1 Azs 305/2024- 27 - text
1 Azs 305/2024 - 30
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Kaniové, soudkyně Jiřiny Chmelové a soudce Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: O. D., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2024, č. j. 5 A 101/2024
27,
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci s e právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .
[1] Žalobce podal dne 14. 10. 2024 žádost o udělení dočasné ochrany. Do formuláře žádosti doplnil, že žádost podává podle § 52 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců (dále „zákon o dočasné ochraně“), a uvedl, že v ČR aktuálně pobývá jeho matka a družka. Dále zmínil, že ke dni 24. 2. 2022 pobýval v Polsku, v němž měl povolen pobyt s dobou platnosti od 10. 8. 2021 do 31. 12. 2021. Žalovaný mu žádost vrátil jako nepřijatelnou podle § 5 odst. 1 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále „lex Ukrajina“), neboť nebylo prokázáno, že žadatel je osobou uvedenou v § 3 lex Ukrajina.
[2] Proti vrácení žádosti jako nepřijatelné se žalobce bránil žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podanou Městskému soudu v Praze (dále „městský soud“). Uvedl, že o dočasnou ochranu požádal z důvodu sloučení rodiny podle § 51 a 52 zákona o dočasné ochraně ve spojení s čl. 15 odst. 1 písm. a) a b) směrnice Rady 2001/55/ES (dále „směrnice“), ne podle lex Ukrajina. Žalobce má totiž v ČR rodinné příslušníky a neudělení dočasné ochrany představuje nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života. Žalovaný pochybil, jestliže jeho žádost vyhodnotil jako nepřijatelnou podle § 5 lex Ukrajina, protože žalobce vůbec nežádal o dočasnou ochranu podle lex Ukrajina.
[3] Městský soud rozsudkem označeným v záhlaví označil zásah žalovaného za nezákonný, zakázal žalovanému pokračovat v porušování práv žalobce a přikázal mu obnovit stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu žalobci. Městský soud vyložil, že zákon o dočasné ochraně představuje transpozici směrnice. Institut dočasné ochrany aktivovalo prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 (dále „prováděcí rozhodnutí“) a v návaznosti na něj český zákonodárce přijal speciální právní úpravu v lex Ukrajina. Některá ustanovení zákona o dočasné ochraně se použijí podpůrně, jiná jsou speciální úpravou vyloučena. Lex Ukrajina v § 3 definuje cizince, kterým se v návaznosti na prováděcí rozhodnutí stanoví okruh osob, jímž se poskytne dočasná ochrana. Pokud tam žadatel nespadá, § 5 odst. 1 písm. b) lex Ukrajina teoreticky umožňuje odmítnout jeho žádost pro nepřijatelnost. V nynější věci však bylo podle soudu zjevné, že žalobce se domáhal udělení dočasné ochrany podle § 52 zákona o dočasné ochraně. Podle něj může být z důvodů hodných zvláštního zřetele udělena dočasná ochrana také osobě blízké cizinci požívajícímu dočasnou ochranu. Povinností žalovaného bylo tuto žádost posoudit ve správním řízení a následně o ní rozhodnout. Vrácení žádosti jako nepřijatelné podle § 5 odst. 2 věta první lex Ukrajina na tuto situaci nedopadá, pročež došlo k nezákonnému zásahu žalovaného.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Městský soud rozsudkem označeným v záhlaví označil zásah žalovaného za nezákonný, zakázal žalovanému pokračovat v porušování práv žalobce a přikázal mu obnovit stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu žalobci. Městský soud vyložil, že zákon o dočasné ochraně představuje transpozici směrnice. Institut dočasné ochrany aktivovalo prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 (dále „prováděcí rozhodnutí“) a v návaznosti na něj český zákonodárce přijal speciální právní úpravu v lex Ukrajina. Některá ustanovení zákona o dočasné ochraně se použijí podpůrně, jiná jsou speciální úpravou vyloučena. Lex Ukrajina v § 3 definuje cizince, kterým se v návaznosti na prováděcí rozhodnutí stanoví okruh osob, jímž se poskytne dočasná ochrana. Pokud tam žadatel nespadá, § 5 odst. 1 písm. b) lex Ukrajina teoreticky umožňuje odmítnout jeho žádost pro nepřijatelnost. V nynější věci však bylo podle soudu zjevné, že žalobce se domáhal udělení dočasné ochrany podle § 52 zákona o dočasné ochraně. Podle něj může být z důvodů hodných zvláštního zřetele udělena dočasná ochrana také osobě blízké cizinci požívajícímu dočasnou ochranu. Povinností žalovaného bylo tuto žádost posoudit ve správním řízení a následně o ní rozhodnout. Vrácení žádosti jako nepřijatelné podle § 5 odst. 2 věta první lex Ukrajina na tuto situaci nedopadá, pročež došlo k nezákonnému zásahu žalovaného.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, v níž navrhl tento rozsudek zrušit. Městský soud nesprávně posoudil otázku, zda měl stěžovatel žádost o dočasnou ochranu posuzovat v řádném správním řízení. Existuje pouze jedna žádost o dočasnou ochranu a žalobce si nemůže vybírat, z jakého důvodu chce žádat, může pouze tvrdit a prokazovat skutečnosti relevantní pro posouzení, zda dočasnou ochranu udělit. Městský soud se ale nejspíš domnívá, že existují dva odlišné typy žádostí, jedna podle lex Ukrajina a druhá podle zákona o dočasné ochraně. To není pravda, protože lex Ukrajina je speciální právní úpravou vůči zákonu o dočasné ochraně, a má proto přednost před ustanoveními tohoto zákona. Důvody pro udělení dočasné ochrany jsou zakotveny v § 3 odst. 1 lex Ukrajina, naopak důvody podle § 1 odst. 3 zákona o dočasné ochraně jsou zvláštní úpravou, konkrétně § 4 odst. 2 písm. a) lex Ukrajina, vyloučeny. Dočasnou ochranu tak lze udělit, (i) pokud cizinec splňuje podmínky podle § 3 odst. 1 či odst. 2 lex Ukrajina, (ii) z důvodu sloučení rodiny podle § 51 zákona o dočasné ochraně a rovněž (iii) z důvodu zvláštního zřetele podle § 52 téhož zákona. Tomu odpovídá tiskopis žádosti, u něhož ale přirozeně chybí bližší zohlednění důvodu podle § 52 zákona o dočasné ochraně. U něj je na samotném žadateli, aby konkrétní okolnosti blíže specifikoval. Žalobce namítal, že v jeho případě se měl pro udělení dočasné ochrany použít § 51 nebo § 52 zákona o dočasné ochraně. Jde
li o sloučení rodiny, žalobce není nezletilý, proto skutečnost, že je synem osoby, které byla dočasná ochrana udělena, není významná. Žalobcova družka pak v ČR nepožívá dočasnou ochranu, ale má povolen pobyt na základě zaměstnanecké karty. Družka navíc v případě dočasné ochrany nespadá pod okruh rodinných příslušníků, k nimž se váže sloučení rodiny. Žalovaný dále zdůraznil, že ani u matky, ale ani u družky není patrné, že s nimi žalobce na Ukrajině žil před 24. 2. 2022. Co se pak týče důvodů zvláštního zřetele podle § 52 zákona o dočasné ochraně, stěžovatel se automaticky nemusí zabývat jejich naplněním. Na udělení dočasné ochrany z tohoto důvodu není právní nárok. Vzhledem k tomu, že jde o řízení o žádosti, je na žadateli, aby naplnění tohoto důvodu náležitě tvrdil, což se v nynější věci nestalo, neboť žalobce žádný takový důvod netvrdil. Těžko tedy mohl čekat, že mu žalovaný z tohoto důvodu dočasnou ochranu udělí. Protože žalovaný neshledal naplnění ani prvního důvodu (žalobce nešlo podřadit pod okruh osob podle § 3 lex Ukrajina, protože přede dnem 24. 2. 2022 vůbec nepobýval na Ukrajině, ale naopak se na základě polského dlouhodobého víza nacházel v Schengenském prostoru; není tedy tzv. vysídlenou osobou), měl povinnost vyhodnotit žádost jako nepřijatelnou. Městský soud se mýlí, pokud se domnívá, že lze samostatně požádat o dočasnou ochranu pouze z důvodů dle § 51 a 52 zákona o dočasné ochraně. Stěžovatel též konstatoval, že žaloba byla pouze přehledem zákonných ustanovení a části judikatury, bez toho, aniž by žalobce tvrdil konkrétní skutečnosti k udělení dočasné ochrany.
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, v níž navrhl tento rozsudek zrušit. Městský soud nesprávně posoudil otázku, zda měl stěžovatel žádost o dočasnou ochranu posuzovat v řádném správním řízení. Existuje pouze jedna žádost o dočasnou ochranu a žalobce si nemůže vybírat, z jakého důvodu chce žádat, může pouze tvrdit a prokazovat skutečnosti relevantní pro posouzení, zda dočasnou ochranu udělit. Městský soud se ale nejspíš domnívá, že existují dva odlišné typy žádostí, jedna podle lex Ukrajina a druhá podle zákona o dočasné ochraně. To není pravda, protože lex Ukrajina je speciální právní úpravou vůči zákonu o dočasné ochraně, a má proto přednost před ustanoveními tohoto zákona. Důvody pro udělení dočasné ochrany jsou zakotveny v § 3 odst. 1 lex Ukrajina, naopak důvody podle § 1 odst. 3 zákona o dočasné ochraně jsou zvláštní úpravou, konkrétně § 4 odst. 2 písm. a) lex Ukrajina, vyloučeny. Dočasnou ochranu tak lze udělit, (i) pokud cizinec splňuje podmínky podle § 3 odst. 1 či odst. 2 lex Ukrajina, (ii) z důvodu sloučení rodiny podle § 51 zákona o dočasné ochraně a rovněž (iii) z důvodu zvláštního zřetele podle § 52 téhož zákona. Tomu odpovídá tiskopis žádosti, u něhož ale přirozeně chybí bližší zohlednění důvodu podle § 52 zákona o dočasné ochraně. U něj je na samotném žadateli, aby konkrétní okolnosti blíže specifikoval. Žalobce namítal, že v jeho případě se měl pro udělení dočasné ochrany použít § 51 nebo § 52 zákona o dočasné ochraně. Jde
li o sloučení rodiny, žalobce není nezletilý, proto skutečnost, že je synem osoby, které byla dočasná ochrana udělena, není významná. Žalobcova družka pak v ČR nepožívá dočasnou ochranu, ale má povolen pobyt na základě zaměstnanecké karty. Družka navíc v případě dočasné ochrany nespadá pod okruh rodinných příslušníků, k nimž se váže sloučení rodiny. Žalovaný dále zdůraznil, že ani u matky, ale ani u družky není patrné, že s nimi žalobce na Ukrajině žil před 24. 2. 2022. Co se pak týče důvodů zvláštního zřetele podle § 52 zákona o dočasné ochraně, stěžovatel se automaticky nemusí zabývat jejich naplněním. Na udělení dočasné ochrany z tohoto důvodu není právní nárok. Vzhledem k tomu, že jde o řízení o žádosti, je na žadateli, aby naplnění tohoto důvodu náležitě tvrdil, což se v nynější věci nestalo, neboť žalobce žádný takový důvod netvrdil. Těžko tedy mohl čekat, že mu žalovaný z tohoto důvodu dočasnou ochranu udělí. Protože žalovaný neshledal naplnění ani prvního důvodu (žalobce nešlo podřadit pod okruh osob podle § 3 lex Ukrajina, protože přede dnem 24. 2. 2022 vůbec nepobýval na Ukrajině, ale naopak se na základě polského dlouhodobého víza nacházel v Schengenském prostoru; není tedy tzv. vysídlenou osobou), měl povinnost vyhodnotit žádost jako nepřijatelnou. Městský soud se mýlí, pokud se domnívá, že lze samostatně požádat o dočasnou ochranu pouze z důvodů dle § 51 a 52 zákona o dočasné ochraně. Stěžovatel též konstatoval, že žaloba byla pouze přehledem zákonných ustanovení a části judikatury, bez toho, aniž by žalobce tvrdil konkrétní skutečnosti k udělení dočasné ochrany.
[5] Žalobce ke kasační stížnosti uvedl, že splňuje podmínky pro udělení dočasné ochrany v ČR, čímž stěžovatel neměl jeho žádost vyhodnotit jako nepřijatelnou. V tomto směru odkázal na konkrétní ustanovení právní úpravy, které se na něj vztahují. Jedná se o čl. 2 odst. 1 písm. c) a odst. 4 písm. c) prováděcího rozhodnutí (je rodinným příslušníkem osoby, které byla v ČR udělena dočasná ochrana, přičemž jde o jeho matku), dále jde o čl. 15 odst. 1 písm. b) odst. 6 směrnice (trvale žil s matkou), § 52 zákona o dočasné ochraně (je osobou blízkou vůči své matce) a § 3 lex Ukrajina (i přes udělené vízum dál měl trvalý pobyt na Ukrajině a jeho výjezd z Ukrajiny byl v důsledku ozbrojeného konfliktu). Rovněž poukázal na judikaturu ve věcech přijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu sloučení rodiny.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Kasační stížnost je přípustná. Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že není důvodná.
[7] Stěžovatel spatřuje nezákonnost rozsudku městského soudu v nesprávném posouzení právní otázky, zda měl povinnost posoudit žádost žalobce o dočasnou ochranu v řádném správním řízení a nikoli ji vrátit jako nepřijatelnou podle § 5 odst. 1 písm. b) lex Ukrajina, a to zejména kvůli tomu, že žalobce v žádosti výslovně odkazoval na důvody hodné zvláštního zřetele dle § 52 zákona o dočasné ochraně.
[8] Podle § 5 odst. 1 písm. b) lex Ukrajina žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, který není uveden v § 3.
[9] Podle § 51 odst. 1 zákona o dočasné ochraně rodinnému příslušníku cizince požívajícího dočasné ochrany podle tohoto zákona se udělí oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany na základě jím podané žádosti. Rodinné příslušníky pak definují odstavce 2 a 3 téhož ustanovení, přičemž § 4 odst. 2 písm. a) lex Ukrajina vylučuje pouze to, že by rodinným příslušníkem mohl být i druh nebo družka. V případě vztahu rodičů a dětí pak ze jmenovaných ustanovení vyplývá, že rodinným příslušníkem rodiče disponujícího dočasnou ochranou může být pouze svobodné dítě mladší 18 let.
[10] Podle § 52 zákona o dočasné ochraně osobě blízké cizince požívajícího dočasné ochrany, která není uvedená v § 51 odst. 2, může být uděleno z důvodu hodného zvláštního zřetele oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany, za předpokladu, že spolu trvale žili v době, kdy došlo k událostem vedoucím k hromadnému přílivu vysídlených osob na území.
[11] K okruhu osob spadajících pod § 3 lex Ukrajina, tj. okruhu osob, na něž se vztahuje dočasná ochrana, se Nejvyšší správní soud podrobně vyjádřil v rozsudku ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 119/2024
33. Podle § 3 odst. 1 lex Ukrajina udělí stěžovatel dočasnou ochranu cizincům, na které se povinně vztahuje prováděcí rozhodnutí. Tyto osoby vymezuje čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí. Zjednodušeně se jedná o osoby vysídlené v důsledku války a jejich rodinné příslušníky. Dále se podle § 3 odst. 2 lex Ukrajina dočasná ochrana za podmínek v něm stanovených udělí také vysídleným osobám, které nemají ukrajinskou státní příslušnost. Posledně uvedené ustanovení je nicméně pro posouzení věci bez významu, neboť žalobce je ukrajinským státním příslušníkem.
[12] Definice rodinného příslušníka vychází podle závěrů kasačního soudu ve výše citovaném rozsudku z toho, že u dočasné ochrany se podle § 4 odst. 2 písm. a) lex Ukrajina nepoužije § 51 odst. 2 písm. d) zákona o dočasné ochraně; současně však lex Ukrajina nevylučuje § 51 zákona o dočasné ochraně jako celek. Rodinným příslušníkem z pohledu dočasné ochrany tedy není druh či družka. Takové pojímání rodinného příslušníka podle Nejvyššího správního soudu nezakládá bez dalšího rozpor s právem na rodinný život dle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ani s prováděcím rozhodnutím či případně směrnicí. Jde
li o status rodinného příslušníka, nelze navíc odhlédnout od podmínky stanovené čl. 2 odst. 4 písm. a) prováděcího rozhodnutí, tj. zda se takový rodinný příslušník zdržoval před 24. 2. 2022 na území Ukrajiny.
[12] Definice rodinného příslušníka vychází podle závěrů kasačního soudu ve výše citovaném rozsudku z toho, že u dočasné ochrany se podle § 4 odst. 2 písm. a) lex Ukrajina nepoužije § 51 odst. 2 písm. d) zákona o dočasné ochraně; současně však lex Ukrajina nevylučuje § 51 zákona o dočasné ochraně jako celek. Rodinným příslušníkem z pohledu dočasné ochrany tedy není druh či družka. Takové pojímání rodinného příslušníka podle Nejvyššího správního soudu nezakládá bez dalšího rozpor s právem na rodinný život dle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ani s prováděcím rozhodnutím či případně směrnicí. Jde
li o status rodinného příslušníka, nelze navíc odhlédnout od podmínky stanovené čl. 2 odst. 4 písm. a) prováděcího rozhodnutí, tj. zda se takový rodinný příslušník zdržoval před 24. 2. 2022 na území Ukrajiny.
[13] Z čl. 2 odst. 4 písm. b) a c) prováděcího rozhodnutí (resp. též z § 51 zákona o dočasné ochraně) vyplývá, že dočasnou ochranu by stěžovatel nemohl žalobci udělit ani kvůli jeho vazbám na matku, která v ČR dočasnou ochranu požívala, neboť žalobce je zletilý. Stěžovateli tedy lze přisvědčit v tom, že žalobcem tvrzené skutečnosti samy o sobě nezakládají právo na dočasnou ochranu jako rodinnému příslušníkovi ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. c) prováděcího rozhodnutí (žalobce nesplňuje podmínky § 51 zákona o dočasné ochraně).
[14] Přesto však v nynější věci nebyl dán důvod odmítat žádost žalobce jako nepřijatelnou. Tím, že žalobce v žádosti prostřednictvím výslovného odkazu na § 52 zákona o dočasné ochraně upozornil, že v jeho případě mohou být dány důvody hodné zvláštního zřetele, bylo nasnadě, aby stěžovatel o žádosti dále vedl řízení, dal žalobci prostor se konkrétně vyjádřit k tvrzeným skutečnostem, umožnil žalobci uplatňovat i jeho další procesní práva v řízení včetně návrhů na dokazování a o žádosti posléze rozhodl (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2023, č. j. 7 Azs 322/2022
40; takový postup ostatně stěžovatel v zásadě zvolil i ve věci, kterou Nejvyšší správní soud posuzoval ve výše citovaném rozsudku ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 119/2024
33).
[14] Přesto však v nynější věci nebyl dán důvod odmítat žádost žalobce jako nepřijatelnou. Tím, že žalobce v žádosti prostřednictvím výslovného odkazu na § 52 zákona o dočasné ochraně upozornil, že v jeho případě mohou být dány důvody hodné zvláštního zřetele, bylo nasnadě, aby stěžovatel o žádosti dále vedl řízení, dal žalobci prostor se konkrétně vyjádřit k tvrzeným skutečnostem, umožnil žalobci uplatňovat i jeho další procesní práva v řízení včetně návrhů na dokazování a o žádosti posléze rozhodl (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2023, č. j. 7 Azs 322/2022
40; takový postup ostatně stěžovatel v zásadě zvolil i ve věci, kterou Nejvyšší správní soud posuzoval ve výše citovaném rozsudku ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 119/2024
33).
[15] I sám stěžovatel navíc připouští, že formulář žádosti o dočasnou ochranu nedává žadatelům příležitost se podrobně vyjádřit k případným důvodům zvláštního zřetele a že v takových případech je nezbytné, aby s formulářovou žádostí spojili další podání, v němž tyto důvody blíže osvětlí. Stěžovatel nesporuje ani to, že dočasnou ochranu lze udělit též z důvodu hodného zvláštního zřetele podle § 52 zákona o dočasné ochraně. Současně ale dodává, že řízení o žádosti je ovládáno zásadou dispoziční, nikoli vyšetřovací, a je tedy na žalobci, aby předložil k posouzení náležitou žádost, což žalobce podle stěžovatele neudělal. Udělení dočasné ochrany podle § 52 zákona o dočasné ochraně cizinců jde nad rámec případů stanovených v prováděcím rozhodnutí a musí být k němu splněny následující dvě podmínky: blízké osoby musí spolu trvale žít v době, kdy došlo k událostem vedoucím k hromadnému přílivu vysídlených osob na území, a musí být dán důvod hodný zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud ovšem podotýká, že není pravdou, že by žalobce ve formuláři žádosti netvrdil „nic“, jak konstatuje stěžovatel. Žalobce mj. uvedl, že v ČR má družku a matku, což jsou okolnosti, u nichž nemusí být v případě další konkretizace a podložení důkazy a priori vyloučeno, že mohou představovat ony důvody hodné zvláštního zřetele. Ve vztahu k uvedeným osobám skutečně může jít o určité naléhavé a výjimečné okolnosti, které jsou natolik významné, že správní orgán nakonec přesvědčí o tom, že by dočasnou ochranu měl i v případě žalobce udělit (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2024, č. j. 5 Azs 130/2024
41, body 25 až 27).
[15] I sám stěžovatel navíc připouští, že formulář žádosti o dočasnou ochranu nedává žadatelům příležitost se podrobně vyjádřit k případným důvodům zvláštního zřetele a že v takových případech je nezbytné, aby s formulářovou žádostí spojili další podání, v němž tyto důvody blíže osvětlí. Stěžovatel nesporuje ani to, že dočasnou ochranu lze udělit též z důvodu hodného zvláštního zřetele podle § 52 zákona o dočasné ochraně. Současně ale dodává, že řízení o žádosti je ovládáno zásadou dispoziční, nikoli vyšetřovací, a je tedy na žalobci, aby předložil k posouzení náležitou žádost, což žalobce podle stěžovatele neudělal. Udělení dočasné ochrany podle § 52 zákona o dočasné ochraně cizinců jde nad rámec případů stanovených v prováděcím rozhodnutí a musí být k němu splněny následující dvě podmínky: blízké osoby musí spolu trvale žít v době, kdy došlo k událostem vedoucím k hromadnému přílivu vysídlených osob na území, a musí být dán důvod hodný zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud ovšem podotýká, že není pravdou, že by žalobce ve formuláři žádosti netvrdil „nic“, jak konstatuje stěžovatel. Žalobce mj. uvedl, že v ČR má družku a matku, což jsou okolnosti, u nichž nemusí být v případě další konkretizace a podložení důkazy a priori vyloučeno, že mohou představovat ony důvody hodné zvláštního zřetele. Ve vztahu k uvedeným osobám skutečně může jít o určité naléhavé a výjimečné okolnosti, které jsou natolik významné, že správní orgán nakonec přesvědčí o tom, že by dočasnou ochranu měl i v případě žalobce udělit (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2024, č. j. 5 Azs 130/2024
41, body 25 až 27).
[16] Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné zdůraznit, že i v řízení o žádosti má správní orgán obecně povinnost umožnit stěžovateli, aby odstranil vady žádosti. Ani přes uplatnění zásady dispoziční není cílem tohoto typu řízení mechanicky odmítat žádosti, které nejsou hned v okamžiku jejich podání perfektní, a u nichž není vyloučeno, že lze jejich nedostatky potenciálně odstranit. Správní orgán má umožňovat uplatňovat dotčeným osobám jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Řízení o dočasné ochraně je tedy zahájeno na základě žádosti žadatele, kterého tíží povinnost předložit všechny potřebné doklady, resp. tvrdit relevantní informace (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2023, č. j. 7 Azs 322/2022
40, bod 16, ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 Azs 12/2015
38, nebo ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017
27). I takové řízení ale ovládá zásada materiální pravdy (§ 3 správního řádu), která představuje jednu ze základních zásad správního řízení (rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2022, č. j. 7 Azs 405/2021
34, bod 15; či ze dne 9. 9. 2022, č. j. 2 Azs 190/2022
26, bod 14). Naplnění této zásady znamená rozhodovat na základě zjištěného stavu věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný k tomu, aby bylo rozhodnutí správního orgánu v souladu se zásadou legality, zásadou zákazu zneužití pravomoci a správní úvahy, zásadou proporcionality, zásadou ochrany dobré víry, zásadou nestranného přístupu a zásadou legitimního očekávání (rozsudky NSS ze dne 31. 10. 2011, č. j. 5 As 42/2011
112, ze dne 31. 7. 2007, č. j. 4 Azs 44/2007
124, ze dne 27. 2. 2008, č. j. 6 Ads 35/2007
92, ze dne 27. 12. 2011, č. j. 7 As 82/2011
81, ze dne 24. 6. 2013, č. j. 5 As 160/2012
44, ze dne 25. 7. 2019, č. j. 1 Azs 181/2018
29). V souladu se zásadou materiální pravdy má tedy správní orgán povinnost pokusit se i v řízení o žádosti objasnit sporné či jinak pochybné skutečnosti (rozsudek NSS ze dne 8. 8. 2018, č. j. 10 Azs 86/2018
34).
[16] Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné zdůraznit, že i v řízení o žádosti má správní orgán obecně povinnost umožnit stěžovateli, aby odstranil vady žádosti. Ani přes uplatnění zásady dispoziční není cílem tohoto typu řízení mechanicky odmítat žádosti, které nejsou hned v okamžiku jejich podání perfektní, a u nichž není vyloučeno, že lze jejich nedostatky potenciálně odstranit. Správní orgán má umožňovat uplatňovat dotčeným osobám jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Řízení o dočasné ochraně je tedy zahájeno na základě žádosti žadatele, kterého tíží povinnost předložit všechny potřebné doklady, resp. tvrdit relevantní informace (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2023, č. j. 7 Azs 322/2022
40, bod 16, ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 Azs 12/2015
38, nebo ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017
27). I takové řízení ale ovládá zásada materiální pravdy (§ 3 správního řádu), která představuje jednu ze základních zásad správního řízení (rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2022, č. j. 7 Azs 405/2021
34, bod 15; či ze dne 9. 9. 2022, č. j. 2 Azs 190/2022
26, bod 14). Naplnění této zásady znamená rozhodovat na základě zjištěného stavu věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný k tomu, aby bylo rozhodnutí správního orgánu v souladu se zásadou legality, zásadou zákazu zneužití pravomoci a správní úvahy, zásadou proporcionality, zásadou ochrany dobré víry, zásadou nestranného přístupu a zásadou legitimního očekávání (rozsudky NSS ze dne 31. 10. 2011, č. j. 5 As 42/2011
112, ze dne 31. 7. 2007, č. j. 4 Azs 44/2007
124, ze dne 27. 2. 2008, č. j. 6 Ads 35/2007
92, ze dne 27. 12. 2011, č. j. 7 As 82/2011
81, ze dne 24. 6. 2013, č. j. 5 As 160/2012
44, ze dne 25. 7. 2019, č. j. 1 Azs 181/2018
29). V souladu se zásadou materiální pravdy má tedy správní orgán povinnost pokusit se i v řízení o žádosti objasnit sporné či jinak pochybné skutečnosti (rozsudek NSS ze dne 8. 8. 2018, č. j. 10 Azs 86/2018
34).
[17] I když tedy řízení o žádosti předpokládá aktivní účast žadatele na objasnění skutkového stavu a není povinností správního orgánu, aby si v tomto typu řízení podklady obstarával sám či domýšlel tvrzení za žadatele, neznamená to, že správní orgán má zcela rezignovat na svou povinnost umožnit žadateli uplatnit jeho oprávněné zájmy a zjistit stav věci v takovém rozsahu, že o něm nebudou důvodné pochybnosti. Tím spíš to pak platí v situaci, kdy § 52 zákona o dočasné ochraně v praxi počítá s tím, že žadatel bude dokládat tvrzení a podklady, které jdou výrazně nad rámec používaného standardizovaného formuláře žádosti o dočasnou ochranu.
[17] I když tedy řízení o žádosti předpokládá aktivní účast žadatele na objasnění skutkového stavu a není povinností správního orgánu, aby si v tomto typu řízení podklady obstarával sám či domýšlel tvrzení za žadatele, neznamená to, že správní orgán má zcela rezignovat na svou povinnost umožnit žadateli uplatnit jeho oprávněné zájmy a zjistit stav věci v takovém rozsahu, že o něm nebudou důvodné pochybnosti. Tím spíš to pak platí v situaci, kdy § 52 zákona o dočasné ochraně v praxi počítá s tím, že žadatel bude dokládat tvrzení a podklady, které jdou výrazně nad rámec používaného standardizovaného formuláře žádosti o dočasnou ochranu.
[18] V procesní situaci, která nastala v nynější věci, tedy stěžovatel nemohl žádost o dočasnou ochranu vrátit žalobci jako nepřijatelnou, ale měl o ní dále vést další řízení s procesními zárukami, které toto řízení přináší. Pokud stěžovatel žalobci žádost vrátil jako nepřijatelnou, dopustil se nezákonného zásahu do jeho práv. Městský soud proto oprávněně rozhodl o tom, že zásah stěžovatele spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné byl nezákonný, a vzhledem k trvání tohoto zásahu uložil též odpovídající opatření, která byla způsobilá nezákonný zásah ukončit.
[19] Nejvyšší správní soud dodává, že o případném naplnění či nenaplnění podmínek udělení dočasné ochrany podle § 52 zákona o dočasné ochraně není nyní oprávněn rozhodovat správní soud, nýbrž stěžovatel na základě dalšího průběhu řízení, výkladu neurčitého právního pojmu (důvodu hodného zvláštního zřetele) a také dle vlastního správního uvážení. Diskreční pravomoc správního orgánu je poměrně široká, omezená pouze zákazem libovůle (rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 119/2024
33, bod 54). Způsob použití neurčitého právního pojmu v individuální situaci žalobce musí stěžovatel adekvátně popsat v odůvodnění (rozsudky NSS ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003
48, ze dne 21. 6. 2019, č. j. 2 Azs 101/2019
74, bod 27, či ze dne 28. 1. 2015, č. j. 1 Azs 200/2014
27, č. 3200/2015 Sb. NSS, bod 29).
[19] Nejvyšší správní soud dodává, že o případném naplnění či nenaplnění podmínek udělení dočasné ochrany podle § 52 zákona o dočasné ochraně není nyní oprávněn rozhodovat správní soud, nýbrž stěžovatel na základě dalšího průběhu řízení, výkladu neurčitého právního pojmu (důvodu hodného zvláštního zřetele) a také dle vlastního správního uvážení. Diskreční pravomoc správního orgánu je poměrně široká, omezená pouze zákazem libovůle (rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 119/2024
33, bod 54). Způsob použití neurčitého právního pojmu v individuální situaci žalobce musí stěžovatel adekvátně popsat v odůvodnění (rozsudky NSS ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003
48, ze dne 21. 6. 2019, č. j. 2 Azs 101/2019
74, bod 27, či ze dne 28. 1. 2015, č. j. 1 Azs 200/2014
27, č. 3200/2015 Sb. NSS, bod 29).
[20] Jestliže stěžovatel dále namítá, že připuštění existence nezákonného zásahu v této situaci znamená, že budou fakticky existovat dvě žádosti o dočasnou ochranu (podle lex Ukrajina a podle zákona o dočasné ochraně), ačkoli zákon předpokládá pouze jednu žádost o dočasnou ochranu, Nejvyšší správní soud podotýká, že existuje právě jeden institut dočasné ochrany, jehož povaha vyplývá primárně ze směrnice. Jde o institut pro pružné a efektivní řešení situace hromadného přílivu vysídlených cizinců, u nichž je zjevné, že by individuální žádosti o mezinárodní nebo doplňkovou ochranu nebylo možné vyřídit ve smysluplné době (rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2023, č. j. 10 As 290/2022
30). Pro konkrétní situaci válečného konfliktu na Ukrajině byla dočasná ochrana aktivována prováděcím rozhodnutím. Prováděcí rozhodnutí mělo vliv na přijetí zvláštního zákona (lex Ukrajina) k dosavadnímu „obecnému“ zákonu o dočasné ochraně, jenž však tímto krokem jako celek nepozbyl platnost. Tato situace přinesla nutnost souběžné aplikace dvou zákonných úprav dočasné ochrany, jejichž případná kolize je speciálním předpisem, tj. lex Ukrajina, do značné míry řešena. Sám stěžovatel v kasační stížnosti připustil, že pokud žadatel uvede skutečnost, která může založit důvod hodný zvláštního zřetele podle § 52 zákona o dočasné ochraně, žádost předává k dalšímu posouzení jinému pracovišti (s. 4 kasační stížnosti); nevrací ji tedy pro nepřijatelnost. Tím sám akceptuje, že v rámci jedné dočasné ochrany mohou existovat různé procesní režimy nakládání se žádostí o dočasnou ochranu, které zohledňují specifika jednotlivých důvodů pro udělení dočasné ochrany podle nynější právní úpravy. Nejde tedy o to, že by si žadatel v žádosti vybíral důvod, podle kterého o dočasnou ochranu zažádá, ale o to, jaké informace relevantní pro udělení či neudělení dočasné ochrany z podané žádosti vyplynou.
[20] Jestliže stěžovatel dále namítá, že připuštění existence nezákonného zásahu v této situaci znamená, že budou fakticky existovat dvě žádosti o dočasnou ochranu (podle lex Ukrajina a podle zákona o dočasné ochraně), ačkoli zákon předpokládá pouze jednu žádost o dočasnou ochranu, Nejvyšší správní soud podotýká, že existuje právě jeden institut dočasné ochrany, jehož povaha vyplývá primárně ze směrnice. Jde o institut pro pružné a efektivní řešení situace hromadného přílivu vysídlených cizinců, u nichž je zjevné, že by individuální žádosti o mezinárodní nebo doplňkovou ochranu nebylo možné vyřídit ve smysluplné době (rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2023, č. j. 10 As 290/2022
30). Pro konkrétní situaci válečného konfliktu na Ukrajině byla dočasná ochrana aktivována prováděcím rozhodnutím. Prováděcí rozhodnutí mělo vliv na přijetí zvláštního zákona (lex Ukrajina) k dosavadnímu „obecnému“ zákonu o dočasné ochraně, jenž však tímto krokem jako celek nepozbyl platnost. Tato situace přinesla nutnost souběžné aplikace dvou zákonných úprav dočasné ochrany, jejichž případná kolize je speciálním předpisem, tj. lex Ukrajina, do značné míry řešena. Sám stěžovatel v kasační stížnosti připustil, že pokud žadatel uvede skutečnost, která může založit důvod hodný zvláštního zřetele podle § 52 zákona o dočasné ochraně, žádost předává k dalšímu posouzení jinému pracovišti (s. 4 kasační stížnosti); nevrací ji tedy pro nepřijatelnost. Tím sám akceptuje, že v rámci jedné dočasné ochrany mohou existovat různé procesní režimy nakládání se žádostí o dočasnou ochranu, které zohledňují specifika jednotlivých důvodů pro udělení dočasné ochrany podle nynější právní úpravy. Nejde tedy o to, že by si žadatel v žádosti vybíral důvod, podle kterého o dočasnou ochranu zažádá, ale o to, jaké informace relevantní pro udělení či neudělení dočasné ochrany z podané žádosti vyplynou.
[21] V situaci žalobce bylo ze žádosti patrné, že přinejmenším teoreticky může přicházet v úvahu i důvod hodný zvláštního zřetele, čímž nebyly dány podmínky pro to, aby stěžovatel žalobci přístup k dočasné ochraně v ČR uzavřel prostřednictvím vrácení žádosti jako nepřijatelné. Naopak bylo namístě i zde podanou žádost předat k dalšímu řízení, v něm ji meritorně posoudit a vydat o tom rozhodnutí, vůči němuž se žalobce případně může bránit dalšími prostředky právní ochrany (k nim srov. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 119/2024
33). Vrácení žádosti pro nepřijatelnost je pouze specifickým instrumentem zjednodušeného (flexibilního) posouzení žádosti v situaci, kdy z podaných informací nelze pochybovat o tom, že žadatel dle platné právní úpravy nemůže dočasnou ochranu v ČR získat, a další posuzování by bylo v rozporu se zásadami rychlosti a hospodárnosti řízení. V nyní posuzované věci taková zjevná situace ale nebyla dána, neboť žádost obsahovala určité, byť neúplné indicie o tom, že u žadatele teoreticky může být dán důvod hodný zvláštního zřetele. Ani námitka týkající se dvou žádostí o jednu dočasnou ochranu tak není důvodná.
[21] V situaci žalobce bylo ze žádosti patrné, že přinejmenším teoreticky může přicházet v úvahu i důvod hodný zvláštního zřetele, čímž nebyly dány podmínky pro to, aby stěžovatel žalobci přístup k dočasné ochraně v ČR uzavřel prostřednictvím vrácení žádosti jako nepřijatelné. Naopak bylo namístě i zde podanou žádost předat k dalšímu řízení, v něm ji meritorně posoudit a vydat o tom rozhodnutí, vůči němuž se žalobce případně může bránit dalšími prostředky právní ochrany (k nim srov. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 119/2024
33). Vrácení žádosti pro nepřijatelnost je pouze specifickým instrumentem zjednodušeného (flexibilního) posouzení žádosti v situaci, kdy z podaných informací nelze pochybovat o tom, že žadatel dle platné právní úpravy nemůže dočasnou ochranu v ČR získat, a další posuzování by bylo v rozporu se zásadami rychlosti a hospodárnosti řízení. V nyní posuzované věci taková zjevná situace ale nebyla dána, neboť žádost obsahovala určité, byť neúplné indicie o tom, že u žadatele teoreticky může být dán důvod hodný zvláštního zřetele. Ani námitka týkající se dvou žádostí o jednu dočasnou ochranu tak není důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v situacích žadatelů o dočasnou ochranu, kde splnění podmínek udělení dočasné ochrany není na první pohled zcela jasné, je třeba dát přednost takovému výkladu procesních norem, který efektivněji chrání práva jednotlivců (rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2023, č. j. 10 As 290/2022
30, bod 37). Postup stěžovatele při nakládání se žádostí o dočasnou ochranu vůči právům žalobce nebyl ohleduplný a uzavřel mu možnost udělení dočasné ochrany předčasně a bez vedení řízení, v němž by mohl uplatňovat svá procesní práva a jehož výsledek nyní nelze bez pokusu stěžovatele o náležité zjištění skutkového stavu předjímat. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěry městského soudu, že se jednalo o nezákonný zásah stěžovatele. Výše uvedeným posouzením však soud nepředjímá, s jakým výsledkem nakonec řízení o udělení dočasné ochrany z důvodu podle § 52 zákona o dočasné ochraně skončí; výsledek tohoto řízení se bude odvíjet od zjištěného skutkového stavu věci.
[23] Nejvyšší správní soud také podotýká, že považuje za předčasné posuzovat otázku, zda podmínka „trvalého žití“ podle § 52 zákona o dočasné ochraně může být splněna v situaci, kdy žalobce v žádosti uvedl pouze to, že konkrétně dne 24. 2. 2022 pobýval na území Polské republiky. Pro úplnost však lze poukázat na to, že žalobce nikde výslovně nekonkretizoval, kde pobýval před tímto dnem nebo po tomto datu
držitelem polského víza byl podle svého tvrzení s dobou platnosti od 10. 8. 2021 pouze do 31. 12. 2021, přičemž v žádosti uvedl, že vstoupil na území Polské republiky dne 11. 8. 2021. Ve vyjádření ke kasační stížnosti však tvrdil, že s osobou blízkou (se svou matkou) trvale žil v době, kdy došlo k událostem vedoucím k hromadnému přílivu vysídlených osob. Ve správním řízení tak bude třeba nejprve vyložit pojem „trvalého žití“ a ve vztahu k němu zjistit skutkový stav věci v rozsahu, který je nezbytný pro rozhodnutí správního orgánu podle § 52 zákona o dočasné ochraně.
[23] Nejvyšší správní soud také podotýká, že považuje za předčasné posuzovat otázku, zda podmínka „trvalého žití“ podle § 52 zákona o dočasné ochraně může být splněna v situaci, kdy žalobce v žádosti uvedl pouze to, že konkrétně dne 24. 2. 2022 pobýval na území Polské republiky. Pro úplnost však lze poukázat na to, že žalobce nikde výslovně nekonkretizoval, kde pobýval před tímto dnem nebo po tomto datu
držitelem polského víza byl podle svého tvrzení s dobou platnosti od 10. 8. 2021 pouze do 31. 12. 2021, přičemž v žádosti uvedl, že vstoupil na území Polské republiky dne 11. 8. 2021. Ve vyjádření ke kasační stížnosti však tvrdil, že s osobou blízkou (se svou matkou) trvale žil v době, kdy došlo k událostem vedoucím k hromadnému přílivu vysídlených osob. Ve správním řízení tak bude třeba nejprve vyložit pojem „trvalého žití“ a ve vztahu k němu zjistit skutkový stav věci v rozsahu, který je nezbytný pro rozhodnutí správního orgánu podle § 52 zákona o dočasné ochraně.
[24] Nejvyšší správní soud se obdobně rovněž nezabýval argumentací stěžovatele týkající se toho, zda žalobci měla být udělena dočasná ochrana podle § 3 odst. 1 lex Ukrajina
konkrétně ve vztahu k tomu, zda by mohl (či nemohl) být osobou pobývající na Ukrajině před 24. 2. 2022. Tato argumentace se míjí s nosnými důvody rozsudku městského soudu, a to proto, že městský soud neposuzoval to, zda se těžiště zájmů žalobce přesunulo z Ukrajiny do Polské republiky, ani nezkoumal, v jakém rozsahu žalobce ve skutečnosti v Polské republice na základě víza pobýval. Městský soud sice „pro úplnost“ odkázal na svůj rozsudek ze dne 30. 9. 2024, č. j. 5 A 83/2024
32, podle kterého pro posouzení, zda je cizinec cizincem dle § 3 lex Ukrajina není rozhodné pouze to, zda mu bylo přiznáno vízum či povolení k pobytu v zahraničí, ale i využití tohoto pobytového oprávnění, tedy zda osoba skutečně vycestuje a začne dlouhodobě žít (pracovat, studovat, mít tam bydliště, těžiště svých zájmů) v jiné zemi. Městský soud však výslovně uvedl, že tuto otázku nemohl posuzovat, neboť žalobce v podané žalobě nenamítal, že mu měla být udělena dočasná ochrana podle § 3 odst. 1 lex Ukrajina, konkrétně, že by byl osobou vymezenou v čl. 2 odst. 1 písm. a) prováděcího rozhodnutí.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedených závěrů neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, tudíž nemá právo na náhradu nákladů řízení. Právo na náhradu nákladů řízení by měl procesně úspěšný žalobce, který však nebyl v řízení o kasační stížnosti zastoupen a žádné náklady sám neuplatnil. Nejvyšší správní soud mu proto žádnou náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. února 2025
Lenka Kaniová
předsedkyně senátu