10 Afs 220/2024 – Nejvyšší správní soud

10 Afs 220/2024- 42 - text

10 Afs 220/2024 - 45 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobkyně: obec Předslavice, Předslavice 17, zastoupené advokátem JUDr. Lubošem Průšou, třída Národní svobody 11, Písek, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, Masarykova 31, Brno, proti rozhodnutí ze dne 24. 7. 2023, čj. 22791/23/5000 10612

713127, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 10. 2024, čj. 51 Af 9/2023 58,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

1. Popis věci

[2] Ministerstvo pro místní rozvoj poskytlo obci dotace na čtyři projekty v rámci dotačního programu Obnova obecního a krajského majetku po živelních pohromách v roce 2013. Konkrétně projekty spočívaly v obnově dvou retenčních nádrží a v opravě hráze a vodoteče. Veřejné zakázky na tyto projekty zadala obec jednotlivě jako zakázky malého rozsahu. Jejich celková předpokládaná hodnota bez DPH činila 8,7 milionů Kč (celková cena nakonec včetně DPH dosáhla přes 10 milionů Kč, z toho 8 milionů Kč tvořila částka poskytnuté dotace).

[3] Finanční úřad pro Jihočeský kraj (správce daně) v roce 2021 zahájil daňovou kontrolu v rozsahu všech povinností a podmínek dotace u těchto projektů. Dospěl k závěru, že obec porušila postup při zadávání veřejných zakázek tím, že neoprávněně rozdělila předmět veřejné zakázky – který vykazoval znaky věcné, časové, místní a funkční souvislosti – na jednotlivé zakázky. Tím porušila podmínky dotačního programu u všech projektů, a poskytnuté prostředky tak použila neoprávněně. Za toto porušení rozpočtové kázně stanovil finanční úřad odvod ve výši 25 % z každé poskytnuté dotace (celkem téměř 2,3 milionu Kč). Obec se odvolala k Odvolacímu finančnímu ředitelství (OFŘ), i ono však rozhodnutí správce daně potvrdilo.

[4] Proti rozhodnutí OFŘ se obec bránila žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Ten ale žalobu zamítl. Dospěl k závěru, že mezi předměty jednotlivých zakázek byla i funkční souvislost a že obec předmět zakázky rozdělila nezákonně. Finanční orgány naplnily požadavek přiměřenosti (odvody stanovily na spodní hranici procentního rozmezí podle pokynu GFŘ–D–53) a přezkoumatelně zdůvodnily, proč stanovily odvod v dané výši a neshledaly důvod pro stanovení nižší výše odvodu. Různé okolnosti, na které obec poukazovala, byly vzaty v potaz. Finanční orgány nepochybily tím, že jim nepřisuzovaly tak velký význam jako sama obec.

2. Argumenty stran v kasačním řízení [5] Obec v kasační stížnosti namítá, že krajský soud jako na skutkově a právně totožné odkázal na případy, které se týkaly odlišných předmětů zakázek. Šlo o úseky silnic, které byly funkčně propojeny v silniční síti. Dotované vodní stavby takto ani obdobně propojeny nejsou. Nespojuje je potok či kanál, sousedství, společný provoz, potrubní či jiná rozvodná síť. Neplní tedy společnou funkci. Kritérium „společného funkčního cíle“, kterým OFŘ účelově nahradilo funkční hledisko, nikde jinde v právu ani v judikatuře není. S jistou nadsázkou lze říci, že společný funkční cíl veřejné prospěšnosti by se dal nakonec dovodit u všech zakázek zadávaných každým veřejným zadavatelem. Krajský soud nadto – stejně jako před ním finanční orgány – ve svém posouzení vycházel z judikatury vydané až dlouho poté, co obec zakázky zadala (2013). [6] Dále obec namítá, že se krajský soud nedostatečně vypořádal se žalobními námitkami k výši odvodu. Bez řádného zdůvodnění dospěl k závěru, že úvahy finančních orgánů při stanovení výše odvodu byly přezkoumatelné (a tak je nepřezkoumatelný i napadený rozsudek). Podle obce nebyly dostatečně posouzeny namítané konkrétní okolnosti vyplývající ze stavu judikatury k dělení zakázek v roce 2013 ve vztahu ke všem zadavatelům, tedy nejen k malým obcím. Především však nebyl dostatečně vzat v potaz postup obce při zadání zakázek. Finanční orgány obci vytýkaly, že nebylo vyzváno nejméně pět uchazečů (jak by ve zjednodušeném podlimitním řízení bývalo mělo), ale jen tři. Nedocenily však to, že zveřejněním výzvy na své – i elektronické – úřední desce dala obec možnost většímu počtu uchazečů, než kdyby přímo oslovila jen povinných pět. Obec tedy fakticky postupovala jako v otevřeném řízení, které zákon vyžaduje pro zakázky s vyšší předpokládanou hodnotou. Kdyby byl postup obce posouzen z hlediska smyslu a účelu zákona, projevilo by se to snížením odvodu. [7] Obec nezpochybňuje, že úvahu o výši a přiměřenosti odvodu nelze ztotožnit s matematickým výpočtem či jiným vzorcem, ovšem odůvodnění v tomto případě neumožňuje ani přezkoumat úvahu, kterou se finanční orgány při stanovení odvodu řídily, ani například porovnat, proč je v tomto případě považován za přiměřený odvod ve výši 25 % – zatímco v (prý obdobném) případě jiné obce (Hracholusky) byl odvod snížen na 15 %. [8] OFŘ ve vyjádření s argumenty obce nesouhlasí. Funkční souvislost je možné shledat i v účelu, pro který byly zakázky zadány (ve společném cíli). Všechny zakázky přitom byly vyvolány stejnou potřebou a byly zadány za účelem obnovy a opravy vodních staveb postižených přívalovými dešti v červnu 2013, řešily stejné plnění (šlo o stejné stavební práce) a byly vedeny jednotným cílem, jak je zřejmé z obsahu jednotlivých žádostí o poskytnutí dotace a z průvodních a souhrnných zpráv k jednotlivým zakázkám. Byl osloven stejný okruh dodavatelů. Všechny čtyři zakázky spolu úzce souvisely, a tak tvořily jeden předmět. Pro naplnění funkční souvislosti není nezbytné, aby stavby měly nějaký společný prvek (např. průtok). Argument chybějící faktické spojitosti či propojení mezi stavbami už správně odmítl krajský soud. [9] Výše odvodu byla stanovena podle pokynu GFŘ–D–53, a to na spodní hranici rozmezí, které pokyn za dané pochybení stanoví (25 až 50 %). Okolnosti, které podle obce odůvodňují stanovení odvodu pod spodní hranici, byly vzaty v potaz. OFŘ je posoudilo a přezkoumatelně zdůvodnilo, proč k nim v tomto případě nelze přihlédnout. Také správce daně řádně zdůvodnil výši stanoveného odvodu, správně posoudil závažnost daného porušení a přihlédl jak k naplnění účelu dotace, tak k dalším okolnostem. Nezákonné rozdělení předmětu zakázky mohlo mít vliv na výsledek zadávacího řízení. Nešlo jen o formální či nejméně závažné pochybení. Odvod ve výši 25 %, tj. v nejnižší možné výši, odpovídá závažnosti i konkrétním okolnostem takového pochybení.

3. Právní hodnocení [10] Kasační stížnost není důvodná. [11] NSS se předně bude zabývat tím, zda obec nezákonně rozdělila předmět veřejné zakázky – konkrétně tím, zda spolu předměty jednotlivých zakázek souvisely i funkčně (3.1). Poté vypořádá námitky obce k výši stanoveného odvodu za porušení rozpočtové kázně (3.2). 3.1 Funkční souvislost [12] Podle § 13 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách (č. 137/2006 Sb.) platilo, že zadavatel nesmí rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v tomto zákoně. Pokud spolu předměty zakázek zadaných obcí souvisely natolik úzce, že ve skutečnosti tvořily předmět jediné zakázky, dopustila se obec právě takového nezákonného rozdělení. V součtu totiž předpokládaná hodnota všech zakázek přesahovala 6 milionů Kč, takže by pro ně – jakožto zakázky na stavební práce – neplatil režim zakázek malého rozsahu, ale podlimitní režim (srov. § 12 odst. 2 a 3 téhož zákona). [13] Při posuzování, zda zadavatel nezákonně rozdělil předmět jediné veřejné zakázky na více zakázek, je třeba přihlížet ke všem místním, časovým, věcným, funkčním a technologickým souvislostem předmětů případných jednotlivých zakázek. Za jednu veřejnou zakázku je možné považovat i relativně samostatná plnění (rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2007, čj. 2 Afs 198/2006 69, č. 1896/2009 Sb. NSS; jeho závěry se sice vztahují k předchozí právní úpravě, ale jsou použitelné i ve vztahu k zákonu o veřejných zakázkách, viz například rozsudek ze dne 15. 12. 2010, čj. 2 Afs 55/2010 173). [14] Obec v kasační stížnosti nezpochybňuje, že všechny čtyři zakázky spolu souvisely věcně, časově a místně. Sporným činí jen kritérium funkční souvislosti. [15] I to je však naplněno, jak uzavřel krajský soud. Ten vycházel zejména z rozsudku NSS ze dne 20. 2. 2019, čj. 6 Afs 246/2018 32, ve věci obce Putim, která po povodních v červnu 2013 zadala dvě samostatné zakázky na opravu dvou místních komunikací (vzdálených od sebe zhruba 0,5 km). Krajský soud tehdy dospěl k závěru, že funkční souvislost mezi předměty zakázek chyběla, protože obě komunikace šlo užívat samostatně a nezávisle jednu bez druhé. NSS však byl toho názoru, že pojem funkční souvislosti je širší. Nenaplňuje jej jen komplementarita zadávaného plnění, ale i například jednotný záměr na straně zadavatele či obecnější společná funkce předmětů zakázek. Společný záměr zde spočíval v potřebě obnovit dopravní infrastrukturu obce, která byla poškozena přívalovými dešti. Ani skutečnost, že dotace byly poskytnuty na každou opravu zvlášť, neznamená, že předmět plnění zakázek neplnil stejnou funkci. Účel obou poskytnutých dotací byl stejný (bod 23). [16] Skutkově i právně prakticky totožnou věc NSS řešil i v rozsudku ze dne 23. 4. 2021, čj. 1 Afs 132/2019

76. Také tehdy šlo o dvě samostatné zakázky na opravu místních komunikací poškozených přívalovými dešti v červnu 2013, a to v obci Hracholusky, byť ve dvou různých osadách (vzdálených asi 7 km). Krajský soud v oné věci – se stejným zdůvodněním jako NSS ve věci obce Putim – dospěl k závěru, že bylo naplněno i kritérium funkční souvislosti (rozsudek ze dne 26. 2. 2019, čj. 57 Af 13/2018 42, bod 31). A NSS tento závěr potvrdil. [17] Obec namítá, že zatímco v případě obcí Putim a Hracholusky šlo o úseky komunikací, které byly propojeny v silniční síti, vodní stavby v tomto případě takto ani jinak propojeny nejsou. Podle citované judikatury však není nutná faktická spojitost či propojení, ale postačí i obecnější společná funkce předmětů zakázek. Samozřejmě že funkční souvislost v tomto pojetí nelze chápat příliš široce, protože jinak by ji šlo shledat takřka mezi všemi předměty zakázek zadávaných týmž zadavatelem (jak na to – s nadsázkou – poukazuje obec). V tomto případě byla ovšem funkční souvislost rozumně shledána v tom, že předmětem všech čtyř zakázek byly stavby na území obce, jejichž společnou funkcí je regulace vody v krajině a ochrana proti povodním. Zakázky byly zadány se společným záměrem tyto stavby obnovit či opravit (protože byly zničeny či poškozeny přívalovými dešti), a právě za tímto účelem obec na všechny projekty obdržela dotace. [18] Současně platí, že jednotlivé souvislosti zakázek nemohou být zkoumány vytržené z kontextu a je třeba k nim přihlížet i v jejich souhrnu (6 Afs 246/2018, bod 24). I z tohoto pohledu je třeba dospět k závěru, že zakázky spolu úzce souvisely, a to natolik, že tvořily předmět jediné zakázky. Zakázky byly zadány – a zadávané plnění mělo být provedeno – ve stejném období. Šlo o obnovu či opravu staveb na území jedné obce (byť ve dvou různých osadách), které mají sloužit jako ochrana proti povodním a které bylo třeba obnovit či opravit právě kvůli povodním. Zadané plnění spočívalo v prakticky stejných stavebních pracích (v odklizení nánosů na skládku a obnově základu, nadzákladového zdiva a výpustě). Úzkou souvislost také dokresluje, že mohl být osloven stejný okruh dodavatelů, jak uvedl krajský soud. [19] Je pravda, že rozsudky ve věcech obcí Putim a Hracholusky byly vydány až několik let poté, co obec zakázky zadala. Judikatura však vykládá právo i zpětně a působí v tomto směru retrospektivně (např. nález Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. II. ÚS 3303/18, bod 25; nebo Kühn, Z. Prospektivní a retrospektivní působení judikatorních změn. Právní rozhledy, 2011, č. 6, s. 192–197). Finanční orgány i krajský soud tedy při posuzování souvislosti zakázek zadaných v roce 2013 mohly – a měly – vycházet i ze závěrů pozdější judikatury k zákonu o veřejných zakázkách. Nadto i z tehdejší judikatury plynulo, že poptává li zadavatel svou povahou totožné či obdobné plnění (např. plnění stejného nebo srovnatelného druhu uskutečňované pro téhož zadavatele v témže období a za týchž podmínek co do povahy plnění), musí je zadávat jako jedinou veřejnou zakázku (už citovaný 2 Afs 55/2010). 3.2 Výše odvodu [20] Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení a výší odvodu. Správní orgán musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků, či jen k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017 33, č. 3854/2019 Sb. NSS). [21] Současně platí, že při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně mají správní orgány obvykle prostor pro správní uvážení. Správním soudům nepřísluší nahrazovat jejich úvahu svou vlastní. Jejich úkolem je jen posoudit, zda správní orgán při uplatnění svého uvážení nevybočil z mezí a hledisek stanovených zákonem (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2003, čj. 5 A 139/2002 46, č. 416/2004 Sb. NSS). To znamená, že i kdyby měl soud za to, že by bylo „lepší“ odvod stanovit v jiné výši, rozhodující je jen to, zda jsou úvahy správních orgánů přezkoumatelné a zda odvod nebyl stanoven svévolně či ve zjevně nepřiměřené výši. [22] Obec především namítá nepřezkoumatelnost úvah finančních orgánů. NSS však má – ve shodě s krajským soudem – za to, že zdůvodnění stanovené výše odvodu je v tomto případě přezkoumatelné a dostatečné. [23] Správce daně vycházel z pokynu GFŘ–D–53, který za nezákonné rozdělení předmětu veřejné zakázky stanoví odvod v rozmezí 25 až 50 % z částky poskytnuté dotace (čl. I bod 12 přílohy). V neprospěch obce podle něj vypovídalo, že šlo o závažné porušení. Nelze s jistotou uzavřít, že čerpané prostředky byly vynaloženy zcela efektivně, neboť nelze vyloučit, že by se do zadávacího řízení – při zadání zakázky v odpovídajícím režimu – přihlásil i jiný dodavatel, jehož nabídka by byla v souhrnné výši výhodnější. Tuto okolnost považoval správce daně za důležitou. Ve prospěch obce přihlédl k tomu, že zvolila aspoň nějaký druh zadávacího řízení (postupovala podle svých vnitřních předpisů), čímž zajistila minimální úroveň hospodářské soutěže. Tuto okolnost také považoval za důležitou. Za velmi důležitou pak správce daně označil okolnost, že obec řádně naplnila účel poskytnutých dotací (dodržela veškeré termíny apod. a úspěšně provedla projekty jako takové). Odvod stanovil na spodní hranici uvedeného rozmezí, tedy ve výši 25 %. [24] Z těchto úvah je dobře patrná logika, kterou se správce daně při stanovení odvodu řídil: jak v neprospěch, tak ve prospěch obce zmínil vždy jednu okolnost, kterou považoval za důležitou. Dále však za velmi důležité považoval naplnění účelu dotace. Za situace, kdy měl za výchozí považovat – na základě pokynu GFŘ–D–53 (čl. IV) – prostředek rozmezí, v jehož rámci měl stanovit odvod za dané pochybení, při jedné převažující velmi důležité okolnosti logicky stanovil odvod na samé spodní hranici rozmezí. [25] OFŘ se následně ve svém rozhodnutí obsáhle (v bodech 51–71) vypořádalo s odvolacími námitkami, v nichž obec poukazovala na řadu různých okolností, které podle ní odůvodňovaly stanovení výše odvodu pod spodní hranicí odpovídajícího rozmezí, což pokyn GFŘ–D–53 umožňuje ve zcela výjimečných a zvlášť odůvodněných případech (čl. III bod 4). To, že neshledalo žádné výjimečné okolnosti, sice OFŘ jen tak uvedlo v závěru (v bodě 72 svého rozhodnutí), ale až poté, co se ke všem okolnostem tvrzeným obcí jednotlivě vyjádřilo a buď vysvětlilo, proč nepřihlédlo k té které okolnosti (např. k tomu, že zakázky byly zadávány v obtížné a mimořádné situaci – po povodních; že jde o malou obec; nebo že Ministerstvo pro místní rozvoj dříve žádné porušení neshledalo: ani dříve na základě předložených žádostí o poskytnutí dotace, smluv o dílo a ohlášení staveb, ani později při kontrole jedné ze zakázek v roce 2018), nebo že už k ní přihlédl správce daně (ke zveřejnění výzvy na úřední desce obce a k naplnění účelu dotace). [26] Úvahy daňových orgánů při stanovení výše odvodu tedy nejsou nepřezkoumatelné (a proto z tohoto důvodu není nepřezkoumatelný ani rozsudek krajského soudu; ten se přitom také ke všem okolnostem namítaným obcí jednotlivě vyjádřil, byť o něco sevřeněji než OFŘ). Jak uvedl krajský soud: v kontextu samotného pokynu GFŘ–D–53 a toho, že odvod byl v tomto případě stanoven na spodní hranici rozmezí (které už samo odráží typovou závažnost daného pochybení), jsou správní rozhodnutí zdůvodněna uspokojivě. Finanční orgány přitom nebyly povinny ani konkrétně zdůvodňovat, zda a v čem se tento případ liší od případu obce Hracholusky, kdy byl odvod snížen pod spodní hranici (na 15 %). Obec na to ostatně poprvé poukázala až teď – v kasační stížnosti. [27] Obec dále namítá, že finanční orgány nevzaly dostatečně v potaz okolnosti vyplývající ze stavu judikatury k dělení zakázek v roce 2013, a to ve vztahu ke všem zadavatelům, tedy nejen k malým obcím. Tuto námitku však obec nijak nerozvádí. Soud k tomu tedy uvádí jen tolik, že při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně lze přihlédnout jen k závažnosti porušení povinností příjemce dotace a k míře naplnění účelu poskytnuté dotace (6 Afs 246/2018, bod 39, nebo 1 Afs 132/2019, bod 47). Závažnost porušení povinnosti je přitom dána nejen významem porušené povinnosti, ale i konkrétními okolnostmi, které to doprovázely. Kdyby například příjemce dotace postupoval tak či onak na základě někdejší ustálené judikatury, od které by se však soudy později odklonily, jistě by bylo namístě vzít to při hodnocení závažnosti porušení povinností v úvahu. V tomto případě ale obec nic takového netvrdí. Jen to, že judikatura tehdy žádný obdobný případ výslovně neřešila, samo o sobě nesnižuje závažnost pochybení obce. [28] Konečně obec argumentuje, že finanční orgány „nedocenily“ to, jak při zadání zakázek postupovala: kdyby prý hodnotily její postup z hlediska smyslu zákona o veřejných zakázkách, stanovily by odvod nižší. Svou argumentaci obec staví na tom, že dala možnost většímu počtu dodavatelů, než kdyby bývala přímo oslovila jen pět dodavatelů, jak zákon požadoval ve zjednodušeném podlimitním řízení (§ 38 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách). [29] Obdobnou argumentaci už NSS jednou odmítl. Smyslem zadání veřejné zakázky je především transparentní a hospodárné využívání veřejných prostředků. K tomuto cíli jistě může vést mnoho různých cest. Je však hlavně na zákonodárci, aby zvolil takovou cestu, která je podle něj nejvhodnější. Není možné promíjet zjevné porušení zákona (či automaticky snižovat jeho závažnost) jen s poukazem na to, že příjemce dotace jakožto zadavatel postupoval způsobem, který podle jeho názoru lépe či srovnatelně naplňuje smysl zákona. Takové pojetí by popíralo právní jistotu – každý zadavatel by si totiž mohl tvořit v zásadě svá vlastní pravidla (rozsudek ze dne 28. 1. 2025, čj. 2 Afs 5/2024 35, bod 39). [30] Smysl zákona o veřejných zakázkách jistě má svůj význam i při hodnocení závažnosti porušení povinností příjemce dotace jakožto zadavatele. V případě pochybení, která neměla žádný – skutečný či jen možný – vliv na výsledek zadávacího řízení (a z pohledu smyslu zákona tak jde o pochybení formální), je závažnost porušení mizivá, čemuž by měla odpovídat i výše odvodu. To ostatně odráží i samotný pokyn GFŘ–D–53, který za ostatní, tam konkrétně neuvedená pochybení při zadání zakázky, která nemohla (ani potenciálně) mít vliv na výsledek zadávacího řízení, stanoví odvod ve výši 0,1 až 1 % z částky poskytnuté dotace (čl. I bod 23 přílohy). Není přitom ani vyloučeno, aby v případě zanedbatelných formálních pochybení nebyl – v souladu se zásadou přiměřenosti – uložen žádný odvod (rozsudek NSS ze dne 10. 9. 2020, čj. 7 Afs 453/2018 26, bod 30). [31] V tomto případě však pochybení mohlo mít vliv na výsledek zadávacího řízení, a nebylo tedy jen formální. Ve prospěch obce jistě svědčí to, že zakázky nezadala napřímo, ale oslovila tři dodavatele a provedla určité výběrové řízení (podle svého vnitřního předpisu), nadto oznámení zveřejnila na své úřední desce, a umožnila tak účast i dalším dodavatelům. K tomu finanční orgány přihlédly. Na druhou stranu ale také důvodně kladou obci k tíži to, že v důsledku zadání zakázek ve špatném režimu byli přímo osloveni jen tři dodavatelé místo aspoň pěti, které by obec bývala musela vyzvat k podání nabídek a k prokázání kvalifikace ve zjednodušeném podlimitním řízení (a i v takovém případě by musela uveřejnit výzvu, a to na profilu zadavatele, a přijmout a hodnotit nabídky i jiných než oslovených dodavatelů – § 38 odst. 2 a 5 zákona o veřejných zakázkách).

4. Závěr a náklady řízení [32] Obec Předslavice se svými námitkami neuspěla. NSS proto její kasační stížnost zamítl. Neúspěšná obec nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Úspěšnému OFŘ nevznikly náklady řízení vymykající se z běžné úřední činnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 12. srpna 2025

Michaela Bejčková předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí