10 Afs 201/2022

10 Afs 201/2022- 37 - text

 10 Afs 201/2022 - 40

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Faisala Husseiniho ve věci žalobkyně: SANS SOUCI, s. r. o., Řeznická 656/14, Praha 1, zastoupená advokátem JUDr. Ondřejem Trubačem, Ph.D., LL.M., Na Poříčí 1079/3a, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2018, čj. 9147/18/5000 10470

700290, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2022, čj. 5 Af 19/2018 124,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

1. Popis věci

[1] Finanční úřad pro hlavní město Prahu (správce daně) platebním výměrem ze dne 7. 12. 2016 vyměřil žalobkyni odvod do Národního fondu za porušení rozpočtové kázně ve výši 1 500 000 Kč. Správce daně shledal, že žalobkyně v rozporu s § 82 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, neuzavřela jako zadavatelka smlouvu s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek, ale učinila tak až po 147 dnech.

[2] Žalobkyně podala proti platebnímu výměru odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 2. 2018 zamítl. Žalobkyně neuspěla ani se žalobou, kterou podala proti rozhodnutí žalovaného.

2. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [3] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. [4] Stěžovatelka konstatovala, že od počátku namítá, že správce daně stanovil odvod na spodní hranici rozmezí 2–10 % poskytnuté dotace, přestože aplikovatelná Kategorizace nedostatků při zadávání veřejných zakázek (dále jen „Kategorizace“) v případě, že „identifikované porušení pravidel pro zadávání zakázek má pouze formální charakter bez případného finančního dopadu“, stanovila spodní hranici procentního rozpětí ve výši 0 %. Daňové orgány však uložily odvod na spodní hranici rozmezí 2–10 %, protože podle jejich názoru se nejednalo o porušení formálního charakteru. Stěžovatelka je však přesvědčena, že i nyní zjištěné porušení zákona o veřejných zakázkách může být ryze formální bez negativního dopadu na účel dotace. Proto mělo být pozdní uzavření dané smlouvy posouzeno právě jen jako formální porušení bez finančního dopadu, za které lze uložit odvod ve výši 0–2 % hodnoty dotace. [5] Městský soud se s touto argumentací dostatečně nevypořádal. Jen stroze konstatoval, že je lichá a stanovený odvod nevybočuje ani z hranice 0–10 %. Stěžovatelka v této souvislosti namítla, že ačkoli odvod z uvedeného rozmezí nevybočuje, je povinností daňových orgánů stanovit odvod za porušení rozpočtové kázně v přiměřené výši, která odpovídá okolnostem konkrétního porušení rozpočtové kázně (např. rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2021, čj. 8 Afs 130/2019 35). Podle stěžovatelky je rozdíl mezi uložením odvodu v rozmezí 0–10 % a 2–10 %, protože hodnocení jedné konkrétní skutečnosti na dvou různých škálách bude vždy odlišné. Nesprávné stanovení tohoto rozmezí podle stěžovatelky samo o sobě představuje důvod, pro který měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit. [6] Městský soud dále jen kuse uvedl, že odvod ve výši 2 % dotace považuje za přiměřený, ale nezohlednil skutečnost, že odvod byl z důvodu nízké závažnosti porušení rozpočtové kázně stanoven na samé spodní hranici správcem daně aplikovaného rozmezí (tj. jednalo se o nejmenší možnou sankci). V případě aplikace správného rozmezí 0–10 % by proto byl přiměřený odvod nižší než 2 % hodnoty dotace. Stěžovatelka zdůraznila, že sám poskytovatel dotace posuzované porušení rozpočtové kázně hodnotil jako skutečnost, která neovlivnila výběr a je bez finančního dopadu (sankce ve výši 0 %, dle bodu 17 Kategorizace). Rovněž Nejvyšší kontrolní úřad při své kontrole dospěl k závěru, že postup stěžovatelky neměl vliv na výběr nejvhodnější nabídky (tedy slovy Kategorizace neměl finanční dopad). Stěžovatelka si je vědoma toho, že daňové orgány nebyly při svém rozhodování těmito závěry formálně vázány, avšak na druhou stranu tyto závěry svědčí o formální povaze pochybení a hovoří ve prospěch toho, že přiměřený by byl zcela minimální odvod (tedy v rozmezí 0–2 % hodnoty dotace). [7] Podle názoru stěžovatelky je také třeba zohlednit specifické okolnosti úvěrového financování stěžovatelky, které znemožnily dodržet lhůty stanovené zákonem o veřejných zakázkách a byly zcela mimo kontrolu stěžovatelky. S podstatou argumentace stěžovatelky se však městský soud nevypořádal. [8] Stěžovatelka navrhla, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [9] Žalovaný odkázal na své rozhodnutí a uvedl, že správce daně při stanovení výše vyměřeného odvodu vycházel ze znění Podmínek poskytnutí dotace (dále jen „Podmínky“). Neuzavřením smlouvy s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek, ale až po 147 dnech, stěžovatelka porušila § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách a Podmínky. V důsledku toho stěžovatelka porušila také rozpočtovou kázeň ve smyslu § 44 odst. 1 písm. j) zákona o rozpočtových pravidlech. [10] Žalovaný trvá na tom, že se v této věci jedná o méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách s důsledky porušení rozpočtové kázně ve smyslu zákona o rozpočtových pravidlech. S ohledem na délku zpoždění s uzavřením dané smlouvy se nejedná jen o formální pochybení, s nímž by bylo možné spojit dle podmínek Kategorizace odvod ve výši 0 %. Pochybení stěžovatelky přitom také přímo souvisí s účelem, na který byla dotace poskytnuta. Správce daně pak uložil s ohledem na závažnost porušení rozpočtové kázně odvod ve výši 2 % z částky dotace použité na financování dané zakázky, tj. při spodní hranici procentního rozpětí stanoveného poskytovatelem dotace. Stanovená výše odvodu není ani v rozporu s Kategorizací. S podmínkami pro udělení dotace stěžovatelka souhlasila, výše odvodu tedy není nepřiměřená. Žalovaný dodal, že v napadeném rozhodnutí se řádně a přezkoumatelně vypořádal s argumentací stěžovatelky. [11] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.

2. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [3] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. [4] Stěžovatelka konstatovala, že od počátku namítá, že správce daně stanovil odvod na spodní hranici rozmezí 2–10 % poskytnuté dotace, přestože aplikovatelná Kategorizace nedostatků při zadávání veřejných zakázek (dále jen „Kategorizace“) v případě, že „identifikované porušení pravidel pro zadávání zakázek má pouze formální charakter bez případného finančního dopadu“, stanovila spodní hranici procentního rozpětí ve výši 0 %. Daňové orgány však uložily odvod na spodní hranici rozmezí 2–10 %, protože podle jejich názoru se nejednalo o porušení formálního charakteru. Stěžovatelka je však přesvědčena, že i nyní zjištěné porušení zákona o veřejných zakázkách může být ryze formální bez negativního dopadu na účel dotace. Proto mělo být pozdní uzavření dané smlouvy posouzeno právě jen jako formální porušení bez finančního dopadu, za které lze uložit odvod ve výši 0–2 % hodnoty dotace. [5] Městský soud se s touto argumentací dostatečně nevypořádal. Jen stroze konstatoval, že je lichá a stanovený odvod nevybočuje ani z hranice 0–10 %. Stěžovatelka v této souvislosti namítla, že ačkoli odvod z uvedeného rozmezí nevybočuje, je povinností daňových orgánů stanovit odvod za porušení rozpočtové kázně v přiměřené výši, která odpovídá okolnostem konkrétního porušení rozpočtové kázně (např. rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2021, čj. 8 Afs 130/2019 35). Podle stěžovatelky je rozdíl mezi uložením odvodu v rozmezí 0–10 % a 2–10 %, protože hodnocení jedné konkrétní skutečnosti na dvou různých škálách bude vždy odlišné. Nesprávné stanovení tohoto rozmezí podle stěžovatelky samo o sobě představuje důvod, pro který měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit. [6] Městský soud dále jen kuse uvedl, že odvod ve výši 2 % dotace považuje za přiměřený, ale nezohlednil skutečnost, že odvod byl z důvodu nízké závažnosti porušení rozpočtové kázně stanoven na samé spodní hranici správcem daně aplikovaného rozmezí (tj. jednalo se o nejmenší možnou sankci). V případě aplikace správného rozmezí 0–10 % by proto byl přiměřený odvod nižší než 2 % hodnoty dotace. Stěžovatelka zdůraznila, že sám poskytovatel dotace posuzované porušení rozpočtové kázně hodnotil jako skutečnost, která neovlivnila výběr a je bez finančního dopadu (sankce ve výši 0 %, dle bodu 17 Kategorizace). Rovněž Nejvyšší kontrolní úřad při své kontrole dospěl k závěru, že postup stěžovatelky neměl vliv na výběr nejvhodnější nabídky (tedy slovy Kategorizace neměl finanční dopad). Stěžovatelka si je vědoma toho, že daňové orgány nebyly při svém rozhodování těmito závěry formálně vázány, avšak na druhou stranu tyto závěry svědčí o formální povaze pochybení a hovoří ve prospěch toho, že přiměřený by byl zcela minimální odvod (tedy v rozmezí 0–2 % hodnoty dotace). [7] Podle názoru stěžovatelky je také třeba zohlednit specifické okolnosti úvěrového financování stěžovatelky, které znemožnily dodržet lhůty stanovené zákonem o veřejných zakázkách a byly zcela mimo kontrolu stěžovatelky. S podstatou argumentace stěžovatelky se však městský soud nevypořádal. [8] Stěžovatelka navrhla, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [9] Žalovaný odkázal na své rozhodnutí a uvedl, že správce daně při stanovení výše vyměřeného odvodu vycházel ze znění Podmínek poskytnutí dotace (dále jen „Podmínky“). Neuzavřením smlouvy s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek, ale až po 147 dnech, stěžovatelka porušila § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách a Podmínky. V důsledku toho stěžovatelka porušila také rozpočtovou kázeň ve smyslu § 44 odst. 1 písm. j) zákona o rozpočtových pravidlech. [10] Žalovaný trvá na tom, že se v této věci jedná o méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách s důsledky porušení rozpočtové kázně ve smyslu zákona o rozpočtových pravidlech. S ohledem na délku zpoždění s uzavřením dané smlouvy se nejedná jen o formální pochybení, s nímž by bylo možné spojit dle podmínek Kategorizace odvod ve výši 0 %. Pochybení stěžovatelky přitom také přímo souvisí s účelem, na který byla dotace poskytnuta. Správce daně pak uložil s ohledem na závažnost porušení rozpočtové kázně odvod ve výši 2 % z částky dotace použité na financování dané zakázky, tj. při spodní hranici procentního rozpětí stanoveného poskytovatelem dotace. Stanovená výše odvodu není ani v rozporu s Kategorizací. S podmínkami pro udělení dotace stěžovatelka souhlasila, výše odvodu tedy není nepřiměřená. Žalovaný dodal, že v napadeném rozhodnutí se řádně a přezkoumatelně vypořádal s argumentací stěžovatelky. [11] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.

3. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [12] Kasační stížnost není důvodná. [13] NSS nejprve konstatuje, že z napadeného rozsudku jsou seznatelné úvahy městského soudu, je z něj zřejmé, z jakých důvodů považoval žalobní námitky za nedůvodné a z jakých důvodů žalobu zamítl. Je rovněž vhodné připomenout, že „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08). Těmto požadavkům městský soud dostál a jeho rozsudek je přezkoumatelný. Obdobné platí též pro rozhodnutí žalovaného. [14] Úvodem k věci samé je namístě souhlasit s východiskem žalovaného (bod [15] rozhodnutí žalovaného), že jediným orgánem státní správy kompetentním k výkonu správy odvodů za porušení rozpočtové kázně jsou finanční úřady. Na to, zda zadavatel svým postupem při zadávání veřejných zakázek nenaplnil některou ze skutkových podstat správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, dohlíží ve smyslu § 112 téhož zákona Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Tím však dle tohoto ustanovení není dotčena působnost jiných orgánů vykonávajících takovou kontrolu podle zvláštních právních předpisů. Zákon o veřejných zakázkách připouští, aby byl postup při zadání veřejné zakázky kontrolován více orgány. Tak tomu bylo i v nyní projednávané věci. Předmětem řízení v této věci bylo ovšem výlučně vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona o rozpočtových pravidlech. Orgány příslušnými ke kontrole rozpočtové kázně jsou finanční úřady, které podle § 44a odst. 8 zákona o rozpočtových pravidlech vykonávají správu odvodů. Porušením rozpočtové kázně je jistě rovněž porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách, nikoli jen porušení povinnosti, kterou přímo stanoví zákon o rozpočtových pravidlech (rozsudky NSS ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 Afs 59/2012 34, a ze dne 13. 2. 2019, čj. 10 Afs 196/2018 52). [15] NSS přitom již ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně jsou zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů a jsou oprávněny si samy posoudit otázku dodržování povinnosti podle zákona o veřejných zakázkách (rozsudky NSS ze dne 6. 9. 2017, čj. 6 Afs 281/2016 86, a ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Afs 86/2017 42). Institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu. Závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nebyla naplněna skutková podstata správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci, že byla porušena rozpočtová kázeň (rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2016, čj. 4 Afs 167/2016 47). [16] Podle § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách platí, že pokud nebyly ve stanovené lhůtě podány námitky podle § 110 odst. 4, uzavře zadavatel smlouvu s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek. Smlouvu uzavře zadavatel v souladu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce vybraného uchazeče, popřípadě upraveným podle § 32. [17] Podle článku VIII odst. 3 Podmínek výše odvodu za porušení rozpočtové kázně spočívající v porušení pravidel pro zadávání zakázek bude vyměřena podle dokumentu Kategorizace nedostatků při zadávání zakázek se stanovením výše odvodu za porušení rozpočtové kázně, který je přílohou těchto Podmínek. [18] Podle odst. 4 téhož článku Podmínek porušení rozpočtové kázně v ostatních případech bude postiženo odvodem ve výši v rozmezí 0 % až 10 % z částky, ve které byla porušena rozpočtová kázeň. [19] Podle bodu 17 Kategorizace ostatní méně závažná porušení výše výslovně neuvedených povinností vyplývajících ze ZVZ činí 2–10 % z částky dotace použité na financování předmětné zakázky. [20] Podle bodu 3 Návodky Kategorizace nedostatků při zadávání zakázek, platné od 20. 3. 2014, závažnost pochybení je posuzována ve vztahu k těmto faktorům: úroveň hospodářské soutěže, transparentnost a rovný přístup. Jestli má nedodržení pravidel odrazující vliv na potenciální uchazeče, či nedodržení pravidel vede k zadání zakázky jinému dodavateli, než kterému měla být zadána atd. Pokud má pochybení pouze formální charakter bez jakéhokoliv skutečného nebo potenciálního finančního dopadu, nebude udělena žádná sankce. [21] NSS konstatuje, že podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017 33, platí, že o porušení rozpočtové kázně se bude jednat i tehdy, pokud porušení dotačních podmínek nemělo vliv na účel, který je poskytnutím dotace sledován. Opačný výklad by totiž závažným způsobem narušil vnitřní uspořádání poměrů dotačního vztahu. Příjemci dotací by totiž nebyli žádným způsobem motivováni k plnění těchto podmínek, které se nevztahují bezprostředně k účelu poskytnutí dotace, a mohli by na jejich plnění zcela rezignovat. Rozšířený senát rovněž zdůraznil, že poskytnutí dotace představuje dobrodiní ze strany státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými podmínkami. Závažnost porušení dotačních podmínek se zohlední až při rozhodování o výši odvodu. Právním důsledkem porušení rozpočtové kázně je odvod za porušení rozpočtové kázně, který činí částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Rozšířený senát k této otázce konstatoval, že při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech), a své rozhodnutí náležitě odůvodnit. [22] Žalovaný se k závažnosti porušení rozpočtové kázně vyjádřil v bodu [21] svého rozhodnutí, v němž shledal, že již správce daně konstatoval, že se jedná o méně závažné porušení, a proto uložil odvod ve výši 2 % z částky dotace použité na financování zakázky, tj. při spodní hranici procentního rozpětí stanoveného poskytovatelem dotace. K tomu dále žalovaný dodal, že v daném případě se sice jedná o méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách, ale také se v žádném případě nejedná o pochybení formálního charakteru. Jedná se o porušení povinnosti stanovené právním předpisem, které přímo souvisí s účelem, na který byla dotace poskytnuta. [23] Žalobní námitkou stěžovatelky, podle níž je porušení zákona o veřejných zakázkách spočívající v pozdním uzavření smlouvy pouze formální bez negativního dopadu na účel dotace, a proto mělo být posouzeno právě jen jako formální porušení bez finančního dopadu, za které lze uložit odvod ve výši 0–2 % hodnoty dotace, se městský soud zabýval zejména v bodech [43] až [46] napadeného rozsudku. S jeho závěry NSS souhlasí. Městský soud přiléhavě konstatoval, že rozhodnutí žalovaného ve vztahu k této námitce je poměrně podrobné (viz body [17] až [23] rozhodnutí žalovaného), vychází z relevantní právní úpravy a sjednaných podmínek poskytnutí dotace a nevybočuje ani z relevantní judikatury (rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017 33), podle níž stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně musí vycházet ze zásady přiměřenosti. [24] NSS dále uvádí, že je nesporné, že stěžovatelce ve smyslu § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách svědčila povinnost uzavřít smlouvu s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek, což se nestalo. Přiléhavý je v tomto směru rovněž odkaz žalovaného a městského soudu na pravidla pro zadávaní zakázek stanovené Podmínkami (bod [44] napadeného rozsudku). [25] Zásadní pak je i z hlediska kasační stížnosti otázka, zda se v dané věci jednalo o porušení pravidel (rozpočtové kázně) jen formální, anebo se jednalo o méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách. [26] V této souvislosti je třeba v prvé řadě zdůraznit, že povinnost stanovená § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách není jen formální. Porušením rozpočtové kázně je rovněž porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách (rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 Afs 59/2012 34). Zejména však stanovení lhůty, během níž je dána povinnost smlouvu uzavřít, není bezvýznamné. Jedná se o završení celého zadávacího řízení a schopnost uzavřít smlouvu v dané lhůtě představuje ve své podstatě také jednu ze (zákonných) podmínek zadávacího řízení. S tímto kritériem musí počítat (a splnit jej) nejen zadavatel, ale také uchazeč, který při předložení své nabídky musí i v tomto směru zvažovat své možnosti. Výrazné nedodržení této lhůty proto i z hlediska právní jistoty uchazečů (a zadavatele), jakož i transparentnosti zadávacího řízení, nelze tolerovat. [27] Uvažovala li v minulosti judikatura o marginálním (formálním) porušení povinností, tj. takovém porušení, které postrádá znak společenské škodlivosti, vždy se jednalo o skutečně jen administrativní pochybení, jako například nenahlášení změny provozovny v rozporu s dotačními podmínkami (rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2008, čj. 9 Afs 202/2007 68), administrativní nedostatek ve fakturaci bez vlivu na čerpání prostředků ze státního rozpočtu (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2014, čj. 2 Afs 49/2013 34), opožděné předložení daňových dokladů prokazujících účel použití finanční výpomoci (rozsudek ze NSS ze dne 30. 5. 2014, čj. 7 Afs 91/2013 28), opožděné předložení monitorovací zprávy (rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2014, čj. 2 As 106/2014 46), nezaslání roční zprávy o činnosti s účetní závěrkou, resp. neprokázání včasného zaslání této zprávy (rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2016, čj. 4 Afs 221/2015 24) nebo mírné zpoždění ve vyčerpání finančních prostředků (rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 4 As 117/2014 39). [28] Za méně závažné pak NSS považoval uzavření smlouvy před uplynutím patnáctidenní lhůty k podání námitek, kterou však zadavatel (příjemce dotace) uzavřel až v poslední den této lhůty. Nedostál tedy povinnosti vyčkat s uzavřením smlouvy, nicméně smlouvu neuzavřel na počátku lhůty k podání námitek, ale toliko jeden den před tím, než tak učinit mohl (rozsudek NSS ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Afs 86/2017 42). O pouze několikadenní prodlení s uzavřením smlouvy se jednalo také v případech posuzovaných v rozsudcích NSS ze dne 23. 7. 2021, čj. 1 Afs 316/2020 71, a ze dne 28. 4. 2023, čj. 3 Afs 44/2021

3. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [12] Kasační stížnost není důvodná. [13] NSS nejprve konstatuje, že z napadeného rozsudku jsou seznatelné úvahy městského soudu, je z něj zřejmé, z jakých důvodů považoval žalobní námitky za nedůvodné a z jakých důvodů žalobu zamítl. Je rovněž vhodné připomenout, že „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08). Těmto požadavkům městský soud dostál a jeho rozsudek je přezkoumatelný. Obdobné platí též pro rozhodnutí žalovaného. [14] Úvodem k věci samé je namístě souhlasit s východiskem žalovaného (bod [15] rozhodnutí žalovaného), že jediným orgánem státní správy kompetentním k výkonu správy odvodů za porušení rozpočtové kázně jsou finanční úřady. Na to, zda zadavatel svým postupem při zadávání veřejných zakázek nenaplnil některou ze skutkových podstat správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, dohlíží ve smyslu § 112 téhož zákona Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Tím však dle tohoto ustanovení není dotčena působnost jiných orgánů vykonávajících takovou kontrolu podle zvláštních právních předpisů. Zákon o veřejných zakázkách připouští, aby byl postup při zadání veřejné zakázky kontrolován více orgány. Tak tomu bylo i v nyní projednávané věci. Předmětem řízení v této věci bylo ovšem výlučně vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona o rozpočtových pravidlech. Orgány příslušnými ke kontrole rozpočtové kázně jsou finanční úřady, které podle § 44a odst. 8 zákona o rozpočtových pravidlech vykonávají správu odvodů. Porušením rozpočtové kázně je jistě rovněž porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách, nikoli jen porušení povinnosti, kterou přímo stanoví zákon o rozpočtových pravidlech (rozsudky NSS ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 Afs 59/2012 34, a ze dne 13. 2. 2019, čj. 10 Afs 196/2018 52). [15] NSS přitom již ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně jsou zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů a jsou oprávněny si samy posoudit otázku dodržování povinnosti podle zákona o veřejných zakázkách (rozsudky NSS ze dne 6. 9. 2017, čj. 6 Afs 281/2016 86, a ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Afs 86/2017 42). Institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu. Závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nebyla naplněna skutková podstata správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci, že byla porušena rozpočtová kázeň (rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2016, čj. 4 Afs 167/2016 47). [16] Podle § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách platí, že pokud nebyly ve stanovené lhůtě podány námitky podle § 110 odst. 4, uzavře zadavatel smlouvu s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek. Smlouvu uzavře zadavatel v souladu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce vybraného uchazeče, popřípadě upraveným podle § 32. [17] Podle článku VIII odst. 3 Podmínek výše odvodu za porušení rozpočtové kázně spočívající v porušení pravidel pro zadávání zakázek bude vyměřena podle dokumentu Kategorizace nedostatků při zadávání zakázek se stanovením výše odvodu za porušení rozpočtové kázně, který je přílohou těchto Podmínek. [18] Podle odst. 4 téhož článku Podmínek porušení rozpočtové kázně v ostatních případech bude postiženo odvodem ve výši v rozmezí 0 % až 10 % z částky, ve které byla porušena rozpočtová kázeň. [19] Podle bodu 17 Kategorizace ostatní méně závažná porušení výše výslovně neuvedených povinností vyplývajících ze ZVZ činí 2–10 % z částky dotace použité na financování předmětné zakázky. [20] Podle bodu 3 Návodky Kategorizace nedostatků při zadávání zakázek, platné od 20. 3. 2014, závažnost pochybení je posuzována ve vztahu k těmto faktorům: úroveň hospodářské soutěže, transparentnost a rovný přístup. Jestli má nedodržení pravidel odrazující vliv na potenciální uchazeče, či nedodržení pravidel vede k zadání zakázky jinému dodavateli, než kterému měla být zadána atd. Pokud má pochybení pouze formální charakter bez jakéhokoliv skutečného nebo potenciálního finančního dopadu, nebude udělena žádná sankce. [21] NSS konstatuje, že podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017 33, platí, že o porušení rozpočtové kázně se bude jednat i tehdy, pokud porušení dotačních podmínek nemělo vliv na účel, který je poskytnutím dotace sledován. Opačný výklad by totiž závažným způsobem narušil vnitřní uspořádání poměrů dotačního vztahu. Příjemci dotací by totiž nebyli žádným způsobem motivováni k plnění těchto podmínek, které se nevztahují bezprostředně k účelu poskytnutí dotace, a mohli by na jejich plnění zcela rezignovat. Rozšířený senát rovněž zdůraznil, že poskytnutí dotace představuje dobrodiní ze strany státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými podmínkami. Závažnost porušení dotačních podmínek se zohlední až při rozhodování o výši odvodu. Právním důsledkem porušení rozpočtové kázně je odvod za porušení rozpočtové kázně, který činí částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Rozšířený senát k této otázce konstatoval, že při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech), a své rozhodnutí náležitě odůvodnit. [22] Žalovaný se k závažnosti porušení rozpočtové kázně vyjádřil v bodu [21] svého rozhodnutí, v němž shledal, že již správce daně konstatoval, že se jedná o méně závažné porušení, a proto uložil odvod ve výši 2 % z částky dotace použité na financování zakázky, tj. při spodní hranici procentního rozpětí stanoveného poskytovatelem dotace. K tomu dále žalovaný dodal, že v daném případě se sice jedná o méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách, ale také se v žádném případě nejedná o pochybení formálního charakteru. Jedná se o porušení povinnosti stanovené právním předpisem, které přímo souvisí s účelem, na který byla dotace poskytnuta. [23] Žalobní námitkou stěžovatelky, podle níž je porušení zákona o veřejných zakázkách spočívající v pozdním uzavření smlouvy pouze formální bez negativního dopadu na účel dotace, a proto mělo být posouzeno právě jen jako formální porušení bez finančního dopadu, za které lze uložit odvod ve výši 0–2 % hodnoty dotace, se městský soud zabýval zejména v bodech [43] až [46] napadeného rozsudku. S jeho závěry NSS souhlasí. Městský soud přiléhavě konstatoval, že rozhodnutí žalovaného ve vztahu k této námitce je poměrně podrobné (viz body [17] až [23] rozhodnutí žalovaného), vychází z relevantní právní úpravy a sjednaných podmínek poskytnutí dotace a nevybočuje ani z relevantní judikatury (rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017 33), podle níž stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně musí vycházet ze zásady přiměřenosti. [24] NSS dále uvádí, že je nesporné, že stěžovatelce ve smyslu § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách svědčila povinnost uzavřít smlouvu s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek, což se nestalo. Přiléhavý je v tomto směru rovněž odkaz žalovaného a městského soudu na pravidla pro zadávaní zakázek stanovené Podmínkami (bod [44] napadeného rozsudku). [25] Zásadní pak je i z hlediska kasační stížnosti otázka, zda se v dané věci jednalo o porušení pravidel (rozpočtové kázně) jen formální, anebo se jednalo o méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách. [26] V této souvislosti je třeba v prvé řadě zdůraznit, že povinnost stanovená § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách není jen formální. Porušením rozpočtové kázně je rovněž porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách (rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 Afs 59/2012 34). Zejména však stanovení lhůty, během níž je dána povinnost smlouvu uzavřít, není bezvýznamné. Jedná se o završení celého zadávacího řízení a schopnost uzavřít smlouvu v dané lhůtě představuje ve své podstatě také jednu ze (zákonných) podmínek zadávacího řízení. S tímto kritériem musí počítat (a splnit jej) nejen zadavatel, ale také uchazeč, který při předložení své nabídky musí i v tomto směru zvažovat své možnosti. Výrazné nedodržení této lhůty proto i z hlediska právní jistoty uchazečů (a zadavatele), jakož i transparentnosti zadávacího řízení, nelze tolerovat. [27] Uvažovala li v minulosti judikatura o marginálním (formálním) porušení povinností, tj. takovém porušení, které postrádá znak společenské škodlivosti, vždy se jednalo o skutečně jen administrativní pochybení, jako například nenahlášení změny provozovny v rozporu s dotačními podmínkami (rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2008, čj. 9 Afs 202/2007 68), administrativní nedostatek ve fakturaci bez vlivu na čerpání prostředků ze státního rozpočtu (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2014, čj. 2 Afs 49/2013 34), opožděné předložení daňových dokladů prokazujících účel použití finanční výpomoci (rozsudek ze NSS ze dne 30. 5. 2014, čj. 7 Afs 91/2013 28), opožděné předložení monitorovací zprávy (rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2014, čj. 2 As 106/2014 46), nezaslání roční zprávy o činnosti s účetní závěrkou, resp. neprokázání včasného zaslání této zprávy (rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2016, čj. 4 Afs 221/2015 24) nebo mírné zpoždění ve vyčerpání finančních prostředků (rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 4 As 117/2014 39). [28] Za méně závažné pak NSS považoval uzavření smlouvy před uplynutím patnáctidenní lhůty k podání námitek, kterou však zadavatel (příjemce dotace) uzavřel až v poslední den této lhůty. Nedostál tedy povinnosti vyčkat s uzavřením smlouvy, nicméně smlouvu neuzavřel na počátku lhůty k podání námitek, ale toliko jeden den před tím, než tak učinit mohl (rozsudek NSS ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Afs 86/2017 42). O pouze několikadenní prodlení s uzavřením smlouvy se jednalo také v případech posuzovaných v rozsudcích NSS ze dne 23. 7. 2021, čj. 1 Afs 316/2020 71, a ze dne 28. 4. 2023, čj. 3 Afs 44/2021

49. I toto jen několikadenní zpoždění neshledaly správní soudy jen jako formální porušení, naopak konstatovaly jednoznačné porušení § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. [29] V případě opožděného uzavření smlouvy o 147 dnů, jak tomu bylo v nyní posuzované věci, nelze podle názoru NSS uvažovat o tom, že by se jednalo jen o formální (bezvýznamné) porušení. Smlouva nebyla uzavřena se zpožděním např. jen několika málo dnů, ale několika měsíců. [30] Nejedná se tedy ani o pochybení formálního charakteru ve smyslu poslední věty bodu 3 Návodky Kategorizace citovaného v bodu [20] výše. [31] Žalovanému ani městskému soudu tak nelze vytýkat, že dané pochybení stěžovatelky neposoudili jen jako formální (marginální), ale jako méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách (jiné pochybení na straně stěžovatelky nebylo zjištěno). [32] Za dané situace tedy daňové orgány rovněž při rozhodování o výši odvodu postupovaly správně podle bodu 17 Kategorizace, podle kterého ostatní méně závažná porušení výše výslovně neuvedených povinností vyplývajících ze ZVZ činí 2–10 % částky dotace použité na financování předmětné zakázky. Odvod pak stěžovatelce stanovily na samé dolní hranici procentního rozmezí, jelikož zohlednily, že žádná jiná závada nebyla zjištěna. Tomuto postupu nelze podle NSS ničeho vytknout, a proto NSS v podrobnostech odkazuje na rozhodnutí žalovaného a rozsudek městského soudu. [33] NSS přitom rozumí argumentaci stěžovatelky, že dané pochybení přímo nezavinila, neboť toto bylo důsledkem (mírně řečeno) silně nekorektního jednání banky, s níž původně uzavřela smlouvu o úvěru. Zároveň NSS nepochybuje ani o tom, že stěžovatelka jistě musela vyvinout značné úsilí, aby získala u jiného peněžního ústavu úvěr v požadované výši. [34] Uvedené ocenění schopností stěžovatelky však nemůže na straně druhé nic změnit na správnosti závěrů městského soudu (a předtím žalovaného), že „nelze dovozovat jakousi ,spoluodpovědnost státu‘ za porušení rozpočtové kázně žalobkyní, která své porušení zákona o veřejných zakázkách odůvodňuje jednáním svého obchodního partnera (banky), které mělo být vyvoláno postojem státu. Podnikatelské rozhodnutí žalobkyně spočívající ve výběru banky, s jejíž pomocí bude svůj záměr financovat, je věcí žalobkyně a je součástí jejího podnikatelského rizika“. Městský soud v této souvislosti rovněž přiléhavě konstatoval, že pokud poskytovatel dotace stanovil pravidla pro výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně a příjemce dotace na ně přistoupil, nemůže následně požadovat, aby tyto podmínky nebyly dodrženy. Primárně to byl totiž on, kdo nesplnil podmínky dotace, za což musí nést odpovědnost v podobě odvodu za porušení rozpočtové kázně (viz rozsudek NSS ze dne 13. 9. 2017, čj. 6 Afs 1/2017 27, či též bod [46] rozsudku městského soudu). [35] NSS pak k argumentaci stěžovatelky dodává, že v daném případě skutečně nelze hovořit o případné spoluodpovědnosti státu ani v souvislosti se sankcemi proti Ruské federaci (stěžovatelka již od počátku řízení namítá, že chování původní banky je v souvislosti s těmito sankcemi). To ostatně z obsahu spisu ani nevyplývá. Soudy ovšem ve své rozhodovací činnosti mohou vycházet jen ze stavu prokázaného, nikoliv z domněnek (byť i pravděpodobných). [36] Podstatná (i ve srovnání s jinými případy poskytování dotací) je též otázka odpovědnosti příjemce dotace za výběr svých obchodních partnerů jako součást jeho obchodního rizika. Tato odpovědnost (stejně jako v běžných obchodních vztazích) leží jen na příjemci dotace a nelze ji přenášet na jejího poskytovatele. Připuštění opaku by v zásadě popřelo systém poskytování dotací jako určitého benefitu. [37] Jakkoli může NSS chápat stěžovatelku, která se při realizaci daného projektu dostala do svízelné situace v důsledku jednání svého obchodního partnera – banky, nemůže její argumentaci přisvědčit. Situace, v nichž se podnikatelé v běžném obchodním životě dostávají do podobných obtížných situací v důsledku neplnění závazků svých obchodních partnerů, nejsou bohužel nijak neobvyklé a není objektivního důvodu, proč právě v případě dotací by měli být příjemci dotací zvýhodňováni. Řešení porušení smluvního vztahu je v prvé řadě věcí jeho účastníků, a nikoli třetích osob – poskytovatelů dotací.

49. I toto jen několikadenní zpoždění neshledaly správní soudy jen jako formální porušení, naopak konstatovaly jednoznačné porušení § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. [29] V případě opožděného uzavření smlouvy o 147 dnů, jak tomu bylo v nyní posuzované věci, nelze podle názoru NSS uvažovat o tom, že by se jednalo jen o formální (bezvýznamné) porušení. Smlouva nebyla uzavřena se zpožděním např. jen několika málo dnů, ale několika měsíců. [30] Nejedná se tedy ani o pochybení formálního charakteru ve smyslu poslední věty bodu 3 Návodky Kategorizace citovaného v bodu [20] výše. [31] Žalovanému ani městskému soudu tak nelze vytýkat, že dané pochybení stěžovatelky neposoudili jen jako formální (marginální), ale jako méně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách (jiné pochybení na straně stěžovatelky nebylo zjištěno). [32] Za dané situace tedy daňové orgány rovněž při rozhodování o výši odvodu postupovaly správně podle bodu 17 Kategorizace, podle kterého ostatní méně závažná porušení výše výslovně neuvedených povinností vyplývajících ze ZVZ činí 2–10 % částky dotace použité na financování předmětné zakázky. Odvod pak stěžovatelce stanovily na samé dolní hranici procentního rozmezí, jelikož zohlednily, že žádná jiná závada nebyla zjištěna. Tomuto postupu nelze podle NSS ničeho vytknout, a proto NSS v podrobnostech odkazuje na rozhodnutí žalovaného a rozsudek městského soudu. [33] NSS přitom rozumí argumentaci stěžovatelky, že dané pochybení přímo nezavinila, neboť toto bylo důsledkem (mírně řečeno) silně nekorektního jednání banky, s níž původně uzavřela smlouvu o úvěru. Zároveň NSS nepochybuje ani o tom, že stěžovatelka jistě musela vyvinout značné úsilí, aby získala u jiného peněžního ústavu úvěr v požadované výši. [34] Uvedené ocenění schopností stěžovatelky však nemůže na straně druhé nic změnit na správnosti závěrů městského soudu (a předtím žalovaného), že „nelze dovozovat jakousi ,spoluodpovědnost státu‘ za porušení rozpočtové kázně žalobkyní, která své porušení zákona o veřejných zakázkách odůvodňuje jednáním svého obchodního partnera (banky), které mělo být vyvoláno postojem státu. Podnikatelské rozhodnutí žalobkyně spočívající ve výběru banky, s jejíž pomocí bude svůj záměr financovat, je věcí žalobkyně a je součástí jejího podnikatelského rizika“. Městský soud v této souvislosti rovněž přiléhavě konstatoval, že pokud poskytovatel dotace stanovil pravidla pro výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně a příjemce dotace na ně přistoupil, nemůže následně požadovat, aby tyto podmínky nebyly dodrženy. Primárně to byl totiž on, kdo nesplnil podmínky dotace, za což musí nést odpovědnost v podobě odvodu za porušení rozpočtové kázně (viz rozsudek NSS ze dne 13. 9. 2017, čj. 6 Afs 1/2017 27, či též bod [46] rozsudku městského soudu). [35] NSS pak k argumentaci stěžovatelky dodává, že v daném případě skutečně nelze hovořit o případné spoluodpovědnosti státu ani v souvislosti se sankcemi proti Ruské federaci (stěžovatelka již od počátku řízení namítá, že chování původní banky je v souvislosti s těmito sankcemi). To ostatně z obsahu spisu ani nevyplývá. Soudy ovšem ve své rozhodovací činnosti mohou vycházet jen ze stavu prokázaného, nikoliv z domněnek (byť i pravděpodobných). [36] Podstatná (i ve srovnání s jinými případy poskytování dotací) je též otázka odpovědnosti příjemce dotace za výběr svých obchodních partnerů jako součást jeho obchodního rizika. Tato odpovědnost (stejně jako v běžných obchodních vztazích) leží jen na příjemci dotace a nelze ji přenášet na jejího poskytovatele. Připuštění opaku by v zásadě popřelo systém poskytování dotací jako určitého benefitu. [37] Jakkoli může NSS chápat stěžovatelku, která se při realizaci daného projektu dostala do svízelné situace v důsledku jednání svého obchodního partnera – banky, nemůže její argumentaci přisvědčit. Situace, v nichž se podnikatelé v běžném obchodním životě dostávají do podobných obtížných situací v důsledku neplnění závazků svých obchodních partnerů, nejsou bohužel nijak neobvyklé a není objektivního důvodu, proč právě v případě dotací by měli být příjemci dotací zvýhodňováni. Řešení porušení smluvního vztahu je v prvé řadě věcí jeho účastníků, a nikoli třetích osob – poskytovatelů dotací.

4. Závěr a náklady řízení [38] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla, a NSS proto kasační stížnost zamítl. Stěžovatelka proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 a § 120 s. ř. s.); žalovanému nevznikly náklady řízení vymykající se z běžné úřední činnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 27. března 2024

Ondřej Mrákota

předseda senátu