6 Ao 6/2010

zákon) Vzhledem k účelu zásad územního rozvoje ($ 36 stavebního zákona z roku 2006) upřesnit záměry politiky územního rozvoje ($ 31 citovaného zákona) nepostačuje, pokud zásady územního rozvoje politiku územního rozvoje bez její další konkreti- zace pouze přejímají. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití v zásadách územního rozvoje musí být taková, aby by- lo možno zvažovat všechny varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu a vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení zejména ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob.

(69) VII. Míra konkrétnosti zásad územního rozvoje, jejich obsah a vztah k Politice územního rozvoje x C... [91] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře zabýval i tím, že zásady územního rozvoje jsou v rámci územně plánovacích ná- strojů poměrně obecným nástrojem a míra možného dotčení na právech bude tedy zpra- vidla nižší než v případě např. územního plá- nu, odmítá však názor odpůrce, že zásady územního rozvoje nemají žádný dopad do právní sféry dotčených osob. Zásady územní- ho rozvoje jsou totiž závazné pro další postu- py v územním plánování a rozhodování a ze- jména v případě staveb nadmístního významu v rámci dopravní infrastruktury jsou zpravid- la nejzásadnějším nástrojem. Zásady územní- ho rozvoje jsou prvním územně plánovacím nástrojem způsobilým soudního přezkumu, neboť politika územního rozvoje, obecně předvídající rozšíření letiště Ruzyně, není po- dle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. PL ÚS 5/10, opatřením obecné povahy, způsobilým pře- zkumu v řízení podle $ 10la a násl. s. ř. s. [92] Odpůrce ve svém vyjádření opakova- ně odkazuje na další fáze územního plánová- ní, kde budou stanoveny přesnější obrysy plánovaného provozu a rozšíření letiště Ru- zyně. Nejvyšší správní soud však upozornil, že „[sltavebním zákonem regulovaný prin- cip koncentrace námitek a připomínek do- tčených osob spolu s tendencí posouvat ochranu práv dotčených osob do dalších ří- zení nesmí vést ke kvalifikovanému obchá- zení cíle zákonné úpravy, totiž ochrany do- tčených osob v procesu územního plánování a rozhodování“ (rozsudek ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-644, č. 2106/2010 Sb. NSS). Vždyť právě nejranější fáze územně plánova- cí dokumentace jsou počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny: „Účinná právní ochra- 389 2552 na se proto musí soustředit na okamžik, kdy Je o dané věcí skutečně rozhodováno“ (rozsu- dek NSS ze dne 2. 4. 2008, čj. 7 As 57/2007-98). z [93] Nejvyšší správní soud již ve svém prvním rozsudku k pražským zásadám územ- ního rozvoje (výše citovaný rozsudek čj. 8 Ao 2/2010-644) upozornil, že si je vědom toho, že úprava stavebního práva přinesla s účin- ností od 1. 7. 2006 nové nástroje územního plánování a významně revidovala relevantní procesní postupy. Nová právní úprava také přinesla aplikační nejednotnost při volbě mí- ry konkrétnosti zásad územního rozvoje u jednotlivých zpracovatelů (pořizovatelů). [94] Právě posuzovaný případ však ukazu- je, že pro plánování natolik zásadní stavby nad- místního významu jako je největší mezinárodní letiště v zemi a jeho další rozvoj v oblasti, která je nesmírně cennou z pohledu kulturního a důležitou z pohledu ochrany přírody a kra- jiny i zdraví lidí, je třeba ve všech fázích územně plánovací dokumentace provést spe- cifikaci plánovaného provozu z hlediska jeho kvality, kvantity a technologie. Odpůrce ve svém vyjádření námitku potřeby zvažovat v této fázi jednotlivé varianty bagatelizoval tím, že jedinou jasně nepřijatelnou variantou je tzv. nulová varianta, tedy rezignace na další rozšíření letiště. Z napadeného opatření obecné povahy však je patrno, že odpůrce ne- měl ujasněnu koncepci dalšího vývoje letiště i letecké dopravy, neboť nespecifikuje rozsah rozšíření letiště Ruzyně. [95] Problematika ruzyňského letiště je řešena i v Politice územního rozvoje České republiky 2008, schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009, č. 929, oznámené ve Sbír- ce zákonů pod sdělením č. 270/2009 Sb. (http://www.mmr.cz/getdoc/873d1a09- 3b9d-4a12-9924-e42eb641a0ad/IlI-Navrh- PUR-CR-2008, s. 61). V Politice územního roz- voje je mimo jiné obsažena i část (kapitola) 5 „Koridory a plochy dopravní infrastruktu- ry“, kde je u bodu č. 131 - Letiště vymezena nová paralelní vzletová a přistávací dráha a vzletové a přistávací prostory Mezinárodní- ho letiště Praha-Ruzyně. 390 [96] Právním charakterem Politiky územ- ního rozvoje se zabýval zdejší soud i Ústavní soud. Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[plolitika územního rozvoje (f 31 a násl. stavebního zákona z roku 2006) určuje stra- tegii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jeho dalších fá- zích. Nejde tedy o konkrétní regulaci určité- ho území s obecně vymezeným okruhem ad- resátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepbublikových i mezinárod- ních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je ve- řejná správa vykonávána, tj. adresátům její- ho veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle f 101a s. ř. s., neboť z formálního a zejména z materiálního hledis- ka nenaplňuje jeho znaky“ (výše citované usnesení NSS čj. 9 Ao 3/2009-59). Toto usnesení Nejvyššího správního soudu bylo posuzováno i Ústavním soudem, který je shledal správným a ve svém usnesení sp. zn. PL ÚS 5/10 k věci dá- le konstatoval, že „[m]íra podrobnosti regulace 4 politiky územního rozvoje je — ve srovnání např. se zásadami územního rozvoje —- tak nízká, že již je namístě hovořit o obecnosti předmětu regulace [..) Úkoly vyplývající z na- padené částí Politiky územního rozvoje nepo- chybně směřují k orgánům vykonávajícím pů- sobnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost zámě- rů vyjádřených v Politice.“ [97] Ze závěrů Ústavního soudu tedy vy- plývá, že orgány vykonávající působnost na úseku územního plánování mohou dospět k závěru, že záměry vyjádřené v politice územního rozvoje jsou nereálné či neprovedi- telné, a nelze je realizovat, a dále, že v rámci územního plánování musí být záměry z politi- ky územního rozvoje konkretizovány a prově- řovány s větší mírou konkrétnosti. Dále z uve- deného usnesení Ústavního soudu vyplývá, že navazující územně plánovací dokumenta- ce, kam patří i zásady územního rozvoje, má záměr uvedený v politice územního rozvoje konkretizovat (bod 21 citovaného usnesení Ústavního soudu). [98] Podle $ 36 odst. 1 stavebního záko- na: „Zásady územního rozvoje stanoví ze- jména základní požadavky na účelné a hos- podárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního význa- mu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatře- ní, stanoví kritéria pro rozhodování o mož- ných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Zásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí být měněno způso- bem, který by znemožnil nebo podstatně ztí- žil prověřované budoucí využití (dále jen „územní rezerva“). Součástí zásad územního rozvoje je i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Ve vyhodnocení vlívů na ži- votní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjiště- né a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a při- Jjatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje“ [99] Podle $ 36 odst. 3 stavebního záko- na: „Zásady územního rozvoje v nadmíst- ních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s Politikou územního rozvoje, ur- čují strategii pro jejich naplňování a koordi- nují územně plánovací činnost obcí“ [100] Definováním institutů politiky územního rozvoje i zásad územního rozvoje jako nových nástrojů územního plánování se zabývá i důvodová zpráva ke stavebnímu zá- konu, který týto nové instituty zaváděl (srov. Poslanecká sněmovna, tisk č. 998 z roku 2005, dostupný na www.psp.cz). Z této důvo- dové zprávy (k hlavě III. zákona) pak plyne, že „politika územního rozvoje, která je stra- tegickým nástrojem územního plánování na celostátní úrovní, určuje rámce pro napl- ňování cílů a úkolů územního plánování ve stanoveném období, v potřebných republiko- vých a mezinárodních souvislostech a koor- dinuje územně plánovací činnost krajů, ze- Jména s ohledem na udržitelný rozvoj“ a že „koncepčně novým nástrojem územního plánování krajské územní samosprávy jsou zásady územního rozvoje, které mají vý- znamné funkce jak směrem k celostátní úrovní, tak směrem k jednotlivým obcím“. Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu dále uvádí: „V zásadách územního rozvoje se sta- novují v nadmístních souvislostech základ- ní zásady rozvoje kraje jako celku a základ- ní podmínky pro rozvoj jednotlivých obcí. Při zpracování zásad územního rozvoje je nutno vycházet z cílů a úkolů územního plánování, které upřesňuje celostátní strate- gický nástroj územního plánování - politika územního rozvoje. [..) Zásady územního roz- voje dále vymezují plochy a koridory pro ve- řejně prospěšné stavby nadmístního význa- mu a stanovují kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách. Pro vymezené oblastí a plochy určují nástro- Je, kterými budou následně prověřeny (územ- ní studií) nebo stanoveny (regulačním plá- nem nebo územním rozhodnutím) podrobné podmínky pro změny ve využití území“ [101] Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že z citované důvodové zprávy lze zře- telně vyvodit, že úmyslem zákonodárce bylo, aby zásady územního rozvoje upřesňovaly politiku územního rozvoje, a že musí vymezit plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadmístního významu, a to v takové míře konkrétnosti, aby byla stanovena krité- ria možných variant či alternativ. [102] Nejvyšší správní soud rovněž vy- chází z toho, že zásady územního rozvoje ma- jí být závazným nástrojem územního plánová- ní ($ 36 odst. 5 stavebního zákona). Pokud pak zásady územního rozvoje obsahují úkol rozší- ření letiště, pak nepostačí pouze převzetí tak- to obecně formulovaného zadání z politiky územního rozvoje; ze zásad územního rozvoje již musí být patrno vymezení, jaké toto rozšíře- ní má být, proč k tomuto rozšíření má dojít a s jakým cílem ($ 36 odst. 1 druhá věta sta- vebního zákona). V rámci zásad územního roz- voje také musí být vyjasněno, zda s ohledem na další zákonem stanovené zájmy není toto rozšíření nereálné či neproveditelné (usnese- ní Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10). [103] Výše uvedená argumentace tedy Nejvyšší správní soud vede k závěru, že zása- 391 2552 dy územního rozvoje jako nástroj územního plánování musí dosahovat alespoň takové mí- ry konkrétnosti, aby pro dotčené subjekty i orgány veřejné moci vyplývaly z těchto zá- sad výše naznačené závěry. Je pak na odpůrci, aby si opatřil podklady, které mu umožní tyto závěry učinit. [104] Stavební zákon ukládá v $ 36, aby zásady územního rozvoje obsahovaly vyme- zení ploch nadmístního významu a stanovily požadavky na jejich využití, kritéria pro roz- hodování o možných variantách nebo alter- nativách změn v jejich využití včetně prově- ření možnosti jejich budoucího využití. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se po- píšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na ži- votní prostředí a přijatelné alternativy napl- ňující cíle zásad územního rozvoje. Zásady územního rozvoje v nadmístních souvislos- tech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování. [105] V posuzovaném případě odpůrce v rozporu s $ 36 a $ 37 stavebního zákona ne- hodnotil žádné varianty, nijak se nevypořádal ani s tím, proč a v jakém rozsahu by mělo dojít k rozšíření Mezinárodního letiště Praha-Ru- zyně, a navrhovatelé tak nemohli z napadené- ho opatření obecné povahy zjistit, s jakým zá- sahem do svých práv mají počítat alespoň v určujících obrysech. [106] K požadavku navrhovatele na ZÚR, aby byla plánovaná paralelní letová dráha vy- mezena přesněji (co do rozsahu a míry využí- vání), odpůrce uvádí, že otázka, zda má být paralelní leťová dráha postavena, je otázkou nadmístního významu, avšak jakékoli kon- krétnější vymezení této letové dráhy již nad- místní význam nemá. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že požadavky na míru konkrétnosti zásad územního rozvoje a roz- sah řešení záměrů nadmístního charakteru jsou interpretovatelné ze stavebního zákona, zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzo- vání vlivů na životní prostředí. Míra konkrét- nosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a al- 392 ternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a v konečném důsledku pak posu- zovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů. Pořizovatel zásad územního rozvoje musí vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení ve vztahu k ochraně životního prostředí a k prá- vům dotčených osob, což bez určité míry specifikace a konkrétnosti rozsahu řešení zá- měrů nadmístního charakteru není možné. [107] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy obsahově neodpovídá takto vyloženým zákon- ným podmínkám ($ 36 stavebního zákona). To- to porušení Nejvyšší správní soud spatřuje v tom, že napadené opatření obecné povahy v části Mezinárodního letiště Praha-Ruzyně, tedy u záměru nadmístního charakteru, ne- specifikuje všechny zákonem stanovené nále- Žitosti záměru, a to zejména varianty a rozsah ploch a míru zásahu do životního prostředí a práv dotčených subjektů. [108] K žalobní námitce navrhovatelů o nedostatečné konkrétnosti napadených ZÚR, zejména v otázce charakteru budoucí- ho provozu letiště a v otázce neprověření va- riant a alternativ, a nedostatečném vyjádření rozsahu plochy dotčené provozem letiště a míry zásahu do práv subjektů využívajících nemovitosti v rámci těchto ploch, uvedl od- půrce, že neměl povinnost zabývat se po- drobněji budoucím využitím ploch nadmíst- ního významu. Argument, o nějž se odpůrce opřel, spočíval i v tom, že dle $ 36 odst. 1 vě- ty druhé stavebního zákona je k otázce pro- věření možností budoucího využití v zákoně uvedeno, že „[zlásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití“. Od- půrce z použitého výrazu „mohou“ dovodil, že zákon nestanoví povinnost takto postupo- vat. S touto interpretací pojmu „mohou“ v právním předpise upravujícím postup or- gánu veřejné moci v rámci jeho rozhodování se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odka- zuje na judikaturu Ústavního soudu, a to ze- jména na usnesení ze dne 9. 9. 2010, sp. zn. I. ÚS 2264/10, v němž Ústavní soud dospěl k jednoznačnému závěru, že v procesu územ- ního plánování vystupuje obec jako územně samosprávný celek v postavení orgánu veřej- né moci. Pro orgán veřejné moci pak platí zá- kladní pravidlo obsažené v čl. 2 odst. 2 Listi- ny základních práv a svobod i v čl. 2 odst. 3 Ústavy, které ukládá, že státní moc je možno vykonávat jen v případech, v mezích a způso- by, které zákon stanoví. Zákonem použitý po- jem „mohou“ má tedy v prvé řadě význam kompetenční v tom smyslu, že stanoví pří- slušnost orgánu či dokumentu. V těch usta- noveních, kde zákonodárce formuloval nor- mu pomocí pojmu „může“ nebo „lze“, jde tedy především o stanovení kompetence, te- dy že příslušnému orgánu náleží pravomoc a je právním řádem pověřen rozhodovat v uvažovaných případech stanoveným způso- bem. S ohledem na zákaz libovůle je pak tento pojem třeba vyložit tak, že pokud příslušný orgán veřejné moci rozhodne, že jsou splněny všechny předepsané podmínky, pak má po- vinnost postupovat stanoveným způsobem. [109] Nejvyšší správní soud rovněž shle- dává důvodnou námitku nesrozumitelnosti části 5.3.1 napadeného opatření obecné pova- hy. Odpůrce ve velmi obecném odůvodnění vymezení letiště zmiňuje nikde v textu napa- deného opatření obecné povahy nevymeze- nou stavbu pod označením RWY 06R/24 L. Tato část textu napadeného opatření obecné povahy je nesrozumitelná, neboť obsahuje od- kaz na stavbu, jejíž existenci a specifikaci ni- jak blíže neozřejmuje ani napadené opatření obecné povahy, ani podklady, z nichž napade- né opatření obecné povahy vychází. [110] Nejvyšší správní soud se ve své judi- katuře již zmíněnou stavbou zabýval (v řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 1/2006), to však ad- resátům ZÚR nemusí být známo a rovněž ne- ní jasné aktuální vymezení zmíněné stavby. Tyto nejasnosti evidentně plynou ze skuteč- nosti, že otázka stavby paralelní dráhy je po- jednávána na několika úrovních procesů pří- pravy územně plánovací dokumentace; to však nezbavuje dokument charakteru zásad územního rozvoje nutnosti definovat jasně pojmy, které užívá. (...) XI. Shrnutí C.) [116] Napadené opatření obecné po- vahy je nezákonné pro rozpor s požadavky formulovanými $ 36 a $ 37 stavebního záko- na. Míra konkrétnosti vymezení ploch nad- místního významu a požadavků na jejich vyu- žití totiž musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhod- nocovat jejich vliv na životní prostředí a po- suzovat proporcionalitu zásahů do základ- ních práv dotčených subjektů. Pořizovatel zásad územního rozvoje musí vyhodnotit spl- nění požadavku přiměřenosti zvoleného ře- šení ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob, což bez určité míry specifikace a konkrétnosti rozsahu řeše- ní záměrů nadmístního charakteru není mož- né. V posuzovaném případě je třeba ve všech fázích územně plánovací dokumentace, tedy i ve fázi zásad územního rozvoje, provést spe- cifikaci plánovaného provozu letiště Praha- -Ruzyně z hlediska jeho kvality, kvantity a technologie, případně jiným vhodným způ- sobem vymezit zatížení z hlediska vlivů na zdraví obyvatel a životní prostředí. (...) 393 2553 2553 Shromažďovací právo: rozpuštění shromáždění; námitky k $ 12 odst. 1 a $ 13 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění zákonů č. 151/2002 Sb. a č. 259/2002 Sb. (v textu jen „shromažďovací zákon“) k $ 143 odst. 1 písm. d) správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Rozpuštění shromáždění podle $ 12 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shro- mažďovacím, je rozhodnutím na místě ve smyslu $ 143 odst. 1 písm. d) správního řá- du z roku 2004. Rozhodnutí se vyhlašuje ústně, o ústním vyhlášení se vydá účastní- kovi písemné potvrzení a následně se bez zbytečného odkladu doručí písemné vyhotovení rozhodnutí. II. Podání námitek podle $ 13 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, není vázáno na vydání písemného rozhodnutí; nejde tu totiž o celkový přezkum po- stupu a rozhodnutí správního orgánu, ale pouze o zjištění, zda shromáždění bylo či nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem.

a) Městská část Praha-Suchdol, b) Česká zemědělská univerzita v Praze, c) veřejná vý- zkumná instituce Ústav chemických procesů AV ČR, d) veřejná výzkumná instituce Ústav experimentální botaniky AV ČR, e) veřejná výzkumná instituce Ústav fotoniky a elektroniky AV ČR, £) Miloš B., g) Ing. Petr H., h) Mgr. Květa H., i) Eva K., j) Leonard K., K) doc. Ing. Pavel B., CSc., I) Věra B., m) Ing. Věra Š., n) Ing. Václav V. proti hlavnímu městu Praha o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.

[64] Při posuzování podaného návrhu Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny podmínky, za nichž může jednat ve věci. Těmi jsou v řízení, vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého soudního řádu správního, existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatelů a formulace návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z § 101a s. ř. s.

[65] Předmětem řízení je přezkum zákonnosti části Zásad územního rozvoje Hlavního města Prahy č. 8/2009, schválených usnesením zastupitelstva Hlavního města Prahy ze dne 17. 12. 2009, č. 32/59, které jsou opatřením obecné povahy.

[66] Navrhovatel a) - městská část Praha - Suchdol opírá svou aktivní legitimaci o skutečnost, že v důsledku rozšíření letiště, úprav dráhového systému a realizace paralelní dráhy by došlo k rozšíření stávajícího ochranného hlukového pásma letiště na území městské části. Oproti současnému stavu by se tedy stalo součástí ochranného hlukového pásma letiště i zastavěné území městské části, čímž by na jejím území došlo k ohrožení kvality života a ke zhoršení životního prostředí občanů obce. Navrhovatel a) namítá rovněž zásah do jeho práva na samosprávu.

[67] Taktéž ostatní navrhovatelé namítli nezákonnost ZÚR ve vztahu k plánovanému rozšíření letiště Ruzyně. Těmito nezákonnostmi bylo navrhovatelům b) až e) zasaženo do jejich edukační a výzkumné činnosti, zkomplikoval by se jejich rozvoj a případně i znemožnila jejich činnost, omezilo jejich vlastnické právo, a to zejména nadlimitní hlukovou zátěží, elektromagnetickým zářením a vibracemi. Navrhovatelé f) až n) byli napadeným opatřením obecné povahy zkráceni na právu na soukromý a rodinný život, příznivé životní prostředí a na právu vlastnickém, neboť v důsledku rozšíření letiště dojde k poklesu hodnoty jejich majetku.

[68] Nejvyšší správní soud při své dřívější rozhodovací činnosti vytyčil hranici mezi případy, kdy je třeba návrh na zrušení opatření obecné povahy z důvodu nedostatku aktivní legitimace odmítnout proto, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, a případy, kdy je namístě takový návrh meritorně projednat. V rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59, publikovaném pod č. 1043/2007 Sb. NSS) Nejvyšší správní soud k možnosti odmítnutí návrhu konstatoval: „Odmítnutí návrhu proto, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného. Pokud tomu tak není, musí soud návrh věcně projednat; vyjde-li v této fázi nedostatek aktivní legitimace najevo, rozhodne o věci rozsudkem. Neučiní-li tak, postupuje v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zatěžuje řízení jinou vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) a § 109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.].“ Nejvyšší správní soud dospěl v jiném případě k obdobnému závěru, že nelze návrh osoby odmítnout, pokud „bez bližšího zkoumání není zcela zjevné, že napadená opatření obecné povahy do jejích práv nezasáhla.“ (rozsudek ze dne 11. 10. 2010, č. j. 3 Ao 5/2010 - 125). Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaného pod č. 1910/2009 Sb. NSS, je „vždy na posouzení konkrétního případu v rámci posuzování přípustnosti návrhu, zda tvrzení navrhovatele o určitém porušení procedury vedoucí k přijetí opatření obecné povahy jsou taková, že a priori vylučují možnost, že by se takové porušení mohlo projevit v jeho právní sféře; platí zde, že v pochybnostech je nutno přiklonit se k přípustnosti soudní ochrany.“

[69] Vycházeje se shora uvedeného nemohl Nejvyšší správní soud u žádného z navrhovatelů bez dalšího zkoumání dospět k závěru, že by snad byli navrhovateli zjevně neoprávněnými [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Z tohoto důvodu vůči žádnému z navrhovatelů Nejvyšší správní soud jeho návrh neodmítl.

[70] U každého z navrhovatelů připadá v úvahu s ohledem na jejich argumentaci v návrhu jiná míra tzv. „dotčenosti“, kterou již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře jednoznačně popsal. V rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „(…) pojem ‚dotčenosti‘ je nutno vykládat šířeji, nežli jen tak, že může být naplněn pouze u vlastníků pozemků a staveb, na které změna územního plánu přímo dopadá. ‚Dotčenost‘ se ovšem nevyčerpává ani v hranicích mechanicky vnímaného ‚sousedění‘ pozemků či staveb určitých vlastníků s těmi pozemky a stavbami, na něž dopadá změna územního plánu; dotčen totiž může být - ovšem spíše výjimečně - i vlastník pozemku (stavby) vzdálenější, má-li zamýšlená změna územního plánu takovou povahu, že při jejím provedení je reálné podstatné ovlivnění poměrů i na tomto pozemku či stavbě. ‚Dotčenost‘ se proto musí posuzovat materiálně s důkladným uvážením poměrů příslušné lokality, konkrétních pozemků či staveb, ve vztahu k nimž se dotčenost posuzuje, a povahy změn územního plánu.“

[71] Aktivní legitimace navrhovatele a), tedy městské části, jejíž území se rozkládá na pozemcích, nesporně dotčených napadeným opatřením obecné povahy, je s ohledem na dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu nesporná. Nejvyšší správní soud totiž již konstatoval, že „je zřejmé, že i městská část může tvrdit ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s., že byla opatřením obecné povahy zkrácena na svých právech, pokud splní další podmínky žalobní legitimace. Městská část je dle zákona č. 131/2000 Sb. a Statutu nositelem procesních i hmotných práv, která je oprávněna v řízení o zrušení opatření obecné povahy hájit.“ (rozsudek ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008 - 62). Ostatně ani odpůrce aktivní legitimaci navrhovatele a) nijak nezpochybňuje.

[72] Pokud jde o ostatní navrhovatele [navrhovatelé b) - n)], je třeba konstatovat, že napadené opatření obecné povahy jednoznačně nekonkretizuje rozsah území dotčeného plánovanou paralelní letovou dráhou, čímž se Nejvyšší správní soud bude dále zabývat u námitky nedostatečné konkretizace plánované plochy nadmístního významu. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu ohledně aktivní legitimace jednotlivých navrhovatelů Nejvyššímu správnímu soudu předložil grafické znázornění rozsahu této plochy spolu s identifikací nemovitostí, jež jsou vlastnictvím jednotlivých navrhovatelů (příloha podání ze dne 22. 11. 2010); s ohledem na charakter napadeného opatření obecné povahy (způsob vymezení rozšíření letiště), nelze vyloučit, že by jím mohlo dojít k reálnému ovlivnění poměrů nemovitostí ostatních navrhovatelů.

[73] Nejvyšší správní soud se na tomto místě musel zabývat rovněž námitkami odpůrce, zda není aktivní legitimace některých navrhovatelů zpochybněna tím, že nevykazovali aktivitu v průběhu přípravy napadeného opatření obecné povahy.

Nejvyšší správní soud v této věci navazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, Rs 11/2010, v němž tento soud dospěl k závěru, že:

„I. Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. s. ř. s.) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích řízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace.

II. Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech.“

Ve zde posuzovaném případě je třeba upozornit na skutečnost, že se jedná o opatření obecné povahy - zásady územního rozvoje, jejichž právní úprava neumožňuje, aby námitky podávaly jednotlivé dotčené fyzické osoby (srov. § 39 odst. 2 stavebního zákona), ostatní výhrady dotčených subjektů nejsou zákonem nijak formalizovány.

[73] Nejvyšší správní soud se na tomto místě musel zabývat rovněž námitkami odpůrce, zda není aktivní legitimace některých navrhovatelů zpochybněna tím, že nevykazovali aktivitu v průběhu přípravy napadeného opatření obecné povahy.

Nejvyšší správní soud v této věci navazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, Rs 11/2010, v němž tento soud dospěl k závěru, že:

„I. Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. s. ř. s.) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích řízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace.

II. Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech.“

Ve zde posuzovaném případě je třeba upozornit na skutečnost, že se jedná o opatření obecné povahy - zásady územního rozvoje, jejichž právní úprava neumožňuje, aby námitky podávaly jednotlivé dotčené fyzické osoby (srov. § 39 odst. 2 stavebního zákona), ostatní výhrady dotčených subjektů nejsou zákonem nijak formalizovány.

[74] Pokud pak jde o skutečnost, zda je z hlediska přístupu k soudní ochraně nějaký rozdíl mezi uplatněním připomínek a námitek, i k této otázce již Nejvyšší správní soud zaujal své stanovisko: „Z hlediska práv účastníka řízení představují připomínky poněkud slabší nástroj ochrany ve vztahu k námitkám, o nichž je orgán vydávající opatření obecné povahy povinen rozhodnout. Z toho však podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že by bylo možné či snad správné se připomínkami zabývat toliko formálně a vypořádat se s nimi obecnými frázemi, aniž by se zohlednila jejich podstata.“ (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 - 48).

[75] Ani odpůrcovo upozornění, že citované usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 2/2010 - 116 klade důraz na rozlišení objektivních a subjektivních faktorů na straně navrhovatele a že subjekty typu vědecký ústav a univerzita by měly být s to vyhodnotit, kdy je vhodné a kdy není vhodné se účastnit nějakého procesu, nevedlo Nejvyšší správní soud k závěru, že by legitimace navrhovatelů b) až e) byla zpochybněna, neboť tito navrhovatelé zdůvodnili vytýkanou pasivitu odkazem na skutečnost, že odpůrce dobře znal jejich výhrady z řízení o změně původního a pořízení nového územního plánu, které probíhalo paralelně s řízením o zásadách územního rozvoje. I pro tyto subjekty pak platí také další argument spočívající ve skutečnosti, že na rozdíl od procesu pořizování územního plánu, v procesu pořizování zásad nemůže vlastník dotčené nemovitosti uplatnit námitku, tedy efektivní procesní prostředek. Nelze rovněž pominout skutečnost, že ve vztahu k Mezinárodnímu letišti Praha - Ruzyně současně probíhají různé územně plánovací procesy (vedle ZÚR ještě změna původního územního plánu a příprava nového územního plánu). Nejvyšší správní soud v takto zjištěné situaci dále přihlédl i ke skutečnosti, že všichni navrhovatelé vystupují společně a uplatňují stejnou právní argumentaci, přičemž legitimace navrhovatele a) je od počátku nesporná.

[76] Ze všech důvodů výše uvedených tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě s ohledem na zvláštní charakter posuzovaného opatření obecné povahy (zásady územního rozvoje) i s ohledem na skutkové okolnosti zjištěné v posuzovaném případě není na místě návrh zamítnout pouze z důvodů nedostatečné aktivní legitimace kteréhokoli z navrhovatelů.

VII. Zákonnost postupu při vydávání napadeného opatření obecné povahy

[76] Ze všech důvodů výše uvedených tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě s ohledem na zvláštní charakter posuzovaného opatření obecné povahy (zásady územního rozvoje) i s ohledem na skutkové okolnosti zjištěné v posuzovaném případě není na místě návrh zamítnout pouze z důvodů nedostatečné aktivní legitimace kteréhokoli z navrhovatelů.

VII. Zákonnost postupu při vydávání napadeného opatření obecné povahy

[77] Pokud jde o meritorní posouzení jednotlivých námitek je třeba uvést, že jednotlivé námitky nejsou posuzovány v pořadí vzneseném navrhovateli, ale podle jejich významu v posuzované věci a v souladu s obvyklým posuzovacím postupem. Dále pak Nejvyšší správní soud hodnotil napadené zásady územního rozvoje pod zorným úhlem své dosavadní judikatury k Politice územního rozvoje (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, publikované pod č. 2009/2010 Sb. NSS) a dotčeným zásadám územního rozvoje Hlavního města Prahy (rozsudek č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 ze dne 20. 5. 2010, publikovaný pod č. 2106/2010 Sb. NSS, a rozsudek č. j. 4 Ao 7/2010 - 118 ze dne 27. 1. 2011) i k otázce specifikace lokalit nadmístního významu a odůvodnění zásad územního rozvoje (rozsudek č. j. 4 Ao 5/2010 - 48 ze dne 15. 9. 2010 a rozsudek č. j. 5 Ao 1/2009 - 186 ze dne 3. 7. 2009).

[78] Nejvyšší správní soud postupuje při přezkumu důvodnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy v pěti krocích (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005

98, č. 740/2006 Sb. NSS). Nejprve zkoumá, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. Dále se zabývá tím, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). Ve třetím kroku soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy. Ve čtvrtém se zaměřuje na otázku obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem, tedy s hmotněprávními předpisy. Poslední fáze přezkumu spočívá v přezkumu souladu opatření obecné povahy se zásadou proporcionality.

[79] Pokud jde o první dva kroky popsaného postupu, navrhovatel nezpochybnil ani pravomoc odpůrce, ani netvrdil, že by jednal utra vires. Naplnění prvních dvou podmínek zákonnosti napadeného opatření obecné povahy, tedy skutečnost, že odpůrce měl k vydání napadeného opatření obecné povahy pravomoc a nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti, nebyla mezi účastníky řízení sporná. Nejvyšší správní soud pak konstatuje, že pravomoc Zastupitelstva hlavního města Prahy vydat pro území odpůrce napadené opatření obecné povahy je založena ustanovením § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona a že odpůrci svědčí věcná i územní působnost k vydání napadených ZÚR podle § 36 a násl. stavebního zákona. Jeho osobní ani časová působnost nebyla v tomto směru omezena a z mezí své působnosti nevybočil.

[80] Při posuzování zákonnosti postupu vydávání napadeného opatření obecné povahy (třetí krok) nemohl Nejvyšší správní soud odhlédnout od skutečnosti, že již dvakrát napadené opatření obecné povahy zkoumal a dospěl k závěru o jeho nezákonnosti z důvodu nezákonnosti postupu odpůrce při jeho vydávání (zejména srov. rozsudek č. j. 8 Ao 2/2010 - 644). V tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud již část napadeného opatření obecné povahy zrušil, neboť jeho součástí nebylo posouzení jeho vlivu na evropsky významnou lokalitu, zařazenou na tzv. národní seznam ještě před schválením napadeného opatření obecné povahy (lokalita Kaňon Vltavy u Sedlce podle nařízení vlády č. 371/2009 Sb., které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2009). Dalším důvodem zrušení části napadeného opatření obecné povahy dle citovaného rozsudku byla skutečnost, že při vyhodnocení vlivů napadeného opatření obecné povahy na životní prostředí nebyly respektovány požadavky vyjádřené ve stanoviscích Ministerstva životního prostředí ze dne 2. 8. 2007, č. j. 19763/ENV/07, a ze dne 20. 10. 2009, č. j. 73543/ENV/09, čímž byl porušen § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Jiným důvodem zrušení části napadeného opatření obecné povahy Nejvyšším správním soudem pak byla skutečnost, že v napadeném opatření obecné povahy nebyly posouzeny kumulativní a synergické vlivy silničního okruhu kolem Prahy (SOKP) a letiště Praha - Ruzyně.

[81] Nejvyšší správní soud respektuje závěry svých předchozích rozhodnutí o totožných právních otázkách (ledaže by hodlal některou z právních otázek předložit k posouzení rozšířenému senátu pro odchylný názor). Ve vztahu k posuzovaným částem napadeného opatření obecné povahy jsou určující i závěry, které k totožným otázkám vyslovil zdejší soud v rozsudku č. j. 8 Ao 2/2010 - 644; nezákonnosti vytčené v souvislosti se silničním okruhem mají totiž zásadní souvislost i s nyní posuzovanou částí zásad územního rozvoje, a to částí upravující Mezinárodní letiště Praha - Ruzyně.

[82] Poukazuje-li odpůrce na odlišnosti a jiné skutkové okolnosti v případě posouzení vlivu na evropsky významnou lokalitu (Kaňon Vltavy u Sedlce) oproti výše citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, činí tak nepřípadně. Odpůrce uvedl, že tato lokalita je považována za evropský významnou pouze z důvodu výskytu chráněných rostlin. Zatímco ve věci sp. zn. 8 Ao 2/2010 Nejvyšší správní soud řešil vliv realizace záměru pražského silničního okruhu na tyto rostliny, v nyní posuzovaném případě rostliny nemohou být podle názoru odpůrce ovlivněny případným hlukem majícím původ v rozšíření letiště. Je s podivem, že odpůrce činí ve svém vyjádření jasné skutkové závěry, zatímco současně na jiném místě pléduje pro to, aby v rámci právního posuzování nebyly zaujímány odborné závěry z jiných oblastí než z oblasti práva (například u posuzování vlivů na životní prostředí). I kdyby snad mohl Nejvyšší správní soud přistoupit k posuzování skutečnosti, zda provoz letiště je či není způsobilý škodit chráněným rostlinám, jakékoli jeho závěry k této otázce by nevedly k odstranění vážné vady napadeného opatření obecné povahy spočívající v absenci zohlednění vlivu posuzovaného záměru na evropsky významnou lokalitu.

[83] Při posouzení této otázky soud vychází z jednoznačné vnitrostátní právní úpravy i z povinností České republiky vyplývajících z unijního práva (zejména čl. 2 odst. 1 a čl. 6 odst. 3 a 4 Směrnice Rady 92/43/EHS, o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a § 37 odst. 5 stavebního zákona), tj. že tyto tzv. naturové oblasti musí být při územním plánování jednoznačně zhodnoceny v rámci příslušné územně plánovací dokumentace. Toto závažné opomenutí pak nemůže být zhojeno v rámci navazujícího soudního řízení. Zejména v případě, kdy nedošlo k žádnému relevantnímu vymezení rozsahu provozu Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně, není možno zaujmout žádný věcný závěr, týkající se způsobu a rozsahu možných vlivů na právně zakotvenou evropsky významnou lokalitu.

[84] Rovněž způsob, jímž se odpůrce vypořádal s absencí posouzení synergických a kumulativních vlivů silničního okruhu kolem Prahy (SOKP) a letiště Praha - Ruzyně, je dosti zjednodušující. Odpůrce konstatoval, že namítaná absence posouzení synergického efektu je bezpředmětná, neboť rozsudek č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 svým výrokem odstranil z grafické i textové části ZÚR jeden ze dvou prvků, jejichž synergické působení by mělo být posuzováno, a to část silničního okruhu kolem Prahy. S tímto tvrzením nelze souhlasit, neboť z postupu a další argumentace odpůrce je zřejmé, že na zapracování SOKP do ZÚR nerezignoval a pracuje na nových variantách jeho umístění. Pro tento případ pak zůstává otázka synergických a kumulativních vlivů SOKP a letiště naopak otevřena a může být dořešena pouze při zohlednění jejich vzájemného vztahu (povinnost posoudit kumulativní a synergické vlivy s ohledem na jednotlivé složky životního prostředí vyplývá zejména z § 2 zákona o posuzování vlivů, z bodu f) přílohy č. 1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, a z bodu 5 přílohy stavebního zákona, rovněž pak z citovaného stanoviska Ministerstva životního prostředí). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem navrhovatele, že pro účely posouzení těchto synergických a kumulativních vlivů je navržená specifikace Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně natolik obecná, že posouzení těchto vlivů a případné zvážení jednotlivých variant je vlastně nemožné (viz níže k míře obecnosti napadeného opatření obecné povahy).

[85] Pokud pak odpůrce poukazuje na jinou situaci oproti rozsudku č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 i v případě nezohlednění stanoviska Ministerstva životního prostředí, pak tato jeho argumentace rovněž neobstojí. V napadeném opatření obecné povahy nebyl zohledněn požadavek Ministerstva životního prostředí na zapracování a doplnění podmínek pro následné rozhodování o hlukové zátěži v oblasti zasažené provozem letiště Ruzyně (4.4.1) a na doplnění stanovení maximálního únosného zatížení z hlediska vlivů na životní prostředí a zdraví obyvatel v okolí letiště a zdůvodnění navyšování kapacity letiště ve vztahu k ochraně zdraví obyvatel s tím, že maximální únosné zatížení nelze stanovit bez znalostí parametrů zdrojů zátěže (5.3.1). Rovněž s těmito požadavky se musí odpůrce v ZÚR vypořádat a zohlednit je, neboť je to jeho povinností podle § 40 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Prosté konstatování, že požadavek ministerstva je nadbytečný a že bude řešen na úrovni územního plánu, není možno považovat za zohlednění, ale pouze za jeho odmítnutí.

[86] Nejvyšší správní soud neakceptuje ani argument odpůrce, že nemusel stanovisko Ministerstva životního prostředí zohlednit, protože bylo uplatněno pozdě, až po vypořádání připomínek a námitek. Zde lze odkázat na zákonnou úpravu, která nepovažuje stanovisko Ministerstva životního prostředí za připomínku či námitku, ale za nezbytnou zákonnou podmínku vydání opatření obecné povahy. Stavební zákon v § 40 odst. 2 písm. c) stanoví povinnost v odůvodnění zásad územního rozvoje vypořádat stanovisko Ministerstva životního prostředí k vyhodnocení vlivů na životní prostředí a sdělit, jak bylo zohledněno. Dále stavební zákon v § 37 odst. 4 a 5 stanoví zvláštní postavení Ministerstva životního prostředí v procesu přípravy zásad územního rozvoje včetně povinnosti upravit zásady územního rozvoje v souladu se stanoviskem zástupců Ministerstva životního prostředí a výsledkem řešení rozporů i posuzování vlivu na území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a hledání alternativních řešení. Postavení Ministerstva životního prostředí v procesu přijímání zásad územního rozvoje je specifické, naopak v případě Hygienické stanice města Prahy zákon neupravuje speciální postavení tohoto orgánu, proto tvrzené nedostatečné vypořádání námitek tohoto orgánu nemá takovou relevanci, aby samo o sobě mohlo vést k závěru o nezákonnosti procedury přijímání zásad územního rozvoje.

[87] Nejvyšší správní soud proto nemůže dospět k jinému závěru než k takovému, že ZÚR jsou již z důvodů zásadních procesních vad a nezákonnosti postupu při vydávání napadeného opatření obecné povahy v napadených částech nezákonné, a proto nezbývá nic jiného než je v příslušných částech zrušit.

[88] Navrhovatelé rovněž namítli, že odpůrce v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy nevypořádal dostatečně jejich námitky a připomínky. Nejvyšší správní soud již konstatoval, že součástí odůvodnění opatření obecné povahy je i „rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění“ (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008

136, č. 1795/2009 Sb. NSS). Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval ve svém rozhodnutí č. j. 8 Ao 2/2010 - 644: „Obecnost ZÚR je faktorem, který do značné míry ovlivňuje charakter námitek a předurčuje nároky na obsahovou kvalitu jejich vypořádání. Vždy je však třeba trvat na přezkoumatelnosti odůvodnění. Obecnost vypořádání námitek v posuzované věci je na samé hranici přezkoumatelnosti, s ohledem na charakter ZÚR se však forma (pokud jde o míru stručnosti) vypořádání nejeví být sama o sobě nezákonná.“ - tento závěr platí i pro projednávanou věc.

VII. Míra konkrétnosti zásad územního rozvoje, jejich obsah a vztah k Politice územního rozvoje

[89] I přes výše odůvodněný závěr o nezákonnosti postupu přijímání napadeného opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud považuje za nutné vypořádat se i s dalšími argumenty navrhovatele ve vztahu k obsahu napadeného opatření obecné povahy.

[90] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že veškeré nezákonnosti napadených opatření obecné povahy je třeba posuzovat i z pohledu proporcionality mezi namítanou nezákonností a důsledky případného vyhovění návrhu. „V řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů.“ (rozsudek č. j. 8 Ao 2/2010 - 644).

[91] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře zabýval i tím, že zásady územního rozvoje jsou v rámci územně plánovacích nástrojů poměrně obecným nástrojem a míra možného dotčení na právech bude tedy zpravidla nižší než v případě např. územního plánu, odmítá však názor odpůrce, že zásady územního rozvoje nemají žádný dopad do právní sféry dotčených osob. Zásady územního rozvoje jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování a zejména v případě staveb nadmístního významu v rámci dopravní infrastruktury jsou zpravidla nejzásadnějším nástrojem. Zásady územního rozvoje jsou prvním územně plánovacím nástrojem způsobilým soudního přezkumu, neboť PÚR, obecně předvídající rozšíření letiště Ruzyně, není podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009

59 (č. 2009/2010 Sb. NSS), a usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10 ze dne 2. 11. 2010, opatřením obecné povahy, způsobilým přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s.

[92] Odpůrce ve svém vyjádření opakovaně odkazuje na další fáze územního plánování, kde budou stanoveny přesnější obrysy plánovaného provozu a rozšíření letiště Ruzyně. Ve svém shora citovaném rozsudku však Nejvyšší správní soud upozornil, že „stavebním zákonem regulovaný princip koncentrace námitek a připomínek dotčených osob spolu s tendencí posouvat ochranu práv dotčených osob do dalších řízení nesmí vést ke kvalifikovanému obcházení cíle zákonné úpravy, totiž ochrany dotčených osob v procesu územního plánování a rozhodování“ (rozsudek č. j. 8 Ao 2/2010 - 644). Vždyť právě nejranější fáze územně plánovací dokumentace jsou počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny: „Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno.“ (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007 - 98).

[93] Nejvyšší správní soud již ve svém prvním rozsudku k pražským zásadám územního rozvoje (č. j. 8 Ao 2/2010 - 644) upozornil, že si je vědom toho, že úprava stavebního práva přinesla s účinností od 1. 7. 2006 nové nástroje územního plánování a významně revidovala relevantní procesní postupy. Nová právní úprava také přinesla aplikační nejednotnost při volbě míry konkrétnosti ZÚR u jednotlivých zpracovatelů (pořizovatelů).

[94] Právě posuzovaný případ však ukazuje, že pro plánování natolik zásadní stavby nadmístního významu jako je největší mezinárodní letiště v zemi a jeho další rozvoj v oblasti, která je nesmírně cennou z pohledu kulturního, důležitou z pohledu ochrany přírody a krajiny i zdraví lidí, je třeba ve všech fázích územně plánovací dokumentace provést specifikaci plánovaného provozu z hlediska jeho kvality, kvantity a technologie. Odpůrce ve svém vyjádření námitku potřeby zvažovat v této fázi jednotlivé varianty bagatelizoval tím, že jedinou jasně nepřijatelnou variantou je tzv. nulová varianta, tedy rezignace na další rozšíření letiště. Z napadeného opatření obecné povahy však je patrno, že odpůrce neměl ujasněnu koncepci dalšího vývoje letiště i letecké dopravy, neboť nespecifikuje rozsah rozšíření letiště Ruzyně.

[95] Problematika ruzyňského letiště je řešena i v Politice územního rozvoje České republiky 2008, schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009, č. 929, oznámené ve Sbírce zákonů pod sdělením č. 270/2009 Sb. (dostupné na http://www.mmr.cz/getdoc/873d1a09-3b9d-4a12-9924-e42eb641a0ad/III--Navrh-PUR-CR-2008, na str. 61). V Politice územního rozvoje je mimo jiné obsažena i část (kapitola) 5. „Koridory a plochy dopravní infrastruktury“, kde je u bodu č. 131 - Letiště, vymezena nová paralelní vzletová a přistávací dráha a vzletové a přistávací prostory Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně.

[96] Právním charakterem Politiky územního rozvoje se zabýval zdejší soud i Ústavní soud ČR. Nejvyšší správní soud konstatoval, že „Politika územního rozvoje (§ 31 a násl. stavebního zákona z roku 2006) určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jeho dalších fázích. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle § 101a s. ř. s., neboť z formálního a zejména z materiálního hlediska nenaplňuje jeho znaky.“ (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ao 3/2009 - 59). Toto usnesení Nejvyššího správního soudu bylo posuzováno i Ústavním soudem ČR, který je shledal správným a ve svém usnesení sp. zn. Pl. ÚS 5/10 ze dne 2. 11. 2010 k věci dále konstatoval, že „Míra podrobnosti regulace u politiky územního rozvoje je - ve srovnání např. se zásadami územního rozvoje - tak nízká, že již je namístě hovořit o obecnosti předmětu regulace […] Úkoly vyplývající z napadené části Politiky územního rozvoje nepochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů vyjádřených v Politice.“

[97] Ze závěrů Ústavního soudu ČR tedy vyplývá, že orgány vykonávající působnost na úseku územního plánování mohou dospět k závěru, že záměry vyjádřené v Politice jsou nereálné či neproveditelné, a nelze je realizovat, a dále, že v rámci územního plánování musí být záměry z PÚR konkretizovány a prověřovány s větší mírou konkrétnosti. Dále z uvedeného usnesení Ústavního soudu ČR vyplývá, že navazující územně plánovací dokumentace, kam patří i zásady územního rozvoje, má záměr uvedený v Politice konkretizovat (bod 21 citovaného usnesení Ústavního soudu ČR).

[98] Podle § 36 odst. 1 stavebního zákona: „Zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Zásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití (dále jen ‚územní rezerva‘). Součástí zásad územního rozvoje je i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje“.

[99] Podle § 36 odst. 3 stavebního zákona: „Zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí.“

[100] Definováním institutů politiky územního rozvoje i zásad územního rozvoje jako nových nástrojů územního plánování se zabývá i důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu, který tyto nové instituty zaváděl (srov. Poslanecká sněmovna, tisk č. 998 z roku 2005, dostupný na www.psp.cz). Z této důvodové zprávy (k hlavě III. zákona) pak plyne, že „politika územního rozvoje, která je strategickým nástrojem územního plánování na celostátní úrovni, určuje rámce pro naplňování cílů a úkolů územního plánování ve stanoveném období, v potřebných republikových a mezinárodních souvislostech a koordinuje územně plánovací činnost krajů, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj“ a že „koncepčně novým nástrojem územního plánování krajské územní samosprávy jsou zásady územního rozvoje, které mají významné funkce jak směrem k celostátní úrovni, tak směrem k jednotlivým obcím“. Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu dále uvádí: „V zásadách územního rozvoje se stanovují v nadmístních souvislostech základní zásady rozvoje kraje jako celku a základní podmínky pro rozvoj jednotlivých obcí. Při zpracování zásad územního rozvoje je nutno vycházet z cílů a úkolů územního plánování, které upřesňuje celostátní strategický nástroj územního plánování - politika územního rozvoje. […] Zásady územního rozvoje dále vymezují plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadmístního významu a stanovují kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách. Pro vymezené oblasti a plochy určují nástroje, kterými budou následně prověřeny (územní studií) nebo stanoveny (regulačním plánem nebo územním rozhodnutím) podrobné podmínky pro změny ve využití území.“

[101] Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že z citované důvodové zprávy lze zřetelně vyvodit, že úmyslem zákonodárce bylo, aby zásady územního rozvoje upřesňovaly Politiku územního rozvoje a že musí vymezit plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadmístního významu, a to v takové míře konkrétnosti, aby byla stanovena kritéria možných variant či alternativ.

[102] Nejvyšší správní soud rovněž vychází z toho, že zásady územního rozvoje mají být závazným nástrojem územního plánování (§ 36 odst. 5 stavebního zákona). Pokud pak zásady územního rozvoje obsahují úkol rozšíření letiště, pak nepostačí pouze převzetí takto obecně formulovaného zadání z politiky územního rozvoje; ze zásad územního rozvoje již musí být patrno vymezení, jaké toto rozšíření má být, proč k tomuto rozšíření má dojít a s jakým cílem (§ 36 odst. 1 druhá věta stavebního zákona). V rámci zásad územního rozvoje také musí být vyjasněno, zda s ohledem na další zákonem stanovené zájmy není toto rozšíření nereálné či neproveditelné (usnesení Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 5/10).

[103] Výše uvedená argumentace tedy Nejvyšší správní soud vede k závěru, že zásady územního rozvoje jako nástroj územního plánování musí dosahovat alespoň takové míry konkrétnosti, aby pro dotčené subjekty i orgány veřejné moci vyplývaly z těchto zásad výše naznačené závěry. Je pak na odpůrci, aby si opatřil podklady, které mu umožní tyto závěry učinit.

[104] Stavební zákon ukládá v § 36, aby zásady územního rozvoje obsahovaly vymezení ploch nadmístního významu a stanovily požadavky na jejich využití, kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití včetně prověření možnosti jejich budoucího využití. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje. Zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování.

[105] V posuzovaném případě odpůrce v rozporu s § 36 a 37 stavebního zákona nehodnotil žádné varianty, nijak se nevypořádal ani s tím, proč a v jakém rozsahu by mělo dojít k rozšíření Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně a navrhovatelé tak nemohli z napadeného opatření obecné povahy zjistit, s jakým zásahem do svých práv mají počítat alespoň v určujících obrysech.

[106] K požadavku navrhovatele na ZÚR, aby byla plánovaná paralelní letová dráha vymezena přesněji (co do rozsahu a míry využívání), odpůrce uvádí, že otázka, zda má být paralelní letová dráha postavena, je otázkou nadmístního významu, avšak jakékoli konkrétnější vymezení této letové dráhy již nadmístní význam nemá. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že požadavky na míru konkrétnosti zásad územního rozvoje a rozsah řešení záměrů nadmístního charakteru jsou interpretovatelné ze zákonů výše citovaných, tedy stavebního zákona, zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a v konečném důsledku pak posuzovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů. Pořizovatel zásad územního rozvoje musí vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob, což bez určité míry specifikace a konkrétnosti rozsahu řešení záměrů nadmístního charakteru není možné.

[107] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy obsahově neodpovídá takto vyloženým zákonným podmínkám (§ 36 stavebního zákona). Toto porušení Nejvyšší správní soud spatřuje v tom, že napadené opatření obecné povahy v části Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně, tedy u záměru nadmístního charakteru, nespecifikuje všechny zákonem stanovené náležitosti záměru, a to zejména varianty a rozsah ploch a míru zásahu do životního prostředí a práv dotčených subjektů.

[108] K žalobní námitce navrhovatelů o nedostatečné konkrétnosti zásad územního rozvoje, zejména v otázce charakteru budoucího provozu letiště a v otázce neprověření variant a alternativ, a nedostatečné vyjádření rozsahu plochy dotčené provozem letiště a míry zásahu do práv subjektů využívajících nemovitosti v rámci těchto ploch, uvedl odpůrce, že neměl povinnost zabývat se podrobněji budoucím využitím ploch nadmístního významu. Argument, o nějž se odpůrce opřel, spočíval i v tom, že dle § 36 odst. 1 druhá věta stavebního zákona je k otázce prověření možností budoucího využití v zákoně uvedeno, že „zásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití.“ Odpůrce z použitého výrazu „mohou“ dovodil, že zákon nestanoví povinnost takto postupovat (viz bod [14]). S touto interpretací pojmu „mohou“ v právním předpise, upravujícím postup orgánu veřejné moci v rámci jeho rozhodování, se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na judikaturu Ústavního soudu ČR, a to zejména na rozhodnutí ze dne 9. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 2264/10, v němž Ústavní soud dospěl k jednoznačnému závěru, že v procesu územního plánování vystupuje obec jako územně samosprávný celek v postavení orgánu veřejné moci. Pro orgán veřejné moci pak platí základní pravidlo obsažené v čl. 2 odst. 2 Listiny i v čl. 2 odst. 3 Ústavy, které ukládá, že státní moc je možno vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví. Zákonem použitý pojem „mohou“ má tedy v prvé řadě význam kompetenční v tom smyslu, že stanoví příslušnost orgánu či dokumentu. V těch ustanoveních, kde zákonodárce formuloval normu pomocí pojmu „může“ nebo „lze“, jde tedy především o stanovení kompetence, tedy že příslušnému orgánu náleží pravomoc a je právním řádem pověřen rozhodovat v uvažovaných případech stanoveným způsobem. S ohledem na zákaz libovůle je pak tento pojem třeba vyložit tak, že pokud příslušný orgán veřejné moci rozhodne, že jsou splněny všechny předepsané podmínky, pak má povinnost postupovat stanoveným způsobem.

[109] Nejvyšší správní soud rovněž shledává důvodnou námitku nesrozumitelnosti části 5.3.1 napadeného opatření obecné povahy. Odpůrce ve velmi obecném odůvodnění vymezení letiště zmiňuje nikde v textu napadeného opatření obecné povahy nevymezenou stavbu pod označením RWY 06R/24 L. Tato část textu napadeného opatření obecné povahy je nesrozumitelná, neboť obsahuje odkaz na stavbu, jejíž existenci a specifikaci nijak blíže neozřejmuje ani napadené opatření obecné povahy, ani podklady, z nichž napadené opatření obecné povahy vychází.

[110] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již zmíněnou stavbou zabýval (v řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 1/2006), to však adresátům ZÚR nemusí být známo a rovněž není jasné aktuální vymezení zmíněné stavby. Tyto nejasnosti evidentně plynou ze skutečnosti, že otázka stavby paralelní dráhy je pojednávána na několika úrovních procesů přípravy územně plánovací dokumentace; to však nezbavuje dokument charakteru zásad územního rozvoje nutnosti definovat jasně pojmy, které užívá.

IX. Nesplnění úkolu Politiky územního rozvoje

[111] Další nezákonnost napadeného opatření obecné povahy spatřuje Nejvyšší správní soud ve skutečnosti, že zásady územního rozvoje nesplnily výslovný pokyn z Politiky územního rozvoje, kde se stanoví jako úkol pro územní plánování „Řešit dopady rozvoje letiště Praha - Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže)“. Je jednoznačné, že se s tímto úkolem musí vypořádat každá etapa navazujícího územního plánování, tedy i první na Politiku navazující územně plánovací instrument, kterým jsou zásady územního rozvoje. Rozhodně zde neobstojí argument odpůrce, že jen převzal ohledně letiště Praha - Ruzyně vymezení úkolu a přenesl jej na nižší fáze územně plánovacího procesu. Sám odpůrce připouští, že je diskutabilní, že se oddělují rozhodovací fáze „zda“ a „jak“, ale nesprávně dovozuje, že zákonodárce jejich oddělení stanovil (viz bod [28]). Nejvyšší správní soud vyjadřuje své přesvědčení, že zásady územního rozvoje musí zejména u koridorů a ploch nadmístního významu konkretizovat a dále realizovat zřejmé a evidentní zadání z Politiky územního rozvoje, musí tedy dojít k určitému posunu mezi zadáním vyplývajícím z Politiky územního rozvoje a jeho konkrétnějším uchopením v zásadách územního rozvoje. Taktéž tuto námitku navrhovatelů shledává Nejvyšší správní soud jako důvodnou. V opačném případě by totiž jednotlivé stupně územního plánování a závaznost zásad územního rozvoje ztrácely smysl.

[112] Postup odpůrce, který se v napadeném opatření obecné povahy rozhodl nikterak neřešit otázku dopadů rozvoje letiště Praha - Ruzyně na územní rozvoj navrhovatele a) a otázku hlukové zátěže plynoucí z tohoto záměru a tento úkol přesunul bez dalšího do navazující fáze územního plánování, je tedy v rozporu s Politikou i s § 31 odst. 4 stavebního zákona, který mimo jiné stanoví, že politika územního rozvoje je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje. Na Politiku územního rozvoje navazující územně plánovací dokumentace musí řešit Politikou zadaný úkol, nikoli jej jen bez dalšího přesunout do navazující fáze územně plánovací dokumentace, jak již bylo výše odůvodněno. Zásady územního rozvoje musí upřesňovat Politiku územního rozvoje, nikoli ji jen bez další konkretizace přejímat, respektive opisovat.

X. Zásada proporcionality a ochrana práv dotčených osob

[113] K přezkumu opatření obecné povahy z pohledu jeho souladu se zásadou proporcionality Nejvyšší správní soud již nepřistoupil, neboť výše vytčené nezákonnosti postačují k rozhodnutí o zrušení napadené části opatření obecné povahy. Nadto Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž poukazuje na skutečnost, že vytčené nezákonnnosti opatření obecné povahy (a to zejména absence povinných obsahových částí zásad územního rozvoje a nedostatečná konkrétnost některých částí) vůbec neumožňují posouzení proporcionality zásahů do práv navrhovatelů. I tato skutečnost potvrzuje, že závěr Nejvyššího správního soudu o nezákonnosti napadené části pro nedostatečnou míru konkrétnosti opatření obecné povahy je správný.

[114] Nejvyšší správní soud se naopak v návaznosti na svou předchozí judikaturu nemůže ztotožnit s námitkou navrhovatelů, že napadené opatření obecné povahy porušuje rovný přístup k různým obyvatelům a že provádí nepřípustnou volbu, kdo bude plánovaným rozšířením letiště více poškozen a kdo méně. Tuto obecnou výtku Nejvyšší správní soud musí v souladu se svou judikaturou i s podstatou územního plánování odmítnout. Nejvyšší správní soud souhlasí s argumentací odpůrce spočívající v tom, že v procesu územního plánování není nikdy možné zajistit rozvoj ku prospěchu všech za současné záruky dosavadních standardů života pro všechny, kterých se územní plány týkají. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci. Nejvyšší správní soud poukázal ve své předchozí judikatuře na to, že Nejvyšší správní soud se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS) a ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.

XI. Shrnutí

[114] Nejvyšší správní soud se naopak v návaznosti na svou předchozí judikaturu nemůže ztotožnit s námitkou navrhovatelů, že napadené opatření obecné povahy porušuje rovný přístup k různým obyvatelům a že provádí nepřípustnou volbu, kdo bude plánovaným rozšířením letiště více poškozen a kdo méně. Tuto obecnou výtku Nejvyšší správní soud musí v souladu se svou judikaturou i s podstatou územního plánování odmítnout. Nejvyšší správní soud souhlasí s argumentací odpůrce spočívající v tom, že v procesu územního plánování není nikdy možné zajistit rozvoj ku prospěchu všech za současné záruky dosavadních standardů života pro všechny, kterých se územní plány týkají. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci. Nejvyšší správní soud poukázal ve své předchozí judikatuře na to, že Nejvyšší správní soud se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS) a ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.

XI. Shrnutí

[115] Při posuzování zákonnosti postupu vydávání napadeného opatření obecné povahy nemohl Nejvyšší správní soud odhlédnout od skutečnosti, že již dvakrát napadené opatření obecné povahy zkoumal a dospěl k závěru o jeho nezákonnosti z důvodu nezákonnosti postupu odpůrce při jeho vydávání (rozsudek č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 ze dne 20. 5. 2010, publikovaný pod č. 2106/2010 Sb. NSS, a rozsudek č. j. 7 Ao 7/2010 - 118 ze dne 27. 1. 2011). I v této věci tedy napadenou část opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud zrušil proto, že jeho součástí nebylo posouzení jeho vlivu na evropsky významnou lokalitu, zařazenou na tzv. národní seznam ještě před schválením napadeného opatření obecné povahy (lokalita Kaňon Vltavy u Sedlce podle nařízení vlády č. 371/2009 Sb., které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2009). Dalším důvodem zrušení části napadeného opatření obecné povahy je skutečnost, že při vyhodnocení vlivů napadeného opatření obecné povahy na životní prostředí nebyly respektovány požadavky vyjádřené ve stanovisku Ministerstva životního prostředí ze dne 2. 8. 2007, č. j. 19763/ENV/07, a ze dne 20. 10. 2009, č. j. 73543/ENV/09, čímž byl porušen § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Zásadní procesní vadu pak Nejvyšší správní soud shledal i v tom, že v napadeném opatření obecné povahy nebyly posouzeny kumulativní a synergické vlivy silničního okruhu kolem Prahy (SOKP) a letiště Praha - Ruzyně.

[116] Napadené opatření obecné povahy je rovněž nezákonné pro rozpor s požadavky formulovanými ustanoveními § 36 a § 37 stavebního zákona. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití totiž musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a posuzovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů. Pořizovatel zásad územního rozvoje musí vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob, což bez určité míry specifikace a konkrétnosti rozsahu řešení záměrů nadmístního charakteru není možné. V posuzovaném případě je třeba ve všech fázích územně plánovací dokumentace, tedy i ve fázi zásad územního rozvoje, provést specifikaci plánovaného provozu letiště Praha Ruzyně z hlediska jeho kvality, kvantity a technologie, případně jiným vhodným způsobem vymezit zatížení z hlediska vlivů na zdraví obyvatel a životní prostředí.

[117] Na Politiku územního rozvoje navazující územně plánovací dokumentace musí řešit Politikou zadaný úkol, nikoli jej jen bez dalšího přesunout do navazující fáze územně plánovací dokumentace. Zásady územního rozvoje musí politiku územního rozvoje upřesňovat. Napadené opatření obecné povahy nesplnilo úkol z Politiky územního rozvoje - řešit dopady rozvoje letiště Praha - Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže) a i v důsledku tohoto přístupu byl porušen stavební zákon (zejména § 31 odst. 4 a § 36 odst. 1 stavebního zákona).

[118] Pokud jde o rozsah zásahu do opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že s ohledem na vytčené procesní i věcné vady napadeného opatření obecné povahy nezbývá nic jiného, než zrušit ty části zásad územního rozvoje, které se týkají rozšíření Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně, a to v textové i grafické části. Nejvyšší správní soud přihlédl zejména k tomu, že nejzávažnější nezákonnosti napadené části spočívají v tom, že jsou jejich podklady i jejich obsah příliš kusé a že v nich absentují zákonem a Politikou územního rozvoje uložené náležitosti. Navrhovatelé vedeni snahou minimalizovat zásahy do textu napadeného opatření obecné povahy formulovali žalobní petit tak, že navrhli zrušit jen části vět z celého textu. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že smyslem a podstatou jejich návrhu bylo zrušení celé vadné části zásad územního rozvoje (jde o části 4.4.1 a 5.3.1). Jediným racionálním a zákonným řešením v posuzovaném případě je tedy zrušení těch částí napadeného opatření obecné povahy, jež se týkají Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně a oblastí zasažených jeho provozem.

[119] Podle § 101d odst. 5 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.

V Brně dne 2. února 2011

JUDr. Milada Tomková

předsedkyně senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí