10 As 337/2022- 41 - text
10 As 337/2022 - 44
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobců: a) městys Luka nad Jihlavou, ul. 1. máje 76, Luka nad Jihlavou, b) obec Vysoké Studnice, Vysoké Studnice 122, Velký Beranov, c) obec Kozlov, Kozlov 68, Velký Beranov, d) obec Bítovčice, Bítovčice 124, Velký Beranov, všichni zastoupeni advokátem Mgr. Petrem Šmídem, Dvořákova 1927/5, Jihlava, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, Žižkova 1882/57, Jihlava, o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 11. 2022, čj. 30 A 74/2022
107,
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 11. 2022, čj. 30 A 74/2022
107, se ve vztahu k žalobci a) ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Žalovaný obdržel 9. 5. 2022 podnět žalobců k zahájení správního řízení z moci úřední o zrušení povolení k provozování tzv. skupinového vodovodu (dále jen „vodovod“) pro stávajícího provozovatele
Vodárenská akciová společnost, a. s. (dále jen „VAS“). Žalovaný na tento podnět reagoval sdělením ze dne 10. 6. 2022, ve kterém uvedl, že řízení z moci úřední zahajovat nebude. Podle žalovaného žalobci jako noví majitelé vodovodu nastoupili ke dni 1. 2. 2022 (kdy nastaly účinky rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2021, sp. zn. OOSČ 37/2019) do již předtím uzavřené provozní smlouvy do pozice pronajímatele. Na vodovod se vztahuje provozní smlouva ve znění dodatku č. 9, který uzavřel dne 29. 5. 2019 původní vlastník vodovodu [Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko (dále „SVAK“)] a provozovatel vodovodu VAS. Žalovaný rovněž podotkl, že rozhodující je otázka přechodu práv a povinností z provozní smlouvy, a proto zašle dotaz na nadřízený správní orgán. Ministerstvo zemědělství jako nadřízený správní orgán dne 1. 7. 2022 sdělilo, že zachování platnosti provozní smlouvy je z hlediska veřejného práva vhodné řešení, neboť bude zajištěna kontinuita činnosti provozovatele vodovodů a kanalizací. Případné spory se budou řešit podle občanského zákoníku. Ministerstvo zemědělství obdrželo dne 27. 6. 2022 podnět žalobců k odstranění nečinnosti žalovaného (nezahájení řízení z moci úřední). Ministerstvo zemědělství reagovalo dne 25. 7. 2022 obdobně jako ve sdělení ze dne 1. 7. 2022. Dodalo ovšem, že v době, kdy vystoupili žalobci ze SVAKu, platila původní provozní smlouva, kterou byli vázáni i žalobci. Dodatek smlouvy, kterým byla provozní smlouva mezi SVAK a VAS prodloužena do 31. 12. 2025, se však již podle ministerstva nemůže vztahovat na majetek, který vystoupením žalobců ze SVAKu připadl do vlastnictví jednotlivých obcí.
[2] Žalobci podali žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který podle nich spočívá v nečinnosti v podobě nezahájení řízení o zrušení povolení k provozování vodovodu (dále jen „povolení“) podle § 6 odst. 7 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích. Domáhali se určení, že nezahájení řízení z moci úřední o zrušení povolení společnosti VAS ke konkrétnímu vodohospodářskému majetku žalobců je nezákonným zásahem. Dále se žalobci domáhali toho, aby soud přikázal žalovanému zahájit řízení podle § 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích o zrušení povolení společnosti VAS ke konkrétnímu vodohospodářskému majetku žalobců.
[2] Žalobci podali žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který podle nich spočívá v nečinnosti v podobě nezahájení řízení o zrušení povolení k provozování vodovodu (dále jen „povolení“) podle § 6 odst. 7 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích. Domáhali se určení, že nezahájení řízení z moci úřední o zrušení povolení společnosti VAS ke konkrétnímu vodohospodářskému majetku žalobců je nezákonným zásahem. Dále se žalobci domáhali toho, aby soud přikázal žalovanému zahájit řízení podle § 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích o zrušení povolení společnosti VAS ke konkrétnímu vodohospodářskému majetku žalobců.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že ve věci není splněna podmínka subsidiarity zásahové žaloby, neboť žalobci mají možnost domáhat se ochrany jinými právními prostředky [rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS (ŽAVES)]. Podle krajského soudu mohou žalobci (případně jejich smluvní partner z provozní smlouvy) podat žádost o vydání povolení podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích. V případě, že žadatel na výzvu prokáže, že dosavadnímu provozovateli nejpozději k datu, od něhož žadatel žádá o povolení, skončí právo vodovod či kanalizaci provozovat, krajský úřad musí řízení o žádosti přerušit a zahájit s dosavadním provozovatelem řízení o zrušení jeho povolení (§ 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích). Po jeho pravomocném skončení krajský úřad dokončí řízení o podané žádosti. Žalobci by tedy vždy byli účastníky řízení a mohli by se bránit podáním odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu, případně podáním žaloby podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí o odvolání.
[4] Krajský soud proto žalobu odmítl jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 85 s. ř. s.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Krajský soud proto žalobu odmítl jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 85 s. ř. s.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Usnesení krajského soudu napadl kasační stížností pouze žalobce a) (stěžovatel). Podle jeho názoru jsou závěry krajského soudu nesprávné. Postupem, který nastínil krajský soud, by žalobci nemohli docílit účinné ochrany svých práv. Správní orgány by se v řízení o vydání povolení k provozování vodohospodářského majetku nezabývaly tím, zda společnost VAS splňuje podmínky pro vydání povolení. Správní orgán v takovém řízení zkoumá pouze splnění pozitivních a negativních podmínek pro vydání povolení (§ 6 odst. 2 a 3 zákona o vodovodech a kanalizacích). Dokud bude společnost VAS disponovat povolením, nemohou žalobci dosáhnout udělení povolení jiné osobě, neboť nebude splněna podmínka pro vydání povolení podle § 6 odst. 3 písm. a) zákona o vodovodech a kanalizacích. Naproti tomu v řízení o zrušení povolení je předmět řízení odlišný. Zkoumá se, zda provozovatel vodovodu splňuje podmínky pro vydání povolení. V projednávané věci by správní orgán řešil, zda společnost VAS uzavřela s žalobci provozní smlouvu. Tuto otázku nelze řešit v řízení o vydání povolení k provozování vodovodu jinému subjektu. Stěžovatel upozornil na to, že žalovaný rozhodnutí o zrušení povolení případně přiznává odloženou účinnost, aby nenastala situace, kdy by vodovod nikdo neprovozoval. Případně, pokud by nebyla žádná osoba, která by vodovod mohla provozovat, lze situaci řešit prostřednictvím veřejné služby podle § 22 zákona o vodovodech a kanalizacích. Stěžovatel rovněž podotkl, že nastalým stavem je zasaženo do vlastnictví žalobců. Není zřejmé, proč krajský soud upřednostnil veřejný zájem před jejich vlastnickým právem. Stěžovatel odkázal na rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2014, čj. 7 As 35/2013
50, podle kterého je třeba vždy upřednostnit právo vlastníka infrastruktury, neboť je vyšší kvality než práva jiných osob. Podle stěžovatele je napadené usnesení také nepřezkoumatelné pro svou vnitřní rozpornost. Podání žádosti o vydání povolení, které s ohledem na zákonné podmínky nemůže být nikdy vyhověno, nelze považovat za efektivní právní prostředek ochrany žalobců.
[6] Stěžovatel navrhl, aby NSS napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalobci a)
d) souhlasili s kasační stížností stěžovatele.
[8] Žalovaný se ztotožnil se závěry krajského soudu a odkázal na své vyjádření k žalobě. Zdůraznil přitom, že žalobci se stali vlastníky vodovodu až dlouho poté, co byl podepsán dodatek smlouvy se společností VAS o prodloužení provozní smlouvy. Žalovanému není známo, že by žalobci podali platnou výpověď z provozní smlouvy.
[9] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[9] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[10] Žalobci v reakci na vyjádření žalovaného uvedli, že toto stanovisko prezentoval žalovaný již dříve. Právě to byl impulz k tomu, aby podali zásahovou žalobu. Názor žalovaného, že žalobci měli vstoupit do práv a povinností pronajímatele plynoucích z již dříve uzavřené provozní smlouvy mezi SVAK Jihlavsko a společností VAS, je nesprávný a ignoruje názor nadřízeného správního orgánu žalovaného. Ministerstvo zemědělství naopak dovozuje, že prodloužení provozní smlouvy z doby do 31. 12. 2020 na dobu do 31. 12. 2025 se na daný majetek žalobců nevztahuje. Společnost VAS tedy nemá v současné době s žalobci uzavřenou provozní smlouvu. To je důvod pro zrušení povolení. Na to žalovaný nijak nereagoval a nezahájil řízení o zrušení povolení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] NSS předesílá, že v této věci lze namítat pouze nezákonnost odmítnutí žaloby, protože se jedná o kasační stížnost proti usnesení o odmítnutí žaloby, tj. důvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Úkolem NSS je pouze posoudit, zda krajský soud postupoval správně, pokud žalobu odmítl, a zda své rozhodnutí dostatečně odůvodnil.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Podmínkami, za nichž je možné se domoci ochrany proti nezahájení správního řízení z moci úřední prostřednictvím zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s., se zabýval rozšířený senát v rozsudku ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS (ŽAVES).
[14] Rozšířený senát mj. dovodil, že domáhat se zahájení řízení z moci úřední je možné pouze v případě, kdy neexistuje jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo uvnitř veřejné správy nebo žalobou před správním soudem (buď jako účastník správního řízení, nebo jako osoba, která sice dle zákona nebyla účastníkem řízení, ovšem proti rozhodnutí má právo podat žalobu podle § 65 odst. 1 s. ř. s.). Je nerozhodné, zda takovou ochranu využila. Zásahovou žalobu tedy nemůže úspěšně podat osoba, která např. nevyužila (nebo sice využila, ale bez úspěchu) opravné prostředky k ochraně svého subjektivního práva, případně soudní ochranu proti rozhodnutí, které z takovéhoto řízení vzešlo (bod 85 rozhodnutí rozšířeného senátu). V takovém případě by musel soud žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
[15] V nyní projednávané věci zásahové žaloby je s ohledem na znění usnesení krajského soudu rozhodná výlučně procesní otázka, zda řízení o vydání povolení (§ 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích) je ve vztahu k řízení o zrušení povolení (§ 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích) jiným právním prostředkem ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s. (tj. jiným správním řízením, v němž by stěžovatel v minulosti mohl nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo uvnitř veřejné správy nebo žalobou před správním soudem ve smyslu rozsudku ŽAVES).
[16] Před vlastním výkladem považuje NSS za vhodné poznamenat, že krajskému soudu nelze upřít, že se věcí zodpovědně zabýval a zvažoval procesní možnosti řešení ochrany práv stěžovatele (resp. žalobců), která přicházejí v úvahu. NSS ostatně z jeho východisek vychází, byť nakonec dospívá k jinému závěru.
[17] Podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích osoba, která hodlá provozovat vodovod nebo kanalizaci, požádá krajský úřad o vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace.
[18] Podle § 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích krajský úřad rozhodnutím zruší povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace v případě, že provozovatel již nesplňuje podmínky pro vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace uvedené v odstavci 2 písm. a), b) nebo c).
[18] Podle § 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích krajský úřad rozhodnutím zruší povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace v případě, že provozovatel již nesplňuje podmínky pro vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace uvedené v odstavci 2 písm. a), b) nebo c).
[19] Krajský soud v projednávané věci dospěl k závěru, že se žalobci (včetně stěžovatele) mohou účinně bránit jinými právními prostředky. Podle názoru krajského soudu se žalobci i v tuto chvíli jako vlastníci mohou rozhodnout, že svůj vodohospodářský majetek budou provozovat přímo oni, anebo že jej má provozovat jiná osoba, která má oprávnění provozovat živnost ve smyslu § 6 odst. 2 písm. a) zákona o vodovodech a kanalizacích, a s touto osobou mohou už v tuto chvíli uzavřít provozní smlouvu ve smyslu § 8 odst. 2 zákona o vodovodech a kanalizacích. Žalobci či osoba oprávněná z provozní smlouvy si mohou podle krajského soudu požádat o vydání povolení k provozování vodovodu podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích. Krajský soud dodal, že „krajský úřad nesmí vydat povolení k provozování, pokud by se doba, na kterou se má vydat, kryla s dobou, na níž bylo dříve vydáno povolení jiné osobě. Pokud krajský úřad zjistí tento časový střet, žádost o povolení nemůže bez dalšího zamítnout. V případě, že žadatel na výzvu prokáže, že dosavadnímu provozovateli nejpozději k datu, od něhož žadatel žádá o povolení, skončí právo provozovat (např. skončí doba účinnosti provozovatelské smlouvy), krajský úřad musí řízení o žádosti přerušit a zahájit s dosavadním provozovatelem řízení o zrušení jeho povolení k provozování (odst. 7). Po jeho pravomocném skončení krajský úřad dokončí řízení o podané žádosti“ [srov. Pavel Rubeš. Zákon o vodovodech a kanalizacích. Komentář. Wolters Kluwer, komentář k § 6 odst. 2 písm. a)].
[19] Krajský soud v projednávané věci dospěl k závěru, že se žalobci (včetně stěžovatele) mohou účinně bránit jinými právními prostředky. Podle názoru krajského soudu se žalobci i v tuto chvíli jako vlastníci mohou rozhodnout, že svůj vodohospodářský majetek budou provozovat přímo oni, anebo že jej má provozovat jiná osoba, která má oprávnění provozovat živnost ve smyslu § 6 odst. 2 písm. a) zákona o vodovodech a kanalizacích, a s touto osobou mohou už v tuto chvíli uzavřít provozní smlouvu ve smyslu § 8 odst. 2 zákona o vodovodech a kanalizacích. Žalobci či osoba oprávněná z provozní smlouvy si mohou podle krajského soudu požádat o vydání povolení k provozování vodovodu podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích. Krajský soud dodal, že „krajský úřad nesmí vydat povolení k provozování, pokud by se doba, na kterou se má vydat, kryla s dobou, na níž bylo dříve vydáno povolení jiné osobě. Pokud krajský úřad zjistí tento časový střet, žádost o povolení nemůže bez dalšího zamítnout. V případě, že žadatel na výzvu prokáže, že dosavadnímu provozovateli nejpozději k datu, od něhož žadatel žádá o povolení, skončí právo provozovat (např. skončí doba účinnosti provozovatelské smlouvy), krajský úřad musí řízení o žádosti přerušit a zahájit s dosavadním provozovatelem řízení o zrušení jeho povolení k provozování (odst. 7). Po jeho pravomocném skončení krajský úřad dokončí řízení o podané žádosti“ [srov. Pavel Rubeš. Zákon o vodovodech a kanalizacích. Komentář. Wolters Kluwer, komentář k § 6 odst. 2 písm. a)].
[20] Krajský soud ovšem předestřel i další možnosti procesního postupu, neboť v bodu 18 svého rozsudku „nad rámec“ dovodil, že „správnímu orgánu se nenabízí jen řešení nastíněné komentářovou literaturou v podobě přerušení řízení o udělení povolení k provozování vodovodu, zahájení řízení s dosavadním provozovatelem o zrušení jeho povolení k provozování téhož vodovodu a po jeho pravomocném skončení dokončení řízení o žádosti o udělení povolení. Shora vysvětlenému veřejnému zájmu může vyhovovat spojení obou řízení do společného řízení ve smyslu § 140 správního řádu. Pak by nabytím právní moci rozhodnutí o zrušení předcházejícího povolení zároveň nabylo právní moci rozhodnutí o udělení povolení k provozování novému provozovateli. Tím by byl naplněn zákonný požadavek zajištění plynulého provozování vlastníkem (zejména § 8 odst. 1 zákona), tj. nebude ohrožen veřejný zájem na plynulém provozování vodovodu a kanalizace pro veřejnou potřebu. Pokud by však správní úřad nalezl i jiný účinný (rovnocenný) procesní postup, jak zajistit neexistenci ohrožení veřejného zájmu na plynulém provozování vodovodu a kanalizace pro veřejnou potřebu, soud by mu nemohl přikazovat, který z takových postupů musí využít (s ohledem již na princip dělby moci). Soud v tuto chvíli ponechává na úvaze správních orgánů, zda je či není myslitelné i např. zrušení povolení k provozování vodovodu s odloženou účinností do nabytí právní moci rozhodnutí o udělení povolení k provozování téhož vodovodu novému provozovateli“.
[20] Krajský soud ovšem předestřel i další možnosti procesního postupu, neboť v bodu 18 svého rozsudku „nad rámec“ dovodil, že „správnímu orgánu se nenabízí jen řešení nastíněné komentářovou literaturou v podobě přerušení řízení o udělení povolení k provozování vodovodu, zahájení řízení s dosavadním provozovatelem o zrušení jeho povolení k provozování téhož vodovodu a po jeho pravomocném skončení dokončení řízení o žádosti o udělení povolení. Shora vysvětlenému veřejnému zájmu může vyhovovat spojení obou řízení do společného řízení ve smyslu § 140 správního řádu. Pak by nabytím právní moci rozhodnutí o zrušení předcházejícího povolení zároveň nabylo právní moci rozhodnutí o udělení povolení k provozování novému provozovateli. Tím by byl naplněn zákonný požadavek zajištění plynulého provozování vlastníkem (zejména § 8 odst. 1 zákona), tj. nebude ohrožen veřejný zájem na plynulém provozování vodovodu a kanalizace pro veřejnou potřebu. Pokud by však správní úřad nalezl i jiný účinný (rovnocenný) procesní postup, jak zajistit neexistenci ohrožení veřejného zájmu na plynulém provozování vodovodu a kanalizace pro veřejnou potřebu, soud by mu nemohl přikazovat, který z takových postupů musí využít (s ohledem již na princip dělby moci). Soud v tuto chvíli ponechává na úvaze správních orgánů, zda je či není myslitelné i např. zrušení povolení k provozování vodovodu s odloženou účinností do nabytí právní moci rozhodnutí o udělení povolení k provozování téhož vodovodu novému provozovateli“.
[21] V obecné rovině lze s prvotními úvahami krajského soudu i nastíněnými procesními možnostmi jako východisky pro další závěry souhlasit. Krajský soud ovšem z těchto procesních možností vyvodil nesprávný právní závěr, a to že jiným prostředkem ochrany, který v projednávané věci může stěžovatel využít, je řízení o vydání povolení dle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích.
[22] Za jiný prostředek ochrany ve smyslu rozsudku ŽAVES lze jistě považovat i jiné správní řízení, jak konstatoval též krajský soud. V tomto případě však tímto řízením rozhodně není podle názoru NSS řízení o povolení k provozování vodovodu podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích, byť by jistě v rámci něho mohlo být případně iniciováno řízení o zrušení povolení k provozování vodovodu.
[23] Podstatou problému (a omylu krajského soudu) je skutečnost, že řízení o vydání povolení podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích a řízení o zrušení povolení podle § 6 odst. 7 téhož zákona jsou samostatná a na sobě relativně nezávislá řízení, která mají odlišný předmět a účel (zkoumání podmínek k provozování vodovodu a případné vydání povolení k provozování vodovodu vs zkoumání plnění podmínek k provozování vodovodu a případné zrušení povolení k provozování vodovodu).
[23] Podstatou problému (a omylu krajského soudu) je skutečnost, že řízení o vydání povolení podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích a řízení o zrušení povolení podle § 6 odst. 7 téhož zákona jsou samostatná a na sobě relativně nezávislá řízení, která mají odlišný předmět a účel (zkoumání podmínek k provozování vodovodu a případné vydání povolení k provozování vodovodu vs zkoumání plnění podmínek k provozování vodovodu a případné zrušení povolení k provozování vodovodu).
[24] Samostatnost obou těchto řízení lze demonstrovat již na procesní variantě, kterou upřednostnil krajský soud. Sám totiž přiléhavě konstatoval, že v případě, v němž by vyšly v řízení o vydání povolení najevo skutečnosti, které by odůvodňovaly zahájení řízení o zrušení dosavadního povolení, správní orgán by měl řízení o vydání povolení přerušit a zahájit řízení o zrušení stávajícího povolení. Z právě uvedeného plyne jednoznačný závěr, že v řízení o vydání povolení vedeném podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích nelze zrušit dosud platné povolení. To lze zrušit výlučně v řízení o zrušení povolení, které je vedeno podle § 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích. Stěžovatel (žalobci) by sice jistě mohl podat odvolání proti zamítavému rozhodnutí správního orgánu v řízení o vydání povolení, ale jeho případná argumentace týkající se nutnosti zrušení dosavadního povolení z důvodů jím nyní uváděných by se nutně míjela s předmětem řízení o vydání povolení. Stěžovatel by mohl v podstatě pouze namítat, že správní orgán řízení o vydání povolení nepřerušil a ex offo nezahájil řízení o zrušení dosavadního povolení, ale to se absurdně „obloukem“ dostáváme do současného procesního stavu. Prakticky by tedy stěžovatel i při této procesní možnosti mohl hájit svá práva jen v řízení o zrušení dosavadního povolení, a to i následně v řízení před správním soudem (při současném přerušení řízení o vydání povolení).
[24] Samostatnost obou těchto řízení lze demonstrovat již na procesní variantě, kterou upřednostnil krajský soud. Sám totiž přiléhavě konstatoval, že v případě, v němž by vyšly v řízení o vydání povolení najevo skutečnosti, které by odůvodňovaly zahájení řízení o zrušení dosavadního povolení, správní orgán by měl řízení o vydání povolení přerušit a zahájit řízení o zrušení stávajícího povolení. Z právě uvedeného plyne jednoznačný závěr, že v řízení o vydání povolení vedeném podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích nelze zrušit dosud platné povolení. To lze zrušit výlučně v řízení o zrušení povolení, které je vedeno podle § 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích. Stěžovatel (žalobci) by sice jistě mohl podat odvolání proti zamítavému rozhodnutí správního orgánu v řízení o vydání povolení, ale jeho případná argumentace týkající se nutnosti zrušení dosavadního povolení z důvodů jím nyní uváděných by se nutně míjela s předmětem řízení o vydání povolení. Stěžovatel by mohl v podstatě pouze namítat, že správní orgán řízení o vydání povolení nepřerušil a ex offo nezahájil řízení o zrušení dosavadního povolení, ale to se absurdně „obloukem“ dostáváme do současného procesního stavu. Prakticky by tedy stěžovatel i při této procesní možnosti mohl hájit svá práva jen v řízení o zrušení dosavadního povolení, a to i následně v řízení před správním soudem (při současném přerušení řízení o vydání povolení).
[25] Tento závěr je potvrzován i další procesní možností, kterou krajský soud uvádí. Sám krajský soud totiž také dospěl k jistě správnému závěru, že řízení o vydání povolení i zrušení povolení mohou být ve smyslu § 140 správního řádu spojena ke společnému řízení. To však nic nemění na samostatnosti těchto řízení. Společné řízení je totiž zvláštním typem řízení, které je spojeno ze dvou a více správních řízení za splnění zákonem předvídaných podmínek, jež jsou vymezeny v § 140 odst. 1 správního řádu. Vedením společného řízení nedochází k úplnému a nenávratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013
97, č. 3137/2015 Sb.NSS). Jedná se o souběžné vedení jinak samostatných správních řízení. Společné řízení je pouze procesním institutem, jehož účelem je zjednodušení procesních postupů jak pro správní orgány, tak pro účastníky řízení s ohledem na zásadu procesní ekonomie. Cílem tohoto řízení je tedy efektivita a hospodárnost správního řízení. Závěru, že nedochází k zániku samostatnosti jednotlivých řízení, svědčí také to, že dílčí řízení ve společném řízení je možné znovu vyloučit k samostatnému projednání, pokud by v daném případě společné řízení postrádalo svůj smysl a účel (viz § 140 odst. 3 správního řádu, případně srov. § 39 odst. 2 s. ř. s či § 112 odst. 2 o. s. ř.).
[25] Tento závěr je potvrzován i další procesní možností, kterou krajský soud uvádí. Sám krajský soud totiž také dospěl k jistě správnému závěru, že řízení o vydání povolení i zrušení povolení mohou být ve smyslu § 140 správního řádu spojena ke společnému řízení. To však nic nemění na samostatnosti těchto řízení. Společné řízení je totiž zvláštním typem řízení, které je spojeno ze dvou a více správních řízení za splnění zákonem předvídaných podmínek, jež jsou vymezeny v § 140 odst. 1 správního řádu. Vedením společného řízení nedochází k úplnému a nenávratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013
97, č. 3137/2015 Sb.NSS). Jedná se o souběžné vedení jinak samostatných správních řízení. Společné řízení je pouze procesním institutem, jehož účelem je zjednodušení procesních postupů jak pro správní orgány, tak pro účastníky řízení s ohledem na zásadu procesní ekonomie. Cílem tohoto řízení je tedy efektivita a hospodárnost správního řízení. Závěru, že nedochází k zániku samostatnosti jednotlivých řízení, svědčí také to, že dílčí řízení ve společném řízení je možné znovu vyloučit k samostatnému projednání, pokud by v daném případě společné řízení postrádalo svůj smysl a účel (viz § 140 odst. 3 správního řádu, případně srov. § 39 odst. 2 s. ř. s či § 112 odst. 2 o. s. ř.).
[26] Nelze přehlédnout ani třetí procesní možnost uvedenou krajským soudem, a to zrušení povolení s odloženou účinností do nabytí právní moci rozhodnutí o udělení povolení k provozování téhož vodovodu novému provozovateli. Tato varianta již sama o sobě opět potvrzuje závěr o samostatnosti a relativní nezávislosti řízení o zrušení povolení na řízení o vydání tohoto povolení. Jak je známo NSS z úřední činnosti [konkrétně ze spisu sp. zn 10 As 350/2022
rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (tj. i v této věci žalovaný] ze dne 31. 1. 2019, čj. KUJI 7859/2019), žalovaný již ve své praxi tímto způsobem postupoval a zrušil povolení k provozování vodohospodářského majetku za současného odložení vykonatelnosti tohoto rozhodnutí ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o povolení k provozování tohoto majetku.
[27] Z uvedených důvodů tedy ani neobstojí názor krajského soudu, že jeho řešení je správné, neboť kdyby žalovaný zrušil povolení a současně nebylo zajištěno, aby jiná osoba provozovala vodovod, byl by ohrožen veřejný zájem na zachování provozu vodovodu a kanalizace. Tento závěr krajského soudu je také ve vnitřním rozporu s procesní variantou, která byla popsána v předcházejícím odstavci a již předestřel sám krajský soud. Mimoto takovou situaci by ostatně bylo rovněž možné řešit pomocí veřejné služby podle § 22 zákona o vodovodech a kanalizacích, která nepodléhá povolení k provozování. Proto by bylo možné uvažovat např. o nařízení povinnosti veřejné služby budoucímu provozovateli do doby, než se vyřídí úřední formality (srov. Pavel Rubeš. Zákon o vodovodech a kanalizacích. Komentář. Wolters Kluwer, komentář k § 6 odst. 1).
[27] Z uvedených důvodů tedy ani neobstojí názor krajského soudu, že jeho řešení je správné, neboť kdyby žalovaný zrušil povolení a současně nebylo zajištěno, aby jiná osoba provozovala vodovod, byl by ohrožen veřejný zájem na zachování provozu vodovodu a kanalizace. Tento závěr krajského soudu je také ve vnitřním rozporu s procesní variantou, která byla popsána v předcházejícím odstavci a již předestřel sám krajský soud. Mimoto takovou situaci by ostatně bylo rovněž možné řešit pomocí veřejné služby podle § 22 zákona o vodovodech a kanalizacích, která nepodléhá povolení k provozování. Proto by bylo možné uvažovat např. o nařízení povinnosti veřejné služby budoucímu provozovateli do doby, než se vyřídí úřední formality (srov. Pavel Rubeš. Zákon o vodovodech a kanalizacích. Komentář. Wolters Kluwer, komentář k § 6 odst. 1).
[28] NSS tak uzavírá, že řízení o vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace podle § 6 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích a řízení o zrušení tohoto povolení podle § 6 odst. 7 zákona o vodovodech a kanalizacích mají jiný předmět a cíl, jsou samostatná a na sobě relativně nezávislá. Na to logicky navazuje další závěr, a to, že řízení o vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace nemůže být z hlediska závěrů rozsudku ŽAVES ve vztahu k řízení o zrušení dosavadního povolení jiným správním řízením jako jiným prostředkem ochrany dle § 85 s. ř. s., v němž by stěžovatel v minulosti mohl nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo uvnitř veřejné správy nebo žalobou před správním soudem
[29] Krajský soud tedy věc sice posoudil na základě správných východisek (procesních možností), z nichž však vyvodil nesprávné závěry.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Z uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.), a to jen ve vztahu ke stěžovateli
žalobci a)[srov. § 33 odst. 8 s. ř. s. a usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 9. 6. 2022, čj. 2 As 347/2019
81, podle kterého navrhovatelé (žalobci) v soudním řízení správním mají vždy postavení samostatných společníků v rozepři, i pokud je předmětem soudního přezkumu jednání veřejné správy, které se přímo dotýká práv více navrhovatelů (žalobců)].
[31] V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS v rušícím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[32] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 28. března 2023
Ondřej Mrákota
předseda senátu