, jež by sama o sobě mohla vést ke zrušení části opatření obecné povahy, jež je předmětem tohoto řízení.

Nejvyšší správní soud zvažoval, zda s ohledem na relevanci práva Evropské unie v posuzované věci nebyl povinen obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou (čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie). Uzavřel přitom, že se mohl opřít o judikaturu Soudního dvora (rozsudky ve věci Dragaggi, Bund Naturschutz), proto jej přes postavení soudu posledního stupně uvedená povinnost nestíhala (čl. 267 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, srov. také rozsudky Soudního dvora ze dne 27. 3. 1963, Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV proti Nederlandse administratie der belastingen, 28/62 až 30/62, Recueil, str. 00061, ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT et Lanificio di Gavardo SpA proti Ministère de la santé, 283/81, Recueil 1982, str. 03415, bod 14, a ze dne 4. 11. 1997, Parfums Christian Dior SA and Parfums Christian Dior BV v Evora BV, C

337/95, Recueil 1997, str. I 06013, bod 29).

Z předloženého stanoviska (ze dne 20. 10. 2009) podle navrhovatelů nelze ověřit, zda ZÚR nebudou mít negativní vliv na evropsky významnou lokalitu na území hlavního města Prahy. Poukázali přitom na nutnost rozlišit pojmy „významný negativní vliv“ a „negativní vliv“, s nimiž pracuje platná právní úprava. Nejvyšší správní soud se námitkou zabýval, přestože není ve vztahu k předmětu řízení zásadní. Vyhodnocení vlivů ve vztahu k napadené části ZÚR totiž chybně neidentifikovalo dotčení žádné evropsky významné lokality.

Není-li podle § 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody a priori vyloučen významný vliv na evropsky významnou lokalitu, musí být posouzen vliv této koncepce na dané území podle odst. 2 téhož ustanovení. Nelze-li přitom vyloučit negativní vliv, musí předkladatel zpracovat varianty řešení. Jejich cílem je vyloučit nebo alespoň zmírnit negativní vliv na území. Není-li možné najít variantu, jež by neměla negativní vliv na evropsky významnou lokalitu, je možné schválit variantu s negativním vlivem, ale pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních opatření. V případě lokality s prioritními typy stanovišť lze koncepci schválit jen z taxativně vyjmenovaných důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem ke schválení jen při zajištění souhlasného stanoviska Komise.

Rozlišování pojmů „významný negativní vliv“ a „negativní vliv“ má význam. Podle § 45i odst. 2 zákona na ochranu přírody stačí možný „prostý“ negativní vliv na lokalitu, aby bylo třeba zvažovat varianty bez negativního vlivu. Při vlastním posuzování musí být zkoumána otázka možného negativního vlivu, aby bylo zřejmé, zda je nutné přikročit k hledání variant. Obdobně podle § 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody musí dát stanovisko o posouzení vlivů koncepce jejímu předkladateli jasnou odpověď na to, zda může mít koncepce negativní vliv na evropsky významnou lokalitu. Pokud ano, lze ji schválit jen za striktních podmínek (§ 45i odst. 9, 10 zákona na ochranu přírody). Stanovisko, které vyloučí významný negativní vliv (nejde

li o ex ante stanovisko podle odst. 1) na evropsky významnou lokalitu, ale třebas implicitně připustí možný (prostý) negativní vliv, nemůže být pro předkladatele dostatečné z hlediska postupu podle odst. 8. Shodný závěr plyne i z výkladu § 37 odst. 5 stavebního zákona. Navrhovatelům je třeba přisvědčit, že rozlišování uvedených pojmů není samoúčelné.

Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že zákonem č. 349/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, došlo mj. k úpravě normativní věty v § 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody. S účinností od 1. 12. 2009 zákonodárce umožňuje schválení koncepce v případě, kdy je stanoviskem vydaným podle tohoto ustanovení vyloučen „významný negativní vliv“ na evropsky významnou lokalitu. Podle předchozí úpravy bylo třeba vyloučit stanoviskem „negativní vliv“. Předmětnou novelizací se znění § 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody odchýlilo od znění čl. 6 směrnice o stanovištích, který operuje primárně s pojmem „negativního vlivu“. Obdobně je znění novelizovaného ustanovení v logickém rozporu nejen s § 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody, ale zejména s § 37 odst. 5 stavebního zákona. Řešení, které Nejvyšší správní soud v tomto směru zaujal, vychází ze smyslu a účelu právní úpravy a odráží i požadavky směrnice o stanovištích.

Bylo-li by v posuzované věci provedeno posouzení vlivů ZÚR i ve vztahu k opomenuté evropsky významné lokalitě Kaňon Vltavy u Sedlce, a byl by shledán možný negativní vliv na tuto lokalitu, musely by být hledány varianty bez negativního vlivu. Tato lokalita chrání i prioritní typ stanoviště, proto by v případě neexistence jiných nezávadných variant bylo třeba zkoumat, zda jsou dány naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu týkající se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Pokud by tyto důvody dány nebyly, musel by odpůrce přesvědčit Komisi o existenci jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu. Komise by pak musela vydat souhlasné stanovisko. Odpůrce se vyhnul popsanému postupu tím, že opomněl lokalitu Kaňon Vltavy u Sedlce. Tím ovšem zatížil ZÚR v napadené části vadou, pro kterou Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než napadené opatření obecné povahy v odpovídající části zrušit.

K námitkám poukazujícím na rozpor s předpisy na ochranu evropsky významných lokalit Nejvyšší správní soud doplňuje, že nesdílí závěr uvedený v bodě 5.3 hodnocení vlivů ZÚR na evropsky významné lokality. Podle něj obecnost ZÚR vylučuje negativní vliv na konkrétní lokality soustavy NATURA 2000. Tak tomu ovšem není. Právě naopak, již ve fázi přijímání tohoto typu územně plánovací dokumentace je třeba důsledně vážit, zda koncepce může negativně ovlivnit evropsky významnou lokalitu. Pokud ano, je zde ještě prostor pro hledání variantních řešení. Ta by v dalších fázích územního plánování již nemusela reálně přicházet v úvahu.

III.3.4.B

(Nezákonné SEA posouzení)

Navrhovatelé namítli také nezákonnost vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí.

Nejvyšší správní soud především k přezkumu stanoviska o posouzení vlivu koncepce na životní prostředí obecně připomíná, že podle jeho ustálené judikatury Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášená sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), ani směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003, o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, nevyžadují samostatný přímý a bezprostřední přezkum rozhodnutí, aktů nebo nečinností, vztahujících se k záměru. Postačuje jejich přezkoumání ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005

136, ze dne 14. 6. 2007, čj. 1 As 39/2006

55, a ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007

63, č. 1461/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud vyslovil uvedené závěry ve vztahu k procesu EIA, v nyní posuzované věci však neshledal důvod, aby se od nich odchýlil v případě posuzování vlivu koncepcí na životní prostředí. To platí tím spíše, že směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „SEA směrnice“), na rozdíl od směrnice č. 85/337/EHS, požadavek na soudní kontrolu procesu posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí vůbec neobsahuje.

K zásahu do subjektivního práva navrhovatelů tedy může dojít až vydáním konečného závazného aktu veřejné správy – v projednávaném případě vydáním zásad obecního rozvoje. Uvedené stanovisko není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., proto je lze přezkoumat pouze jako podklad opatření obecné povahy. Tento přezkum pokrývá zákonnost stanoviska z hmotněprávního i procesněprávního hlediska.

Navrhovatelé považují napadené ZÚR za nezákonné i pro rozpor s § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Odpůrce podle nich nerespektoval požadavky ministerstva ve stanovisku ze dne 2. 8. 2007, čj. 19763/ENV/07.

Podle § 10i odst. 3 věty první zákona o posuzování vlivů „(m)inisterstvo a orgán kraje jako dotčené orgány ve smyslu stavebního zákona při pořizování politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace stanoví požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení, a pokud vyhodnocení vlivů na životní prostředí neobsahuje náležitosti podle stavebního zákona, jsou oprávněny požadovat jeho dopracování“.

V části F) stanoviska ze dne 2. 8. 2007, čj. 19763/ENV/07, ministerstvo uvedlo, že požaduje „vyhodnocení vlivů ZÚR Prahy na životní prostředí zaměřit kromě základních zákonných požadavků, daných stavebním zákonem, i na následující aspekty“. Následovalo celkem 20 konkrétně specifikovaných požadavků. Přestože v úvodu stanoviska chybí odkaz na § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů, nelze pochybovat o závaznosti uplatněných požadavků na obsahové a rozsahové náležitosti vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí pro další postup odpůrce.

Fáze tzv. scopingu představuje v procesu SEA jeden ze základních okamžiků, kdy lze prováděné vyhodnocení přizpůsobit zvláštnostem konkrétní koncepce. Z obsahu požadavků uplatněných ministerstvem přitom neplyne, že by se jednalo o požadavky neodůvodněné, nelogické, neúměrné nebo dokonce šikanózní. Právě naopak, tyto požadavky odpovídají smyslu právní úpravy posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí i významu ZÚR pro udržitelný rozvoj.

Nejvyšší správní soud přisvědčil navrhovatelům, že při vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí nebyly respektovány zejména požadavky uvedené pod body č. 3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 a 19. Dále tento neshledal ani naplnění požadavků uvedených pod body č. 11 a 20. Z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy přitom nelze seznat důvody, pro které odpůrce nerespektoval požadavky ministerstva. I v rámci řízení před Nejvyšším správním soudem odpůrce v této souvislosti odkázal na své vyjádření k jiné dílčí námitce s tím, že podle § 39 odst. 2 věty předposlední stavebního zákona se k později uplatněným připomínkám nepřihlíží. Není přitom zřejmé, o co odpůrce opřel závěr o „opožděnosti připomínek“, jedná-li se o výše popsané stanovisko.

Lze také připomenout, že ministerstvo ve stanovisku ze dne 20. 10. 2009, čj. 73543/ENV/09, uvedlo, že „Vyhodnocení vlivů ZÚR HMP na životní prostředí je považováno za nedostatečné. V rámci procesu posuzování vlivů ZÚR na ŽP mělo být hodnocení provedeno zejména na úrovni ploch a koridorů, s ohledem na daný konkrétní záměr a rozsah možného ovlivnění včetně hodnocení a porovnání variant a kumulativních vlivů. Hodnocení tyto aspekty neobsahuje. Nebyly vyhodnoceny záměry s konkrétním územním průmětem a nebyly tak posouzeny z hlediska možných vlivů na různé složky životního prostředí“.

Nejvyšší správní soud uzavřel, že odpůrce nerespektováním požadavků stanovených ministerstvem, a jejich nevypořádáním při vlastním vydání napadených ZÚR, postupoval v rozporu s § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Námitka navrhovatelů proto byla důvodná.

Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou, že posouzení vlivů je v rozporu mj. s § 2 zákona o posuzování vlivů, s bodem f) přílohy č. 1 SEA směrnice, a s bodem 5 přílohy stavebního zákona. Z těch totiž plyne povinnost posoudit kumulativní a synergické vlivy s ohledem na jednotlivé složky životního prostředí. V případě napadených ZÚR nebyly posouzeny kumulativní a synergické vlivy SOKP a letiště Praha – Ruzyně.

Navrhovatelům je třeba přisvědčit, že z citovaných ustanovení plyne povinnost posoudit koncepci i z hlediska kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce namítl, že takovéto posouzení nepřicházelo v posuzované věci v úvahu, protože synergie se může týkat jen ovlivnění hlukem. Městská část Suchdol je však před hlukem ze SOKP chráněna jeho vedením v tunelu. Synergické působení znečišťujících látek je pak podle odpůrce vzhledem k letovým výškám, rozptylovým poměrům na náhorní plošině Suchdola a vedení SOKP v tunelu neměřitelné a nehodnotitelé. Nejvyšší správní soud neshledal tuto argumentaci přiléhavou. Rozšíření Letiště Praha a stavba SOKP jsou klasickým případem, kdy je třeba posoudit, zda tyto záměry (předvídané v koncepci) nemohou kumulativně působit na životní prostředí v dotčeném území. Je přitom třeba odmítnout úvahu, že by nebylo možné posoudit synergické a kumulativní vlivy z hlediska působení znečišťujících látek na dotčené území, resp. že je fakticky společný vliv v tomto ohledu vyloučen. Takové námitky jsou zjevně účelové.

Obdobně nelze přehlédnout rozpornost tvrzení odpůrce. Ten na jedné straně obhajuje chybějící posouzení kumulativních a synergických vlivů tím, že před hlukem ze SOKP je navrhovatel a) chráněn jeho vedením v tunelu, ale zároveň tvrdí, že otázka zahloubení staveb není na úrovni ZÚR vůbec řešena.

V neposlední řadě je třeba připomenout, že ministerstvo uplatnilo ve stanovisku ze dne 2. 8. 2007, čj. 19763/ENV/07, v části F) pod bodem č. 11 požadavek „v rámci vyhodnocení vlivů na ovzduší klást důraz na oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší (např. kumulativní vlivy lokalizace jednotlivých ploch a koridorů)“. Zcela jednoznačně tedy požadovalo reflektovat kumulativní vlivy při posouzení vlivů ZÚR na ovzduší jako konkrétní složku životního prostředí.

Pořizování ZÚR lze považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí. Při přijímání ZÚR je totiž ještě reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení a reagovat tak na případná zjištění týkající se synergického působení jednotlivých záměrů.

Chybějící posouzení odpovídající bodu 5) přílohy stavebního zákona, resp. bodu f) přílohy č. 1 SEA směrnice, tedy představuje další podstatné procesní pochybení odpůrce. Odpovídající námitka navrhovatelů tedy byla důvodná.

Další nezákonnost spatřují navrhovatelé v chybějícím posouzení přivaděčů a mimoúrovňových křižovatek nadmístního významu.

Mezi účastníky není sporu o tom, že by ZÚR měly v souladu s § 36 odst. 1 stavebního zákona řešit vymezení ploch a koridorů nadmístního významu. Odpovídající definice je pak obsažena v § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona, podle kterého se plochou nadmístního významu rozumí „plocha, která svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí nebo více městských částí na území hlavního města Prahy“.

Význam mimoúrovňových křižovatek a přivaděčů SOKP nemůže být omezován striktně ve vztahu k území, na kterém se bude taková stavba nacházet. Právě naopak. Je zřejmé, že význam těchto dopravních staveb zpravidla přesahuje pouhé zajištění dopravní obslužnosti území konkrétní městské části hlavního města Prahy, na němž se má taková stavba nacházet. ZÚR by pak měly obsahovat vymezení ploch a koridorů pro ty dopravní stavby, jejichž význam v souladu s § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona ovlivní území více městských částí. Nelze proto souhlasit s obecným závěrem odpůrce, že tato námitka typově směřuje do míry podrobnosti stanovené územním plánem nebo uzemním rozhodnutím. V případě přivaděčů, resp. mimoúrovňových křižovatek, pokud jde o území dotčené napadenou částí ZÚR, je třeba vzít v úvahu, že tyto dopravní stavby nepochybně ovlivní nejen území navrhovatelů a) i b), ale i dalších městských částí v dané oblasti. Opačný závěr by ostatně s ohledem na podstatu SOKP postrádal logiku.

Podle navrhovatelů je navíc provedené vyhodnocení vlivů nepřezkoumatelné a nepostihuje vlivy na životní prostředí s ohledem na jejich lokalizaci.

Smyslem posuzování vlivů na životní prostředí je mj. poskytnout dotčeným subjektům dostatek odborných informací o možných vlivech koncepce na životní prostředí. Proto lze i v případě vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí trvat na jeho přezkoumatelnosti. Obsahové nároky nemohou z podstaty věci odpovídat požadavkům stanoveným pro přezkoumatelnost rozhodnutí. Přesto lze trvat na tom, aby byly z vyhodnocení zřejmé jeho závěry a způsob, jakým bylo těchto závěrů dosaženo.

V posuzované věci nelze bez dalšího považovat zvolený způsob tabulkového hodnocení za nezákonný. Tento způsob tedy sám o sobě nezakládá ani nepřezkoumatelnost předmětného vyhodnocení. Postup, kdy jsou číselná data v tabulkách relevantním způsobem doplněna o informace, jakým postupem jich bylo dosaženo, se s ohledem na charakter přezkoumávaného opatření obecné povahy jeví dostatečným. Případná zjevná pochybení ve vyhodnocení, která se mohou projevit nesmyslnou hodnotou uvedenou v tabulce, by měla být vzata v potaz v rámci vydání navazujícího stanoviska ministerstva, event. při vlastním vydání opatření obecné povahy.

Navrhovatelům je však třeba přisvědčit, že předmětné vyhodnocení nepostihuje vlivy na životní prostředí s ohledem na jejich lokalizaci. Právě tato skutečnost se přitom pro vlastní přezkoumatelnost vyhodnocení jeví být zásadní. Odpůrce správně tvrdil, že smyslem vyhodnocení je získat informace ve vztahu k působení SOKP na životní prostředí jako celku. Toto komplexní hodnocení by však mělo být mj. výsledkem posouzení vlivů jednotlivých segmentů stavby SOKP na jednotlivá dotčená území. Je zřejmé, že vlivy liniových staveb se v různých částech území liší a každý úsek SOKP má nutně specifické vlivy na lokální prostředí.

Ostatně, i v tomto případě plyne ze stanoviska ministerstva ze dne 2. 8. 2007, čj. 19763/ENV/07, požadavek zpracovat vyhodnocení jak na úrovni jednotlivých ploch a koridorů, tak vyhodnotit návrh ZÚR jako celek [srov. bod 19, příp. 20 části F) předmětného stanoviska]. Zcela předvídatelně pak ministerstvo označilo ve stanovisku ze dne 20. 10. 2009, čj. 73543/ENV/09, provedené vyhodnocení jako nedostatečné.

Provedené vyhodnocení tedy nerespektuje požadavky vznesené ministerstvem, neplní účel předmětné právní úpravy, neboť neposkytuje dostatečný odborný podklad pro rozhodování o koncepci a zejména neposkytuje veřejnosti odpovídající množství informací o vlivech koncepce na životní prostředí.

Navrhovatelé rovněž tvrdili, že k ZÚR neexistuje platné stanovisko o posuzování vlivů na životní prostředí. Ve stanovisku ministerstva ze dne 20. 10. 2009, čj. 73543/ENV/09, je totiž na str. 5 výslovně uvedeno, že se vydává pouze za splnění všech v něm uvedených podmínek. Ty však dodrženy nebyly.

Nejvyšší správní soud připomíná, že stanovisko o posouzení vlivů koncepce na životní prostředí je podkladem pro ZÚR, pořizovatel ZÚR jím však není vázán. V souladu s § 10i odst. 5 zákona o posuzování vlivů je totiž oprávněn realizovat určitou míru vlastní úvahy. Pořizovatel ZÚR tedy není povinen zahrnout do opatření obecné povahy požadavky uvedené ve stanovisku, ale musí tento postup řádně odůvodnit (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005

136).

Pokud se odpůrce vypořádal způsobem uvedeným v příloze odůvodnění č. 2 ZÚR s tím, proč stanovisku v konkrétních případech nevyhověl, byl jeho postup formálně v souladu s § 10i odst. 5 zákona o posuzování vlivů. Navrhovatelům tedy nebylo možné přisvědčit v názoru o neexistenci stanoviska o posuzování vlivů na životní prostředí.

Dále navrhovatelé namítli, že v rámci přípravy a schvalování ZÚR měly být posouzeny varianty vedení SOKP. Odpůrce se naopak domníval, že výběr varianty byl proveden již v rámci přijímání ÚP VÚC PR, resp. realizace varianty „Ss“ již není vzhledem ke stávajícímu stavu v dotčeném území možná.

Nejvyšší správní soud především připomíná své závěry týkající se rozporu ZÚR s předpisy na ochranu evropsky významných lokalit. Aniž by Nejvyšší správní soud předjímal výsledky posouzení vlivu ZÚR na evropsky významnou lokalitu, lze předpokládat, že vliv SOKP na tuto lokalitu může být negativní. V takovém případě by byl odpůrce v souladu s § 45i odst. 2 zákona na ochranu přírody a § 37 odst. 5 stavebního zákona povinen zvažovat varianty, které by negativní vliv na předmětnou lokalitu nepřinášely.

Smyslem řízení před správními soudy přitom není určení nejvhodnějšího způsobu využití konkrétní plochy. Totéž platí i pro řešení otázky umístění koridoru severozápadní části SOKP, tedy pro případnou volbu mezi dříve zvažovanými variantami „J“ a „Ss“. Pouze obecně lze proto konstatovat, že byť není schválení varianty „Ss“ trasy SOKP v působnosti odpůrce, zřejmě neobstojí závěry, podle nichž stávající stav využití území nebo aktuální územně plánovací dokumentace zcela a definitivně vylučuje trasování SOKP v předmětném úseku jinou než „J“ variantou. Nejvyšší správní soud přikládá shodně s odpůrcem zásadní význam kontinuitě územního plánování. Zároveň však nelze přehlédnout, že v podstatě jediným (oficiálním) důvodem rozhodnutí o trasování SOKP jižní variantou měla být v konečném důsledku nesouhlasná stanoviska Ústavu jaderného výzkumu Řež a. s. ze dne 4. 2. 2002, čj. 171/100/2002, a ze dne 10. 3. 2006, čj. 285/700/2006, resp. Státního úřadu pro jadernou bezpečnost ze dne 2. 4. 2002, čj. 4747/3.2/2002, a ze dne 23. 3. 2006, čj. 36790/2006/OSK/tkad. Ministerstvo ovšem uvedlo v dohodě k soubornému stanovisku ke konceptu územního plánu velkého územního celku Pražského regionu ze dne 27. 4. 2006, sp. zn. 33050/ENV/06, že variantu „J“ připouští v krajním případě, pokud uvedená stanoviska zcela vylučují variantu „Ss“. Závěry uvedené v těchto stanoviscích pak byly významně revidovány vyjádřením Státního úřadu pro jadernou bezpečnost ze dne 29. 9. 2005, čj. 20608/3.2/2005, a ze dne 20. 8. 2007, čj. 22267/2007/OSK/tkal. Je tedy otázkou, nakolik lze vzhledem k současnému stavu v území považovat variantu „J“ za jedinou možnou. Bude na odpůrci, aby zvážil možnosti, které mu existující skutečnosti nabízejí. V této souvislosti není bez významu, že aktuálně probíhá řízení směřující k vydání zásad územního rozvoje Středočeského kraje.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že s ohledem na nepřezkoumatelnost vyhodnocení vlivů v důsledku chybějící lokalizace vlivů jednotlivých segmentů SOKP neposuzoval důvodnost námitky, podle níž jsou výsledky posouzení vlivů na životní prostředí prezentované bodovým ohodnocením věcně nesprávné.

III.3.4.C

(Nevypořádání uplatněných námitek)

Navrhovatelé d), f) a g) namítli, že odpůrce nevypořádal jejich námitky podané prostřednictvím zmocněnce veřejnosti zákonem předpokládaným způsobem. Jeho odůvodnění se ve vztahu k SOKP omezilo pouze na stručná konstatování.

Nejvyšší správní soud již dříve vyslovil, že „(p)odle § 173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení (tak např. z § 172 odst. 4 správního řádu plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172 odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění; podle § 60 odst. 3 stavebního zákona pak odůvodnění opatření obecné povahy, jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení souladu s § 58 odst. 1 a 2 téhož zákona). Z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že v tomto odůvodnění nesmí zejména chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Protože ve vztahu k výše uvedeným otázkám podmínek pro vymezení zastavěného území samostatným postupem odůvodnění napadeného opatření obecné povahy postrádá způsobilé rozhodovací důvody, shledal je soud v této části nepřezkoumatelným“ (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008

136, č. 1795/2009 Sb. NSS).

Ve správním spisu je pod č. 253 v příloze č. 5 odůvodnění ZÚR uvedeno vypořádání námitek podaných prostřednictvím zástupce veřejnosti. Odpůrce vypořádal námitky podané prostřednictvím zástupce veřejnosti tak, že „požadavek je mimo podrobnost ZUR“, „není úkolem ZUR“, „je dáno jinými právními předpisy“ či „trasa silničního okruhu vyplývá z UP VUC Pražského regionu“.

Obecnost ZÚR je faktorem, který do značné míry ovlivňuje charakter námitek a předurčuje nároky na obsahovou kvalitu jejich vypořádání. Vždy je však třeba trvat na přezkoumatelnosti odůvodnění. Obecnost vypořádání námitek v posuzované věci je na samé hranici přezkoumatelnosti, s ohledem na charakter ZÚR se však forma (pokud jde o míru stručnosti) vypořádání nejeví být sama o sobě nezákonná. Ze zvoleného způsobu vypořádání námitek však není zřejmé, které z nich se vztahuje k různým konkrétním námitkám. Přestože lze tedy připustit poměrně obecné odůvodnění vypořádání námitky, musí z něj být patrné, jak byla konkrétní námitka vypořádána. V opačném případě je opatření obecné povahy zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti. Odpovídající námitka navrhovatelů proto byla částečně důvodná.

III.3.5

Opatření obecné povahy neuspělo ve třetím kroku algoritmu přezkumu, proto se Nejvyšší správní soud nezabýval dalšími výhradami navrhovatelů. I kdyby totiž v ostatních krocích napadené opatření obstálo, muselo by být zrušeno pro nedodržení zákonem vymezených procesních pravidel pro jeho vydání. Tento závěr Nejvyšší správní soud učinil v souladu se svou dosavadní judikaturou (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 2/2008

141).

III.4

(Závěr)

Opatření obecné povahy nebylo ve vztahu k jeho napadené části vydáno zákonem stanoveným způsobem, proto je Nejvyšší správní soud v této části v souladu s § 101d odst. 2 věty první zrušil, a to ke dni vyhlášení tohoto rozsudku. V návaznosti na toto zrušení Nejvyšší správní soud vypustil z opatření obecné povahy odpovídající větu definující vedení SOKP v předmětném úseku.

III.5

(Náklady řízení)

Výrok o náhradě nákladů řízení má oporu v § 101d odst. 5 s. ř. s.

Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně 20. května 2010

JUDr. Jan Passer

předseda senátu