1 As 51/2012

I. Řízení o odvolání vedoucího státního zástupce nelze ztotožnit s deliktním či

kárným řízením, které je primárně konstruováno na principu zaviněného naplnění

zákonem definovaných znaků skutkové podstaty kárného provinění, svou povahou

však ani nepředstavuje běžné správní řízení. Při nemožnosti přesnějšího „typového“ označení lze uzavřít, že jde o řízení sui generis. II. Vedoucí státní zástupce má vedle obecných povinností státního zástupce kompetence řídicí a organizační, jeho osoba tak zajišťuje, aby příslušný stupeň státního zastupitelství řádně fungoval a plnil úlohy svěřené mu zákonem. Ani nezpochybnitelná

paralelně existující osobní odpovědnost jednotlivých státních zástupců v rámci jejich

dozorových kompetencí nesnímá „manažerskou“ odpovědnost za „provoz vrchního

státního zastupitelství“, protože vedoucí státní zástupce má k dispozici celou řadu zákonných nástrojů pro efektivní řízení a organizování státního zastupitelství. III. V případě dohledového zásahu vedoucího státního zástupce je třeba respektovat proporci mezi znalostí věci a zásahem do ní. Pokyn představuje intenzivní zásah do samostatného a zodpovědného výkonu funkce dozorového státního zástupce, je tedy nutné, aby měl racionální jádro. Neodborný a nahodilý pokyn porušuje

maximy zákona o státním zastupitelství a nerespektuje ani zásadu odpovědnosti dozorového státního zástupce za svěřený případ. Má-li být zachován princip odbornosti, je třeba dodržet alespoň minimální standard znalosti věci, tedy být s případem rámcově obeznámen a mít k rozhodování podstatnou sumu informací.

I. Řízení o odvolání vedoucího státního zástupce nelze ztotožnit s deliktním či

kárným řízením, které je primárně konstruováno na principu zaviněného naplnění

zákonem definovaných znaků skutkové podstaty kárného provinění, svou povahou

však ani nepředstavuje běžné správní řízení. Při nemožnosti přesnějšího „typového“ označení lze uzavřít, že jde o řízení sui generis. II. Vedoucí státní zástupce má vedle obecných povinností státního zástupce kompetence řídicí a organizační, jeho osoba tak zajišťuje, aby příslušný stupeň státního zastupitelství řádně fungoval a plnil úlohy svěřené mu zákonem. Ani nezpochybnitelná

paralelně existující osobní odpovědnost jednotlivých státních zástupců v rámci jejich

dozorových kompetencí nesnímá „manažerskou“ odpovědnost za „provoz vrchního

státního zastupitelství“, protože vedoucí státní zástupce má k dispozici celou řadu zákonných nástrojů pro efektivní řízení a organizování státního zastupitelství. III. V případě dohledového zásahu vedoucího státního zástupce je třeba respektovat proporci mezi znalostí věci a zásahem do ní. Pokyn představuje intenzivní zásah do samostatného a zodpovědného výkonu funkce dozorového státního zástupce, je tedy nutné, aby měl racionální jádro. Neodborný a nahodilý pokyn porušuje

maximy zákona o státním zastupitelství a nerespektuje ani zásadu odpovědnosti dozorového státního zástupce za svěřený případ. Má-li být zachován princip odbornosti, je třeba dodržet alespoň minimální standard znalosti věci, tedy být s případem rámcově obeznámen a mít k rozhodování podstatnou sumu informací.

[20] Žalobce má za to, že důvody kasační

stížnosti jsou v zákoně striktně uvedeny a rozhodně mezi ně nepatří zvláštní povaha řízení

o odvolání vedoucího státního zástupce. Není podle něj ani jasné, pod jaký ze zákonem

předvídaných důvodů kasační stížnosti by bylo možné zařadit výhradu spočívající v údajném porušení procesních předpisů, především překročením mezí soudního přezkumu.

Jde ale o obecnou argumentaci, kterou stěžovatel v další části kasační stížnosti nespecifikuje ani nevysvětluje. Žalobce nepovažuje za

účelné vést s tímto rozborem jakoukoliv diskuzi či polemizovat s ním, protože jde vesměs o citace z literatury. (...)

Hodnocení Nejvyššího správního soudu

[33] Nejvyšší správní soud o této části kasační námitky usoudil následujícím způsobem. Předně se při úvaze o podobě řízení

ústícího do odvolání vedoucího státního zástupce zabýval postavením státního zastupitelství v ústavním a zákonném rámci, vztahem

k ministru spravedlnosti, resp. celé exekutivy

k instituci veřejné žaloby, rolí jednotlivých

státních zástupců, vedoucích státních zástupců, vztahy mezi jednotlivými stupni soustavy

státního zastupitelství a mezi vedoucím státním zástupcem a státními zástupci, kteří působí u státního zastupitelství, v jehož čele tento vedoucí stojí. Mohl přitom i vycházet ze

své předešlé judikatury.

[34] Státní zastupitelství je ústavně zakotveno v rámci hlavy třetí Ústavy o moci výkonné, konkrétně v čl. 80, který svěřuje státnímu

zastupitelství úlohu zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení a vykonávat i další úkoly,

stanoví-li tak zákon. Působnost a postavení

státního zastupitelství ponechává Ústava zákonné úpravě, a to zákonu o státním zastupitelství, ale zejména trestnímu řádu a celé řadě

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

dalších zákonů. O významné roli státního zastupitelství pro prosazování právního státu

a ochranu lidských práv hovoří i úprava mezinárodní, byť nejde o formálně závazné prameny práva, ale o tzv. soft law, např. Doporučení Rady Evropy Rec(2000)19 o roli veřejné

žaloby v systému trestní justice nebo Zpráva

Benátské komise o evropských standardech

nezávislosti justice a systému veřejné žaloby

přijatá na jejím 85. plenárním zasedání v prosinci 2010.

[34] Státní zastupitelství je ústavně zakotveno v rámci hlavy třetí Ústavy o moci výkonné, konkrétně v čl. 80, který svěřuje státnímu

zastupitelství úlohu zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení a vykonávat i další úkoly,

stanoví-li tak zákon. Působnost a postavení

státního zastupitelství ponechává Ústava zákonné úpravě, a to zákonu o státním zastupitelství, ale zejména trestnímu řádu a celé řadě

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

dalších zákonů. O významné roli státního zastupitelství pro prosazování právního státu

a ochranu lidských práv hovoří i úprava mezinárodní, byť nejde o formálně závazné prameny práva, ale o tzv. soft law, např. Doporučení Rady Evropy Rec(2000)19 o roli veřejné

žaloby v systému trestní justice nebo Zpráva

Benátské komise o evropských standardech

nezávislosti justice a systému veřejné žaloby

přijatá na jejím 85. plenárním zasedání v prosinci 2010.

[35] Státní zastupitelství je tedy na ústavní rovině institucionálně upraveno v rámci

exekutivní hlavy třetí, pro niž je typický hierarchický a subordinační princip. Není však

klasickým správním úřadem v tom smyslu,

jak jej užívá čl. 79 odst. 1 Ústavy. Nemá a ani

nemůže mít ty pravomoci, které jsou jinak

ústavně svěřeny správním úřadům, zejména

nemůže vydávat právní předpisy. Státní zastupitelství není takovým orgánem, který by mohl

rozhodovat ve správním řízení o právech

a povinnostech fyzických a právnických osob

(tak, jak to pravidelně činní správní orgány).

Ani z Ústavy samotné nelze dovozovat charakter státního zastupitelství jako správního

orgánu. Článek 79 odst. 1 hovoří o ministerstvech a jiných správních úřadech, vedle toho pak článek 80 samostatně upravuje státní

zastupitelství. Přestože systematicky je státní

zastupitelství řazeno k moci výkonné, nejedná se o vykonavatele veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť při výkonu

své působnosti vystupuje jako samostatný,

nezávislý a nestranný orgán. Od správních

úřadů se též odlišuje druhem své činnosti, tedy zastupováním veřejné žaloby v trestním řízení před soudem (srov. rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 27. 10. 2005, čj. 6 As

58/2004-45, č. 1407/2007 Sb. NSS). Nelze též

pominout aspekty nezávislosti, které jsou přinejmenším na podústavní rovině implicitně

vyjádřeny zejména v zákoně o státním zastupitelství. Státní zastupitelství bylo zřízeno

„jako soustava úřadů státu určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených do působnosti státního zastupitelství“ (§ 1 odst. 1 zákona

o státním zastupitelství). Činnost státního za-

stupitelství se dále řídí výlučně zákonem (§ 2

odst. 1 zákona o státním zastupitelství) a dochází ke střetu a průniku dvou principů –

principů subordinace a principu nezávislosti

státního zastupitelství. Podle § 3 odst. 1 zákona o státním zastupitelství nesmí do činnosti

státního zastupitelství zasahovat nebo je při

jejím výkonu nahrazovat jiné orgány nebo

osoby, § 12e odst. 1 až 3 uvedeného zákona

pak poskytuje procesní garanci nezávislosti,

protože v případě, odmítne-li procesně příslušný státní zástupce splnit pokyn nadřízeného státního zástupce pro jeho rozpor se zákonem, věc vyřídí státní zástupce, jenž pokyn

vydal. Hybridní povahu státního zastupitelství akcentuje i doktrína, která považuje státní zastupitelství za orgán sui generis, jehož

postavení je kompromisem mezi různorodými cíli (blíže viz: Fenyk, J. Vademecum státního

zástupce. Praha : ASPI, 2003. s. 14–16, či Šimíček, V. a kol. Ústava České republiky – Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 940 a 943–944).

Tento doktrinální náhled přejal i Ústavní

soud např. v nálezu ze dne 28. 6. 2011, sp. zn.

Pl. ÚS 17/10, č. 232/2011 Sb., týkající se problematiky platů státních zástupců.

[35] Státní zastupitelství je tedy na ústavní rovině institucionálně upraveno v rámci

exekutivní hlavy třetí, pro niž je typický hierarchický a subordinační princip. Není však

klasickým správním úřadem v tom smyslu,

jak jej užívá čl. 79 odst. 1 Ústavy. Nemá a ani

nemůže mít ty pravomoci, které jsou jinak

ústavně svěřeny správním úřadům, zejména

nemůže vydávat právní předpisy. Státní zastupitelství není takovým orgánem, který by mohl

rozhodovat ve správním řízení o právech

a povinnostech fyzických a právnických osob

(tak, jak to pravidelně činní správní orgány).

Ani z Ústavy samotné nelze dovozovat charakter státního zastupitelství jako správního

orgánu. Článek 79 odst. 1 hovoří o ministerstvech a jiných správních úřadech, vedle toho pak článek 80 samostatně upravuje státní

zastupitelství. Přestože systematicky je státní

zastupitelství řazeno k moci výkonné, nejedná se o vykonavatele veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť při výkonu

své působnosti vystupuje jako samostatný,

nezávislý a nestranný orgán. Od správních

úřadů se též odlišuje druhem své činnosti, tedy zastupováním veřejné žaloby v trestním řízení před soudem (srov. rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 27. 10. 2005, čj. 6 As

58/2004-45, č. 1407/2007 Sb. NSS). Nelze též

pominout aspekty nezávislosti, které jsou přinejmenším na podústavní rovině implicitně

vyjádřeny zejména v zákoně o státním zastupitelství. Státní zastupitelství bylo zřízeno

„jako soustava úřadů státu určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených do působnosti státního zastupitelství“ (§ 1 odst. 1 zákona

o státním zastupitelství). Činnost státního za-

stupitelství se dále řídí výlučně zákonem (§ 2

odst. 1 zákona o státním zastupitelství) a dochází ke střetu a průniku dvou principů –

principů subordinace a principu nezávislosti

státního zastupitelství. Podle § 3 odst. 1 zákona o státním zastupitelství nesmí do činnosti

státního zastupitelství zasahovat nebo je při

jejím výkonu nahrazovat jiné orgány nebo

osoby, § 12e odst. 1 až 3 uvedeného zákona

pak poskytuje procesní garanci nezávislosti,

protože v případě, odmítne-li procesně příslušný státní zástupce splnit pokyn nadřízeného státního zástupce pro jeho rozpor se zákonem, věc vyřídí státní zástupce, jenž pokyn

vydal. Hybridní povahu státního zastupitelství akcentuje i doktrína, která považuje státní zastupitelství za orgán sui generis, jehož

postavení je kompromisem mezi různorodými cíli (blíže viz: Fenyk, J. Vademecum státního

zástupce. Praha : ASPI, 2003. s. 14–16, či Šimíček, V. a kol. Ústava České republiky – Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 940 a 943–944).

Tento doktrinální náhled přejal i Ústavní

soud např. v nálezu ze dne 28. 6. 2011, sp. zn.

Pl. ÚS 17/10, č. 232/2011 Sb., týkající se problematiky platů státních zástupců.

[36] Odvolávání vedoucích státních zástupců se stalo v nedávné minulosti předmětem soudních sporů. Byla primárně nastolena otázka, zda vůbec a v jaké soudní větvi

může být tato otázka řešena a co může být

případně předmětem takového soudního řízení. Judikatura Nejvyššího správního soudu

vyslovila, že věc patří do soudního přezkumu

ve správním soudnictví, k odvolání vedoucího státního zástupce může dojít toliko ze zákonem předvídaných důvodů a může se tak

stát v náležitém řízení. Konkrétně soud

uvedl, že odvolání vedoucího státního zástupce se řídí správním řádem. Nejvyšší správní

soud v této souvislosti odkazuje na již citovaný rozsudek čj. 9 As 94/2008-77, v němž soud

na základě ústavní a evropské judikatury tento důsledek dovodil: „Vzhledem k převládajícímu obsahu veřejnoprávních prvků se tak

dle názoru Nejvyššího správního soudu poměr mezi ministrem spravedlnosti a vedoucím státním zástupcem více svým charakterem blíží některému ze služebních poměrů.

Tento závěr vyplývá i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně z rozsudku velkého senátu ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii, stížnost č. 28541/95,

ECHR 1999-VIII, v němž je rozlišení mezi

soukromoprávní a veřejnoprávní povahou

pracovního poměru provedeno dle následujících kritérií: ,Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje

– s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje – přímou či nepřímou účast

na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž

posláním je ochrana obecných zájmů státu.‘

(citace dle Berger, V. Judikatura Evropského

soudu pro lidská práva. 1. vydání. Praha :

IFEC, 2003, s. 279). V případě funkce vedoucího státního zástupce je dle názoru Nejvyššího správního soudu účast na výkonu veřejné moci a ochrana obecných zájmů státu

nezpochybnitelná.“

[36] Odvolávání vedoucích státních zástupců se stalo v nedávné minulosti předmětem soudních sporů. Byla primárně nastolena otázka, zda vůbec a v jaké soudní větvi

může být tato otázka řešena a co může být

případně předmětem takového soudního řízení. Judikatura Nejvyššího správního soudu

vyslovila, že věc patří do soudního přezkumu

ve správním soudnictví, k odvolání vedoucího státního zástupce může dojít toliko ze zákonem předvídaných důvodů a může se tak

stát v náležitém řízení. Konkrétně soud

uvedl, že odvolání vedoucího státního zástupce se řídí správním řádem. Nejvyšší správní

soud v této souvislosti odkazuje na již citovaný rozsudek čj. 9 As 94/2008-77, v němž soud

na základě ústavní a evropské judikatury tento důsledek dovodil: „Vzhledem k převládajícímu obsahu veřejnoprávních prvků se tak

dle názoru Nejvyššího správního soudu poměr mezi ministrem spravedlnosti a vedoucím státním zástupcem více svým charakterem blíží některému ze služebních poměrů.

Tento závěr vyplývá i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně z rozsudku velkého senátu ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii, stížnost č. 28541/95,

ECHR 1999-VIII, v němž je rozlišení mezi

soukromoprávní a veřejnoprávní povahou

pracovního poměru provedeno dle následujících kritérií: ,Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje

– s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje – přímou či nepřímou účast

na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž

posláním je ochrana obecných zájmů státu.‘

(citace dle Berger, V. Judikatura Evropského

soudu pro lidská práva. 1. vydání. Praha :

IFEC, 2003, s. 279). V případě funkce vedoucího státního zástupce je dle názoru Nejvyššího správního soudu účast na výkonu veřejné moci a ochrana obecných zájmů státu

nezpochybnitelná.“

[37] V rozsudku ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As

9/2009-94, ve věci státního zástupce Iva Ištvana), který sice řešil případ jiného odvolaného

vedoucího státního zástupce, ale věcně na

předešlý navazoval, Nejvyšší správní soud

dodal, že státní zastupitelství musí být zároveň chráněno, a to rovněž po stránce personální, před nahodilými a svévolnými zásahy

ze strany exekutivy. Její případný zásah může

být motivován pouze veřejným zájmem:

„[Z]ákon o státním zastupitelství svěřuje

[ministru spravedlnosti] pravomoc vedoucí

státní zástupce odvolat, avšak za dodržení

zákonem stanovených podmínek. Důvody

tohoto omezení je možno spatřovat ve vysokém podílu veřejnoprávních aspektů v činnosti vedoucího státního zástupce. Vedoucí

státní zástupce je nad rámec náplně primární činnosti státního zástupce významným

představitelem státního zastupitelství jakožto instituce zajišťující ochranu veřejného zájmu. Na základě jemu svěřených kompetencí (viz § 8 zákona o státním zastupitelství) je

oprávněn stanovit vnitřní organizaci příslušného státního zastupitelství, rozdělit

agendu mezi státní zástupce a zajistit specializaci podle zvláštních právních předpisů.

Rovněž v souladu s § 13e až 13h (v případě

vrchního státního zástupce jde konkrétně

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

o § 13f) se vedoucí státní zástupci podílí na

zajištění chodu příslušného státního zastupitelství po stránce personální, organizační,

hospodářské, materiální a finanční, vyřizují

stížnosti, dohlížejí na čekatelskou praxi

apod. Vedoucí státní zástupci tak nad rámec

výkonu funkce ,řadového‘ státního zástupce

určujícím způsobem ovlivňují chod státního

zastupitelství, v jehož čele stojí, vytvářejí organizační struktury a vnitřní vztahy. Obecně lze konstatovat, že na rozhodnutí vedoucího státního zástupce záleží, zda jimi

řízená státní zastupitelství kvalitně a plynule zabezpečují výkon zákonem jim svěřené

působnosti – zastupování veřejné žaloby.

Tímto je dán veřejný zájem na řádném výkonu řídících a organizačních pravomocí

vedoucího státního zástupce, do něhož má

být zasahováno pouze z předvídatelných zákonem stanovených důvodů, bez možnosti

nahodilosti a svévole. Zásah ministra spravedlnosti do obsazení funkce vedoucích státních zástupců může být motivován pouze

ochranou veřejného zájmu, kterým je řádný

chod státního zastupitelství jakožto veřejnoprávní instituce.“ Jakkoliv je tedy ministr

spravedlnosti omezen při zásahu do státního

zastupitelství požadavky veřejného zájmu,

nelze odhlédnout ani od zásadní role vedoucího státního zástupce v systému státního zastupitelství a značné míry odpovědnosti, kterou jeho vedoucí a řídící funkce přináší.

[37] V rozsudku ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As

9/2009-94, ve věci státního zástupce Iva Ištvana), který sice řešil případ jiného odvolaného

vedoucího státního zástupce, ale věcně na

předešlý navazoval, Nejvyšší správní soud

dodal, že státní zastupitelství musí být zároveň chráněno, a to rovněž po stránce personální, před nahodilými a svévolnými zásahy

ze strany exekutivy. Její případný zásah může

být motivován pouze veřejným zájmem:

„[Z]ákon o státním zastupitelství svěřuje

[ministru spravedlnosti] pravomoc vedoucí

státní zástupce odvolat, avšak za dodržení

zákonem stanovených podmínek. Důvody

tohoto omezení je možno spatřovat ve vysokém podílu veřejnoprávních aspektů v činnosti vedoucího státního zástupce. Vedoucí

státní zástupce je nad rámec náplně primární činnosti státního zástupce významným

představitelem státního zastupitelství jakožto instituce zajišťující ochranu veřejného zájmu. Na základě jemu svěřených kompetencí (viz § 8 zákona o státním zastupitelství) je

oprávněn stanovit vnitřní organizaci příslušného státního zastupitelství, rozdělit

agendu mezi státní zástupce a zajistit specializaci podle zvláštních právních předpisů.

Rovněž v souladu s § 13e až 13h (v případě

vrchního státního zástupce jde konkrétně

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

o § 13f) se vedoucí státní zástupci podílí na

zajištění chodu příslušného státního zastupitelství po stránce personální, organizační,

hospodářské, materiální a finanční, vyřizují

stížnosti, dohlížejí na čekatelskou praxi

apod. Vedoucí státní zástupci tak nad rámec

výkonu funkce ,řadového‘ státního zástupce

určujícím způsobem ovlivňují chod státního

zastupitelství, v jehož čele stojí, vytvářejí organizační struktury a vnitřní vztahy. Obecně lze konstatovat, že na rozhodnutí vedoucího státního zástupce záleží, zda jimi

řízená státní zastupitelství kvalitně a plynule zabezpečují výkon zákonem jim svěřené

působnosti – zastupování veřejné žaloby.

Tímto je dán veřejný zájem na řádném výkonu řídících a organizačních pravomocí

vedoucího státního zástupce, do něhož má

být zasahováno pouze z předvídatelných zákonem stanovených důvodů, bez možnosti

nahodilosti a svévole. Zásah ministra spravedlnosti do obsazení funkce vedoucích státních zástupců může být motivován pouze

ochranou veřejného zájmu, kterým je řádný

chod státního zastupitelství jakožto veřejnoprávní instituce.“ Jakkoliv je tedy ministr

spravedlnosti omezen při zásahu do státního

zastupitelství požadavky veřejného zájmu,

nelze odhlédnout ani od zásadní role vedoucího státního zástupce v systému státního zastupitelství a značné míry odpovědnosti, kterou jeho vedoucí a řídící funkce přináší.

[38] Nejvyšší správní soud má v souladu

s již citovanou judikaturou za to, že řízení

o odvolání vedoucího státního zástupce nelze ztotožnit s deliktním či kárným řízením,

které je primárně konstruováno na principu

zaviněného naplnění zákonem definovaných

znaků skutkové podstaty kárného provinění

(§ 28 zákona o státním zastupitelství), nicméně nelze pominout, že svou povahou nepředstavuje zcela běžné správní řízení. Podstatnou úlohu v něm hraje veřejný zájem na

fungování jedné z nejdůležitějších justičních

institucí nebo jinak řečeno orgánu vykonávajícího trestní spravedlnost. Při nemožnosti

přesnějšího „typového“ označení lze uzavřít,

že jde o řízení sui generis. V tomto kontextu

považuje Nejvyšší správní soud argumentaci

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

stěžovatele za případnou, ale nikoli izolovaně, nýbrž až ve spojení s dalšími konkrétními

kasačními námitkami.

[38] Nejvyšší správní soud má v souladu

s již citovanou judikaturou za to, že řízení

o odvolání vedoucího státního zástupce nelze ztotožnit s deliktním či kárným řízením,

které je primárně konstruováno na principu

zaviněného naplnění zákonem definovaných

znaků skutkové podstaty kárného provinění

(§ 28 zákona o státním zastupitelství), nicméně nelze pominout, že svou povahou nepředstavuje zcela běžné správní řízení. Podstatnou úlohu v něm hraje veřejný zájem na

fungování jedné z nejdůležitějších justičních

institucí nebo jinak řečeno orgánu vykonávajícího trestní spravedlnost. Při nemožnosti

přesnějšího „typového“ označení lze uzavřít,

že jde o řízení sui generis. V tomto kontextu

považuje Nejvyšší správní soud argumentaci

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

stěžovatele za případnou, ale nikoli izolovaně, nýbrž až ve spojení s dalšími konkrétními

kasačními námitkami.

[39] Lze tedy souhlasit se žalobcem, že

zvláštní povaha řízení sama o sobě není samostatnou kasační námitkou. Soud ji však bere v úvahu kontextuálně, v návaznosti na další kasační námitky v konkrétních kauzách.

Argumentaci zvláštní povahou řízení a veřejným zájmem v této části lze v souladu s ustálenou judikaturou o kasačních důvodech částečně podřadit pod kasační důvod namítané

nezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,

který ostatně stěžovatel v kasační stížnosti výslovně cituje a pochybení městského soudu

spatřuje v tom, že ve svém právním názoru

nevzal tento zásadní kontext do úvahy.

[40] V ostatních bodech tohoto okruhu

má Nejvyšší správní soud ve shodě s žalobcem za to, že např. vysvětlování rozdílů mezi

kárným řízením nebo citace judikatury má

pouze analytický charakter a nemíří konkrétně proti argumentům v rozsudku Městského

soudu v Praze, není tudíž třeba, aby se Nejvyšší správní soud k této části dále vyjadřoval.

IV. Ab K vytýkané nepřezkoumatelnosti

rozhodnutí stěžovatele

[41] V této části, která rovněž spadá pod námitku nezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a)

s. ř. s., se stěžovatel vyjadřuje k výtce nepřezkoumatelnosti jeho správního rozhodnutí.

Podle městského soudu správní orgán v rozhodnutí dostatečně nevyjádřil a nevysvětlil,

z jakého důvodu se nejednalo o nedostatky

formální a bagatelní, jak opakovaně namítal

žalobce. Soud také upozornil, že pro závěr

o vadách svědčících o systémovém pochybení je nutná bližší analýza, zkoumání příčin,

charakteru a četnosti jednotlivých procesních pochybení, za nutné považoval soud také

vyhodnotit výsledky dohledových prověrek,

zda a jak bylo na zjištěná pochybení reagováno. Proto soud považoval první část skutkové

věty z rozhodnutí stěžovatele za nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů. (...)

[41] V této části, která rovněž spadá pod námitku nezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a)

s. ř. s., se stěžovatel vyjadřuje k výtce nepřezkoumatelnosti jeho správního rozhodnutí.

Podle městského soudu správní orgán v rozhodnutí dostatečně nevyjádřil a nevysvětlil,

z jakého důvodu se nejednalo o nedostatky

formální a bagatelní, jak opakovaně namítal

žalobce. Soud také upozornil, že pro závěr

o vadách svědčících o systémovém pochybení je nutná bližší analýza, zkoumání příčin,

charakteru a četnosti jednotlivých procesních pochybení, za nutné považoval soud také

vyhodnotit výsledky dohledových prověrek,

zda a jak bylo na zjištěná pochybení reagováno. Proto soud považoval první část skutkové

věty z rozhodnutí stěžovatele za nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů. (...)

[44] Závěru o nepřezkoumatelnosti nelze

podle stěžovatele přisvědčit, což dokládá i citacemi rozsudků Nejvyššího správního sou-

du, které se vztahují k nepřezkoumatelnosti

soudního rozhodnutí pro nesrozumitelnost

a pro nedostatek důvodů. Závažnost pochybení je podle stěžovatele dána i důležitostí

činnosti, při které k pochybení došlo, a společenským postavením a odpovědností osoby,

která se jej dopustila. Argumentace městského soudu podle stěžovatele vychází z nesprávných předpokladů a do značné míry

i z nepochopení oprávnění a povinností vedoucího státního zástupce. (...)

[53] Zásadní skutečnost, na niž stěžovatel

upozorňuje, je institut tzv. vnitřního dohledu

podle § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství, který umožňuje vedoucímu státnímu

zástupci vykonávat dohled nad postupem

státních zástupců působících u státního zastupitelství, v jehož čele stojí, a dávat jim pokyny k postupu při vyřizování věcí v působnosti tohoto státního zastupitelství. Ve všech

věcech vedených na Odboru závažné hospodářské a finanční kriminality Vrchního státního zastupitelství v Praze byl dle organizačního opatření žalobce informován, a to jak

o novém nápadu, tak o průběhu a vývoji trestního řízení a dohledových prověrkách Nejvyššího státního zastupitelství. Za této situace

podle stěžovatele nemůže obstát žalobcovo

tvrzení, že všechny zjištěné nedostatky mají

původ výlučně v odbornosti dotčených osob,

jejich pracovním zatížení, osobních faktorech, množství agendy nebo v osobním přístupu k výkonu funkce.

[53] Zásadní skutečnost, na niž stěžovatel

upozorňuje, je institut tzv. vnitřního dohledu

podle § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství, který umožňuje vedoucímu státnímu

zástupci vykonávat dohled nad postupem

státních zástupců působících u státního zastupitelství, v jehož čele stojí, a dávat jim pokyny k postupu při vyřizování věcí v působnosti tohoto státního zastupitelství. Ve všech

věcech vedených na Odboru závažné hospodářské a finanční kriminality Vrchního státního zastupitelství v Praze byl dle organizačního opatření žalobce informován, a to jak

o novém nápadu, tak o průběhu a vývoji trestního řízení a dohledových prověrkách Nejvyššího státního zastupitelství. Za této situace

podle stěžovatele nemůže obstát žalobcovo

tvrzení, že všechny zjištěné nedostatky mají

původ výlučně v odbornosti dotčených osob,

jejich pracovním zatížení, osobních faktorech, množství agendy nebo v osobním přístupu k výkonu funkce.

[54] Žalobce považuje bod 88 za nesrozumitelný, protože si argument přímé odpovědnosti navázaný na institut vnitřního dohledu

hrubě protiřečí s odůvodněním samotného

správního rozhodnutí, když v rozhodnutí

o rozkladu stěžovatel, odstavci 113, uvádí:

„Správní orgán považuje za potřebné zdůraznit, což v návrhu nejvyššího státního zástupce nebylo dostatečně zřetelně uvedeno,

že jednotlivé nedostatky v činnosti odboru

Vrchního státního zastupitelství v Praze jdou

jednoznačně k tíži těch státních zástupců,

kteří vykonávají dozor nad zachováváním

zákonnosti v přípravném řízení v konkrétních trestních věcech citovaným v návrhu

(vyjma odmítnutí poskytnout žádané statis-

tické údaje a informace týkající se činnosti

odboru, za což nese přímou odpovědnost

vrchní státní zástupce). Je to především státní zástupce, vykonávající dozor v přípravném řízení, kdo je odpovědný za zákonnost

tohoto řízení.“ Žalobce dále připomíná, že

v případě kasační stížnosti nejde o polemiku

se žalobcem o tom, co anebo jak činil ve své

funkci, ale o polemiku se soudem o správnosti či nesprávnosti jeho rozhodnutí. Soud

jasně formuloval své výhrady a s těmi stěžovatel vůbec nepolemizuje. Co se týče argumentace v bodech 89–91, platí pro ně podle žalobce totéž, co je uvedeno k tomuto bodu.

(...)

[54] Žalobce považuje bod 88 za nesrozumitelný, protože si argument přímé odpovědnosti navázaný na institut vnitřního dohledu

hrubě protiřečí s odůvodněním samotného

správního rozhodnutí, když v rozhodnutí

o rozkladu stěžovatel, odstavci 113, uvádí:

„Správní orgán považuje za potřebné zdůraznit, což v návrhu nejvyššího státního zástupce nebylo dostatečně zřetelně uvedeno,

že jednotlivé nedostatky v činnosti odboru

Vrchního státního zastupitelství v Praze jdou

jednoznačně k tíži těch státních zástupců,

kteří vykonávají dozor nad zachováváním

zákonnosti v přípravném řízení v konkrétních trestních věcech citovaným v návrhu

(vyjma odmítnutí poskytnout žádané statis-

tické údaje a informace týkající se činnosti

odboru, za což nese přímou odpovědnost

vrchní státní zástupce). Je to především státní zástupce, vykonávající dozor v přípravném řízení, kdo je odpovědný za zákonnost

tohoto řízení.“ Žalobce dále připomíná, že

v případě kasační stížnosti nejde o polemiku

se žalobcem o tom, co anebo jak činil ve své

funkci, ale o polemiku se soudem o správnosti či nesprávnosti jeho rozhodnutí. Soud

jasně formuloval své výhrady a s těmi stěžovatel vůbec nepolemizuje. Co se týče argumentace v bodech 89–91, platí pro ně podle žalobce totéž, co je uvedeno k tomuto bodu.

(...)

[56] Stěžovatel v kasační stížnosti uznává

spoluodpovědnost státních zástupců, nicméně namítá, že žalobce je touto činností pověřil a může je jako vedoucí státní zástupce také

z této funkce odvolat, případně jejich odvolání iniciovat. Ve svém souhrnu však množství

těchto vad a jejich charakter opodstatňují závěr o závažném porušení povinností vrchního

státního zástupce při řízení Odboru závažné

hospodářské a finanční kriminality Vrchního

státního zastupitelství v Praze, když žalobce

adekvátně nereagoval na vzniklá pochybení.

Dále stěžovatel shrnuje předchozí argumentaci s tím, že pokládá závěr soudu v této části

týkající se nepřezkoumatelnosti za nesprávný, a to proto, že pochybení vytýkané žalobci

se netýkalo přímo jeho pochybení, ale až následné nečinnosti, a také proto, že závěr o závažnosti pochybení má dostatečnou oporu

v rozhodnutí stěžovatele.

Hodnocení Nejvyššího správního soudu

[57] Nejvyšší správní soud posoudil otázku nepřezkoumatelnosti části rozhodnutí stěžovatele následovně.

[58] V napadeném rozhodnutí o rozkladu

(i v rozhodnutí předcházejícím) se stěžovatel

jako správní orgán pohyboval v rámci, který

je dán § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství, podle něhož ministr spravedlnosti

může vedoucího státního zástupce z funkce

odvolat, pokud závažným způsobem poruší

povinnosti vyplývající z funkce státního

zástupce.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

[58] V napadeném rozhodnutí o rozkladu

(i v rozhodnutí předcházejícím) se stěžovatel

jako správní orgán pohyboval v rámci, který

je dán § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství, podle něhož ministr spravedlnosti

může vedoucího státního zástupce z funkce

odvolat, pokud závažným způsobem poruší

povinnosti vyplývající z funkce státního

zástupce.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

[59] Pojem porušení povinností závažným

způsobem (či závažného porušení povinností) v § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství

je nepochybně neurčitým právním pojmem,

který může mít v různých oblastech práva odlišný obsah. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu správní orgán musí

nejprve obecně vymezit a vyložit neurčitý

právní pojem, poté jej poměřit s konkrétním

skutkovým stavem v dané věci a nakonec

usoudit, zda tento skutkový stav je podřaditelný pod neurčitý právní pojem (viz např.

rozsudek ze dne 20. 10. 2004, čj. 1 As

10/2003-58, č. 849/2006 Sb. NSS: „[Z]ákladem pro úsudek o propuštění policisty ze služebního poměru podle § 106 odst. 1 písm. d)

[zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru

příslušníků Policie České republiky], je úsudek o obsahu a rozsahu neurčitého právního pojmu ,porušení služební přísahy zvlášť

závažným způsobem‘. Teprve poté, kdy správní orgán tento neurčitý právní pojem vyloží,

může jej konfrontovat se skutkovými zjištěními konkrétního případu a usoudit, zda

jednání policisty spočívající v porušení služební přísahy dosáhlo takové intenzity, že

naplňuje zákonný znak zvlášť závažného

porušení.“ Dále např. rozsudky ze dne 30. 9.

2011, čj. 4 As 12/2011-100, ze dne 27. 9. 2007,

čj. 5 As 32/2007-83, č. 2362/2011 Sb. NSS, či

ze dne 17. 8. 2005, čj. 4 As 8/2004-122).

[60] Výjimku z této povinnosti stanovil ve

svém rozhodnutí sedmý senát Nejvyššího

správního soudu, když judikoval, že takovou

povinnost vyložit a vymezit neurčitý právní

pojem správní orgán nemá, pokud jde o pojem jasně seznatelný, který při aplikaci nečiní

větší potíže. Viz např. rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As

13/2007-56: „Při

interpretaci neurčitých

právních pojmů je třeba odlišit případy, kdy

se jedná o neurčité právní pojmy, jejichž výklad působí jak správním orgánům, tak soudům nemalé obtíže (viz např. bohatá soudní

judikatura k neurčitému právnímu pojmu

,veřejný zájem‘), od případů týkajících se neurčitých právních pojmů relativně snadno

srozumitelných, jejichž obsah je v podstatě

zřejmý již z jejich jazykového vyjádření.“

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

[60] Výjimku z této povinnosti stanovil ve

svém rozhodnutí sedmý senát Nejvyššího

správního soudu, když judikoval, že takovou

povinnost vyložit a vymezit neurčitý právní

pojem správní orgán nemá, pokud jde o pojem jasně seznatelný, který při aplikaci nečiní

větší potíže. Viz např. rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As

13/2007-56: „Při

interpretaci neurčitých

právních pojmů je třeba odlišit případy, kdy

se jedná o neurčité právní pojmy, jejichž výklad působí jak správním orgánům, tak soudům nemalé obtíže (viz např. bohatá soudní

judikatura k neurčitému právnímu pojmu

,veřejný zájem‘), od případů týkajících se neurčitých právních pojmů relativně snadno

srozumitelných, jejichž obsah je v podstatě

zřejmý již z jejich jazykového vyjádření.“

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

[61] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá argument stěžovatele, že právě o takový

případ výjimky v dané věci jde. Pojem závažného porušení povinností v kontextu zákona

o státním zastupitelství dosud nebyl dostatečně vyložen

judikaturou ani doktrínou,

neexistuje ustálená správní praxe a rozhodně

jej nelze bez obtíží vyložit z pouhého jazykového vyjádření. Ne každé porušení povinnosti je závažným porušením, které může vést

k odvolání z funkce. Vymezit rozdíl mezi závažným porušením a „běžným“ porušením

a postihnout obecnou dimenzi tohoto pojmu

je právě úkolem správního orgánu.

[61] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá argument stěžovatele, že právě o takový

případ výjimky v dané věci jde. Pojem závažného porušení povinností v kontextu zákona

o státním zastupitelství dosud nebyl dostatečně vyložen

judikaturou ani doktrínou,

neexistuje ustálená správní praxe a rozhodně

jej nelze bez obtíží vyložit z pouhého jazykového vyjádření. Ne každé porušení povinnosti je závažným porušením, které může vést

k odvolání z funkce. Vymezit rozdíl mezi závažným porušením a „běžným“ porušením

a postihnout obecnou dimenzi tohoto pojmu

je právě úkolem správního orgánu.

[62] Nejvyšší správní soud však má za to,

že správní orgán požadavkům na obecné vymezení i odůvodnění v rozhodnutí nakonec

dostál. Obecně dovodil, že o závažné porušení povinností se může jednat, je-li porušování

opakované, déletrvající či zvlášť intenzivní.

Poté popsal a vymezil řadu jednotlivých právních povinností státního zástupce i vedoucího státního zástupce, a to pozitivně i negativně formulovaných (příkazy i zákazy), popsal

k nim i učiněná skutková zjištění naplňující

porušení těchto povinností. Nakonec o nich

uvážil a dospěl k závěru, že tomu tak v daném

případě je, přičemž poukázal na svá předchozí skutková zjištění, např. rozhodnutí I. stupně rozhodnutí v bodech 70–78, 99, 106, 107,

113 a 116, v rozhodnutí o rozkladu zejména

části odůvodnění na stranách 20, 21 a 24 (viz

bod 113 rozhodnutí I. stupně: „[K]aždá jednotlivá zjištěná vada by sama o sobě neměla, ani nemohla mít fatální následky pro

správnost a zákonnost konkrétního trestního řízení. V souladu s názorem nejvyššího

státního zástupce se však správní orgán domnívá, že četnost vad, jejich opakovanost,

dlouhodobost, jakož i závažnost jednotlivých pochybení oprávněně ve svém souhrnu

opodstatňují závěr o závažném porušení povinnosti vrchního státního zástupce v Praze

při řízení [Odboru závažné hospodářské a finanční kriminality], když na zjištěné závady

nereagoval přijetím adekvátních opatření

k jejich nápravě či eliminaci, a to přesto, že

na něj byl opakovaně upozorněn ze strany

dohledového orgánu“ nebo bod 106 rozhod-

nutí I. stupně: „[P]ro posouzení věci je naopak klíčové množství závad, nedostatků

a pochybení, které považuje správní orgán

za prokázané, jakož i jejich různorodost,

dlouhodobost a opakovanost. Především skutečnost, že v zásadě ke všem zjištěným nedostatkům docházelo opětovně přes opakovaná

upozornění vyššího stupně státního zastupitelství, s nimiž byl účastník seznámen, podstatně zvyšuje jejich závažnost.“). (...)

[62] Nejvyšší správní soud však má za to,

že správní orgán požadavkům na obecné vymezení i odůvodnění v rozhodnutí nakonec

dostál. Obecně dovodil, že o závažné porušení povinností se může jednat, je-li porušování

opakované, déletrvající či zvlášť intenzivní.

Poté popsal a vymezil řadu jednotlivých právních povinností státního zástupce i vedoucího státního zástupce, a to pozitivně i negativně formulovaných (příkazy i zákazy), popsal

k nim i učiněná skutková zjištění naplňující

porušení těchto povinností. Nakonec o nich

uvážil a dospěl k závěru, že tomu tak v daném

případě je, přičemž poukázal na svá předchozí skutková zjištění, např. rozhodnutí I. stupně rozhodnutí v bodech 70–78, 99, 106, 107,

113 a 116, v rozhodnutí o rozkladu zejména

části odůvodnění na stranách 20, 21 a 24 (viz

bod 113 rozhodnutí I. stupně: „[K]aždá jednotlivá zjištěná vada by sama o sobě neměla, ani nemohla mít fatální následky pro

správnost a zákonnost konkrétního trestního řízení. V souladu s názorem nejvyššího

státního zástupce se však správní orgán domnívá, že četnost vad, jejich opakovanost,

dlouhodobost, jakož i závažnost jednotlivých pochybení oprávněně ve svém souhrnu

opodstatňují závěr o závažném porušení povinnosti vrchního státního zástupce v Praze

při řízení [Odboru závažné hospodářské a finanční kriminality], když na zjištěné závady

nereagoval přijetím adekvátních opatření

k jejich nápravě či eliminaci, a to přesto, že

na něj byl opakovaně upozorněn ze strany

dohledového orgánu“ nebo bod 106 rozhod-

nutí I. stupně: „[P]ro posouzení věci je naopak klíčové množství závad, nedostatků

a pochybení, které považuje správní orgán

za prokázané, jakož i jejich různorodost,

dlouhodobost a opakovanost. Především skutečnost, že v zásadě ke všem zjištěným nedostatkům docházelo opětovně přes opakovaná

upozornění vyššího stupně státního zastupitelství, s nimiž byl účastník seznámen, podstatně zvyšuje jejich závažnost.“). (...)

[68] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s argumentací stěžovatele, že formálně se

sice může vedoucí státní zástupce dopouštět

jen drobných organizačních pochybení, ale

ty ve svém důsledku mohou mít fatální dopad

na postih závažné kriminality, a tím i ochrany

lidských práv a svobod. Proto i případné shledání více bagatelních porušení povinností je

nutno interpretovat nikoli rigorózně, ale v až

jejich souhrnu – viz i stěžovatelem trefně připomenutý nález Ústavního soudu ze dne

15. 2. 2012, sp. zn. I. ÚS 2427/11, v němž se

Ústavní soud vyjádřil tuto myšlenku v okřídleném rčení, že „stokrát nic umořilo osla“.

[68] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s argumentací stěžovatele, že formálně se

sice může vedoucí státní zástupce dopouštět

jen drobných organizačních pochybení, ale

ty ve svém důsledku mohou mít fatální dopad

na postih závažné kriminality, a tím i ochrany

lidských práv a svobod. Proto i případné shledání více bagatelních porušení povinností je

nutno interpretovat nikoli rigorózně, ale v až

jejich souhrnu – viz i stěžovatelem trefně připomenutý nález Ústavního soudu ze dne

15. 2. 2012, sp. zn. I. ÚS 2427/11, v němž se

Ústavní soud vyjádřil tuto myšlenku v okřídleném rčení, že „stokrát nic umořilo osla“.

[69] Pokud jde o námitku bagatelnosti věcí a neodpovědnosti vedoucího státního zástupce, již uplatnil žalobce, Nejvyšší správní

soud uvádí, že je třeba zohlednit tři aspekty

tohoto konkrétního řízení o odvolání: role

a pravomoci vedoucího státního zástupce,

koncept odpovědnosti vedoucího státního

zástupce a v neposlední řadě i specifikum odboru, jehož se pochybení týkala. V prvé řadě

je to činnost vedoucího státního zástupce,

který má vedle obecných povinností státního

zástupce kompetence řídicí a organizační, jeho osoba tak zajišťuje, aby příslušný stupeň

státního zastupitelství řádně fungoval a plnil

úlohy svěřené mu zákonem. S řídicími kompetencemi vedoucího státního zástupce je

však svázána i vyšší odpovědnost. Tato odpovědnost však není nutně konstruována pouze

osobně, na principu zavinění jako u kárného

řízení, její rozměr je mnohem širší. Platí zde

v plné míře klasická myšlenka, že cenou za

velkou moc je velká odpovědnost. Soud si je

vědom rozdílů mezi kárným řízením, jehož

cílem je trestat státního zástupce za osobní

kárné provinění, a předmětným řízením, je-

hož cílem je odvolat vedoucího státního zástupce za porušení povinností, které mají často „pouhý“ organizační, metodický, personální či kontrolní obsah a v rámci něhož vrchní

státní zástupce odpovídá za činnost „svého“

stupně státního zastupitelství, tedy i za činy,

u nichž lze osobní odpovědnost stricto sensu

přičítat rovněž dozorovým státním zástupcům.

[70] Odpovědnost vedoucího státního zástupce pramení z jeho zákonných řídicích

a organizačních kompetencí, je však třeba si

uvědomit, že tato odpovědnost není vyčerpána prostým zákonným výčtem, jeho odpovědnost je v širším smyslu i odpovědností za instituci, v jejímž čele stojí a jejíž činnost

zastřešuje. A právě instituce jako vrchní státní zastupitelství, s nimiž jsou svázána jasná

pravidla a určitá omezení, jsou nutnou podmínkou fungování demokratického právního

státu a rozvíjení občanských práv a svobod.

[70] Odpovědnost vedoucího státního zástupce pramení z jeho zákonných řídicích

a organizačních kompetencí, je však třeba si

uvědomit, že tato odpovědnost není vyčerpána prostým zákonným výčtem, jeho odpovědnost je v širším smyslu i odpovědností za instituci, v jejímž čele stojí a jejíž činnost

zastřešuje. A právě instituce jako vrchní státní zastupitelství, s nimiž jsou svázána jasná

pravidla a určitá omezení, jsou nutnou podmínkou fungování demokratického právního

státu a rozvíjení občanských práv a svobod.

[71] Ani nezpochybnitelná paralelně

existující osobní odpovědnost jednotlivých

státních zástupců v rámci jejich dozorových

kompetencí totiž nesnímá z žalobce tuto nastíněnou „manažerskou“ odpovědnost za

„provoz vrchního státního zastupitelství“,

protože jako vedoucí státní zástupce má k dispozici celou řadu zákonných nástrojů pro

efektivní řízení a organizování vrchního státního zastupitelství, např. v rámci institutu

vnitřního dohledu. Institut dohledu má jak

vertikální či vnější podobu (vyšší státní zastupitelství dohlíží na nižší stupeň), tak horizontální neboli vnitřní dimenzi, při níž se v rámci

jednoho stupně státního zastupitelství uplatňuje dohled podle subordinačního a hierarchického principu. Vedoucí státní zástupce

může vydávat závazné pokyny svým podřízeným jak v konkrétní věci, tak i obecného rázu

pro věci určitého druhu, zákon o státním zastupitelství nicméně dává jednotlivým státním zástupcům možnost takový pokyn zákonným postupem dle § 12e odmítnout.

Kontrolní a řídicí pravomoci vedoucího státního zástupce tedy opravňují i k tomu, aby na

případné chyby

jednotlivých dozorových

státních zástupců adekvátně reagoval a zjednal jejich nápravu. Právě korektivní dimenze,

tedy náprava chyb, zjišťování systémových

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

nedostatků a předcházení jejich opakování,

je jedním z hlavních úkolů vedoucího státního zástupce.

[72] Třetím aspektem, který nelze v této

věci pominout a jenž se do rozhodování soudu významně promítá, je fakt, že přehršle

zmíněných pochybení se odehrávala v elitním útvaru, odboru, který se specializuje na

závažné formy hospodářské a finanční kriminality z oblasti kapitálového trhu, bankovnictví, daňové oblasti a některé formy korupce.

[73] Obecným institucionálním pravidlem výstavby a fungování orgánů veřejné

moci, které jsou tvořeny více články uspořádanými podle různých kritérií (např. teritoriality, místa většího výskytu jevů, jimiž se

mají zabývat, apod.), je vedení řízení a rozhodování na nejnižším stupni, vyšším stupňům

bývá svěřována činnost opravná, nápravná či

sjednocovací (metodická). Takto jsou tyto principy promítnuty i v příslušných procesních řádech v ustanoveních o věcné či místní příslušnosti. Jestliže má být z tohoto principu

činěna odchylka, je zpravidla odůvodněna

složitostí projednávané agendy, její společenskou závažností či dopady a tomu odpovídající nutností specializovaných znalostí, vysoké

odborné erudice, ale i morálně volních vlastností osob podílejících se na výkonu pravomoci a působnosti těchto orgánů.

[73] Obecným institucionálním pravidlem výstavby a fungování orgánů veřejné

moci, které jsou tvořeny více články uspořádanými podle různých kritérií (např. teritoriality, místa většího výskytu jevů, jimiž se

mají zabývat, apod.), je vedení řízení a rozhodování na nejnižším stupni, vyšším stupňům

bývá svěřována činnost opravná, nápravná či

sjednocovací (metodická). Takto jsou tyto principy promítnuty i v příslušných procesních řádech v ustanoveních o věcné či místní příslušnosti. Jestliže má být z tohoto principu

činěna odchylka, je zpravidla odůvodněna

složitostí projednávané agendy, její společenskou závažností či dopady a tomu odpovídající nutností specializovaných znalostí, vysoké

odborné erudice, ale i morálně volních vlastností osob podílejících se na výkonu pravomoci a působnosti těchto orgánů.

[74] To je i případ „povýšení“ a soustředění agendy trestního řízení vedené při prověřování, objasňování a vyšetřování případů

závažné hospodářské a finanční kriminality

z krajských státních zastupitelství na obě

vrchní státní zastupitelství k výkonu dozoru

nad zachováváním zákonnosti v přípravném

řízení trestním a zřízení specializovaných odborů závažné hospodářské a finanční kriminality v jejich rámci, k němuž došlo v roce 2000

přijetím novely jednacího řádu státního zastupitelství provedené vyhláškou č. 311/2000 Sb.

Logickým důsledkem bylo pak i převzetí dohledu nad jejich činností Nejvyšším státním

zastupitelstvím a tamní vytvoření příslušného specializovaného odboru.

[75] Ani od státních zástupců dozorujících takto závažnou a často velmi kompliko-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

vanou trestnou činnost sice nikdo nemůže

požadovat

robotickou bezchybnost, ale

i s přihlédnutím k zásadě errare humanum

est (mýliti se je lidské) nelze akceptovat, aby

byla taková řada případů zatížena procesními

vadami a pochybeními, tím spíše, že jde o dozor nad těmi nejsložitějšími případy kriminality. Právě v těchto případech může být pád

do pasti procesní chyby mimořádně závažný.

Co by se na méně významném teritoriu mohlo jevit v zásadě banální, může mít v rámci klíčového elitního útvaru, navíc v takovém

množství, kritické společenské důsledky. Jinými slovy, posuzuje-li stěžovatel otázku závažnosti pochybení, je oprávněn zkoumat nejen kolikrát, jak a co, ale i otázku, kde se

takové pochybení stalo.

[75] Ani od státních zástupců dozorujících takto závažnou a často velmi kompliko-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

vanou trestnou činnost sice nikdo nemůže

požadovat

robotickou bezchybnost, ale

i s přihlédnutím k zásadě errare humanum

est (mýliti se je lidské) nelze akceptovat, aby

byla taková řada případů zatížena procesními

vadami a pochybeními, tím spíše, že jde o dozor nad těmi nejsložitějšími případy kriminality. Právě v těchto případech může být pád

do pasti procesní chyby mimořádně závažný.

Co by se na méně významném teritoriu mohlo jevit v zásadě banální, může mít v rámci klíčového elitního útvaru, navíc v takovém

množství, kritické společenské důsledky. Jinými slovy, posuzuje-li stěžovatel otázku závažnosti pochybení, je oprávněn zkoumat nejen kolikrát, jak a co, ale i otázku, kde se

takové pochybení stalo.

[76] Jak uvádí stěžovatel ve svých rozhodnutích, závažnost spatřuje v sumě všech formálních a procesních pochybení, ke kterým

v rámci činnosti odboru došlo, v opakovanosti a systémovosti, na něž žalobce nereagoval.

Až tedy v kvalitativním a kvantitativním souhrnu všech vytčených pochybení spatřuje

ono závažné porušení povinností vedoucího

státního zástupce. Z obou rozhodnutí stěžovatele, ale i dalších materiálů a statistických

údajů založených ve správním spise je zřejmé, že vzniklá pochybení nebyla ojedinělá.

K typově stejným chybám docházelo opakovaně, z třinácti dohledových prověrek dále

vyplývá, že žalobce nebyly podniknuty účinné kroky k jejich nápravě a předcházení jejich opakování. Jednotlivá procesní a formální pochybení totiž nelze podle názoru

Nejvyššího správního soudu hodnotit izolovaně, ale v kontextu celkové situace v odboru

a již zmíněných třech aspektů.

[77] S ohledem na zvláštní povahu tohoto

řízení, význam role vedoucího státního zástupce a veřejný zájem, jakož i judikaturu týkající se neurčitého právního pojmu uzavírá

Nejvyšší správní soud, že městský soud chyboval, když označil výše označenou část rozhodnutí za nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů.

IV. Ac vytýkaná nezákonnost rozhodnutí

stěžovatele

(...)

Tzv. kauza IPB

[109] Dalším okruhem kasačních námitek je tzv. kauza IPB. Městský soud ohledně

telefonického pokynu žalobce dozorové státní zástupkyni Darje Dunajové nepodat na

místě odvolání, ale ponechat si lhůtu pro odvolání, dospěl k závěru, že žalobce neporušil

své povinnosti vedoucího státního zástupce,

neboť k vydání takového pokynu byl ze zákona oprávněn, neměl povinnost státní zástupkyni důvody pokynu sdělovat. Tento pokyn

nevyvolal dojem porušení transparentnosti,

na čemž nemůže nic změnit ani negativní

medializace tři roky po vydání tohoto pokynu. Vysvětlení žalobce, že byl o kauze podrobně informován, soud akceptoval coby racionální zdůvodnění zmíněného pokynu.

[109] Dalším okruhem kasačních námitek je tzv. kauza IPB. Městský soud ohledně

telefonického pokynu žalobce dozorové státní zástupkyni Darje Dunajové nepodat na

místě odvolání, ale ponechat si lhůtu pro odvolání, dospěl k závěru, že žalobce neporušil

své povinnosti vedoucího státního zástupce,

neboť k vydání takového pokynu byl ze zákona oprávněn, neměl povinnost státní zástupkyni důvody pokynu sdělovat. Tento pokyn

nevyvolal dojem porušení transparentnosti,

na čemž nemůže nic změnit ani negativní

medializace tři roky po vydání tohoto pokynu. Vysvětlení žalobce, že byl o kauze podrobně informován, soud akceptoval coby racionální zdůvodnění zmíněného pokynu.

[110] Stěžovatel pokládá vyslovený právní názor městského soudu za nepřesvědčivý.

Tento pokyn byl učiněn telefonicky, těsně

před vyhlášením rozsudku v dané věci, byl

navíc v rozporu s předchozím stanoviskem

i stanoviskem nadřízených vedoucích státních zástupců, kteří byli podrobně seznámeni s důkazní situací a podání odvolání na místě s ní předem projednali a odsouhlasili. Za

klíčové stěžovatel považuje, na jakém základě

se rozhodl žalobce tento pokyn podat, a zpochybňuje tvrzení žalobce, že byl o kauze informován, když si nevzpomíná kým a jak. Mezi závěrečnou řečí a vyhlášením rozsudku

byla časová prodleva jednoho týdne, telefonický pokyn několik minut před verdiktem

však podle stěžovatele nasvědčuje tomu, že

žalobce o kauze informován nebyl a o termínu vyhlášení rozsudku se dozvěděl z médií,

protože kdyby byl informován, jak tvrdí, měl

dost času projednat případný další postup se

státní zástupkyní Darjou Dunajovou. Postup,

který žalobce zvolil, naopak podle stěžovatele svědčí závěru, že žádnou věcnou diskusi

vést nechtěl a fakticky tak znemožnil státní

zástupkyni tento pokyn odmítnout. Na tento

závěr podpůrně navazuje citace z literatury,

kde autorka, státní zástupkyně Lenka Bradá-

čová, tvrdí, že negativní pokyny představují

nežádoucí a deformující prvek systému státního zastupitelství. (...)

[114] Stěžovatel v kasační stížnosti zdůrazňuje, že je třeba brát ohled na rozsah a složitost kauz, jejichž příprava trvá mnohdy několik let, často v rámci týmové práce, proto je

mimořádně důležitý i postoj nadřízených,

s nimiž byl úmysl Darji Dunajové podat odvolání tzv. do protokolu konzultován. Vytýkaný

postup žalobce byl podle stěžovatele zjevně

nestandardní a netransparentní a ve svém důsledku i nezákonný, neboť nerespektoval základní povinnosti vedoucího státního zástupce

a nerespektoval obecné zásady, podle nichž

je třeba postupovat při výkonu funkce odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně

a spravedlivě. Uvedené povinnosti je podle názoru stěžovatele nutno aplikovat o to striktněji,

že se jedná o odbor závažné hospodářské a finanční kriminality. Stěžovatel uzavírá, že jednání žalobce vyvolalo zdání netransparentnosti

a ohrozilo vážnost funkce státního zástupce

a snížilo vážnost a důvěru ve státní zastupitelství. Závěry městského soudu v této části pokládá za dané situace za nepochopitelné.

[114] Stěžovatel v kasační stížnosti zdůrazňuje, že je třeba brát ohled na rozsah a složitost kauz, jejichž příprava trvá mnohdy několik let, často v rámci týmové práce, proto je

mimořádně důležitý i postoj nadřízených,

s nimiž byl úmysl Darji Dunajové podat odvolání tzv. do protokolu konzultován. Vytýkaný

postup žalobce byl podle stěžovatele zjevně

nestandardní a netransparentní a ve svém důsledku i nezákonný, neboť nerespektoval základní povinnosti vedoucího státního zástupce

a nerespektoval obecné zásady, podle nichž

je třeba postupovat při výkonu funkce odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně

a spravedlivě. Uvedené povinnosti je podle názoru stěžovatele nutno aplikovat o to striktněji,

že se jedná o odbor závažné hospodářské a finanční kriminality. Stěžovatel uzavírá, že jednání žalobce vyvolalo zdání netransparentnosti

a ohrozilo vážnost funkce státního zástupce

a snížilo vážnost a důvěru ve státní zastupitelství. Závěry městského soudu v této části pokládá za dané situace za nepochopitelné.

[115] Žalobce v souhrnném vyjádření ke

kauze IPB upozorňuje na konkrétní část rozhodnutí městského soudu, který na straně 25

uvádí, že „z věcného hlediska považuje za

nerozhodné a za nepodstatné, zda si státní

zástupce podá odvolání přímo po vyhlášení

rozsudku soudem, či zda si ponechá lhůtu

pro podání odvolání“. Žalobce dále upozorňuje, že městský soud akceptoval ohledně informovanosti o kauze vysvětlení žalobce, že

byl o průběhu hlavního líčení podrobně informován svými podřízenými a s ohledem na

tuto situaci považoval za rozumné, aby případné odvolání bylo učiněno až na základě

písemného vyhotovení rozsudku, a bylo tak

možno reagovat na konkrétní argumenty. Argumentaci stěžovatele pokládá žalobce za obsáhlou, ale zcela obecnou. Žalobce dále připomíná, že procesní situace byla pro žalobu

přesně tím, čím byla označena a co je v kasační stížnosti kritizováno, totiž blamáží. Žalobce

se dále zcela odmítavě vyjadřuje k institutu

podání odvolání na místě, tzv. do protokolu,

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

s tím, že je otázka, zda je vhodné, aby státní

zástupce, jenž je povinen dbát důstojnosti

soudního jednání, dával ostentativně najevo,

že argumenty soudu jej vůbec nezajímají, že

odvolání na místě podává proto, že se mu rozsudek nelíbí anebo aby tím uspokojil veřejné

mínění. Žalobce dále připomíná, že odvolání

tzv. do protokolu či ponechání si lhůty, je ze

strany státního zástupce vždy činěno bez jediného slova odůvodnění a zdůrazňuje, že výsledek dané kauzy byl nejistý, bylo možné

očekávat rozsáhlé odůvodnění rozsudku, což

jsou holá fakta, která byla podle žalobce patrná komukoliv, kdo by si vyžádal jen dvouminutovou informaci o povaze věci. Za tohoto

stavu již z pohledu vztahu nadřízeného

a podřízeného státního zástupce prostě vyplývá, že pokud se rozhodne o vhodnosti nepodávat odvolání hned do protokolu, pak už

to stejně není čím dalším odůvodnit. Žalobce

uzavírá, že nepokládá vyslovení takového pokynu za porušení jakékoliv povinnosti a ani

za pochybení vedoucího státního zástupce,

neboť tento pokyn státní zástupkyni neměl

žádný konkrétní důsledek.

Hodnocení Nejvyššího správního soudu

[115] Žalobce v souhrnném vyjádření ke

kauze IPB upozorňuje na konkrétní část rozhodnutí městského soudu, který na straně 25

uvádí, že „z věcného hlediska považuje za

nerozhodné a za nepodstatné, zda si státní

zástupce podá odvolání přímo po vyhlášení

rozsudku soudem, či zda si ponechá lhůtu

pro podání odvolání“. Žalobce dále upozorňuje, že městský soud akceptoval ohledně informovanosti o kauze vysvětlení žalobce, že

byl o průběhu hlavního líčení podrobně informován svými podřízenými a s ohledem na

tuto situaci považoval za rozumné, aby případné odvolání bylo učiněno až na základě

písemného vyhotovení rozsudku, a bylo tak

možno reagovat na konkrétní argumenty. Argumentaci stěžovatele pokládá žalobce za obsáhlou, ale zcela obecnou. Žalobce dále připomíná, že procesní situace byla pro žalobu

přesně tím, čím byla označena a co je v kasační stížnosti kritizováno, totiž blamáží. Žalobce

se dále zcela odmítavě vyjadřuje k institutu

podání odvolání na místě, tzv. do protokolu,

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

s tím, že je otázka, zda je vhodné, aby státní

zástupce, jenž je povinen dbát důstojnosti

soudního jednání, dával ostentativně najevo,

že argumenty soudu jej vůbec nezajímají, že

odvolání na místě podává proto, že se mu rozsudek nelíbí anebo aby tím uspokojil veřejné

mínění. Žalobce dále připomíná, že odvolání

tzv. do protokolu či ponechání si lhůty, je ze

strany státního zástupce vždy činěno bez jediného slova odůvodnění a zdůrazňuje, že výsledek dané kauzy byl nejistý, bylo možné

očekávat rozsáhlé odůvodnění rozsudku, což

jsou holá fakta, která byla podle žalobce patrná komukoliv, kdo by si vyžádal jen dvouminutovou informaci o povaze věci. Za tohoto

stavu již z pohledu vztahu nadřízeného

a podřízeného státního zástupce prostě vyplývá, že pokud se rozhodne o vhodnosti nepodávat odvolání hned do protokolu, pak už

to stejně není čím dalším odůvodnit. Žalobce

uzavírá, že nepokládá vyslovení takového pokynu za porušení jakékoliv povinnosti a ani

za pochybení vedoucího státního zástupce,

neboť tento pokyn státní zástupkyni neměl

žádný konkrétní důsledek.

Hodnocení Nejvyššího správního soudu

[116] Nejvyšší správní soud posoudil ten-

to okruh námitek následovně.

[117] Zákonný rámec úpravy státního zastupitelství umožňuje vedoucímu státnímu

zástupci v rámci dohledových pravomocí vydat pokyn dozorovým státním zástupcům působícím u státního zastupitelství, v jehož čele

stojí. Tento tzv. vnitřní dohled je souhrnem

řídících a kontrolních pravomocí a má zejména systémovou pozorovací a nápravnou funkci, z časového hlediska může sice být vykonáván preventivně, průběžně i následně, měl by

však ve vztahu k práci dozorového státního

zástupce mít jen subsidiární povahu.

[117] Zákonný rámec úpravy státního zastupitelství umožňuje vedoucímu státnímu

zástupci v rámci dohledových pravomocí vydat pokyn dozorovým státním zástupcům působícím u státního zastupitelství, v jehož čele

stojí. Tento tzv. vnitřní dohled je souhrnem

řídících a kontrolních pravomocí a má zejména systémovou pozorovací a nápravnou funkci, z časového hlediska může sice být vykonáván preventivně, průběžně i následně, měl by

však ve vztahu k práci dozorového státního

zástupce mít jen subsidiární povahu.

[118] V rámci dohledu platí, že vedoucí

státní zástupce je oprávněn dávat jednotlivým státním zástupcům pokyny k postupu

při vyřizování věcí v příslušnosti tohoto státního zastupitelství, stejně jako sjednocovat

takovými pokyny postup ve věcech určitého

druhu (§ 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Státní zástupci jsou povinni řídit se

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

pokyny vedoucího státního zástupce nebo

jím pověřeného státního zástupce v souladu

s požadavky § 12e odst. 2 citovaného zákona.

[119] To však neznamená, že pokyny vedoucího státního zástupce, ať už negativní

nebo pozitivní povahy, existují v říši absolutna. Síla dohledu je totiž v zákonu o státním zastupitelství prolomena několika ustanoveními: podle § 12e odst. 2 se tato povinnost

vztahuje jen na pokyny, které nejsou v rozporu se zákonem a § 12e odst. 3 dokonce dává

možnost podřízenému státnímu zástupci takový pokyn odmítnout a písemně toto odmítnutí zdůvodnit.

[119] To však neznamená, že pokyny vedoucího státního zástupce, ať už negativní

nebo pozitivní povahy, existují v říši absolutna. Síla dohledu je totiž v zákonu o státním zastupitelství prolomena několika ustanoveními: podle § 12e odst. 2 se tato povinnost

vztahuje jen na pokyny, které nejsou v rozporu se zákonem a § 12e odst. 3 dokonce dává

možnost podřízenému státnímu zástupci takový pokyn odmítnout a písemně toto odmítnutí zdůvodnit.

[120] Zásadním ohraničením jsou však

nejen přímé zákonné pojistky proti bezpodmínečné moci dohledu, ale také principiální

limity činnosti státního zastupitelství vyjádřené zejména v klíčovém § 2 odst. 2 zákona

o státním zastupitelství, který říká, že „[s]tátní zastupitelství při výkonu své působnosti

dbá, aby každý jeho postup byl v souladu se

zákonem, rychlý, odborný a účinný; svou

působnost vykonává nestranně, respektuje

a chrání přitom lidskou důstojnost, rovnost

všech před zákonem a dbá na ochranu lidských práv a svobod“. Princip odbornosti,

nestrannosti, rychlosti a účinnosti je dále rozvinut v § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, podle něhož platí, že „[s]tátní zástupce

je při výkonu své funkce povinen odpovědně

plnit své úkoly a respektovat přitom zásady,

které zákon pro činnost státního zastupitelství stanoví; zejména je povinen postupovat

odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně,

spravedlivě a bez zbytečných průtahů. Jakýkoli vnější zásah nebo jiný vliv, jehož důsledkem by mohlo být porušení některé

z těchto povinností, musí odmítnout.“ V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon

ukládá státnímu zástupci povinnost vyvarovat se takového jednání, které „by mohlo

vzbuzovat důvodné pochybnosti o dodržování povinností uvedených v odstavci 1,

ohrozit vážnost funkce státního zástupce nebo vážnost státního zastupitelství anebo

ohrozit důvěru v nestranný a odborný výkon působnosti státního zastupitelství nebo

státního zástupce“. Konkrétní limity a maxi-

my činnosti státního zástupce, které lze shrnout pod obecný pojem řádný výkon funkce

státního zástupce, jsou dále rozvinuty v § 24

odst. 3 až 7 citovaného zákona.

vydán

vedoucím

[120] Zásadním ohraničením jsou však

nejen přímé zákonné pojistky proti bezpodmínečné moci dohledu, ale také principiální

limity činnosti státního zastupitelství vyjádřené zejména v klíčovém § 2 odst. 2 zákona

o státním zastupitelství, který říká, že „[s]tátní zastupitelství při výkonu své působnosti

dbá, aby každý jeho postup byl v souladu se

zákonem, rychlý, odborný a účinný; svou

působnost vykonává nestranně, respektuje

a chrání přitom lidskou důstojnost, rovnost

všech před zákonem a dbá na ochranu lidských práv a svobod“. Princip odbornosti,

nestrannosti, rychlosti a účinnosti je dále rozvinut v § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, podle něhož platí, že „[s]tátní zástupce

je při výkonu své funkce povinen odpovědně

plnit své úkoly a respektovat přitom zásady,

které zákon pro činnost státního zastupitelství stanoví; zejména je povinen postupovat

odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně,

spravedlivě a bez zbytečných průtahů. Jakýkoli vnější zásah nebo jiný vliv, jehož důsledkem by mohlo být porušení některé

z těchto povinností, musí odmítnout.“ V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon

ukládá státnímu zástupci povinnost vyvarovat se takového jednání, které „by mohlo

vzbuzovat důvodné pochybnosti o dodržování povinností uvedených v odstavci 1,

ohrozit vážnost funkce státního zástupce nebo vážnost státního zastupitelství anebo

ohrozit důvěru v nestranný a odborný výkon působnosti státního zastupitelství nebo

státního zástupce“. Konkrétní limity a maxi-

my činnosti státního zástupce, které lze shrnout pod obecný pojem řádný výkon funkce

státního zástupce, jsou dále rozvinuty v § 24

odst. 3 až 7 citovaného zákona.

vydán

vedoucím

[121] Popsané obecné zákonné požadavky se tedy vztahují nejen na státní zastupitelství jako instituci, ale i na každého státního

zástupce jako jednotlivce. Logickým argumentem a minori ad maius (od menšího

k většímu) platí tyto principiální nároky tím

spíše a tím větší měrou pro vedoucího státního zástupce, jehož jednání (konání i opomenutí) má často dalekosáhlé společenské důsledky a který nese odpovědnost za činnost

celého stupně státního zastupitelství, v jehož

čele stojí. Jakýkoli pokyn, který je vydán, by tedy měl dostát těmto obecným nárokům, obzvlášť to pak platí u významných kauz, je-li takový pokyn

státním

zástupcem, který by měl jít svým podřízeným

příkladem. Tento požadavek je silnější i proto,

že vedoucí státní zástupce působí jako určitá

veřejná „ikona“ své instituce a pohled na něj

často odráží i (ne)důvěru v jím řízenou instituci, je-li na vyšším stupni státního zastupitelství,

pak i v celou soustavu státního zastupitelství.

[121] Popsané obecné zákonné požadavky se tedy vztahují nejen na státní zastupitelství jako instituci, ale i na každého státního

zástupce jako jednotlivce. Logickým argumentem a minori ad maius (od menšího

k většímu) platí tyto principiální nároky tím

spíše a tím větší měrou pro vedoucího státního zástupce, jehož jednání (konání i opomenutí) má často dalekosáhlé společenské důsledky a který nese odpovědnost za činnost

celého stupně státního zastupitelství, v jehož

čele stojí. Jakýkoli pokyn, který je vydán, by tedy měl dostát těmto obecným nárokům, obzvlášť to pak platí u významných kauz, je-li takový pokyn

státním

zástupcem, který by měl jít svým podřízeným

příkladem. Tento požadavek je silnější i proto,

že vedoucí státní zástupce působí jako určitá

veřejná „ikona“ své instituce a pohled na něj

často odráží i (ne)důvěru v jím řízenou instituci, je-li na vyšším stupni státního zastupitelství,

pak i v celou soustavu státního zastupitelství.

[122] V tomto výše nastíněném obecném

kontextu Nejvyšší správní soud posuzoval

i kauzu IPB. Žalobce vydal pokyn státní zástupkyni Dunajové telefonicky, několik minut před zahájením hlavního líčení, kde mělo

dojít (a posléze došlo) k vyhlášení rozsudku,

aniž by s ní jakkoli složitou a několik let trvající kauzu konzultoval. Tento pokyn byl navíc

v ostrém protikladu s tím, na čem se státní zástupkyně se svými přímými nadřízenými domluvila. Zatímco v jiných věcech žalobce ve

vlastním vyjádření nastínil, že s řadovými státními zástupci věci obvykle nekonzultuje, ctí jejich samostatnost a úkoluje je případně skrze

své náměstky a další podřízené (ředitele odborů, vedoucí oddělení), tedy zprostředkovaně,

v tomto případě učinil velmi neobvyklou výjimku a přeskočil několik subordinačních

stupňů.

[123] I na takový postup má vedoucí státní zástupce „obecně“ právo. Nesmí ale zapomínat, že i takový pokyn se musí vejít do zákonného rámce a respektovat výše zmíněné

principiální limity dohledu, obzvláště, jde-li

o protichůdný a nečekaný pokyn v závěrečné

fázi významné a složité ekonomické kauzy.

A právě princip odbornosti byl podle Nejvyššího správního soudu porušen. Princip odbornosti je totiž inherentně svázán s informovaností o případu, informovanost o případu

je nutnou podmínkou, aby vedoucí státní zástupce mohl případně kvalifikovaně rozhodnout, rozhodne-li se sám intervenovat.

[123] I na takový postup má vedoucí státní zástupce „obecně“ právo. Nesmí ale zapomínat, že i takový pokyn se musí vejít do zákonného rámce a respektovat výše zmíněné

principiální limity dohledu, obzvláště, jde-li

o protichůdný a nečekaný pokyn v závěrečné

fázi významné a složité ekonomické kauzy.

A právě princip odbornosti byl podle Nejvyššího správního soudu porušen. Princip odbornosti je totiž inherentně svázán s informovaností o případu, informovanost o případu

je nutnou podmínkou, aby vedoucí státní zástupce mohl případně kvalifikovaně rozhodnout, rozhodne-li se sám intervenovat.

[124] Nejvyšší správní soud nepřijímá

zcela stěžovatelův argument, že vedoucí státní zástupce potřebuje k vydání pokynu důkladnou znalost spisu, protože takový požadavek by byl s ohledem na řídící úlohu

vedoucího státního zástupce a gigantický rozsah spisů příslušného odboru zcela nerealistický. Po vedoucím státním zástupci, který

dohlíží na celou řadu velkých a odlišných případů, jistě nelze požadovat stejnou úroveň

znalostí jako po dozorovém státním zástupci,

který svým případem denně „žije“ i několik

let. Mezi zevrubnou znalostí spisu a povšechnou informací z doslechu je však značný prostor. Má-li být zachován princip odbornosti,

je třeba dodržet alespoň minimální standard

znalosti věci, tedy být s případem rámcově

a nikoli pouze nahodile obeznámen a mít

k rozhodování podstatnou sumu informací.

Na jiném místě tohoto rozsudku je připomenuto a znovu se opakuje, že mezi pravomocí

a odpovědností musí existovat rovnováha.

Předpokladem řádného výkonu pravomoci je

mimo jiné vysoká míra odbornosti opřená

o znalost a vědomost v rozhodované věci.

Rozhodně nelze přijmout argument ve vyjádření žalobce ke kasační stížnosti, že k pokynu v tak problematické věci postačí komukoli dvouminutová informace. Pokyn, který

navíc nemusí být odůvodněn, představuje intenzivní zásah do samostatného a zodpovědného výkonu funkce dozorového státního zástupce, je tedy nutné, aby měl, jak již městský

soud dovodil, racionální jádro. K tomuto ratiu

se ale nelze dopracovat na základě povšechné

a nekonkrétní informace z druhé ruky.

[124] Nejvyšší správní soud nepřijímá

zcela stěžovatelův argument, že vedoucí státní zástupce potřebuje k vydání pokynu důkladnou znalost spisu, protože takový požadavek by byl s ohledem na řídící úlohu

vedoucího státního zástupce a gigantický rozsah spisů příslušného odboru zcela nerealistický. Po vedoucím státním zástupci, který

dohlíží na celou řadu velkých a odlišných případů, jistě nelze požadovat stejnou úroveň

znalostí jako po dozorovém státním zástupci,

který svým případem denně „žije“ i několik

let. Mezi zevrubnou znalostí spisu a povšechnou informací z doslechu je však značný prostor. Má-li být zachován princip odbornosti,

je třeba dodržet alespoň minimální standard

znalosti věci, tedy být s případem rámcově

a nikoli pouze nahodile obeznámen a mít

k rozhodování podstatnou sumu informací.

Na jiném místě tohoto rozsudku je připomenuto a znovu se opakuje, že mezi pravomocí

a odpovědností musí existovat rovnováha.

Předpokladem řádného výkonu pravomoci je

mimo jiné vysoká míra odbornosti opřená

o znalost a vědomost v rozhodované věci.

Rozhodně nelze přijmout argument ve vyjádření žalobce ke kasační stížnosti, že k pokynu v tak problematické věci postačí komukoli dvouminutová informace. Pokyn, který

navíc nemusí být odůvodněn, představuje intenzivní zásah do samostatného a zodpovědného výkonu funkce dozorového státního zástupce, je tedy nutné, aby měl, jak již městský

soud dovodil, racionální jádro. K tomuto ratiu

se ale nelze dopracovat na základě povšechné

a nekonkrétní informace z druhé ruky.

[125] Nejvyšší správní soud se tedy tímto

dostává k analýze informovanosti žalobce

o kauze IPB. Žalobce ani stěžovatel nejsou

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

v rozporu v tom, že dozorový spis nebyl nikdy žalobci předložen a že ve spise neexistují

žádné formální stopy jeho informovanosti.

Z podkladů ve správním spisu je zjistitelné,

že jen interní tzv. dozorový spis státního zastupitelství obsahoval v té době kolem 2 500

stran. Vlastní trestní (vyšetřovací) spis se

skládal v době podání obžaloby z 25 svazků

(7 000 stran) a 73 svazků příloh (20 000

stran). Trestní stíhání bylo vedeno od února

2002, v říjnu 2005 byla podána obžaloba

(267 stran) proti sedmi osobám. Hlavní líčení

před městským soudem probíhalo (s přestávkami) od 6. 6. 2006 do 16. 4. 2008, kdy byly

proneseny závěrečné řeči stran a bylo odročeno na 22. 4. 2008 za účelem vyhlášení rozhodnutí. Žalobce však svou argumentaci o informovanosti před městským soudem založil

především na tom, že byl o průběhu kauzy

a zejména důkazní situace v hlavním líčení

neformálně informován svými podřízenými.

Nejvyšší správní soud při projednávání věci

znovu podrobně analyzoval všechny svědecké výpovědi žalobce i svědků ve správním řízení ohledně informovanosti žalobce v kauze.

Ze spisu, zejména několika svědectví podřízených žalobce, však vyplývá, že žalobce si

nepamatuje, s kým konkrétní okolnosti a důsledky řešil. Ačkoliv několik svědků mlhavě

připouští možnost, že vrchního státního zástupce možná o kauze informovali, o okolnostech těchto rozhovorů, navzdory tomu, že

si perfektně do detailů pamatují konzultace

se státní zástupkyní Dunajovou, které proběhly ve stejné době, se nikdo z nich nevyjádřil s jistotou. Svědek Vladimír Novák, v té

době I. náměstek vrchního státního zástupce,

si na informování žalobce o věci podle svých

slov nemohl vzpomenout, nicméně rozhodně vyloučil, že by informoval vrchního státního zástupce o nevhodnosti podat odvolání

do protokolu. V tomto důkazním kontextu

pak působí minimálně nevěrohodně, když

vrchní státní zástupce, který proklamoval

svou obeznámenost s průběhem hlavního líčení, se o datu vyhlášení rozsudku ve věci dozvěděl až ten den (22. 4. 2008) ráno, když sledoval

při ranním holení televizní zpravodajství

o případu. Na tomto základě se rozhodl, navzdory svému obvyklému pravidlu, že s řado-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

vými státními zástupci jednají jeho podřízení

a on přímo neintervenuje, zavolat státní zástupkyni Dunajové na mobilní telefon a vydat

krátce před vyhlášením rozsudku negativní

pokyn nepodat odvolání na místě. Zatímco

okolnosti tohoto pokynu si vybavuje detailně, včetně reakce dozorové státní zástupkyně, na okolnosti svého neformálního informování o věci podřízenými, nebo alespoň

konkrétní osoby, které jej o případu informovaly, si přesně nerozpomíná. K svědeckým výpovědím v rámci správního řízení lze obecně

lze konstatovat, že zatímco v ostatních okolnostech je kolektivní svědecká paměť poměrně plastická a spolehlivá, v otázce informování vrchního státního zástupce jsou všichni,

včetně žalobce, nekonkrétní a nejistí. Připomíná se, že jednotliví aktéři nebyli náhodnými kolemjdoucími svědky pouliční události,

kterou nestačili ani zaznamenat a zapamatovat si ji, natož si na ni za čas vzpomenout,

nýbrž profesionálové řešící náročné případy

v elitním odboru. Měli popisovat výkon své

pracovní činnosti ve velmi závažné a rozsáhlé

trestní věci, kde působili řadu měsíců i let, ať

už v procesních či dohledových rolích. Ani

z dalších okolností případu nevyplývá, že by

žalobce byl o kauze dostatečně informován.

Městský soud se tak dopustil chybného skutkového hodnocení, když bez dalšího akceptoval tvrzení žalobce, které navíc neodpovídalo

zjištěním ze spisu. Nesprávnost se pak projevila i ve vadném hodnocení právní otázky.

[125] Nejvyšší správní soud se tedy tímto

dostává k analýze informovanosti žalobce

o kauze IPB. Žalobce ani stěžovatel nejsou

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

v rozporu v tom, že dozorový spis nebyl nikdy žalobci předložen a že ve spise neexistují

žádné formální stopy jeho informovanosti.

Z podkladů ve správním spisu je zjistitelné,

že jen interní tzv. dozorový spis státního zastupitelství obsahoval v té době kolem 2 500

stran. Vlastní trestní (vyšetřovací) spis se

skládal v době podání obžaloby z 25 svazků

(7 000 stran) a 73 svazků příloh (20 000

stran). Trestní stíhání bylo vedeno od února

2002, v říjnu 2005 byla podána obžaloba

(267 stran) proti sedmi osobám. Hlavní líčení

před městským soudem probíhalo (s přestávkami) od 6. 6. 2006 do 16. 4. 2008, kdy byly

proneseny závěrečné řeči stran a bylo odročeno na 22. 4. 2008 za účelem vyhlášení rozhodnutí. Žalobce však svou argumentaci o informovanosti před městským soudem založil

především na tom, že byl o průběhu kauzy

a zejména důkazní situace v hlavním líčení

neformálně informován svými podřízenými.

Nejvyšší správní soud při projednávání věci

znovu podrobně analyzoval všechny svědecké výpovědi žalobce i svědků ve správním řízení ohledně informovanosti žalobce v kauze.

Ze spisu, zejména několika svědectví podřízených žalobce, však vyplývá, že žalobce si

nepamatuje, s kým konkrétní okolnosti a důsledky řešil. Ačkoliv několik svědků mlhavě

připouští možnost, že vrchního státního zástupce možná o kauze informovali, o okolnostech těchto rozhovorů, navzdory tomu, že

si perfektně do detailů pamatují konzultace

se státní zástupkyní Dunajovou, které proběhly ve stejné době, se nikdo z nich nevyjádřil s jistotou. Svědek Vladimír Novák, v té

době I. náměstek vrchního státního zástupce,

si na informování žalobce o věci podle svých

slov nemohl vzpomenout, nicméně rozhodně vyloučil, že by informoval vrchního státního zástupce o nevhodnosti podat odvolání

do protokolu. V tomto důkazním kontextu

pak působí minimálně nevěrohodně, když

vrchní státní zástupce, který proklamoval

svou obeznámenost s průběhem hlavního líčení, se o datu vyhlášení rozsudku ve věci dozvěděl až ten den (22. 4. 2008) ráno, když sledoval

při ranním holení televizní zpravodajství

o případu. Na tomto základě se rozhodl, navzdory svému obvyklému pravidlu, že s řado-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

vými státními zástupci jednají jeho podřízení

a on přímo neintervenuje, zavolat státní zástupkyni Dunajové na mobilní telefon a vydat

krátce před vyhlášením rozsudku negativní

pokyn nepodat odvolání na místě. Zatímco

okolnosti tohoto pokynu si vybavuje detailně, včetně reakce dozorové státní zástupkyně, na okolnosti svého neformálního informování o věci podřízenými, nebo alespoň

konkrétní osoby, které jej o případu informovaly, si přesně nerozpomíná. K svědeckým výpovědím v rámci správního řízení lze obecně

lze konstatovat, že zatímco v ostatních okolnostech je kolektivní svědecká paměť poměrně plastická a spolehlivá, v otázce informování vrchního státního zástupce jsou všichni,

včetně žalobce, nekonkrétní a nejistí. Připomíná se, že jednotliví aktéři nebyli náhodnými kolemjdoucími svědky pouliční události,

kterou nestačili ani zaznamenat a zapamatovat si ji, natož si na ni za čas vzpomenout,

nýbrž profesionálové řešící náročné případy

v elitním odboru. Měli popisovat výkon své

pracovní činnosti ve velmi závažné a rozsáhlé

trestní věci, kde působili řadu měsíců i let, ať

už v procesních či dohledových rolích. Ani

z dalších okolností případu nevyplývá, že by

žalobce byl o kauze dostatečně informován.

Městský soud se tak dopustil chybného skutkového hodnocení, když bez dalšího akceptoval tvrzení žalobce, které navíc neodpovídalo

zjištěním ze spisu. Nesprávnost se pak projevila i ve vadném hodnocení právní otázky.

[126] Za této situace tak Nejvyšší správní

soud má tedy, v návaznosti na svůj již vyjádřený právní názor, za to, že žalobce vydáním negativního pokynu bez proporcionální znalosti věci, porušil princip odbornosti. V případě

dohledového zásahu je totiž rovněž třeba respektovat určitou proporci mezi znalostí věcí

a zásahem do ní. Pokyn, který je neodborný

a nahodilý, porušuje maximy zákona o státním zastupitelství a nerespektuje ani zásadu

odpovědnosti dozorového státního zástupce

za svěřený případ. Zcela nad rámec věci pak

Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon o státním zastupitelství nadto nabízí dohledovému

státnímu zástupci využít pro zásah do věci jiný účinný institut, tzv. atrakci, kdy věc sám

od dozorového státního zástupce převezme,

ale zároveň za ni přebírá i odpovědnost.

[126] Za této situace tak Nejvyšší správní

soud má tedy, v návaznosti na svůj již vyjádřený právní názor, za to, že žalobce vydáním negativního pokynu bez proporcionální znalosti věci, porušil princip odbornosti. V případě

dohledového zásahu je totiž rovněž třeba respektovat určitou proporci mezi znalostí věcí

a zásahem do ní. Pokyn, který je neodborný

a nahodilý, porušuje maximy zákona o státním zastupitelství a nerespektuje ani zásadu

odpovědnosti dozorového státního zástupce

za svěřený případ. Zcela nad rámec věci pak

Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon o státním zastupitelství nadto nabízí dohledovému

státnímu zástupci využít pro zásah do věci jiný účinný institut, tzv. atrakci, kdy věc sám

od dozorového státního zástupce převezme,

ale zároveň za ni přebírá i odpovědnost.

[127] Nejvyšší správní soud uzavírá, že

považuje stěžovatelovu kasační námitku týkající se této kauzy za důvodnou. Je však třeba

zdůraznit, že až spojení dvou aspektů – krajně

neobvyklého způsobu provedení pokynu (telefonicky, krátce před vyhlášením rozsudku,

za podezřelých okolností) a porušení principu řádného výkonu funkce, zejména principu odbornosti tím, že vrchní státní zástupce

nebyl o věci, do níž zasáhl, dostatečně informován, vede podle názoru soudu k závažnému porušení povinností vedoucího státního

zástupce. K tomuto závěru přispěl i fakt, že

tento postup vyvolává minimálně zdání netransparentnosti a je rovněž podle názoru

soudu způsobilý ohrozit důvěru v nestranný

a odborný výkon působnosti vrchního státního zastupitelství. (...)

[127] Nejvyšší správní soud uzavírá, že

považuje stěžovatelovu kasační námitku týkající se této kauzy za důvodnou. Je však třeba

zdůraznit, že až spojení dvou aspektů – krajně

neobvyklého způsobu provedení pokynu (telefonicky, krátce před vyhlášením rozsudku,

za podezřelých okolností) a porušení principu řádného výkonu funkce, zejména principu odbornosti tím, že vrchní státní zástupce

nebyl o věci, do níž zasáhl, dostatečně informován, vede podle názoru soudu k závažnému porušení povinností vedoucího státního

zástupce. K tomuto závěru přispěl i fakt, že

tento postup vyvolává minimálně zdání netransparentnosti a je rovněž podle názoru

soudu způsobilý ohrozit důvěru v nestranný

a odborný výkon působnosti vrchního státního zastupitelství. (...)

[130] Státní zástupci sice nepochybně nemají tak silné záruky nezávislosti jako soudci

a princip nezávislosti se v rámci jejich činnosti často a nelehce střetává s principem

subordinace, je však třeba mít na paměti, že

to nemají a nemohou být bezvládné neodpovědné loutky v rukou svých nadřízených, ale

nebojácní profesionálové reprezentující veřejný zájem, kteří se v případě pochybností

o zákonnosti či správnosti konání svého nadřízeného mohou (a mají) takovému pokynu

shora vzepřít. Mají-li být schopni úspěšně plnit svou základní funkci, tedy vést boj se zločinem, musí být kromě odbornosti vybaveni

i takovými osobními vlastnostmi, jakými jsou

mezi jinými zvláště rozhodnost, statečnost

a odvaha. Tuto výbavu nesmí odkládat ani

v případě, že dojdou k závěru, že pokyn nadřízeného v konkrétní věci není správný. Plnění

společensky významné role veřejného žalobce

nemůže ustoupit u jednotlivého státního zástupce ani v situaci, kdy si svým postojem

(snad) způsobí těžkosti na pracovišti či v další kariéře. Státní zastupitelství nesmí být souborem bezbarvých anonymních úředníků čekajících na pokyny, kteří nenesou vlastní

odpovědnost za rozhodování v konkrétní věci, ať už v přípravném řízení při výkonu dozoru nad činností policejních orgánů či po

podání obžaloby při jejím zastupování v hlavním líčení před soudem, a schovají se do byrokratického systému několikastupňového

schvalování, aprobování atd. za své nadřízené,

kteří naopak svou odpovědnost ze sebe sejmou s poukazem na samostatnost jednotlivých státních zástupců. Takto je nutno nahlížet

na posuzování konkrétního obsahu povinností

vymezených zákonem o státním zastupitelství

státním zástupcům i jejich vedoucím.

[130] Státní zástupci sice nepochybně nemají tak silné záruky nezávislosti jako soudci

a princip nezávislosti se v rámci jejich činnosti často a nelehce střetává s principem

subordinace, je však třeba mít na paměti, že

to nemají a nemohou být bezvládné neodpovědné loutky v rukou svých nadřízených, ale

nebojácní profesionálové reprezentující veřejný zájem, kteří se v případě pochybností

o zákonnosti či správnosti konání svého nadřízeného mohou (a mají) takovému pokynu

shora vzepřít. Mají-li být schopni úspěšně plnit svou základní funkci, tedy vést boj se zločinem, musí být kromě odbornosti vybaveni

i takovými osobními vlastnostmi, jakými jsou

mezi jinými zvláště rozhodnost, statečnost

a odvaha. Tuto výbavu nesmí odkládat ani

v případě, že dojdou k závěru, že pokyn nadřízeného v konkrétní věci není správný. Plnění

společensky významné role veřejného žalobce

nemůže ustoupit u jednotlivého státního zástupce ani v situaci, kdy si svým postojem

(snad) způsobí těžkosti na pracovišti či v další kariéře. Státní zastupitelství nesmí být souborem bezbarvých anonymních úředníků čekajících na pokyny, kteří nenesou vlastní

odpovědnost za rozhodování v konkrétní věci, ať už v přípravném řízení při výkonu dozoru nad činností policejních orgánů či po

podání obžaloby při jejím zastupování v hlavním líčení před soudem, a schovají se do byrokratického systému několikastupňového

schvalování, aprobování atd. za své nadřízené,

kteří naopak svou odpovědnost ze sebe sejmou s poukazem na samostatnost jednotlivých státních zástupců. Takto je nutno nahlížet

na posuzování konkrétního obsahu povinností

vymezených zákonem o státním zastupitelství

státním zástupcům i jejich vedoucím.

[131] Vnitřní organizace státního zastupitelství a vztahy mezi jeho jednotlivými články

(stupni) i uvnitř každého z nich musí obsahovat prvky hierarchie a subordinace tak,

aby systém jako celek byl efektivním organismem v boji se zločinem. Musí však zároveň

respektovat samostatnost a odpovědnost každého jednotlivého státního zástupce pro jeho

konání v konkrétních věcech. Povaha trestního řízení a role státního zástupce jako jednoho z orgánů činných v trestním řízení prakticky vylučuje přijímání konkrétních pokynů

(ať negativních či pozitivních) od nadřízeného vedoucího státního zástupce. K tomu, aby

státní zástupce mohl plnit své úkoly v probíhajícím trestním řízení, ke kterým jej zavazuje Ústava a trestní řád, musí mít reálnou možnost na trestní řízení vykonávat svůj vliv,

a proto je též trestním řádem vybaven řadou

pravomocí, stejně jako jsou mu týmž předpisem uloženy významné povinnosti. Připomenout je třeba jeho povinnost stíhat všechny

trestné činy, o nichž se dozvěděl, postupovat

z úřední povinnosti, dokazovat vinu obžalovaného a řadu dalších.

[131] Vnitřní organizace státního zastupitelství a vztahy mezi jeho jednotlivými články

(stupni) i uvnitř každého z nich musí obsahovat prvky hierarchie a subordinace tak,

aby systém jako celek byl efektivním organismem v boji se zločinem. Musí však zároveň

respektovat samostatnost a odpovědnost každého jednotlivého státního zástupce pro jeho

konání v konkrétních věcech. Povaha trestního řízení a role státního zástupce jako jednoho z orgánů činných v trestním řízení prakticky vylučuje přijímání konkrétních pokynů

(ať negativních či pozitivních) od nadřízeného vedoucího státního zástupce. K tomu, aby

státní zástupce mohl plnit své úkoly v probíhajícím trestním řízení, ke kterým jej zavazuje Ústava a trestní řád, musí mít reálnou možnost na trestní řízení vykonávat svůj vliv,

a proto je též trestním řádem vybaven řadou

pravomocí, stejně jako jsou mu týmž předpisem uloženy významné povinnosti. Připomenout je třeba jeho povinnost stíhat všechny

trestné činy, o nichž se dozvěděl, postupovat

z úřední povinnosti, dokazovat vinu obžalovaného a řadu dalších.

[132] Ne nadarmo trestní řád hovoří

o státním zástupci, nikoliv státním zastupitelství, jakožto subjektu, resp. straně trestního

řízení. Nelze si totiž v praxi vůbec představit

stav efektivního průběhu trestního řízení,

pokud by státní zástupce nemohl bez pokynu

nadřízeného samostatně činit procesní úkony, které mu trestní řád svěřuje v přípravném

řízení (např. dát souhlas k zadržení a rozhodnout o zadržené osobě, podat návrh na vydání příkazu k zatčení, na vzetí do vazby, na nařízení domovní prohlídky, odposlechu

a záznamu telekomunikačního provozu, rozhodnout o propuštění na svobodu apod.) či

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

v hlavním líčení (navrhovat a provádět důkazy, dávat souhlas s provedením důkazu určitým způsobem – přečtení protokolu o výpovědi nepřítomného svědka nebo písemného

posudku znalce, souhlasit s propuštěním obžalovaného na svobodu, požádat o vrácení věci

k došetření, vzít zpět podanou obžalobu, podat

opravný prostředek, vzít jej zpět apod.).

[133] Právě řečené neznamená potlačení

role vedoucího státního zástupce jakožto orgánu vnitřního dohledu nad činností jednotlivých státních zástupců působících u tohoto

státního zastupitelství. Jde jen o to, aby mezi

pravomocí a odpovědností existovala rovnováha. Zásahy vedoucího státního zástupce do

činnosti jednotlivých dozorových státních zástupců by měly mít především systémový

charakter, počínaje vytvářením pracovních

podmínek, perfektní organizací práce, dohledem nad plynulostí řízení, zákonností prováděných úkonů, eliminací průtahů, provádění

pokynů nadřízeného státního zastupitelství.

Hodlá-li vedoucí státní zástupce udělit pokyn

dozorovému státnímu zástupci při výkonu

působnosti, musí tak činit s vědomím, že tím

„vstupuje“ na jeho místo a vztahují se na něj

veškeré požadavky stanovené zákony, tedy již

zmiňovaná odbornost a transparentnost jakožto základní předpoklady pro důvěryhodnost orgánů veřejné žaloby.

[133] Právě řečené neznamená potlačení

role vedoucího státního zástupce jakožto orgánu vnitřního dohledu nad činností jednotlivých státních zástupců působících u tohoto

státního zastupitelství. Jde jen o to, aby mezi

pravomocí a odpovědností existovala rovnováha. Zásahy vedoucího státního zástupce do

činnosti jednotlivých dozorových státních zástupců by měly mít především systémový

charakter, počínaje vytvářením pracovních

podmínek, perfektní organizací práce, dohledem nad plynulostí řízení, zákonností prováděných úkonů, eliminací průtahů, provádění

pokynů nadřízeného státního zastupitelství.

Hodlá-li vedoucí státní zástupce udělit pokyn

dozorovému státnímu zástupci při výkonu

působnosti, musí tak činit s vědomím, že tím

„vstupuje“ na jeho místo a vztahují se na něj

veškeré požadavky stanovené zákony, tedy již

zmiňovaná odbornost a transparentnost jakožto základní předpoklady pro důvěryhodnost orgánů veřejné žaloby.

[134] K medializaci kauzy a jejím důkazním otiskům ve správním řízení Nejvyšší

správní soud připomíná, že navzdory poněkud zavádějící interpretaci Městského soudu

v Praze použil v řízení stěžovatel argument

investigativní reportáží v týdeníku Respekt

a další mediálních vystoupení pouze podpůrně, s odkazem na ohrožení vážnosti, vyvolání

zdání netransparentnosti a snížení důvěryhodnosti Vrchního státního zastupitelství

v Praze u veřejnosti. Nejvyšší správní soud

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012

má za to, že při posuzování činnosti státního

zastupitelství, které zejména reprezentuje veřejný zájem v rámci veřejné žaloby v trestním

řízení i mimo něj, nelze možnost ohrožení

důvěry veřejnosti v jeden z vrcholných článků státního zastupitelství a potažmo justice

zcela pominout. Zmíněnou medializaci proto

lze akceptovat jako ilustrativní příklad ve vazbě na další konkrétní argumentaci, což však

stěžovatel ve správním řízení učinil.

[135] Mediální obraz a interpretaci událostí na Vrchním státním zastupitelství v Praze soud ve svém rozhodování o kasační stížnosti rozhodně nepomíjí a pokládá

je

zejména pro možné ohrožení vážnosti a důvěry v instituci veřejné žaloby za relevantní.

To však neznamená, že by soud měl v kauzách, které jsou pod mediálním drobnohledem, podléhat vnějšímu tlaku a rozhodovat

tak, jak veřejnost očekává, s předem rozdělenými rolemi hodných, zlých a ošklivých podle karikujících mediálních škatulek. Je fundamentálním posláním nezávislých soudů

jako nevolených těles mít odvahu vydat nepopulární, ale zákonné a spravedlivé rozhodnutí. V tomto smyslu soud souzní s názorem

dlouholetého předsedy Nejvyššího soudu

Spojených států Warrena E. Burgera, který vyjádřil své pevné přesvědčení, že „[s]oudci by

měli rozhodovat na základě práva, nikoli

veřejného mínění, a měli by při svém rozhodování odolat tlaku doby“ (Christian Science Monitor, vydání ze dne 11. 2. 1987).

[135] Mediální obraz a interpretaci událostí na Vrchním státním zastupitelství v Praze soud ve svém rozhodování o kasační stížnosti rozhodně nepomíjí a pokládá

je

zejména pro možné ohrožení vážnosti a důvěry v instituci veřejné žaloby za relevantní.

To však neznamená, že by soud měl v kauzách, které jsou pod mediálním drobnohledem, podléhat vnějšímu tlaku a rozhodovat

tak, jak veřejnost očekává, s předem rozdělenými rolemi hodných, zlých a ošklivých podle karikujících mediálních škatulek. Je fundamentálním posláním nezávislých soudů

jako nevolených těles mít odvahu vydat nepopulární, ale zákonné a spravedlivé rozhodnutí. V tomto smyslu soud souzní s názorem

dlouholetého předsedy Nejvyššího soudu

Spojených států Warrena E. Burgera, který vyjádřil své pevné přesvědčení, že „[s]oudci by

měli rozhodovat na základě práva, nikoli

veřejného mínění, a měli by při svém rozhodování odolat tlaku doby“ (Christian Science Monitor, vydání ze dne 11. 2. 1987).

[136] Nejvyšší správní soud tak uzavírá,

že městský soud ve svém rozsudku pochybil,

když přezkoumával kauzu IPB ryze formalisticky, nevzal v úvahu její ojedinělé okolnosti

a zejména pominul fundamentální principy, jimiž je vedena činnost státního zastupitelství

a státních zástupců, zejména zásadu odbornosti a transparentnosti, a které je třeba při výkladu dohledových pravomocí zohlednit. (...)

JUDr. Vlastimil Rampula proti ministru spravedlnosti o odvolání z funkce, o kasační stíž-