Rozhodnou-li správní orgány v prvním i druhém stupni po provedeném spojeném (společném) územním a stavebním řízení dle § 78 stavebního zákona z roku
2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 (resp. dle § 94a téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013) nebo dle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní,
vodní a energetické infrastruktury, ve věci umístění stavby a jejího povolení dvěma
výroky téhož rozhodnutí a jsou-li následně oba tyto výroky současně napadeny
správní žalobou podanou k tomu oprávněnou osobou, má zrušení výroku týkajícího se umístění stavby soudem zpravidla za následek rovněž zrušení navazujícího výroku týkajícího se jejího povolení. Výjimkou z tohoto pravidla může být situace, kdy
vada, pro niž byl zrušen výrok týkající se umístění stavby, je neodstranitelná a zároveň nebrání existenci stavby.
Rozhodnou-li správní orgány v prvním i druhém stupni po provedeném spojeném (společném) územním a stavebním řízení dle § 78 stavebního zákona z roku
2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 (resp. dle § 94a téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013) nebo dle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní,
vodní a energetické infrastruktury, ve věci umístění stavby a jejího povolení dvěma
výroky téhož rozhodnutí a jsou-li následně oba tyto výroky současně napadeny
správní žalobou podanou k tomu oprávněnou osobou, má zrušení výroku týkajícího se umístění stavby soudem zpravidla za následek rovněž zrušení navazujícího výroku týkajícího se jejího povolení. Výjimkou z tohoto pravidla může být situace, kdy
vada, pro niž byl zrušen výrok týkající se umístění stavby, je neodstranitelná a zároveň nebrání existenci stavby.
24. 7. 2012, čj. 40 A 3/2012-217, zrušil a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Následně žalovaný rozhodnutím ze dne
24. 7. 2012, čj. 40 A 3/2012-217, zrušil a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Následně žalovaný rozhodnutím ze dne
14. 8. 2012 odvolání žalobce opět zamítl.
Žalobce poté podal u Krajského soudu
v Ústí nad Labem žalobu. Žalobce tvrdil, že
proces přijímání stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 11. 1996 o hodnocení vlivů stavby dálnice D8, úseku 0805
Lovosice–Řehlovice, na životní prostředí (dále jen „stanovisko EIA“) byl zatížen nezákonností způsobenou již při přijímání předcházejícího stanoviska Ministerstva životního
prostředí ze dne 20. 4. 1995 ke Studii Dálnice
D8-stavba 0805 úsek Lovosice–Řehlovice
(dále jen „první stanovisko SEA“). Důvodem
této nezákonnosti bylo podle žalobce jednak
to, že předmětem posuzování nebyla žádná
koncepce ve smyslu § 14 odst. 1 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí, a dále to, že nebyl
dodržen procesní postup podle § 14 odst. 3
a 4 stejného zákona, pokud jde o účast veřej-
nosti na projednávání příslušné dokumentace. Výsledkem tohoto procesu přitom bylo
to, že z původně tří posuzovaných variant koridoru dálnice D8-0805 byla bez účasti veřejnosti vybrána varianta C, která vede z větší
části po povrchu a je dle názoru žalobce nejméně šetrná z hlediska zásahů do Chráněné
krajinné oblasti České středohoří. Následně
probíhal proces SEA pro účely schválení
územního plánu velkého územního celku Litoměřicko, který byl ukončen stanoviskem
Ministerstva životního prostředí ze dne 21. 12.
1995 (dále jen „druhé stanovisko SEA“),
v němž se však již posuzovaly jen dvě subvarianty, z již dříve vybrané varianty C. Na to navázal proces EIA, ukončený zmiňovaným stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je
jedním z podkladů žalobou napadeného rozhodnutí a jímž byla opět vybrána varianta C2.
O výběru koridoru dálnice tak bylo dle žalobce rozhodnuto bez účasti veřejnosti a postupem rozporným s tehdejší právní úpravou.
Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2012,
čj. 40 A 4/2012-238, napadené rozhodnutí žalovaného zčásti zrušil a vrátil jej k dalšímu řízení (výrok A = umístění stavby), zčásti žalobu odmítl (výrok B = povolení stavby).
Krajský soud při posuzování důvodnosti žalobních námitek hodnotil jednotlivé námitky
zvlášť s ohledem na to, jaký mají vztah k jednotlivým výrokům napadeného rozhodnutí.
Na tento postup nemělo podle krajského soudu žádný vliv, že v dané věci bylo rozhodnuto
v rámci spojeného řízení jak o umístění, tak
i o povolení stavby. Dle krajského soudu by
situace byla zcela totožná i v případě, že by
bylo rozhodováno v samostatných řízeních
a jednotlivá rozhodnutí byla následně napadena žalobami.
Krajský soud přisvědčil argumentaci žalobce v tom, že pokud by došlo k nezákonnosti v procesu přijímání prvního stanoviska
SEA, měla by taková vada přímý vliv na zákonnost stanoviska EIA, které z jeho závěrů vychází. Z tohoto důvodu si krajský soud vyžádal spisový materiál Ministerstva životního
prostředí k procesu přijímání prvního stanoviska SEA, který ovšem nebyl kompletní, neboť úplná spisová dokumentace se dle sděle-
ní Ministerstva životního prostředí nedochovala. Krajský soud dospěl k závěru, že na základě této nekompletní dokumentace nebylo
možné vyvrátit námitku žalobce, že k přijetí
prvního stanoviska SEA došlo v rozporu
s § 14 odst. 3 zákona č. 244/1992 Sb. bez účasti veřejnosti. Vzhledem k této nemožnosti
přezkumu zásadní námitky žalobce v důsledku nekompletnosti předložené spisové dokumentace a vzhledem k tomu, že nezákonnost
procesu SEA by podle krajského soudu zatížila i proces EIA, který vycházel z jeho závěrů,
a tím i samotné územní rozhodnutí, které se
vypořádávalo s podmínkami EIA, a následně
tedy i výrok A žalobou napadeného rozhodnutí (umístění stavby), krajský soud shledal
výrok A žalobou napadeného rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů
dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Pokud jde o část žaloby směřující proti zamítnutí žalobcova odvolání proti rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení stavby (výrok B),
dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není
v této části důvodná. Krajský soud v prvé řadě konstatoval, že stěžovatelem uplatněné žalobní námitky ohledně tvrzené nezákonnosti
prvního stanoviska SEA a z něho vycházejícího stanoviska EIA se týkají otázek, které byly
předmětem územního řízení. Posouzení
těchto otázek ze strany správních orgánů tedy mohou soudy ve správním soudnictví přezkoumávat pouze v souvislosti s částí žaloby
směřující proti výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného. Při přezkumu výroku B
rozhodnutí žalovaného, jenž se týká povolení
stavby, nelze k námitkám, které se týkají procesu SEA a stanoviska EIA, pokud se vztahují
k výběru trasy dálnice D8, přihlédnout.
K obdobnému závěru dospěl krajský
soud, i pokud jde o námitku týkající se nezákonnosti povolení stavby v důsledku tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí ministra životního
prostředí ze dne 14. 2. 2001, kterým byla povolena výjimka ze zákazu stavět nové dálnice
na území chráněné krajinné oblasti podle
§ 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Toto rozhodnutí podle krajského
soudu tvoří podklad pro rozhodnutí o umístění stavby, proto je tato námitka projednatel-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
ná pouze ve vztahu k výroku A napadeného
rozhodnutí žalovaného. Stejně tak, namítal-li
stěžovatel nezákonnost rozhodnutí o povolení stavby v důsledku nezákonnosti závazného
stanoviska Správy CHKO České středohoří ze
dne 15. 3. 2011, k rozhodnutí o umístění
stavby Dálnice D8, 0805 Lovosice–Řehlovice,
uvedl krajský soud, že toto stanovisko, kterým byl vysloven souhlas se zásahem do krajinného rázu podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny, je podkladovým správním
aktem pro rozhodnutí o umístění stavby. I tato
námitka je tedy projednatelná pouze ve vztahu
k rozhodnutí o umístění stavby, tedy k výroku A
napadeného rozhodnutí žalovaného.
Všechny uvedené námitky tedy krajský
soud shledal nedůvodnými, a z tohoto důvodu žalobu v části směřující proti výroku B napadeného rozhodnutí žalovaného zamítl.
Žalobce (stěžovatel) následně podal kasační stížnost. V ní namítal, že nezákonnost
prvního stanoviska SEA a stanoviska EIA ze
dne 15. 11. 1996 měla vliv na zákonnost všech
navazujících postupů a správních aktů, tedy
nejen na rozhodnutí o umístění stavby, nýbrž
i na rozhodnutí o povolení stavby. Tvrdil, že
s ohledem na požadavky mezinárodního práva,
unijního práva a ústavního pořádku a vzhledem k okolnostem případu musí být přípustné uplatnit argumenty týkající se nezákonnosti posuzování vlivu stavby na životní
prostředí i v žalobě proti stavebnímu povolení pro předmětný dílčí úsek dálnice. Závěry
krajského soudu stěžovatel napadl i z toho
důvodu, že o umístění a povolení stavby bylo
rozhodnuto jedním společným rozhodnutím. Při zrušení výroku o umístění stavby proto měl být zrušen i navazující výrok o povolení stavby, aby bylo možné vydat nové
společné rozhodnutí a uplatnit námitky ve
správním řízení.
Stěžovatel konstatuje, že ačkoliv již u krajského soudu podruhé uspěl se svým názorem, že umístění 4,7 km trasy dálnice
D8-0805 bylo nezákonné, šlo při napadeném
zamítnutí návrhu na zrušení výroku B žalovaného rozhodnutí pouze o „prázdné akademické vítězství“, neboť v důsledku § 94 odst. 5
stavebního zákona z roku 2006 nemůže k ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
pravě vad územního řízení nikdy dojít. Stěžovatel tvrdil, že takovýto stav není v souladu
s právem na efektivní soudní ochranu, které
je v oblasti ochrany životního prostředí garantováno rovněž mezinárodními a unijními
závazky vyplývajícími pro Českou republiku
zejména z Úmluvy o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen
„Aarhuská úmluva“) a směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování
vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice
EIA“).
Krajský soud se dle stěžovatele také chybně ztotožnil s judikaturou prvního senátu
Nejvyššího správního soudu z let 2011–2013
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze
dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347,
č. 2368/2011 Sb. NSS, ze dne 8. 9. 2011,
čj. 1 As 83/2011-565, ze dne 23. 1. 2013,
čj. 1 As 119/2012-86, a ze dne 23. 1. 2013,
čj. 1 As 164/2012-54) týkající se přezkumu
jednotlivých stavebních povolení pro dálnici
D8-0805, podle níž námitky proti stanovisku
k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní
studie na životní prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby,
přičemž ve stavebním řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Stěžovatel považoval tuto
judikaturu za nesprávnou a rozpornou s již
uvedenými závazky ČR vyplývajícími z mezinárodního a unijního práva a vyzval ve věci
rozhodující pátý senát Nejvyššího správního
soudu, aby se v této otázce obrátil na rozšířený senát.
Stěžovatel v dané souvislosti namítal, že
napadnout nezákonnost stanoviska EIA musí
být možné nejen v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, ale také v rámci žaloby proti stavebnímu povolení pro stavbu dálnice
nebo její části. Názor o nepřípustnosti námitek
týkajících se procesu vydání stanoviska EIA,
pokud jde o výběr koridoru dálnice D8-0805,
ve stavebním řízení a v žalobě proti stavební-
mu povolení by dle přesvědčení stěžovatele
mohl být důvodný a akceptovatelný pouze za
situace, pokud by námitky tohoto typu byly
uplatňovány poprvé, a tedy zcela nově a překvapivě až v žalobách proti dílčím stavebním
povolením pro tuto dálnici. Stěžovatel však tyto námitky vznášel opakovaně již od počátku
procesu povolování stavby dálnice D8-0805.
Výklad, který vychází z právního názoru
prvního senátu, představuje dle stěžovatele
zásah do jeho práva na spravedlivý proces
a porušení požadavku výkladu vnitrostátního
práva v souladu se závazky vyplývajícími
z Aarhuské úmluvy a směrnice EIA na účinnou soudní ochranu. I v případě, že žalobci
z řad dotčené veřejnosti ve své žalobě proti
územnímu rozhodnutí uspějí, mají dle stěžovatele pouze minimální šanci domoci se nápravy nezákonnosti při procesu EIA a vydání
nového stanoviska EIA, neboť žadatelé daleko
dříve získají pravomocné stavební povolení.
Uvedený názor prvního senátu by mohl být
dle stěžovatele ústavně a mezinárodněprávně konformní pouze za předpokladu, že by
žalobám proti územním rozhodnutím osob
z řad tzv. dotčené veřejnosti byl pravidelně
přiznáván odkladný účinek, tak tomu ovšem
v soudní praxi není.
Stěžovatel upozorňuje na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze
dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128,
č. 1815/2009 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne
14. 8. 2012 odvolání žalobce opět zamítl.
Žalobce poté podal u Krajského soudu
v Ústí nad Labem žalobu. Žalobce tvrdil, že
proces přijímání stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 11. 1996 o hodnocení vlivů stavby dálnice D8, úseku 0805
Lovosice–Řehlovice, na životní prostředí (dále jen „stanovisko EIA“) byl zatížen nezákonností způsobenou již při přijímání předcházejícího stanoviska Ministerstva životního
prostředí ze dne 20. 4. 1995 ke Studii Dálnice
D8-stavba 0805 úsek Lovosice–Řehlovice
(dále jen „první stanovisko SEA“). Důvodem
této nezákonnosti bylo podle žalobce jednak
to, že předmětem posuzování nebyla žádná
koncepce ve smyslu § 14 odst. 1 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí, a dále to, že nebyl
dodržen procesní postup podle § 14 odst. 3
a 4 stejného zákona, pokud jde o účast veřej-
nosti na projednávání příslušné dokumentace. Výsledkem tohoto procesu přitom bylo
to, že z původně tří posuzovaných variant koridoru dálnice D8-0805 byla bez účasti veřejnosti vybrána varianta C, která vede z větší
části po povrchu a je dle názoru žalobce nejméně šetrná z hlediska zásahů do Chráněné
krajinné oblasti České středohoří. Následně
probíhal proces SEA pro účely schválení
územního plánu velkého územního celku Litoměřicko, který byl ukončen stanoviskem
Ministerstva životního prostředí ze dne 21. 12.
1995 (dále jen „druhé stanovisko SEA“),
v němž se však již posuzovaly jen dvě subvarianty, z již dříve vybrané varianty C. Na to navázal proces EIA, ukončený zmiňovaným stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je
jedním z podkladů žalobou napadeného rozhodnutí a jímž byla opět vybrána varianta C2.
O výběru koridoru dálnice tak bylo dle žalobce rozhodnuto bez účasti veřejnosti a postupem rozporným s tehdejší právní úpravou.
Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2012,
čj. 40 A 4/2012-238, napadené rozhodnutí žalovaného zčásti zrušil a vrátil jej k dalšímu řízení (výrok A = umístění stavby), zčásti žalobu odmítl (výrok B = povolení stavby).
Krajský soud při posuzování důvodnosti žalobních námitek hodnotil jednotlivé námitky
zvlášť s ohledem na to, jaký mají vztah k jednotlivým výrokům napadeného rozhodnutí.
Na tento postup nemělo podle krajského soudu žádný vliv, že v dané věci bylo rozhodnuto
v rámci spojeného řízení jak o umístění, tak
i o povolení stavby. Dle krajského soudu by
situace byla zcela totožná i v případě, že by
bylo rozhodováno v samostatných řízeních
a jednotlivá rozhodnutí byla následně napadena žalobami.
Krajský soud přisvědčil argumentaci žalobce v tom, že pokud by došlo k nezákonnosti v procesu přijímání prvního stanoviska
SEA, měla by taková vada přímý vliv na zákonnost stanoviska EIA, které z jeho závěrů vychází. Z tohoto důvodu si krajský soud vyžádal spisový materiál Ministerstva životního
prostředí k procesu přijímání prvního stanoviska SEA, který ovšem nebyl kompletní, neboť úplná spisová dokumentace se dle sděle-
ní Ministerstva životního prostředí nedochovala. Krajský soud dospěl k závěru, že na základě této nekompletní dokumentace nebylo
možné vyvrátit námitku žalobce, že k přijetí
prvního stanoviska SEA došlo v rozporu
s § 14 odst. 3 zákona č. 244/1992 Sb. bez účasti veřejnosti. Vzhledem k této nemožnosti
přezkumu zásadní námitky žalobce v důsledku nekompletnosti předložené spisové dokumentace a vzhledem k tomu, že nezákonnost
procesu SEA by podle krajského soudu zatížila i proces EIA, který vycházel z jeho závěrů,
a tím i samotné územní rozhodnutí, které se
vypořádávalo s podmínkami EIA, a následně
tedy i výrok A žalobou napadeného rozhodnutí (umístění stavby), krajský soud shledal
výrok A žalobou napadeného rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů
dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Pokud jde o část žaloby směřující proti zamítnutí žalobcova odvolání proti rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení stavby (výrok B),
dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není
v této části důvodná. Krajský soud v prvé řadě konstatoval, že stěžovatelem uplatněné žalobní námitky ohledně tvrzené nezákonnosti
prvního stanoviska SEA a z něho vycházejícího stanoviska EIA se týkají otázek, které byly
předmětem územního řízení. Posouzení
těchto otázek ze strany správních orgánů tedy mohou soudy ve správním soudnictví přezkoumávat pouze v souvislosti s částí žaloby
směřující proti výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného. Při přezkumu výroku B
rozhodnutí žalovaného, jenž se týká povolení
stavby, nelze k námitkám, které se týkají procesu SEA a stanoviska EIA, pokud se vztahují
k výběru trasy dálnice D8, přihlédnout.
K obdobnému závěru dospěl krajský
soud, i pokud jde o námitku týkající se nezákonnosti povolení stavby v důsledku tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí ministra životního
prostředí ze dne 14. 2. 2001, kterým byla povolena výjimka ze zákazu stavět nové dálnice
na území chráněné krajinné oblasti podle
§ 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Toto rozhodnutí podle krajského
soudu tvoří podklad pro rozhodnutí o umístění stavby, proto je tato námitka projednatel-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
ná pouze ve vztahu k výroku A napadeného
rozhodnutí žalovaného. Stejně tak, namítal-li
stěžovatel nezákonnost rozhodnutí o povolení stavby v důsledku nezákonnosti závazného
stanoviska Správy CHKO České středohoří ze
dne 15. 3. 2011, k rozhodnutí o umístění
stavby Dálnice D8, 0805 Lovosice–Řehlovice,
uvedl krajský soud, že toto stanovisko, kterým byl vysloven souhlas se zásahem do krajinného rázu podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny, je podkladovým správním
aktem pro rozhodnutí o umístění stavby. I tato
námitka je tedy projednatelná pouze ve vztahu
k rozhodnutí o umístění stavby, tedy k výroku A
napadeného rozhodnutí žalovaného.
Všechny uvedené námitky tedy krajský
soud shledal nedůvodnými, a z tohoto důvodu žalobu v části směřující proti výroku B napadeného rozhodnutí žalovaného zamítl.
Žalobce (stěžovatel) následně podal kasační stížnost. V ní namítal, že nezákonnost
prvního stanoviska SEA a stanoviska EIA ze
dne 15. 11. 1996 měla vliv na zákonnost všech
navazujících postupů a správních aktů, tedy
nejen na rozhodnutí o umístění stavby, nýbrž
i na rozhodnutí o povolení stavby. Tvrdil, že
s ohledem na požadavky mezinárodního práva,
unijního práva a ústavního pořádku a vzhledem k okolnostem případu musí být přípustné uplatnit argumenty týkající se nezákonnosti posuzování vlivu stavby na životní
prostředí i v žalobě proti stavebnímu povolení pro předmětný dílčí úsek dálnice. Závěry
krajského soudu stěžovatel napadl i z toho
důvodu, že o umístění a povolení stavby bylo
rozhodnuto jedním společným rozhodnutím. Při zrušení výroku o umístění stavby proto měl být zrušen i navazující výrok o povolení stavby, aby bylo možné vydat nové
společné rozhodnutí a uplatnit námitky ve
správním řízení.
Stěžovatel konstatuje, že ačkoliv již u krajského soudu podruhé uspěl se svým názorem, že umístění 4,7 km trasy dálnice
D8-0805 bylo nezákonné, šlo při napadeném
zamítnutí návrhu na zrušení výroku B žalovaného rozhodnutí pouze o „prázdné akademické vítězství“, neboť v důsledku § 94 odst. 5
stavebního zákona z roku 2006 nemůže k ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
pravě vad územního řízení nikdy dojít. Stěžovatel tvrdil, že takovýto stav není v souladu
s právem na efektivní soudní ochranu, které
je v oblasti ochrany životního prostředí garantováno rovněž mezinárodními a unijními
závazky vyplývajícími pro Českou republiku
zejména z Úmluvy o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen
„Aarhuská úmluva“) a směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování
vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice
EIA“).
Krajský soud se dle stěžovatele také chybně ztotožnil s judikaturou prvního senátu
Nejvyššího správního soudu z let 2011–2013
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze
dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347,
č. 2368/2011 Sb. NSS, ze dne 8. 9. 2011,
čj. 1 As 83/2011-565, ze dne 23. 1. 2013,
čj. 1 As 119/2012-86, a ze dne 23. 1. 2013,
čj. 1 As 164/2012-54) týkající se přezkumu
jednotlivých stavebních povolení pro dálnici
D8-0805, podle níž námitky proti stanovisku
k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní
studie na životní prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby,
přičemž ve stavebním řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Stěžovatel považoval tuto
judikaturu za nesprávnou a rozpornou s již
uvedenými závazky ČR vyplývajícími z mezinárodního a unijního práva a vyzval ve věci
rozhodující pátý senát Nejvyššího správního
soudu, aby se v této otázce obrátil na rozšířený senát.
Stěžovatel v dané souvislosti namítal, že
napadnout nezákonnost stanoviska EIA musí
být možné nejen v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, ale také v rámci žaloby proti stavebnímu povolení pro stavbu dálnice
nebo její části. Názor o nepřípustnosti námitek
týkajících se procesu vydání stanoviska EIA,
pokud jde o výběr koridoru dálnice D8-0805,
ve stavebním řízení a v žalobě proti stavební-
mu povolení by dle přesvědčení stěžovatele
mohl být důvodný a akceptovatelný pouze za
situace, pokud by námitky tohoto typu byly
uplatňovány poprvé, a tedy zcela nově a překvapivě až v žalobách proti dílčím stavebním
povolením pro tuto dálnici. Stěžovatel však tyto námitky vznášel opakovaně již od počátku
procesu povolování stavby dálnice D8-0805.
Výklad, který vychází z právního názoru
prvního senátu, představuje dle stěžovatele
zásah do jeho práva na spravedlivý proces
a porušení požadavku výkladu vnitrostátního
práva v souladu se závazky vyplývajícími
z Aarhuské úmluvy a směrnice EIA na účinnou soudní ochranu. I v případě, že žalobci
z řad dotčené veřejnosti ve své žalobě proti
územnímu rozhodnutí uspějí, mají dle stěžovatele pouze minimální šanci domoci se nápravy nezákonnosti při procesu EIA a vydání
nového stanoviska EIA, neboť žadatelé daleko
dříve získají pravomocné stavební povolení.
Uvedený názor prvního senátu by mohl být
dle stěžovatele ústavně a mezinárodněprávně konformní pouze za předpokladu, že by
žalobám proti územním rozhodnutím osob
z řad tzv. dotčené veřejnosti byl pravidelně
přiznáván odkladný účinek, tak tomu ovšem
v soudní praxi není.
Stěžovatel upozorňuje na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze
dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128,
č. 1815/2009 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne
11. 2. 2009, čj. 1 As 81/2008-100. Právě v těchto rozhodnutích dospěl Nejvyšší správní
soud na podkladě právní úpravy stavebního
zákona z roku 1976 k závěru, že „[j]estliže bylo stavební povolení [...] vydáno v době, kdy
existovalo pravomocné územní rozhodnutí,
není následné zrušení územního rozhodnutí, [vzhledem k zásadě presumpce správnosti
aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry jejich adresátů], samo
o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem. Pokud je územní rozhodnutí
zrušeno, může být o námitkách účastníků
rozhodnuto v novém územním rozhodnutí
odlišně, [...] a to i když stavba již byla na základě stavebního povolení realizována. Pokud by námitkám bylo nově vyhověno, ved-
lo by to buď ke stanovení nové podmínky
pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost
pak [podle uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu] dle okolností povede
k obnově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat [§ 100 odst. 1
písm. b) správního řádu z roku 2004].“
Stěžovatel ovšem upozorňuje na to, že
uplatnění těchto závěrů i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006 brání jeho § 94 odst. 5,
podle něhož (ve znění účinném od 1. 1. 2013)
„[d]ojde-li ke zrušení územního rozhodnutí
po povolení stavby, územní rozhodnutí se již
nevydává“.
Stěžovatel ovšem připomíná rovněž navazující úvahu Nejvyššího správního soudu obsaženou v citovaných rozsudcích, podle níž
„[n]ámitky uplatněné osobou, která je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení,
musejí být vypořádány komplexně, přičemž
rozdělení celého procesu do několika samostatných fází [...] tomuto požadavku nemůže
stát v cestě“, jinak by mohlo dojít k odepření
soudní ochrany základních práv jednotlivce.
Tento závěr Nejvyššího správního soudu je
dle stěžovatele naopak nutno uplatnit i za stávající právní úpravy, a to je možné pouze v situaci, kdy dojde po zrušení územního rozhodnutí i ke zrušení na něj navazujícího
stavebního povolení a následně k řízení o odstranění stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006, který v případě neexistence
územního rozhodnutí s uplatněním námitek
odpovídajících fázi územního řízení výslovně
počítá.
Stěžovatel dále upozorňuje na to, že krajský soud pominul podstatný rozdíl mezi situací, kdy se územní rozhodnutí a stavební
povolení vydávají samostatně, což byly případy, které posuzoval první senát Nejvyššího
správního soudu ve výše uvedených rozhodnutích, a situací, kdy se vydává společné rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Při zrušení výroku A rozhodnutí žalovaného tak
mělo dojít ke zrušení i navazujícího výroku B,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
neboť oba byly vydány ve stejný okamžik
a byly společně otevřeny i soudnímu přezkoumání, přičemž první byl zákonným podkladem druhého, a nelze tedy tvrdit, že druhý
z nich může obstát samostatně na základě
presumpce správnosti prvního výroku.
Stěžovatel na odlišnost situace vyplývající
z aplikace zákona č. 416/2009 Sb. upozorňoval již ve své žalobě a následné replice, v níž
uvedl, že dle § 140 odst. 7 správního řádu se
ve společném správním řízení vydává jedno
společné rozhodnutí, takže by bylo absurdní,
pokud by stavba byla nezákonně umístěna
a současně by platilo stavební povolení. Smyslem stavebního zákona je, aby nebyly povolovány stavby, které předtím nebyly umístěny.
Pro každou stavbu tedy musí být nejdříve vydáno pravomocné rozhodnutí o umístění
stavby, které je nutným podkladem a předpokladem pro vydání rozhodnutí o povolení
stavby. To vyplývá z § 111 stavebního zákona
z roku 2006, podle kterého musí být projektová dokumentace, připojená k žádosti o stavební povolení, v souladu s územně plánovací dokumentací a s podmínkami územního
rozhodnutí.
Pokud tedy existence výroku B předpokládá existenci a zákonnost výroku A, pak je
dle stěžovatele nepochybné, že při zrušení
výroku A společného rozhodnutí musí být
zrušen i navazující výrok B, který bez výroku A
nemohl být vydán v souladu se zákonem. Pokud tudíž z rozsudků krajského soudu ze dne
11. 2. 2009, čj. 1 As 81/2008-100. Právě v těchto rozhodnutích dospěl Nejvyšší správní
soud na podkladě právní úpravy stavebního
zákona z roku 1976 k závěru, že „[j]estliže bylo stavební povolení [...] vydáno v době, kdy
existovalo pravomocné územní rozhodnutí,
není následné zrušení územního rozhodnutí, [vzhledem k zásadě presumpce správnosti
aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry jejich adresátů], samo
o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem. Pokud je územní rozhodnutí
zrušeno, může být o námitkách účastníků
rozhodnuto v novém územním rozhodnutí
odlišně, [...] a to i když stavba již byla na základě stavebního povolení realizována. Pokud by námitkám bylo nově vyhověno, ved-
lo by to buď ke stanovení nové podmínky
pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost
pak [podle uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu] dle okolností povede
k obnově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat [§ 100 odst. 1
písm. b) správního řádu z roku 2004].“
Stěžovatel ovšem upozorňuje na to, že
uplatnění těchto závěrů i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006 brání jeho § 94 odst. 5,
podle něhož (ve znění účinném od 1. 1. 2013)
„[d]ojde-li ke zrušení územního rozhodnutí
po povolení stavby, územní rozhodnutí se již
nevydává“.
Stěžovatel ovšem připomíná rovněž navazující úvahu Nejvyššího správního soudu obsaženou v citovaných rozsudcích, podle níž
„[n]ámitky uplatněné osobou, která je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení,
musejí být vypořádány komplexně, přičemž
rozdělení celého procesu do několika samostatných fází [...] tomuto požadavku nemůže
stát v cestě“, jinak by mohlo dojít k odepření
soudní ochrany základních práv jednotlivce.
Tento závěr Nejvyššího správního soudu je
dle stěžovatele naopak nutno uplatnit i za stávající právní úpravy, a to je možné pouze v situaci, kdy dojde po zrušení územního rozhodnutí i ke zrušení na něj navazujícího
stavebního povolení a následně k řízení o odstranění stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006, který v případě neexistence
územního rozhodnutí s uplatněním námitek
odpovídajících fázi územního řízení výslovně
počítá.
Stěžovatel dále upozorňuje na to, že krajský soud pominul podstatný rozdíl mezi situací, kdy se územní rozhodnutí a stavební
povolení vydávají samostatně, což byly případy, které posuzoval první senát Nejvyššího
správního soudu ve výše uvedených rozhodnutích, a situací, kdy se vydává společné rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Při zrušení výroku A rozhodnutí žalovaného tak
mělo dojít ke zrušení i navazujícího výroku B,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
neboť oba byly vydány ve stejný okamžik
a byly společně otevřeny i soudnímu přezkoumání, přičemž první byl zákonným podkladem druhého, a nelze tedy tvrdit, že druhý
z nich může obstát samostatně na základě
presumpce správnosti prvního výroku.
Stěžovatel na odlišnost situace vyplývající
z aplikace zákona č. 416/2009 Sb. upozorňoval již ve své žalobě a následné replice, v níž
uvedl, že dle § 140 odst. 7 správního řádu se
ve společném správním řízení vydává jedno
společné rozhodnutí, takže by bylo absurdní,
pokud by stavba byla nezákonně umístěna
a současně by platilo stavební povolení. Smyslem stavebního zákona je, aby nebyly povolovány stavby, které předtím nebyly umístěny.
Pro každou stavbu tedy musí být nejdříve vydáno pravomocné rozhodnutí o umístění
stavby, které je nutným podkladem a předpokladem pro vydání rozhodnutí o povolení
stavby. To vyplývá z § 111 stavebního zákona
z roku 2006, podle kterého musí být projektová dokumentace, připojená k žádosti o stavební povolení, v souladu s územně plánovací dokumentací a s podmínkami územního
rozhodnutí.
Pokud tedy existence výroku B předpokládá existenci a zákonnost výroku A, pak je
dle stěžovatele nepochybné, že při zrušení
výroku A společného rozhodnutí musí být
zrušen i navazující výrok B, který bez výroku A
nemohl být vydán v souladu se zákonem. Pokud tudíž z rozsudků krajského soudu ze dne
27. 2. 2012, čj. 15 A 75/2011-107 (o zrušení žalovaného výroku A o umístění 100 m trasy
dálnice D8-0805 z důvodu nezákonnosti vydání stanoviska SEA), a ze dne 24. 7. 2012,
čj. 40 A 3/2012-217 (o zrušení celého žalovaného rozhodnutí ze dne 20. 4. 2012 o umístění a povolení 4,7 km této dálnice), je zcela nepochybné, že umístění dálnice D8-0805 trpí
závažnou vadou řízení, pak nelze tuto skutečnost obejít a dosáhnout „nezrušitelného“ povolení stavby tak, že se žalované rozhodnutí
jen „graficky“ rozčlení na dva výroky, jak učinil žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí ze dne 14. 8. 2012.
Stěžovatel dále brojil proti závěru krajského soudu, který se odmítl zabývat druhým ža-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
lobním bodem o nezákonnosti rozhodnutí
ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět v CHKO nové dálnice (dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny) v žalobě
proti stavebnímu povolení, resp. proti výroku B žalovaného rozhodnutí. Stěžovatel
v druhém žalobním bodu konkrétně namítal,
že se účastníci řízení před vydáním rozhodnutí ministra životního prostředí ve věci výjimky ze zákazu stavět nové dálnice na území
chráněné krajinné oblasti nemohli vyjádřit
k podkladu doplněnému do spisu během rozkladového řízení (k migrační studii živočichů) a že výjimka byla povolena na základě
nezákonně vydaného stanoviska SEA a stanoviska EIA (viz výše), aniž by bylo zjišťováno,
zda neexistují jiné varianty vedení dálnice,
které by byly šetrnější z hlediska ochrany přírody a krajiny dané chráněné krajinné oblasti. Dle stěžovatele tvořilo toto rozhodnutí ministra životního prostředí podklad i pro
výrok B napadeného rozhodnutí, což stěžovatel dovozuje především z formulace § 26
odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody
a krajiny (zákaz stavět nové dálnice, sídelní
útvary a plavební kanály na území chráněné
krajinné oblasti). Řada podmínek obsažených v této výjimce se dle stěžovatele týká
rovněž stavebního řízení a musí být ve stavebním řízení a při následném provádění
stavby také dodržena. Krajský soud danou
otázku přípustnosti a důvodnosti druhého
žalobního bodu ve vztahu k výroku B žalovaného rozhodnutí nesprávně posoudil, pokud
toliko odkázal na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 6/2011-347
a čj. 1 As 83/2011-565, s jejichž závěry stěžovatel nesouhlasí.
Obdobně stěžovatel napadl i závěr krajského soudu, který označil i jeho třetí žalobní
bod zpochybňující zákonnost závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří vyslovujícího souhlas se zásahem do krajinného
rázu dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k výroku B napadeného rozhodnutí za nepřípustný. Konkrétně stěžovatel v žalobě namítal, že Správa CHKO České
středohoří porušila § 70 zákona o ochraně
přírody a krajiny, pokud stěžovateli předem
nesdělila, že bude vydávat předmětné závazné stanovisko, neumožnila mu nahlédnout
do spisu a nedala mu možnost se před vydáním závazného stanoviska k jeho podkladům
vyjádřit. Dále stěžovatel závaznému stanovisku vytýkal, že z něj není zřejmé, z jakých podkladů dotčený správní orgán při jeho vydání
vycházel. Dle stěžovatele měly i tyto tvrzené
vady závazného stanoviska a postupu při jeho vydání vliv na celé rozhodnutí žalovaného
a bez řádného a zákonného posouzení přípustnosti zásahu do krajinného rázu nemohl
být ani výrok B žalovaného rozhodnutí vydán
v souladu se zákonem.
Stěžovatel krajskému soudu dále vytkl, že
se druhým a třetím žalobním bodem odmítl
zabývat dokonce i ve vztahu k výroku A žalobou napadeného rozhodnutí (dle krajského
soudu pro nadbytečnost, neboť tento výrok
byl krajským soudem v každém případě rušen pro nepřezkoumatelnost), čímž bylo stěžovateli právo na soudní přezkum žalobou
napadeného rozhodnutí ve vztahu k uvedeným žalobním námitkám zcela odepřeno.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti upozornil, že ani správní orgány, ani
správní soudy v této věci nikdy nezpochybnily, že je dána vazba mezi některými podmínkami obsaženými ve stanovisku EIA a stavebním
povolením. Stěžovatel však nikdy nenamítal,
že by se správní orgán ve stavebním povolení
nevypořádal s některou podmínkou obsaženou ve stanovisku EIA. Jeho veškerá argumentace se týkala jedině výběru trasy dálnice D8 a jako taková se tedy vztahuje výlučně
k předmětu územního řízení. V souvislosti se
spojením územního a stavebního řízení
v souladu se zákonem č. 416/2009 Sb. žalovaný uvedl, že z hlediska soudního přezkoumání
není vůbec rozhodné, zda bylo řízení spojeno, či vedeno odděleně. Při soudním přezkoumání výroku o povolení stavby tak soud
nemůže zohledňovat vady, které shledal při
přezkumu samostatného výroku o umístění
stavby. Vedením společného řízení tak, jak ho
upravuje § 140 správního řádu, totiž nedochází k úplnému a nezvratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla
spojena. Předmět těchto řízení zůstává odliš-
ný a stejně tak postavení jejich účastníků. Využitím tohoto procesního institutu, sloužícího ke zjednodušení postupů správních orgánů, nemůže dojít k popření toho, co zvláštní
zákony stanoví o předmětu jednotlivých druhů řízení, o jejich účastnících a o právech
těchto účastníků.
Z osob zúčastněných na řízení své vyjádření zaslalo pouze Ředitelství silnic a dálnic
ČR (dále jen „ŘSD“), které tvrdilo, že neměl
být zrušen ani výrok A napadeného rozhodnutí. ŘSD považovalo oba výroky rozhodnutí
žalovaného za samostatné a uvedlo, že je třeba u jednotlivých výroků správního rozhodnutí odděleně posuzovat jak přípustnost žaloby, tak její důvodnost.
ŘSD dále odkázalo na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
6/2011-347 a čj. 1 As 83/2012-565, z nichž vyvodilo, že nezákonnost rozhodnutí podle
§ 43 zákona o ochraně přírody a krajiny není
možné namítat ve stavebním řízení. Dále
uvedlo, že zmíněné rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001 mohlo
být napadeno samostatnou žalobou. V případě, v němž ovšem bylo dovozeno, že v roce
2001 nebylo možné podat proti rozhodnutí
ministra životního prostředí žalobu, nepochybně bylo možné podat rozklad proti předcházejícímu rozhodnutí Ministerstva životního prostředí vydanému v 1. stupni, což však
stěžovatel zřejmě neučinil a ani neuvedl, že
by byl účastníkem daného správního řízení.
Ve vztahu k námitce zpochybňující zákonnost závazného stanoviska Správy CHKO
České středohoří podle § 12 zákona o ochraně
přírody a krajiny se ŘSD ztotožnilo se závěrem krajského soudu, že toto závazné stanovisko je podkladem pro územní rozhodnutí,
a nikoliv pro stavební povolení. Stěžovatel navíc dle názoru ŘSD vycházel z mylného předpokladu, že při vydání stanoviska vedla Správa
CHKO České středohoří samostatné správní
řízení. Tak tomu ovšem nebylo, a v odůvodnění stanoviska proto nemuselo být uvedeno, zda bylo oznámeno zahájení řízení, zda se
účastníci mohli seznámit s podklady, zda
účastníci předložili připomínky a jak je Správa CHKO vypořádala. Samotné odůvodnění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
souhlasu pak ŘSD považovalo za dostatečné
a přezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) Nejvyšší správní soud úvodem zdůrazňuje, že v souladu se zmiňovaným § 109
odst. 3 s. ř. s. přezkoumával rozsudek krajského soudu pouze v rozsahu kasační stížností
napadeného výroku II., jímž byla zamítnuta
žaloba stěžovatele v části napadající výrok B
rozhodnutí žalovaného a výrok B rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení předmětné stavby, s tím, že rovněž na tomto výroku II. rozsudku krajského soudu je závislý výrok V. tohoto rozsudku o náhradě nákladů řízení.
Ostatní výroky rozsudku krajského soudu,
včetně výroku I., jímž byl zrušen výrok A rozhodnutí žalovaného a výrok A rozhodnutí stavebního úřadu o umístění předmětné stavby,
Nejvyšší správní soud přezkoumávat nemohl,
neboť proti těmto výrokům kasační stížnost
podána nebyla, a to ani ze strany žalovaného
či některé z osob zúčastněných na řízení. Nejvyšší správní soud se tedy nemohl detailně
zabývat ani obsáhlou argumentací ŘSD, podle níž je zrušení žalobou napadených rozhodnutí v části týkající se umístění stavby netato argumentace byla
zákonné, neboť
vtělena pouze do vyjádření ŘSD ke kasační
stížnosti stěžovatele, nikoliv do samostatné,
řádné a včasné kasační stížnosti směřující
proti výroku I. rozsudku krajského soudu,
kterou bylo i ŘSD oprávněno podat. Nejvyšší
správní soud ovšem zohlednil důvod zrušení
žalobou napadených rozhodnutí krajským
soudem v části týkající se umístění stavby, aniž
by zároveň hodnotil jeho opodstatněnost, při
posuzování otázky, zda měly být z tohoto důvodu zrušeny i výroky rozhodnutí správních
orgánů o povolení dané stavby (viz dále).
IV.A Námitka týkající se stanovisek
SEA a EIA a závislosti výroků rozhodnutí
o umístění a povolení stavby
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
IV.A.1
Stěžovatel v prvé řadě brojil proti výše citované judikatuře prvního senátu Nejvyššího
správního soudu, který v jednotlivých věcech
týkajících se stavebních povolení na dílčí úseky dálnice D8-0805 (výše citované rozsudky
Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 6/2011-347,
čj. 1 As 83/2011-565, čj. 1 As 119/2012-86,
a čj. 1 As 164/2012-54) dospěl k závěru, že námitky proti stanovisku k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní studie na životní
prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit
výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby, přičemž ve stavebním
řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Zároveň první senát v těchto svých rozhodnutích
navázal na svou dřívější judikaturu (již rovněž
zmiňované rozsudky čj. 1 As 79/2008-128,
a čj. 1 As 81/2008-100), byť přijatou ještě na
půdorysu stavebního zákona z roku 1976, podle níž, pokud bylo stavební povolení vydáno
v době, kdy existovalo pravomocné územní
rozhodnutí, není následné zrušení územního
rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení
stavebního povolení soudem.
Je třeba říci, že první senát na těchto
svých závěrech setrval i ve svém zcela recentním rozhodnutí, totiž v rozsudku ze dne
27. 2. 2012, čj. 15 A 75/2011-107 (o zrušení žalovaného výroku A o umístění 100 m trasy
dálnice D8-0805 z důvodu nezákonnosti vydání stanoviska SEA), a ze dne 24. 7. 2012,
čj. 40 A 3/2012-217 (o zrušení celého žalovaného rozhodnutí ze dne 20. 4. 2012 o umístění a povolení 4,7 km této dálnice), je zcela nepochybné, že umístění dálnice D8-0805 trpí
závažnou vadou řízení, pak nelze tuto skutečnost obejít a dosáhnout „nezrušitelného“ povolení stavby tak, že se žalované rozhodnutí
jen „graficky“ rozčlení na dva výroky, jak učinil žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí ze dne 14. 8. 2012.
Stěžovatel dále brojil proti závěru krajského soudu, který se odmítl zabývat druhým ža-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
lobním bodem o nezákonnosti rozhodnutí
ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět v CHKO nové dálnice (dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny) v žalobě
proti stavebnímu povolení, resp. proti výroku B žalovaného rozhodnutí. Stěžovatel
v druhém žalobním bodu konkrétně namítal,
že se účastníci řízení před vydáním rozhodnutí ministra životního prostředí ve věci výjimky ze zákazu stavět nové dálnice na území
chráněné krajinné oblasti nemohli vyjádřit
k podkladu doplněnému do spisu během rozkladového řízení (k migrační studii živočichů) a že výjimka byla povolena na základě
nezákonně vydaného stanoviska SEA a stanoviska EIA (viz výše), aniž by bylo zjišťováno,
zda neexistují jiné varianty vedení dálnice,
které by byly šetrnější z hlediska ochrany přírody a krajiny dané chráněné krajinné oblasti. Dle stěžovatele tvořilo toto rozhodnutí ministra životního prostředí podklad i pro
výrok B napadeného rozhodnutí, což stěžovatel dovozuje především z formulace § 26
odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody
a krajiny (zákaz stavět nové dálnice, sídelní
útvary a plavební kanály na území chráněné
krajinné oblasti). Řada podmínek obsažených v této výjimce se dle stěžovatele týká
rovněž stavebního řízení a musí být ve stavebním řízení a při následném provádění
stavby také dodržena. Krajský soud danou
otázku přípustnosti a důvodnosti druhého
žalobního bodu ve vztahu k výroku B žalovaného rozhodnutí nesprávně posoudil, pokud
toliko odkázal na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 6/2011-347
a čj. 1 As 83/2011-565, s jejichž závěry stěžovatel nesouhlasí.
Obdobně stěžovatel napadl i závěr krajského soudu, který označil i jeho třetí žalobní
bod zpochybňující zákonnost závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří vyslovujícího souhlas se zásahem do krajinného
rázu dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k výroku B napadeného rozhodnutí za nepřípustný. Konkrétně stěžovatel v žalobě namítal, že Správa CHKO České
středohoří porušila § 70 zákona o ochraně
přírody a krajiny, pokud stěžovateli předem
nesdělila, že bude vydávat předmětné závazné stanovisko, neumožnila mu nahlédnout
do spisu a nedala mu možnost se před vydáním závazného stanoviska k jeho podkladům
vyjádřit. Dále stěžovatel závaznému stanovisku vytýkal, že z něj není zřejmé, z jakých podkladů dotčený správní orgán při jeho vydání
vycházel. Dle stěžovatele měly i tyto tvrzené
vady závazného stanoviska a postupu při jeho vydání vliv na celé rozhodnutí žalovaného
a bez řádného a zákonného posouzení přípustnosti zásahu do krajinného rázu nemohl
být ani výrok B žalovaného rozhodnutí vydán
v souladu se zákonem.
Stěžovatel krajskému soudu dále vytkl, že
se druhým a třetím žalobním bodem odmítl
zabývat dokonce i ve vztahu k výroku A žalobou napadeného rozhodnutí (dle krajského
soudu pro nadbytečnost, neboť tento výrok
byl krajským soudem v každém případě rušen pro nepřezkoumatelnost), čímž bylo stěžovateli právo na soudní přezkum žalobou
napadeného rozhodnutí ve vztahu k uvedeným žalobním námitkám zcela odepřeno.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti upozornil, že ani správní orgány, ani
správní soudy v této věci nikdy nezpochybnily, že je dána vazba mezi některými podmínkami obsaženými ve stanovisku EIA a stavebním
povolením. Stěžovatel však nikdy nenamítal,
že by se správní orgán ve stavebním povolení
nevypořádal s některou podmínkou obsaženou ve stanovisku EIA. Jeho veškerá argumentace se týkala jedině výběru trasy dálnice D8 a jako taková se tedy vztahuje výlučně
k předmětu územního řízení. V souvislosti se
spojením územního a stavebního řízení
v souladu se zákonem č. 416/2009 Sb. žalovaný uvedl, že z hlediska soudního přezkoumání
není vůbec rozhodné, zda bylo řízení spojeno, či vedeno odděleně. Při soudním přezkoumání výroku o povolení stavby tak soud
nemůže zohledňovat vady, které shledal při
přezkumu samostatného výroku o umístění
stavby. Vedením společného řízení tak, jak ho
upravuje § 140 správního řádu, totiž nedochází k úplnému a nezvratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla
spojena. Předmět těchto řízení zůstává odliš-
ný a stejně tak postavení jejich účastníků. Využitím tohoto procesního institutu, sloužícího ke zjednodušení postupů správních orgánů, nemůže dojít k popření toho, co zvláštní
zákony stanoví o předmětu jednotlivých druhů řízení, o jejich účastnících a o právech
těchto účastníků.
Z osob zúčastněných na řízení své vyjádření zaslalo pouze Ředitelství silnic a dálnic
ČR (dále jen „ŘSD“), které tvrdilo, že neměl
být zrušen ani výrok A napadeného rozhodnutí. ŘSD považovalo oba výroky rozhodnutí
žalovaného za samostatné a uvedlo, že je třeba u jednotlivých výroků správního rozhodnutí odděleně posuzovat jak přípustnost žaloby, tak její důvodnost.
ŘSD dále odkázalo na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
6/2011-347 a čj. 1 As 83/2012-565, z nichž vyvodilo, že nezákonnost rozhodnutí podle
§ 43 zákona o ochraně přírody a krajiny není
možné namítat ve stavebním řízení. Dále
uvedlo, že zmíněné rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001 mohlo
být napadeno samostatnou žalobou. V případě, v němž ovšem bylo dovozeno, že v roce
2001 nebylo možné podat proti rozhodnutí
ministra životního prostředí žalobu, nepochybně bylo možné podat rozklad proti předcházejícímu rozhodnutí Ministerstva životního prostředí vydanému v 1. stupni, což však
stěžovatel zřejmě neučinil a ani neuvedl, že
by byl účastníkem daného správního řízení.
Ve vztahu k námitce zpochybňující zákonnost závazného stanoviska Správy CHKO
České středohoří podle § 12 zákona o ochraně
přírody a krajiny se ŘSD ztotožnilo se závěrem krajského soudu, že toto závazné stanovisko je podkladem pro územní rozhodnutí,
a nikoliv pro stavební povolení. Stěžovatel navíc dle názoru ŘSD vycházel z mylného předpokladu, že při vydání stanoviska vedla Správa
CHKO České středohoří samostatné správní
řízení. Tak tomu ovšem nebylo, a v odůvodnění stanoviska proto nemuselo být uvedeno, zda bylo oznámeno zahájení řízení, zda se
účastníci mohli seznámit s podklady, zda
účastníci předložili připomínky a jak je Správa CHKO vypořádala. Samotné odůvodnění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
souhlasu pak ŘSD považovalo za dostatečné
a přezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) Nejvyšší správní soud úvodem zdůrazňuje, že v souladu se zmiňovaným § 109
odst. 3 s. ř. s. přezkoumával rozsudek krajského soudu pouze v rozsahu kasační stížností
napadeného výroku II., jímž byla zamítnuta
žaloba stěžovatele v části napadající výrok B
rozhodnutí žalovaného a výrok B rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení předmětné stavby, s tím, že rovněž na tomto výroku II. rozsudku krajského soudu je závislý výrok V. tohoto rozsudku o náhradě nákladů řízení.
Ostatní výroky rozsudku krajského soudu,
včetně výroku I., jímž byl zrušen výrok A rozhodnutí žalovaného a výrok A rozhodnutí stavebního úřadu o umístění předmětné stavby,
Nejvyšší správní soud přezkoumávat nemohl,
neboť proti těmto výrokům kasační stížnost
podána nebyla, a to ani ze strany žalovaného
či některé z osob zúčastněných na řízení. Nejvyšší správní soud se tedy nemohl detailně
zabývat ani obsáhlou argumentací ŘSD, podle níž je zrušení žalobou napadených rozhodnutí v části týkající se umístění stavby netato argumentace byla
zákonné, neboť
vtělena pouze do vyjádření ŘSD ke kasační
stížnosti stěžovatele, nikoliv do samostatné,
řádné a včasné kasační stížnosti směřující
proti výroku I. rozsudku krajského soudu,
kterou bylo i ŘSD oprávněno podat. Nejvyšší
správní soud ovšem zohlednil důvod zrušení
žalobou napadených rozhodnutí krajským
soudem v části týkající se umístění stavby, aniž
by zároveň hodnotil jeho opodstatněnost, při
posuzování otázky, zda měly být z tohoto důvodu zrušeny i výroky rozhodnutí správních
orgánů o povolení dané stavby (viz dále).
IV.A Námitka týkající se stanovisek
SEA a EIA a závislosti výroků rozhodnutí
o umístění a povolení stavby
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
IV.A.1
Stěžovatel v prvé řadě brojil proti výše citované judikatuře prvního senátu Nejvyššího
správního soudu, který v jednotlivých věcech
týkajících se stavebních povolení na dílčí úseky dálnice D8-0805 (výše citované rozsudky
Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 6/2011-347,
čj. 1 As 83/2011-565, čj. 1 As 119/2012-86,
a čj. 1 As 164/2012-54) dospěl k závěru, že námitky proti stanovisku k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní studie na životní
prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit
výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby, přičemž ve stavebním
řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Zároveň první senát v těchto svých rozhodnutích
navázal na svou dřívější judikaturu (již rovněž
zmiňované rozsudky čj. 1 As 79/2008-128,
a čj. 1 As 81/2008-100), byť přijatou ještě na
půdorysu stavebního zákona z roku 1976, podle níž, pokud bylo stavební povolení vydáno
v době, kdy existovalo pravomocné územní
rozhodnutí, není následné zrušení územního
rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení
stavebního povolení soudem.
Je třeba říci, že první senát na těchto
svých závěrech setrval i ve svém zcela recentním rozhodnutí, totiž v rozsudku ze dne
23. 9. 2014, čj. 1 As 176/2012-140, které vydal
právě ve věci, v níž předtím rozhodoval výše
citovaným usnesením rozšířený senát a v níž
byl první senát konfrontován s obdobnými
argumenty proti své dosavadní judikatuře,
které vznáší rovněž stěžovatel v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As 176/2012-140, mj.
konstatoval:
„[28] Stěžovatel v kasační stížnosti vytýkal městskému soudu, že nesprávně posoudil jeho námitku týkající se nezákonnosti
stanovisek SEA a EIA. Navrhl, aby Nejvyšší
správní soud přehodnotil svoji dosavadní
rozhodovací činnost a věc předložil k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[29] Městský soud k obdobné žalobní argumentaci konstatoval, že námitky týkající
se zákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze
uplatňovat ve stavebním řízení s ohledem
na zásadu koncentrace obsaženou v § 114
odst. 2 stavebního zákona. Podle městského
soudu měly být uplatněny v řízení územním, kdy bylo s konečnou platností rozhodováno o umístění stavby do území. Předmět
územního a stavebního řízení je odlišný. Ačkoliv výstupy těchto řízení představují řetězící se správní akty, nelze stavební řízení
chápat jako pokračování územního řízení
v případě, že v územním řízení nebyly z jakéhokoli důvodu projednány některé otázky
umístění stavby.
[30] Nutno uvést, že obdobnou námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As
6/2011-347 ve věci Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, č. 368/2011 Sb. NSS (část VI.B.),
který se týkal stavebního povolení na jinou
část téhož úseku dálnice D8. Skutkové i právní okolnosti obou případů jsou shodné. Soud
neshledává žádný důvod, a to ani po seznámení se s argumentací obsaženou v kasační
stížnosti, pro nějž by se měl nyní odchýlit od
právního názoru zaujatého v citovaném
rozsudku (a v rozhodnutích na něj navazujících) a předložit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu, jak navrhuje stěžovatel.
[31] Nejvyšší správní soud posuzoval,
zda uvedené námitky lze uplatnit ve stavebním řízení. Vyšel přitom z § 114 odst. 2 stavebního zákona [z roku 2006], podle něhož
se nepřihlíží k námitkám účastníků řízení,
které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření
o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území. Shodné pravidlo obsahoval v § 61 odst. 1 i starý stavební zákon
[z roku 1976]; z početné judikatury k aplikaci tohoto ustanovení viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007,
čj. 5 As 73/2006-121, nebo rozsudek ze dne
23. 9. 2014, čj. 1 As 176/2012-140, které vydal
právě ve věci, v níž předtím rozhodoval výše
citovaným usnesením rozšířený senát a v níž
byl první senát konfrontován s obdobnými
argumenty proti své dosavadní judikatuře,
které vznáší rovněž stěžovatel v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As 176/2012-140, mj.
konstatoval:
„[28] Stěžovatel v kasační stížnosti vytýkal městskému soudu, že nesprávně posoudil jeho námitku týkající se nezákonnosti
stanovisek SEA a EIA. Navrhl, aby Nejvyšší
správní soud přehodnotil svoji dosavadní
rozhodovací činnost a věc předložil k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[29] Městský soud k obdobné žalobní argumentaci konstatoval, že námitky týkající
se zákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze
uplatňovat ve stavebním řízení s ohledem
na zásadu koncentrace obsaženou v § 114
odst. 2 stavebního zákona. Podle městského
soudu měly být uplatněny v řízení územním, kdy bylo s konečnou platností rozhodováno o umístění stavby do území. Předmět
územního a stavebního řízení je odlišný. Ačkoliv výstupy těchto řízení představují řetězící se správní akty, nelze stavební řízení
chápat jako pokračování územního řízení
v případě, že v územním řízení nebyly z jakéhokoli důvodu projednány některé otázky
umístění stavby.
[30] Nutno uvést, že obdobnou námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As
6/2011-347 ve věci Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, č. 368/2011 Sb. NSS (část VI.B.),
který se týkal stavebního povolení na jinou
část téhož úseku dálnice D8. Skutkové i právní okolnosti obou případů jsou shodné. Soud
neshledává žádný důvod, a to ani po seznámení se s argumentací obsaženou v kasační
stížnosti, pro nějž by se měl nyní odchýlit od
právního názoru zaujatého v citovaném
rozsudku (a v rozhodnutích na něj navazujících) a předložit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu, jak navrhuje stěžovatel.
[31] Nejvyšší správní soud posuzoval,
zda uvedené námitky lze uplatnit ve stavebním řízení. Vyšel přitom z § 114 odst. 2 stavebního zákona [z roku 2006], podle něhož
se nepřihlíží k námitkám účastníků řízení,
které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření
o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území. Shodné pravidlo obsahoval v § 61 odst. 1 i starý stavební zákon
[z roku 1976]; z početné judikatury k aplikaci tohoto ustanovení viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007,
čj. 5 As 73/2006-121, nebo rozsudek ze dne
22. 5. 2008, čj. 1 As 21/2008-81.
[32] Nejvyšší správní soud považuje za
podstatné předeslat, že stavební řízení není
pokračováním územního řízení. Předmět
obou těchto řízení, tj. okruh otázek, které se
10
v nich řeší, je odlišný. Důsledkem této diference je zavedení věcné koncentrace námitek účastníků řízení v § 114 odst. 2 stavebního zákona. Námitky, které se vztahují
k předmětu územního řízení, lze uplatnit
pouze v tomto typu řízení, nikoliv v řízení
navazujícím (tj. v daném případě v řízení
stavebním). I kdyby byl soudní přezkum
územního rozhodnutí zdlouhavý, jak tvrdí
stěžovatel, nemůže tato skutečnost prolomit
bariéru mezi územním řízením a stavebním řízením danou odlišností předmětu řízení a řešených věcných otázek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 5. 2008, čj. 1 As 21/2008-81.
[32] Nejvyšší správní soud považuje za
podstatné předeslat, že stavební řízení není
pokračováním územního řízení. Předmět
obou těchto řízení, tj. okruh otázek, které se
10
v nich řeší, je odlišný. Důsledkem této diference je zavedení věcné koncentrace námitek účastníků řízení v § 114 odst. 2 stavebního zákona. Námitky, které se vztahují
k předmětu územního řízení, lze uplatnit
pouze v tomto typu řízení, nikoliv v řízení
navazujícím (tj. v daném případě v řízení
stavebním). I kdyby byl soudní přezkum
územního rozhodnutí zdlouhavý, jak tvrdí
stěžovatel, nemůže tato skutečnost prolomit
bariéru mezi územním řízením a stavebním řízením danou odlišností předmětu řízení a řešených věcných otázek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86).
[33] Nejvyšší správní soud je ve shodě
s městským soudem toho názoru, že uvedenou námitku bylo třeba uplatnit již v územním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A
137/2000-37, č. 640/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, čj. 8 As 2/2010-97,
ve věci Společnosti ochránců životního prostředí). Stanovisko EIA je v prvé řadě podkladem pro územní řízení, v něm se také
rozhoduje o umístění stavby na přesně určené pozemky (§ 4 odst. 1 písm. c) vyhlášky
č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá
ustanovení stavebního zákona, shodně § 9
odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření). Otázka,
které se týká námitka stěžovatele (tj. stanovení konkrétní trasy dálnice D8), byla předmětem územního řízení. Její posouzení ze
strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou
proti územnímu rozhodnutí. K souboru námitek stěžovatele týkajících se procesu SEA
a stanoviska EIA, pokud se týkají výběru trasy dálnice D8, nelze ve stavebním řízení přihlédnout (§ 114 odst. 2 stavebního zákona
[z roku 2006]). Předmětem stavebního řízení není umísťování stavby do území (v daném případě tedy výběr konkrétní trasy dálnice), nýbrž stanovení závazných podmínek
pro provedení a užívání stavby (§ 115 odst. 1
stavebního zákona [z roku 2006]).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
[34] Skutečnost, že stěžovatel v důsledku
procesních peripetií spojených s rušením
územního rozhodnutí správními soudy dosáhl zrušení územního rozhodnutí, nicméně
nové územní rozhodnutí již s odkazem na
§ 94 odst. 5 stavebního zákona nebylo vydáno, a vady procesu SEA ani EIA tak nebyly
napraveny, nemůže založit přípustnost této
námitky ve stavebním řízení, resp. v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum stavebního povolení. Je třeba zopakovat, že mezi územním řízením a stavebním řízením,
ačkoliv jejich výstupy představují řetězící se
správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující
tato dvě řízení.
Správní soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi námitkami, které mají přímý vztah k předmětu
stavebního řízení. Nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení.
I kdyby se jevil soudní
přezkum územního rozhodnutí v konkrétním případě stěžovateli jako neefektivní, nemohou být ad hoc prolomeny uvedené zásady soudního řízení správního a kogentní
norma obsažená v § 114 odst. 2 stavebního
zákona [z roku 2006].
[35] Důvodem pro zrušení stavebního
povolení nemůže být ani ta skutečnost, že
územní rozhodnutí bylo po nabytí právní
moci stavebního povolení zrušeno. Zrušení
stavebního povolení z popsaného důvodu totiž brání zásada, podle níž soud vychází ze
skutkového a právního stavu ke dni vydání
správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.),
zásada presumpce zákonnosti správních aktů
a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Soudní řízení není prodloužením správního řízení, v němž by bylo možné zohlednit
skutečnosti, jež nově nastaly po vydání rozhodnutí, ale retrospektivním přezkumem
pravomocného správního rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem pro
vydání jiného rozhodnutí, je důvodem pro
obnovu tohoto navazujícího správního řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128,
č. 1815/2009 Sb. NSS). Procesní zásada obsa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
žená v § 75 odst. 1 s. ř. s. může být prolomena pouze tehdy, jestliže by její aplikace vedla
k porušení ústavně zaručeného hmotného
práva (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77,
č. 1684/2008 Sb. NSS), což ovšem není tento
případ. Aplikace § 75 odst. 1 s. ř. s. v posuzovaném případě nevede k aprobaci právního
stavu, jímž by bylo porušeno ústavně zaručené právo hmotněprávní povahy, které by
příslušelo stěžovateli.
[36] Nelze hledat ani paralelu s případy,
v nichž soud ruší správní rozhodnutí z toho
důvodu, že právní norma, na jejímž základě
bylo vydáno, byla následně zrušena Ústavním soudem pro neústavnost. Zásadním
rozdílem je, že zatímco právní norma je výstupem legislativní činnosti, správní rozhodnutí (např. územní rozhodnutí) je aktem
aplikace právní normy. Zrušení právní normy pro její protiústavnost zásadně brání její
aplikaci v běžících správních i soudních řízeních (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 7/2005-127).
Zrušení správního rozhodnutí jakožto aktu
aplikace práva ovšem takovéto de facto retroaktivní následky nevyvolává a neprolamuje účinky § 75 odst. 1 s. ř. s. Zatímco aplikovaná právní norma tvoří bezpochyby
součást právního řádu, z něhož správní rozhodnutí vychází, v případě správního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání
navazujícího rozhodnutí, obdobný závěr
učinit nelze (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 As
83/2011-565).
[37] Městský soud tak správně konstatoval, že námitky stěžovatele týkající se nezákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze s ohledem na § 114 odst. 2 stavebního zákona
[z roku 2006] v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení věcně přezkoumat. Námitka
je proto nedůvodná.“
Od uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu navazujících na jeho ustálenou prejudikaturu neshledal důvod se odchýlit ani
pátý senát rozhodující v nyní posuzované věci, a nehodlá se tudíž ani obracet v dané otázce na rozšířený senát Nejvyššího správního
11
soudu, jak ho vyzýval stěžovatel v kasační stížnosti. Přestože si je zdejší soud vědom toho,
že v důsledku § 94 odst. 5 stavebního zákona
z roku 2006 v případě, že je pravomocné
územní rozhodnutí soudem či jiným příslušným orgánem zrušeno po povolení stavby, již
územní řízení nemůže pokračovat, neztotožňuje se se stěžovatelem v závěru, že by právní
názor vyjádřený v citované judikatuře Nejvyššího správního soudu vedl bez dalšího k odepření soudní ochrany a byl tak v rozporu se
zmiňovanými závazky ČR vyplývajícími z Aarhuské úmluvy a ze směrnice EIA. Jak totiž připustil sám stěžovatel, lze vydání stavebního
povolení do doby, než je jemu předcházející
územní rozhodnutí, včetně případného podkladového aktu ve formě stanoviska EIA, přezkoumáno správním soudem, zabránit tím, že
bude žalobě proti danému územnímu rozhodnutí přiznán odkladný účinek. V této souvislosti lze připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As
13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS, v němž dospěl opět první senát zdejšího soudu k závěru,
že stanovisko EIA není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví a že v souladu s článkem 9 Aarhuské úmluvy a směrnicí
EIA lze toto stanovisko přezkoumávat až
v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem (tj. nejčastěji rozhodnutí
o umístění stavby); zároveň však zdejší soud
konstatoval: „Musí být ovšem respektovány
požadavky uvedené v čl. 9 odst. 4 úmluvy –
poskytovaná právní ochrana musí být čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně
dostupná, osoby z řad dotčené veřejnosti
musí mít možnost dosáhnout vydání předběžného opatření či přiznání odkladného
účinku žalobě.“ Posuzovat, do jaké míry praxe krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví tomuto imperativu odpovídá,
již přesahuje rámec předmětné věci, lze však
v každém případě konstatovat, že právní
úprava obsažená v § 73 (a potažmo § 107),
případně § 38 s. ř. s., zejména po novele provedené s účinností od 1. 1. 2012 zákonem
č. 303/2011 Sb., takovému postupu rozhodně
nebrání, naopak pro něj vytváří příznivé
podmínky.
12
IV.A.2
Stěžovatel ovšem dále namítal, že krajský
soud při posouzení důvodnosti žalobních námitek stěžovatele dostatečně nezohlednil, že
v dané věci probíhalo spojené územní a stavební řízení. Krajský soud odkázal na § 71
odst. 1 písm. c) s. ř. s., kde je uvedeno, že žaloba musí mimo jiné obsahovat označení výroků, které žalobce napadá, a dovodil, „že
předmětem přezkumu v rámci správního
soudnictví jsou jednotlivé výroky žalobou
napadeného správního rozhodnutí. Záleží
tedy pouze na vůli žalobce, zda napadne celé rozhodnutí v rozsahu všech jeho výroků či
pouze některé výroky či některý výrok správního rozhodnutí. Obráceně to však rovněž
znamená, že soud v rámci správního soudnictví podrobuje jednotlivé výroky žalobou
napadeného rozhodnutí přezkumu a případně zruší pouze ty výroky, u kterých dospěje
k závěru, že jsou nezákonné, či jsou zatíženy vadou řízení. Proto v daném konkrétním
řízení se soud bude níže zabývat jednotlivými námitkami žalobce ve vztahu k jednotlivým výrokům žalobou napadeného rozhodnutí. Soud podotýká, že na tento přístup
vyplývající přímo ze zákonné úpravy správního soudnictví nemůže mít žádný vliv skutečnost, že v daném případě jde o správní
rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto v rámci spojeného řízení jak o umístění staveb,
tak i o stavebním povolení.“ Ke spojenému
řízení krajský soud dále dodal, že se „[j]edná
o zcela totožnou situaci jako v případě, že by
byly předmětné výroky obsaženy každý v samostatném rozhodnutí, obě rozhodnutí byla
postupně napadena správní žalobou a následně při přezkumu těchto samostatných
žalob by soud dospěl k závěru, že je odůvodněno zrušení výroku o umístění staveb,
a naopak není důvod ke zrušení rozhodnutí
o stavebním povolení. V takovém případě by
rovněž zůstalo pravomocné rozhodnutí
o stavebním povolení, aniž by v důsledku jeho zrušení soudem existovalo rozhodnutí
o umístění stavby.“
Při přezkumu jednotlivých žalobních námitek pak ve vztahu k výroku B rozhodnutí
žalovaného krajský soud vyšel především z již
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
analyzované judikatury prvního senátu Nejvyššího správního soudu a dospěl k závěru,
že námitky vztahující se k předmětu územního řízení bylo v souladu s § 114 stavebního
zákona z roku 2006 možné uplatnit pouze ve
vztahu k výroku o územním rozhodnutí.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu
ovšem citovaná judikatura není, pokud jde
o spojené územní a stavební řízení, zcela přiléhavá. V daných věcech totiž probíhala samostatná územní a stavební řízení a v nich
vydaná rozhodnutí byla následně též samostatně napadena žalobami. Nejprve tedy bylo
vydáno územní rozhodnutí a až po nabytí jeho právní moci bylo zahájeno stavební řízení.
V následných soudních řízeních, z nichž krajský soud vychází, přitom bylo přezkoumáváno právě jen stavební povolení. Naopak
v předmětném řízení před krajským soudem
byl současně napaden jak výrok o umístění
stavby, tak výrok o jejím povolení. Oba výroky tak byly v témže okamžiku otevřeny soudnímu přezkoumání.
Situace v případě spojeného řízení je tak
zjevně odlišná a východiska prvního senátu
Nejvyššího správního soudu ve výše citovaných věcech nelze ve věcech spojeného
územního a stavebního řízení plně uplatnit.
Jak již bylo řečeno, tato judikatura dospěla
k závěru, že důvodem pro zrušení stavebního
povolení nemůže být skutečnost, že územní
rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno, neboť tomu brání
zásada, dle níž soud vychází ze skutkového
a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), zásada presumpce zákonnosti správních aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Dle názoru
Nejvyššího správního soudu ovšem v případě
žaloby proti společnému rozhodnutí vydanému ve spojeném řízení k prolomení těchto
zásad ve stejném rozsahu nedochází, neboť
stavebnímu řízení nepředcházelo vydání pravomocného územního rozhodnutí, naopak,
o umístění i povolení stavby bylo rozhodnuto
současně a současně mohou být také podrobena soudnímu přezkumu.
Je-li rozhodováno ve spojeném řízení, pak
je v podstatě vyloučena situace, že by územní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
rozhodnutí mohlo být podrobeno soudnímu
přezkoumání před tím, než se stavební povolení stane pravomocné, daný problém by tedy nebyl plně řešitelný, alespoň podle stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném
do 31. 12. 2012, ani přiznáním odkladného
účinku žalobě. Vztažení výše citované judikatury i na případy spojeného řízení by proto
ve spojení s 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 (k jeho významu srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9.
2012, čj. 9 As 74/2012-39) přinášelo jen stěží
akceptovatelné důsledky skutečně spočívající v tom, že by případný závěr správních soudů, podle něhož došlo k nezákonnému umístění stavby, nemohl mít jiný než výlučně
„akademický“ význam, pokud by zde současně nebyl jiný, na nezákonnosti umístění stavby nezávislý důvod pro zrušení rovněž výroku o jejím povolení.
V obecné rovině lze souhlasit s názorem
žalovaného, že „[v]edením společného řízení
tak, jak ho upravuje § 140 správního řádu,
[...] nedochází k úplnému a nenávratnému
zániku samostatnosti jednotlivých řízení,
která byla spojena. Předmět těchto řízení zůstává odlišný, a stejně tak postavení jejich
účastníků. Využitím tohoto procesního institutu, sloužícího ke zjednodušení procesních
postupů správních orgánů, nemůže dojít
k popření toho, co zvláštní zákony stanoví
o předmětu jednotlivých druhů řízení, o jejich účastnících a o právech jejich účastníků.“ Zároveň je však třeba zohlednit specifické rysy územního a stavebního řízení, jejich
návaznost a důsledky, které spojení obou
těchto řízení vyvolává. Možnost spojit za určitých
podmínek územní a stavební řízení stanovil
§ 78 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006,
ve znění účinném do 31. 12. 2012, a to vedle
dalších zjednodušených postupů vedoucích
ke vzniku oprávnění umístit a provést stavbu.
Na postup stavebního úřadu v tomto spojeném řízení zároveň dopadala (ve větším rozsahu než nyní) obecná úprava společného řízení dle § 140 správního řádu. Nyní je
společné územní a stavební řízení podrobněji upraveno v § 94a stavebního zákona
z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013.
13
Komentář k § 78 uvedeného zákona ve znění
před novelou ke spojení obou řízení uvádí:
„Při posuzování záměru žadatele musí stavební úřad posoudit jak všechna kritéria podle § 90 [stavebního zákona z roku 2006], týkající se umístění stavby, tak i kritéria podle
§ 111 [stavebního zákona z roku 2006], týkající se realizace předmětné stavby. Ve spojeném územním a stavebním řízení se vydává
společné rozhodnutí obsahující dva oddělené výroky, jeden pro územní rozhodnutí,
včetně podmínek pro umístění stavby a rozhodnutí o námitkách účastníků územního
řízení, a druhý pro stavební povolení, včetně
stanovení podmínek pro provedení stavby,
popř. pro její užívání, a rozhodnutí o námitkách účastníků stavebního řízení. Odůvodnění společného rozhodnutí musí obsahovat
odůvodnění obou výroků. Poučení o odvolání je nutné uvést proti jednotlivým výrokům,
tzn. ke každému zvlášť. Vzhledem k tomu,
že se tyto výroky vzájemně podmiňují,
má odvolání proti územnímu rozhodnutí odkladný účinek proti stavebnímu povolení, což je navazující výrok. Územní
rozhodnutí se totiž stává podmiňujícím
rozhodnutím, tzn. že jeho autoritativní
část je rozhodující pro stavební povolení, které bez předchozího územního rozhodnutí není schopno samostatné existence. Jestliže bylo odvoláním napadeno
pouze územní rozhodnutí, nabývá stavební
povolení právní moci dnem, kdy nabude
právní moci rozhodnutí o odvolání proti
územnímu rozhodnutí.“ (Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Stavební zákon. 1. vyd. Praha :
C. H. Beck, 2008, s. 187 a násl.). Současná
právní úprava v § 94a odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1.
2013, výslovně stanoví, že výrok o povolení
stavby je vykonatelný nabytím právní moci
výroku o umístění stavby.
Přestože dosavadní judikatura správních
soudů omezuje použití § 140 odst. 7 správního řádu o odkladném účinku odvolání proti
rozhodnutí s podmiňujícím výrokem i vůči
rozhodnutí s navazujícím výrokem vydanému ve společném řízení pouze na situace,
kdy správní orgán vydává ve společném říze-
14
ní více rozhodnutí, neboť k přezkoumání každého z nich v odvolacím řízení je příslušný jiný odvolací orgán (což není případ spojeného územního a stavebního řízení, k tomu
srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze
dne 30. 5. 2012, čj. 29 A 132/2010-95), je z již
uvedeného v každém případě patrná podmíněnost a provázanost jednotlivých výroků
společného rozhodnutí o umístění a povolení stavby, která nemůže být zcela přehlížena
ani v následném řízení před soudem.
Je pravdou, že i v případě spojeného řízení platí, že pro účely umístění stavby se posuzují jiné skutečnosti, než pro účely jejího povolení, a tomu by měly v souladu s § 114 odst. 2
stavebního zákona z roku 2006 (viz nyní
§ 94a odst. 2 a 3 stejného zákona ve znění
účinném od 1. 1. 2013) odpovídat i námitky
účastníků řízení (pozn.: Nejvyšší správní
soud v dané věci neposuzoval situaci, v níž by
byl určitý subjekt oprávněným účastníkem
pouze územního, a nikoliv stavebního řízení,
a byl by tedy oprávněn ve spojeném řízení
předkládat námitky pouze k umístění, a nikoliv k povolení stavby a následnou žalobou případně napadnout pouze výrok o umístění
stavby; v nynějším případě byl stěžovatel
oprávněn na základě § 70 zákona o ochraně
přírody a krajiny ve spojení s § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do
23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86).
[33] Nejvyšší správní soud je ve shodě
s městským soudem toho názoru, že uvedenou námitku bylo třeba uplatnit již v územním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A
137/2000-37, č. 640/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, čj. 8 As 2/2010-97,
ve věci Společnosti ochránců životního prostředí). Stanovisko EIA je v prvé řadě podkladem pro územní řízení, v něm se také
rozhoduje o umístění stavby na přesně určené pozemky (§ 4 odst. 1 písm. c) vyhlášky
č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá
ustanovení stavebního zákona, shodně § 9
odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření). Otázka,
které se týká námitka stěžovatele (tj. stanovení konkrétní trasy dálnice D8), byla předmětem územního řízení. Její posouzení ze
strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou
proti územnímu rozhodnutí. K souboru námitek stěžovatele týkajících se procesu SEA
a stanoviska EIA, pokud se týkají výběru trasy dálnice D8, nelze ve stavebním řízení přihlédnout (§ 114 odst. 2 stavebního zákona
[z roku 2006]). Předmětem stavebního řízení není umísťování stavby do území (v daném případě tedy výběr konkrétní trasy dálnice), nýbrž stanovení závazných podmínek
pro provedení a užívání stavby (§ 115 odst. 1
stavebního zákona [z roku 2006]).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
[34] Skutečnost, že stěžovatel v důsledku
procesních peripetií spojených s rušením
územního rozhodnutí správními soudy dosáhl zrušení územního rozhodnutí, nicméně
nové územní rozhodnutí již s odkazem na
§ 94 odst. 5 stavebního zákona nebylo vydáno, a vady procesu SEA ani EIA tak nebyly
napraveny, nemůže založit přípustnost této
námitky ve stavebním řízení, resp. v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum stavebního povolení. Je třeba zopakovat, že mezi územním řízením a stavebním řízením,
ačkoliv jejich výstupy představují řetězící se
správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující
tato dvě řízení.
Správní soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi námitkami, které mají přímý vztah k předmětu
stavebního řízení. Nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení.
I kdyby se jevil soudní
přezkum územního rozhodnutí v konkrétním případě stěžovateli jako neefektivní, nemohou být ad hoc prolomeny uvedené zásady soudního řízení správního a kogentní
norma obsažená v § 114 odst. 2 stavebního
zákona [z roku 2006].
[35] Důvodem pro zrušení stavebního
povolení nemůže být ani ta skutečnost, že
územní rozhodnutí bylo po nabytí právní
moci stavebního povolení zrušeno. Zrušení
stavebního povolení z popsaného důvodu totiž brání zásada, podle níž soud vychází ze
skutkového a právního stavu ke dni vydání
správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.),
zásada presumpce zákonnosti správních aktů
a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Soudní řízení není prodloužením správního řízení, v němž by bylo možné zohlednit
skutečnosti, jež nově nastaly po vydání rozhodnutí, ale retrospektivním přezkumem
pravomocného správního rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem pro
vydání jiného rozhodnutí, je důvodem pro
obnovu tohoto navazujícího správního řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128,
č. 1815/2009 Sb. NSS). Procesní zásada obsa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
žená v § 75 odst. 1 s. ř. s. může být prolomena pouze tehdy, jestliže by její aplikace vedla
k porušení ústavně zaručeného hmotného
práva (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77,
č. 1684/2008 Sb. NSS), což ovšem není tento
případ. Aplikace § 75 odst. 1 s. ř. s. v posuzovaném případě nevede k aprobaci právního
stavu, jímž by bylo porušeno ústavně zaručené právo hmotněprávní povahy, které by
příslušelo stěžovateli.
[36] Nelze hledat ani paralelu s případy,
v nichž soud ruší správní rozhodnutí z toho
důvodu, že právní norma, na jejímž základě
bylo vydáno, byla následně zrušena Ústavním soudem pro neústavnost. Zásadním
rozdílem je, že zatímco právní norma je výstupem legislativní činnosti, správní rozhodnutí (např. územní rozhodnutí) je aktem
aplikace právní normy. Zrušení právní normy pro její protiústavnost zásadně brání její
aplikaci v běžících správních i soudních řízeních (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 7/2005-127).
Zrušení správního rozhodnutí jakožto aktu
aplikace práva ovšem takovéto de facto retroaktivní následky nevyvolává a neprolamuje účinky § 75 odst. 1 s. ř. s. Zatímco aplikovaná právní norma tvoří bezpochyby
součást právního řádu, z něhož správní rozhodnutí vychází, v případě správního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání
navazujícího rozhodnutí, obdobný závěr
učinit nelze (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 As
83/2011-565).
[37] Městský soud tak správně konstatoval, že námitky stěžovatele týkající se nezákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze s ohledem na § 114 odst. 2 stavebního zákona
[z roku 2006] v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení věcně přezkoumat. Námitka
je proto nedůvodná.“
Od uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu navazujících na jeho ustálenou prejudikaturu neshledal důvod se odchýlit ani
pátý senát rozhodující v nyní posuzované věci, a nehodlá se tudíž ani obracet v dané otázce na rozšířený senát Nejvyššího správního
11
soudu, jak ho vyzýval stěžovatel v kasační stížnosti. Přestože si je zdejší soud vědom toho,
že v důsledku § 94 odst. 5 stavebního zákona
z roku 2006 v případě, že je pravomocné
územní rozhodnutí soudem či jiným příslušným orgánem zrušeno po povolení stavby, již
územní řízení nemůže pokračovat, neztotožňuje se se stěžovatelem v závěru, že by právní
názor vyjádřený v citované judikatuře Nejvyššího správního soudu vedl bez dalšího k odepření soudní ochrany a byl tak v rozporu se
zmiňovanými závazky ČR vyplývajícími z Aarhuské úmluvy a ze směrnice EIA. Jak totiž připustil sám stěžovatel, lze vydání stavebního
povolení do doby, než je jemu předcházející
územní rozhodnutí, včetně případného podkladového aktu ve formě stanoviska EIA, přezkoumáno správním soudem, zabránit tím, že
bude žalobě proti danému územnímu rozhodnutí přiznán odkladný účinek. V této souvislosti lze připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As
13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS, v němž dospěl opět první senát zdejšího soudu k závěru,
že stanovisko EIA není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví a že v souladu s článkem 9 Aarhuské úmluvy a směrnicí
EIA lze toto stanovisko přezkoumávat až
v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem (tj. nejčastěji rozhodnutí
o umístění stavby); zároveň však zdejší soud
konstatoval: „Musí být ovšem respektovány
požadavky uvedené v čl. 9 odst. 4 úmluvy –
poskytovaná právní ochrana musí být čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně
dostupná, osoby z řad dotčené veřejnosti
musí mít možnost dosáhnout vydání předběžného opatření či přiznání odkladného
účinku žalobě.“ Posuzovat, do jaké míry praxe krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví tomuto imperativu odpovídá,
již přesahuje rámec předmětné věci, lze však
v každém případě konstatovat, že právní
úprava obsažená v § 73 (a potažmo § 107),
případně § 38 s. ř. s., zejména po novele provedené s účinností od 1. 1. 2012 zákonem
č. 303/2011 Sb., takovému postupu rozhodně
nebrání, naopak pro něj vytváří příznivé
podmínky.
12
IV.A.2
Stěžovatel ovšem dále namítal, že krajský
soud při posouzení důvodnosti žalobních námitek stěžovatele dostatečně nezohlednil, že
v dané věci probíhalo spojené územní a stavební řízení. Krajský soud odkázal na § 71
odst. 1 písm. c) s. ř. s., kde je uvedeno, že žaloba musí mimo jiné obsahovat označení výroků, které žalobce napadá, a dovodil, „že
předmětem přezkumu v rámci správního
soudnictví jsou jednotlivé výroky žalobou
napadeného správního rozhodnutí. Záleží
tedy pouze na vůli žalobce, zda napadne celé rozhodnutí v rozsahu všech jeho výroků či
pouze některé výroky či některý výrok správního rozhodnutí. Obráceně to však rovněž
znamená, že soud v rámci správního soudnictví podrobuje jednotlivé výroky žalobou
napadeného rozhodnutí přezkumu a případně zruší pouze ty výroky, u kterých dospěje
k závěru, že jsou nezákonné, či jsou zatíženy vadou řízení. Proto v daném konkrétním
řízení se soud bude níže zabývat jednotlivými námitkami žalobce ve vztahu k jednotlivým výrokům žalobou napadeného rozhodnutí. Soud podotýká, že na tento přístup
vyplývající přímo ze zákonné úpravy správního soudnictví nemůže mít žádný vliv skutečnost, že v daném případě jde o správní
rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto v rámci spojeného řízení jak o umístění staveb,
tak i o stavebním povolení.“ Ke spojenému
řízení krajský soud dále dodal, že se „[j]edná
o zcela totožnou situaci jako v případě, že by
byly předmětné výroky obsaženy každý v samostatném rozhodnutí, obě rozhodnutí byla
postupně napadena správní žalobou a následně při přezkumu těchto samostatných
žalob by soud dospěl k závěru, že je odůvodněno zrušení výroku o umístění staveb,
a naopak není důvod ke zrušení rozhodnutí
o stavebním povolení. V takovém případě by
rovněž zůstalo pravomocné rozhodnutí
o stavebním povolení, aniž by v důsledku jeho zrušení soudem existovalo rozhodnutí
o umístění stavby.“
Při přezkumu jednotlivých žalobních námitek pak ve vztahu k výroku B rozhodnutí
žalovaného krajský soud vyšel především z již
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
analyzované judikatury prvního senátu Nejvyššího správního soudu a dospěl k závěru,
že námitky vztahující se k předmětu územního řízení bylo v souladu s § 114 stavebního
zákona z roku 2006 možné uplatnit pouze ve
vztahu k výroku o územním rozhodnutí.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu
ovšem citovaná judikatura není, pokud jde
o spojené územní a stavební řízení, zcela přiléhavá. V daných věcech totiž probíhala samostatná územní a stavební řízení a v nich
vydaná rozhodnutí byla následně též samostatně napadena žalobami. Nejprve tedy bylo
vydáno územní rozhodnutí a až po nabytí jeho právní moci bylo zahájeno stavební řízení.
V následných soudních řízeních, z nichž krajský soud vychází, přitom bylo přezkoumáváno právě jen stavební povolení. Naopak
v předmětném řízení před krajským soudem
byl současně napaden jak výrok o umístění
stavby, tak výrok o jejím povolení. Oba výroky tak byly v témže okamžiku otevřeny soudnímu přezkoumání.
Situace v případě spojeného řízení je tak
zjevně odlišná a východiska prvního senátu
Nejvyššího správního soudu ve výše citovaných věcech nelze ve věcech spojeného
územního a stavebního řízení plně uplatnit.
Jak již bylo řečeno, tato judikatura dospěla
k závěru, že důvodem pro zrušení stavebního
povolení nemůže být skutečnost, že územní
rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno, neboť tomu brání
zásada, dle níž soud vychází ze skutkového
a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), zásada presumpce zákonnosti správních aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Dle názoru
Nejvyššího správního soudu ovšem v případě
žaloby proti společnému rozhodnutí vydanému ve spojeném řízení k prolomení těchto
zásad ve stejném rozsahu nedochází, neboť
stavebnímu řízení nepředcházelo vydání pravomocného územního rozhodnutí, naopak,
o umístění i povolení stavby bylo rozhodnuto
současně a současně mohou být také podrobena soudnímu přezkumu.
Je-li rozhodováno ve spojeném řízení, pak
je v podstatě vyloučena situace, že by územní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
rozhodnutí mohlo být podrobeno soudnímu
přezkoumání před tím, než se stavební povolení stane pravomocné, daný problém by tedy nebyl plně řešitelný, alespoň podle stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném
do 31. 12. 2012, ani přiznáním odkladného
účinku žalobě. Vztažení výše citované judikatury i na případy spojeného řízení by proto
ve spojení s 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 (k jeho významu srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9.
2012, čj. 9 As 74/2012-39) přinášelo jen stěží
akceptovatelné důsledky skutečně spočívající v tom, že by případný závěr správních soudů, podle něhož došlo k nezákonnému umístění stavby, nemohl mít jiný než výlučně
„akademický“ význam, pokud by zde současně nebyl jiný, na nezákonnosti umístění stavby nezávislý důvod pro zrušení rovněž výroku o jejím povolení.
V obecné rovině lze souhlasit s názorem
žalovaného, že „[v]edením společného řízení
tak, jak ho upravuje § 140 správního řádu,
[...] nedochází k úplnému a nenávratnému
zániku samostatnosti jednotlivých řízení,
která byla spojena. Předmět těchto řízení zůstává odlišný, a stejně tak postavení jejich
účastníků. Využitím tohoto procesního institutu, sloužícího ke zjednodušení procesních
postupů správních orgánů, nemůže dojít
k popření toho, co zvláštní zákony stanoví
o předmětu jednotlivých druhů řízení, o jejich účastnících a o právech jejich účastníků.“ Zároveň je však třeba zohlednit specifické rysy územního a stavebního řízení, jejich
návaznost a důsledky, které spojení obou
těchto řízení vyvolává. Možnost spojit za určitých
podmínek územní a stavební řízení stanovil
§ 78 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006,
ve znění účinném do 31. 12. 2012, a to vedle
dalších zjednodušených postupů vedoucích
ke vzniku oprávnění umístit a provést stavbu.
Na postup stavebního úřadu v tomto spojeném řízení zároveň dopadala (ve větším rozsahu než nyní) obecná úprava společného řízení dle § 140 správního řádu. Nyní je
společné územní a stavební řízení podrobněji upraveno v § 94a stavebního zákona
z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013.
13
Komentář k § 78 uvedeného zákona ve znění
před novelou ke spojení obou řízení uvádí:
„Při posuzování záměru žadatele musí stavební úřad posoudit jak všechna kritéria podle § 90 [stavebního zákona z roku 2006], týkající se umístění stavby, tak i kritéria podle
§ 111 [stavebního zákona z roku 2006], týkající se realizace předmětné stavby. Ve spojeném územním a stavebním řízení se vydává
společné rozhodnutí obsahující dva oddělené výroky, jeden pro územní rozhodnutí,
včetně podmínek pro umístění stavby a rozhodnutí o námitkách účastníků územního
řízení, a druhý pro stavební povolení, včetně
stanovení podmínek pro provedení stavby,
popř. pro její užívání, a rozhodnutí o námitkách účastníků stavebního řízení. Odůvodnění společného rozhodnutí musí obsahovat
odůvodnění obou výroků. Poučení o odvolání je nutné uvést proti jednotlivým výrokům,
tzn. ke každému zvlášť. Vzhledem k tomu,
že se tyto výroky vzájemně podmiňují,
má odvolání proti územnímu rozhodnutí odkladný účinek proti stavebnímu povolení, což je navazující výrok. Územní
rozhodnutí se totiž stává podmiňujícím
rozhodnutím, tzn. že jeho autoritativní
část je rozhodující pro stavební povolení, které bez předchozího územního rozhodnutí není schopno samostatné existence. Jestliže bylo odvoláním napadeno
pouze územní rozhodnutí, nabývá stavební
povolení právní moci dnem, kdy nabude
právní moci rozhodnutí o odvolání proti
územnímu rozhodnutí.“ (Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Stavební zákon. 1. vyd. Praha :
C. H. Beck, 2008, s. 187 a násl.). Současná
právní úprava v § 94a odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1.
2013, výslovně stanoví, že výrok o povolení
stavby je vykonatelný nabytím právní moci
výroku o umístění stavby.
Přestože dosavadní judikatura správních
soudů omezuje použití § 140 odst. 7 správního řádu o odkladném účinku odvolání proti
rozhodnutí s podmiňujícím výrokem i vůči
rozhodnutí s navazujícím výrokem vydanému ve společném řízení pouze na situace,
kdy správní orgán vydává ve společném říze-
14
ní více rozhodnutí, neboť k přezkoumání každého z nich v odvolacím řízení je příslušný jiný odvolací orgán (což není případ spojeného územního a stavebního řízení, k tomu
srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze
dne 30. 5. 2012, čj. 29 A 132/2010-95), je z již
uvedeného v každém případě patrná podmíněnost a provázanost jednotlivých výroků
společného rozhodnutí o umístění a povolení stavby, která nemůže být zcela přehlížena
ani v následném řízení před soudem.
Je pravdou, že i v případě spojeného řízení platí, že pro účely umístění stavby se posuzují jiné skutečnosti, než pro účely jejího povolení, a tomu by měly v souladu s § 114 odst. 2
stavebního zákona z roku 2006 (viz nyní
§ 94a odst. 2 a 3 stejného zákona ve znění
účinném od 1. 1. 2013) odpovídat i námitky
účastníků řízení (pozn.: Nejvyšší správní
soud v dané věci neposuzoval situaci, v níž by
byl určitý subjekt oprávněným účastníkem
pouze územního, a nikoliv stavebního řízení,
a byl by tedy oprávněn ve spojeném řízení
předkládat námitky pouze k umístění, a nikoliv k povolení stavby a následnou žalobou případně napadnout pouze výrok o umístění
stavby; v nynějším případě byl stěžovatel
oprávněn na základě § 70 zákona o ochraně
přírody a krajiny ve spojení s § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do
31. 12. 2012, jak je vyložil rozšířený senát, brojit v rámci spojeného řízení a následně
v soudním řízení správním jak proti umístění, tak proti povolení předmětné stavby). Výraznou odlišností oproti standardní posloupnosti územního a následně stavebního řízení
však je, že se námitky proti umístění i povolení stavby předkládají zpravidla současně. Ani
z § 114 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
tedy nelze u spojeného územního a stavebního řízení vyvozovat zcela identické závěry jako v případě, kdy stavební řízení následuje po
právní moci rozhodnutí o umístění stavby.
I v případech, kdy ke spojení územního
a stavebního řízení dojde u staveb dopravní infrastruktury na základě zákona č. 416/2009 Sb.,
vede toto spojené řízení a rozhoduje o umístění i povolení stavby shodný správní orgán,
jinak by spojení řízení ani nebylo možné. Ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
spojeném řízení dle § 2 odst. 2 zákona
č. 416/2009 Sb. totiž rozhoduje v I. stupni jako obecný stavební úřad příslušný obecní
úřad obce s rozšířenou působností a o případném odvolání tedy krajský úřad, přičemž
speciální stavební úřad je v tomto spojeném
řízení podle současné úpravy pouze dotčeným orgánem příslušným k vydání závazného stanoviska. Naopak v případě, kdy by v dané věci byla vedena dvě samostatná řízení,
rozhodoval by o umístění stavby dálnice
obecný stavební úřad (§ 13 odst. 1 stavebního
zákona z roku 2006) a o jejím povolení speciální stavební úřad [§ 15 odst. 1 písm. c) stejného zákona], kterým by bylo Ministerstvo
dopravy [§ 16 a § 40 odst. 2 písm. c) zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích].
Má-li tedy zůstat zachováno právo na účinnou soudní ochranu, považuje Nejvyšší správní
soud za nezbytné, aby v soudním řízení přezkoumávajícím rozhodnutí vydané ve spojeném územním a stavebním řízení v případě,
kdy jsou napadeny oba výroky tohoto rozhodnutí týkající se umístění i povolení stavby,
a to osobou k tomu procesně legitimovanou,
vedlo zrušení výroku rozhodnutí správního
orgánu ve věci umístění stavby pro jeho nezákonnost nebo pro podstatnou vadu řízení,
která mohla mít za následek takovou nezákonnost, zpravidla i ke zrušení navazujícího
výroku rozhodnutí správního orgánu o povolení stavby.
IV.A.3
V obecné rovině je tedy stěžovateli třeba
dát za pravdu, přesto se však Nejvyšší správní
soud domnívá, že v nyní posuzované věci
krajský soud nepochybil, pokud při zrušení
výroku rozhodnutí správních orgánů ve věci
umístění stavby předmětných úseků dálnice
a navazujících staveb z výše popsaného důvodu nezrušil současně i výrok o povolení této
stavby. V dané věci totiž existují zvláštní
a zcela mimořádné okolnosti, které odůvodňují, aby výše odvozené obecné pravidlo vycházející ze závislosti výroku společného rozhodnutí o povolení stavby na výroku téhož
rozhodnutí o jejím umístění nebylo v tomto
případě použito.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Tyto zvláštní okolnosti mají svůj původ
v důvodu, pro nějž krajský soud výroky rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu ve
věci umístění stavby zrušil. Lze souhlasit
s tím, že krajský soud neměl v podstatě jinou
možnost, než vycházet z právního názoru
vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 5. 2009, čj. 1 As 111/2008-363,
který se týká rovněž umístění stavby dálnice
D8-0805 Lovosice–Řehlovice, byť k němu bylo původně vydáno jediné rozhodnutí na celý
tento úsek dálnice, nikoliv územní rozhodnutí dílčí. V uvedeném rozsudku první senát
Nejvyššího správního soudu k námitce, podle níž proběhl výběr z jednotlivých variant
koridoru dálnice D8-0805 bez účasti veřejnosti, uvedl mj. následující: „Žalobcům je
ostatně třeba přisvědčit i v tom, že správní
spis vztahující se ke stanovisku SEA (stanovisko čj. OÚV/139/95 ze dne 20. 4. 1995) je
neúplný – přesněji řečeno, jedinou listinou,
která se ve spisu nachází, je samotné stanovisko o třech listech, a navíc pouze v kopii.
Tuto neúplnost ale nelze vytýkat krajskému
soudu, neboť samo ministerstvo při předkládání spisů k věci konstatovalo, že předkládá
vše, co na ministerstvu ,bylo zachováno‘; nebývalo by tedy mělo smysl, aby krajský soud
usiloval o předložení dalších listin k věci.
V každém případě jde ale o nedostatek, jehož závažnost bude muset krajský soud
v dalším řízení zvážit a vyvodit z něj procesní důsledky. Neúplnost správního spisu nemusí mít za následek zrušení správního rozhodnutí, pokud je správní orgán schopen
jinak doložit, že řízení před ním proběhlo
řádně, a že žaloba, která jeho rozhodnutí
tedy není důvodná. Pokud ale
napadá,
správní orgán není s to vyvrátit tvrzení žalobců, podle nichž nebylo při projednávání
stanoviska SEA postupováno podle zákona,
a veřejnost neměla možnost se tohoto procesu zúčastnit, může rozhodnutí správního orgánu stěží obstát.“
Ve svých dalších rozsudcích týkajících se
rozhodnutí o umístění stavby D8-0805 Lovosice–Řehlovice či jejích dílčích úseků tedy
Krajský soud v Ústí nad Labem postupoval
v intencích citovaného rozsudku Nejvyššího
15
správního soudu. Dospěl přitom k závěru, že
účast veřejnosti na procesu, který vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995,
nelze vzhledem k neúplnosti spisové dokumentace a absenci jiných důkazů vyvrátit.
Z tohoto důvodu krajský soud zrušil pro nepřezkoumatelnost rovněž výroky rozhodnutí
správních orgánů o umístění dílčích úseků
stavby dálnice D8-0805 i v nyní posuzované
věci.
Krajský soud tedy nedospěl k závěru, že
by umístění dané stavby bylo nezákonné či že
by bylo postaveno najisto, že ve věci došlo
k podstatné vadě řízení bezprostředně předcházejícího vydání výroků žalobou napadených
rozhodnutí o umístění stavby, která mohla mít
za následek jejich nezákonnost. Krajský soud
tyto výroky rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů zrušil pro nepřezkoumatelnost
v otázce, zda došlo k namítanému procesnímu pochybení při vydání prvního stanoviska
SEA. První senát Nejvyššího správního soudu
v jiné, již rovněž zmiňované věci (čj. 1 As
164/2012-54) k tomuto zrušujícímu důvodu
ve shodě s již uvedeným poznamenal: „Krajský soud v rozsudku nedal za pravdu tvrzení
stěžovatele, že proces SEA proběhl v rozporu
se zákonem. Důvodem pro zrušení územního rozhodnutí byla skutečnost, že správní
orgán předložil
soudu pouze fragment
správního spisu (z důvodu ztráty zbylých písemností), takže soud nemohl posoudit důvodnost uplatněného žalobního bodu. To
pak vedlo soud k závěru o nepřezkoumatelnosti územního rozhodnutí pro nedostatek
důvodů, a proto rozhodnutí zrušil.“
Ve věci rozhodující pátý senát Nejvyššího
správního soudu nehodlá zpochybňovat opodstatněnost předmětného důvodu, pro nějž krajský soud výroky rozhodnutí správních orgánů
o umístění stavby zrušil. Jak již bylo řečeno,
není k tomu v této věci oprávněn; mohl by
o tom uvažovat pouze v situaci, kdy by byl
zrušující výrok rozsudku krajského soudu
napaden kasační stížností, a navíc by tak nemohl učinit sám, ale musel by věc předložit
rozšířenému senátu, neboť takový případný
závěr by byl odklonem od citovaného právního názoru Nejvyššího správního soudu vyjád-
16
řeného v jeho již výše zmiňovaném rozsudku
čj. 1 As 111/2008-363. Navíc je otázkou, zda
by takový odklon mohl Nejvyšší správní
soud, byť prostřednictvím svého rozšířeného
senátu, vůbec učinit ve věci, v níž je soudnímu přezkoumání podrobeno rozhodnutí
správních orgánů mj. o umístění stavby částí
daného úseku dálnice D8, které je jedním
z rozhodnutí následujících po zrušení rozhodnutí o umístění stavby celého tohoto úseku dálnice, jež bylo předmětem posuzování
Nejvyššího správního soudu právě v rozsudku čj. 1 As 111/2008-363.
Při posuzování otázky, zda mají být v návaznosti na zrušení výroků rozhodnutí správních orgánů o umístění předmětné stavby
z uvedených důvodů zrušeny také výroky
o jejím povolení, a zda tedy se má tento zrušovací důvod nějakým způsobem promítnout
i do dalšího osudu dané stavby, ovšem musí
Nejvyšší správní soud přihlížet k tomu, že vytčená vada nepřezkoumatelnosti (pozn.: přitom se nejedná o nepřezkoumatelnost pro
nedostatek důvodů) je v daném případě
v podstatě neodstranitelná. Ministerstvo životního prostředí se jasně vyjádřilo v tom
smyslu, že další spisovou dokumentaci, která
by se vztahovala k předmětnému procesu,
jenž vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA
ze dne 20. 4. 1995, nemá k dispozici. Jen stěží
si přitom lze představit, že by případná účast
veřejnosti na tomto procesu, který probíhal
před bezmála 20 lety, mohla být nade vší pochybnost prokázána jiným způsobem.
Za dané situace by tedy nezbylo, než v případném dalším řízení, které by následovalo
po úplném zrušení žalobou napadených rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu
a jímž by již, vzhledem k rozestavěnosti předmětné stavby, nemohlo být pokračování ve
spojeném řízení o umístění a povolení dané
stavby, ale výlučně řízení o odstranění této
stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle
§ 129 stavebního zákona z roku 2006, presumovat, že k účasti veřejnosti na procesu, jenž
vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze
dne 20. 4. 1995, nedošlo.
V této souvislosti ovšem nelze přehlédnout, že stěžovatel i žalovaný se shodují (a tu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
zákona
koncepce
to možnost připouští i ŘSD) v tom, že uvedené stanovisko, resp. proces, který mu předcházel, trpí mnohem závažnější vadou spočívající v tom, že předmětem posuzování byla
tzv. „Studie Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice–Řehlovice“, zpracovaná pro tehdejší
Ředitelství dálnic Praha společnostmi VALBEK v. o. s. a MEGA a. s., což podle stěžovatele i žalovaného nebyla „koncepce“ ve smyslu
§ 14 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb.,
podle něhož „[k]oncepcí se rozumí pro účely
tohoto
předkládaná
a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů
státní správy ..., a to v oblasti energetiky, dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace a turistiky. Za koncepci se dále považují územně
plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán.“
Pokud by tento názor obou účastníků řízení byl správný a uvedená studie vůbec režimu tehdejšího zákona č. 244/1992 Sb. nepodléhala, je otázkou, jaký význam by takové
„stanovisko SEA“ vydané k této dopravní studii mělo pro následné procesy týkající se
stavby předmětného úseku dálnice D8. Jak již
však bylo konstatováno, je nutno respektovat,
že Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As
111/2008-363, a v jeho intencích následně
i krajský soud zjevně vycházely z toho, že uvedený „předvýběr“ variant vedení trasy dálnice
D8 přes České středohoří v každém případě
ovlivnil následný proces SEA, který vyústil ve
vydání druhého stanoviska SEA ze dne 21. 12.
1995 zpracovaného k územnímu plánu velkého územního celku Litoměřicko, na což pak
navázal proces EIA ukončený zmiňovaným
stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je
jedním z podkladů výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění stavby. V předchozích řízeních tedy nebyl akceptován argument, který uvádí žalovaný i ve vyjádření
k nyní posuzované kasační stížnosti, totiž že
vedení trasy daného úseku dálnice D8 ve zvoleném koridoru bylo určeno již mnohem dříve, nejpozději usnesením vlády ČSSR č. 286
ze dne 10. 4. 1963, o koncepci dlouhodobého
rozvoje silniční sítě a místních komunikací.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Při posuzování otázky, jakým způsobem
odstranit případnou vadu, jež by spočívala
v tom, že o výběru z možných variant vedení
trasy dálnice D8-0805, jak byly definovány ve
zmiňované dopravní studii z roku 1994, bylo
rozhodnuto bez účasti veřejnosti, nelze než
opět dospět k závěru, že taková případná vada
by byla do budoucna neodstranitelná. I pokud by soud odhlédl od skutečnosti, že posuzovaná stavba celého úseku dálnice D8-0805,
i přes stávající problémy způsobené sesuvem
půdy, který postihl část této stavby, je v současné době již v pokročilém stádiu rozestavěnosti a že samozřejmě jakákoli myslitelná trasa dálnice D8 přes České středohoří musí na
obou koncích navazovat na již dostavěné
a provozované úseky této dálnice, je zřejmé,
že při případném opakování procesu EIA,
který by již musel probíhat podle nyní účinného zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí, by opět reálně nemohla do úvahy připadat jiná trasa dálnice
D8 než ta, která je vyznačena v platné územně plánovací dokumentaci, tedy v současné
době v Zásadách územního rozvoje Ústeckého kraje a v územních plánech jednotlivých
obcí, a případné „varianty“ této stavby by se
musely z podstaty věci pohybovat v takto poměrně úzce stanovených mezích.
Tuto skutečnost ostatně potvrzuje i samotný
zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 111/2008-363,
v němž Nejvyšší správní soud rovněž konstatoval: „Stejně tak nemají žalobci pravdu
v tom, že zhodnotit, zda veřejný zájem na
výstavbě dálnice výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody ve smyslu § 26 odst. 1
zákona č. 114/1992 Sb., není možné bez současného porovnávání několika možných variant či koridorů dálnice. Toto srovnávání se
má odehrávat před vydáním stanoviska
SEA; po vydání stanoviska SEA, jehož obsahem je doporučení či výběr jedné z několika
možností, se pak pracuje již jen s jednou variantou (resp. zde se dvěma variantami téhož koridoru), a na tom není nic závadného. (Stanovisko SEA by pochopitelně mělo
být vydáno v souladu se zákonem, což zahrnuje i respektování práv veřejnosti, a výtku
v tomto směru krajský soud dosud nevyvrá-
17
til). Ve fázi poměřování dvou zmíněných veřejných zájmů se již nezvažuje, jaká z variant dálnice by byla – v souhrnu nejrůznějších hledisek – nejvhodnější, neboť toto
srovnávání již proběhlo; posuzuje se už jen
to, zda by měl standardně vyžadovaný zájem na ochraně přírody ve zvláště chráněných územích ustoupit konkrétní variantě
dálnice (která už v předchozí fázi prošla
,předvýběrem‘ z více variant).“
K tomu
je
třeba dodat, že zákon
č. 100/2001 Sb. v nyní účinném znění vyžaduje u záměrů, které podléhají posouzení podle přílohy 1 k tomuto zákonu (kam patří
i novostavba dálnice) pouze to, aby oznamovatel uvedl v oznámení záměru „nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na
životní prostředí“ (§ 6 odst. 4 zákona
č. 100/2001 Sb.; srov. též náležitosti oznámení dle přílohy 3 k tomuto zákonu). V závěru
zjišťovacího řízení potom může příslušný
úřad navrhnout, aby v dokumentaci došlo ke
„zpracování variant řešení záměru, které se
zpravidla liší umístěním, kapacitou, použitou technologií či okamžikem provedení,
jestliže je jejich provedení prokazatelně účelné a z technických hledisek možné“ (§ 7 odst. 5
zákona č. 100/2001 Sb.). Porovnání, resp. stanovení pořadí jednotlivých variant řešení záměru z hlediska vlivů na životní prostředí je
obligatorní součástí dokumentace, posudku
a stanoviska v rámci procesu EIA pouze v těch
případech, kdy byly tyto varianty předloženy
(srov. přílohy 4, 5 a 6 uvedeného zákona).
Zákon č. 100/2001 Sb. v účinném znění
tedy rozhodně nevyžaduje, aby v rámci procesu EIA, pokud by měl být opakován, musely
být posuzovány veškeré varianty trasy předmětného úseku dálnice D8 zvažované před
dvěma desetiletími ve zmiňované „Studii Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice–Řehlovice“ nebo aby byly nutně posuzovány varianty,
které dosud prosazovaly ekologické organizace.
Při vědomí všech těchto skutečností, jakož i pokročilého stadia rozestavěnosti celého úseku dálnice D8-0805 Lovosice–Řehlovice i doprovodných staveb, kdy již došlo
v podstatě k nevratným zásahům do přírody
18
a krajiny Chráněné krajinné oblasti České
středohoří, na straně jedné, jakož i významu
veřejného zájmu nejen na účelném využití již
investovaných veřejných prostředků a urychleném řešení složité dopravní situace způsobené mnohaletým zpožděním s dostavbou
zmiňovaného úseku dálnice D8, ale i veřejného zájmu na ochraně životního prostředí obyvatel obcí nacházejících se na stávajících objízdných
trasách nedokončeného úseku
dálnice, na straně druhé, shledal Nejvyšší
správní soud mimořádné okolnosti k tomu,
aby nepřistoupil ke zrušení žalobou napadených výroků rozhodnutí správních orgánů týkajících se povolení stavby předmětných úseků dálnice D8. Za situace, kdy ani po zrušení
tohoto stavebního povolení by nemohlo dojít
k odstranění vytýkané vady, pro niž byla zrušena část těchto rozhodnutí týkající se umístění této stavby, a kdy by toto zrušení nemohlo nijak prospět veřejnému zájmu na ochraně
přírody a krajiny, k jehož prosazování má
účast stěžovatele a dalších ekologických organizací v příslušných správních a následně
i soudních řízeních dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sloužit, by vyhovění kasační stížnosti znamenalo pouhou obstrukci
dokončení stavby daného úseku dálnice D8
bez jakéhokoli smysluplného a zákonem
předvídaného účelu. Právě takový verdikt
soudu by byl v dané situaci nástrojem „odcizení a absurdity“, nikoliv závěr opačný, jak
argumentoval stěžovatel.
Nejvyšší správní soud tedy shledal stížní
námitku, podle níž měly být v návaznosti na
zrušení výroků rozhodnutí správní orgánů
o umístění stavby zrušeny i výroky týkající se
jejího povolení, z celkového hlediska nedůvodnou.
IV.B Námitka týkající se rozhodnutí
o výjimce dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny
Stěžovatel dále brojil proti závěru krajského soudu, který se odmítl zabývat druhým žalobním bodem o nezákonnosti rozhodnutí
ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět v CHKO nové dálnice, vydaného
dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny,
v žalobě proti stavebnímu povolení, resp.
proti výroku B žalovaného rozhodnutí.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Identickou námitkou se již opakovaně zabýval první senát Nejvyššího správního soudu
ve svých výše zmiňovaných rozhodnutích, naposledy v citovaném rozsudku čj. 1 As
176/2012-140, přičemž mj. konstatoval:
„[38] Stěžovatel dále nesouhlasil se způsobem, jakým městský soud posoudil zákonnost rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, ... jímž byl zamítnut
rozklad proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. Tímto rozhodnutím byla osobě zúčastněné na řízení udělena výjimka
dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny
ze zákazu stanoveného § 26 odst. 1 písm. f)
tohoto zákona (zákaz stavět nové dálnice
na území chráněné krajinné oblasti).
[39] Městský soud k dané otázce konstatoval, že rozhodnutí o udělení výjimky bylo
podkladem územního řízení, jak vyplývá
i z odůvodnění územního rozhodnutí. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky
tak mohly být uplatněny již v územním řízení, což ostatně stěžovatel učinil. Protože dané rozhodnutí nebylo podkladem stavebního řízení, nelze se jeho přezkumu domáhat
na základě § 75 odst. 2 s. ř. s. v rámci žaloby
proti stavebnímu povolení.
[40] Podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona
o ochraně přírody a krajiny je zakázáno stavět v chráněných krajinných oblastech nové
dálnice. Z tohoto zákazu může Ministerstvo
životního prostředí udělit výjimku v případě, že veřejný zájem výrazně převažuje nad
zájmem ochrany přírody a krajiny (§ 43 téhož zákona).
[41] Také otázkou možnosti zpochybňovat zákonnost rozhodnutí o udělení výjimky
dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny
se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval mj. ve shora citovaných rozsudcích čj. 1 As
6/2011-347 nebo čj. 1 As 83/2011-565. Ani od
závěrů vyslovených v těchto rozhodnutích
ve vztahu k možnosti přezkumu zákonnosti
rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět dálnice na území chráněné krajinné oblasti
v rámci žaloby proti stavebnímu povolení se
Nejvyšší správní soud odchylovat nehodlá.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
[42] Lze zopakovat, že rozhodnutí o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nabylo účinnosti v roce 2001.
Bylo podkladem územního řízení, jak vyplývá z odůvodnění územního rozhodnutí ze
dne 26. 3. 2002. Námitky proti rozhodnutí
o udělení výjimky, které i podle stěžovatele
úzce souvisí s výběrem trasy dálnice D8, tedy
s otázkou umístění stavby, tak bylo možné
uplatnit v územním řízení. Stěžovatel nenapadá stavebním povolením stanovené podmínky pro realizaci stavby a její užívání,
nýbrž samotné umístění stavby do území.
Tato otázka ovšem spadá do územního řízení ..... Stěžovatel se proto nemůže domáhat
přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky
v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení, jestliže jeho žalobní body se míjí
s předmětem přezkoumávaného správního
rozhodnutí (stavebního povolení) a míří do
předchozí fáze povolovacího procesu (územního řízení).
[43] Pokud by snad v dané době nebyl
možný samostatný soudní přezkum rozhodnutí o udělení výjimky, nepochybně by bývalo bylo možné napadnout žalobou územní
rozhodnutí a v jejím rámci se domáhat na
základě § 75 odst. 2 s. ř. s. soudního přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 12. 2012, jak je vyložil rozšířený senát, brojit v rámci spojeného řízení a následně
v soudním řízení správním jak proti umístění, tak proti povolení předmětné stavby). Výraznou odlišností oproti standardní posloupnosti územního a následně stavebního řízení
však je, že se námitky proti umístění i povolení stavby předkládají zpravidla současně. Ani
z § 114 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
tedy nelze u spojeného územního a stavebního řízení vyvozovat zcela identické závěry jako v případě, kdy stavební řízení následuje po
právní moci rozhodnutí o umístění stavby.
I v případech, kdy ke spojení územního
a stavebního řízení dojde u staveb dopravní infrastruktury na základě zákona č. 416/2009 Sb.,
vede toto spojené řízení a rozhoduje o umístění i povolení stavby shodný správní orgán,
jinak by spojení řízení ani nebylo možné. Ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
spojeném řízení dle § 2 odst. 2 zákona
č. 416/2009 Sb. totiž rozhoduje v I. stupni jako obecný stavební úřad příslušný obecní
úřad obce s rozšířenou působností a o případném odvolání tedy krajský úřad, přičemž
speciální stavební úřad je v tomto spojeném
řízení podle současné úpravy pouze dotčeným orgánem příslušným k vydání závazného stanoviska. Naopak v případě, kdy by v dané věci byla vedena dvě samostatná řízení,
rozhodoval by o umístění stavby dálnice
obecný stavební úřad (§ 13 odst. 1 stavebního
zákona z roku 2006) a o jejím povolení speciální stavební úřad [§ 15 odst. 1 písm. c) stejného zákona], kterým by bylo Ministerstvo
dopravy [§ 16 a § 40 odst. 2 písm. c) zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích].
Má-li tedy zůstat zachováno právo na účinnou soudní ochranu, považuje Nejvyšší správní
soud za nezbytné, aby v soudním řízení přezkoumávajícím rozhodnutí vydané ve spojeném územním a stavebním řízení v případě,
kdy jsou napadeny oba výroky tohoto rozhodnutí týkající se umístění i povolení stavby,
a to osobou k tomu procesně legitimovanou,
vedlo zrušení výroku rozhodnutí správního
orgánu ve věci umístění stavby pro jeho nezákonnost nebo pro podstatnou vadu řízení,
která mohla mít za následek takovou nezákonnost, zpravidla i ke zrušení navazujícího
výroku rozhodnutí správního orgánu o povolení stavby.
IV.A.3
V obecné rovině je tedy stěžovateli třeba
dát za pravdu, přesto se však Nejvyšší správní
soud domnívá, že v nyní posuzované věci
krajský soud nepochybil, pokud při zrušení
výroku rozhodnutí správních orgánů ve věci
umístění stavby předmětných úseků dálnice
a navazujících staveb z výše popsaného důvodu nezrušil současně i výrok o povolení této
stavby. V dané věci totiž existují zvláštní
a zcela mimořádné okolnosti, které odůvodňují, aby výše odvozené obecné pravidlo vycházející ze závislosti výroku společného rozhodnutí o povolení stavby na výroku téhož
rozhodnutí o jejím umístění nebylo v tomto
případě použito.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Tyto zvláštní okolnosti mají svůj původ
v důvodu, pro nějž krajský soud výroky rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu ve
věci umístění stavby zrušil. Lze souhlasit
s tím, že krajský soud neměl v podstatě jinou
možnost, než vycházet z právního názoru
vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 5. 2009, čj. 1 As 111/2008-363,
který se týká rovněž umístění stavby dálnice
D8-0805 Lovosice–Řehlovice, byť k němu bylo původně vydáno jediné rozhodnutí na celý
tento úsek dálnice, nikoliv územní rozhodnutí dílčí. V uvedeném rozsudku první senát
Nejvyššího správního soudu k námitce, podle níž proběhl výběr z jednotlivých variant
koridoru dálnice D8-0805 bez účasti veřejnosti, uvedl mj. následující: „Žalobcům je
ostatně třeba přisvědčit i v tom, že správní
spis vztahující se ke stanovisku SEA (stanovisko čj. OÚV/139/95 ze dne 20. 4. 1995) je
neúplný – přesněji řečeno, jedinou listinou,
která se ve spisu nachází, je samotné stanovisko o třech listech, a navíc pouze v kopii.
Tuto neúplnost ale nelze vytýkat krajskému
soudu, neboť samo ministerstvo při předkládání spisů k věci konstatovalo, že předkládá
vše, co na ministerstvu ,bylo zachováno‘; nebývalo by tedy mělo smysl, aby krajský soud
usiloval o předložení dalších listin k věci.
V každém případě jde ale o nedostatek, jehož závažnost bude muset krajský soud
v dalším řízení zvážit a vyvodit z něj procesní důsledky. Neúplnost správního spisu nemusí mít za následek zrušení správního rozhodnutí, pokud je správní orgán schopen
jinak doložit, že řízení před ním proběhlo
řádně, a že žaloba, která jeho rozhodnutí
tedy není důvodná. Pokud ale
napadá,
správní orgán není s to vyvrátit tvrzení žalobců, podle nichž nebylo při projednávání
stanoviska SEA postupováno podle zákona,
a veřejnost neměla možnost se tohoto procesu zúčastnit, může rozhodnutí správního orgánu stěží obstát.“
Ve svých dalších rozsudcích týkajících se
rozhodnutí o umístění stavby D8-0805 Lovosice–Řehlovice či jejích dílčích úseků tedy
Krajský soud v Ústí nad Labem postupoval
v intencích citovaného rozsudku Nejvyššího
15
správního soudu. Dospěl přitom k závěru, že
účast veřejnosti na procesu, který vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995,
nelze vzhledem k neúplnosti spisové dokumentace a absenci jiných důkazů vyvrátit.
Z tohoto důvodu krajský soud zrušil pro nepřezkoumatelnost rovněž výroky rozhodnutí
správních orgánů o umístění dílčích úseků
stavby dálnice D8-0805 i v nyní posuzované
věci.
Krajský soud tedy nedospěl k závěru, že
by umístění dané stavby bylo nezákonné či že
by bylo postaveno najisto, že ve věci došlo
k podstatné vadě řízení bezprostředně předcházejícího vydání výroků žalobou napadených
rozhodnutí o umístění stavby, která mohla mít
za následek jejich nezákonnost. Krajský soud
tyto výroky rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů zrušil pro nepřezkoumatelnost
v otázce, zda došlo k namítanému procesnímu pochybení při vydání prvního stanoviska
SEA. První senát Nejvyššího správního soudu
v jiné, již rovněž zmiňované věci (čj. 1 As
164/2012-54) k tomuto zrušujícímu důvodu
ve shodě s již uvedeným poznamenal: „Krajský soud v rozsudku nedal za pravdu tvrzení
stěžovatele, že proces SEA proběhl v rozporu
se zákonem. Důvodem pro zrušení územního rozhodnutí byla skutečnost, že správní
orgán předložil
soudu pouze fragment
správního spisu (z důvodu ztráty zbylých písemností), takže soud nemohl posoudit důvodnost uplatněného žalobního bodu. To
pak vedlo soud k závěru o nepřezkoumatelnosti územního rozhodnutí pro nedostatek
důvodů, a proto rozhodnutí zrušil.“
Ve věci rozhodující pátý senát Nejvyššího
správního soudu nehodlá zpochybňovat opodstatněnost předmětného důvodu, pro nějž krajský soud výroky rozhodnutí správních orgánů
o umístění stavby zrušil. Jak již bylo řečeno,
není k tomu v této věci oprávněn; mohl by
o tom uvažovat pouze v situaci, kdy by byl
zrušující výrok rozsudku krajského soudu
napaden kasační stížností, a navíc by tak nemohl učinit sám, ale musel by věc předložit
rozšířenému senátu, neboť takový případný
závěr by byl odklonem od citovaného právního názoru Nejvyššího správního soudu vyjád-
16
řeného v jeho již výše zmiňovaném rozsudku
čj. 1 As 111/2008-363. Navíc je otázkou, zda
by takový odklon mohl Nejvyšší správní
soud, byť prostřednictvím svého rozšířeného
senátu, vůbec učinit ve věci, v níž je soudnímu přezkoumání podrobeno rozhodnutí
správních orgánů mj. o umístění stavby částí
daného úseku dálnice D8, které je jedním
z rozhodnutí následujících po zrušení rozhodnutí o umístění stavby celého tohoto úseku dálnice, jež bylo předmětem posuzování
Nejvyššího správního soudu právě v rozsudku čj. 1 As 111/2008-363.
Při posuzování otázky, zda mají být v návaznosti na zrušení výroků rozhodnutí správních orgánů o umístění předmětné stavby
z uvedených důvodů zrušeny také výroky
o jejím povolení, a zda tedy se má tento zrušovací důvod nějakým způsobem promítnout
i do dalšího osudu dané stavby, ovšem musí
Nejvyšší správní soud přihlížet k tomu, že vytčená vada nepřezkoumatelnosti (pozn.: přitom se nejedná o nepřezkoumatelnost pro
nedostatek důvodů) je v daném případě
v podstatě neodstranitelná. Ministerstvo životního prostředí se jasně vyjádřilo v tom
smyslu, že další spisovou dokumentaci, která
by se vztahovala k předmětnému procesu,
jenž vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA
ze dne 20. 4. 1995, nemá k dispozici. Jen stěží
si přitom lze představit, že by případná účast
veřejnosti na tomto procesu, který probíhal
před bezmála 20 lety, mohla být nade vší pochybnost prokázána jiným způsobem.
Za dané situace by tedy nezbylo, než v případném dalším řízení, které by následovalo
po úplném zrušení žalobou napadených rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu
a jímž by již, vzhledem k rozestavěnosti předmětné stavby, nemohlo být pokračování ve
spojeném řízení o umístění a povolení dané
stavby, ale výlučně řízení o odstranění této
stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle
§ 129 stavebního zákona z roku 2006, presumovat, že k účasti veřejnosti na procesu, jenž
vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze
dne 20. 4. 1995, nedošlo.
V této souvislosti ovšem nelze přehlédnout, že stěžovatel i žalovaný se shodují (a tu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
zákona
koncepce
to možnost připouští i ŘSD) v tom, že uvedené stanovisko, resp. proces, který mu předcházel, trpí mnohem závažnější vadou spočívající v tom, že předmětem posuzování byla
tzv. „Studie Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice–Řehlovice“, zpracovaná pro tehdejší
Ředitelství dálnic Praha společnostmi VALBEK v. o. s. a MEGA a. s., což podle stěžovatele i žalovaného nebyla „koncepce“ ve smyslu
§ 14 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb.,
podle něhož „[k]oncepcí se rozumí pro účely
tohoto
předkládaná
a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů
státní správy ..., a to v oblasti energetiky, dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace a turistiky. Za koncepci se dále považují územně
plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán.“
Pokud by tento názor obou účastníků řízení byl správný a uvedená studie vůbec režimu tehdejšího zákona č. 244/1992 Sb. nepodléhala, je otázkou, jaký význam by takové
„stanovisko SEA“ vydané k této dopravní studii mělo pro následné procesy týkající se
stavby předmětného úseku dálnice D8. Jak již
však bylo konstatováno, je nutno respektovat,
že Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As
111/2008-363, a v jeho intencích následně
i krajský soud zjevně vycházely z toho, že uvedený „předvýběr“ variant vedení trasy dálnice
D8 přes České středohoří v každém případě
ovlivnil následný proces SEA, který vyústil ve
vydání druhého stanoviska SEA ze dne 21. 12.
1995 zpracovaného k územnímu plánu velkého územního celku Litoměřicko, na což pak
navázal proces EIA ukončený zmiňovaným
stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je
jedním z podkladů výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění stavby. V předchozích řízeních tedy nebyl akceptován argument, který uvádí žalovaný i ve vyjádření
k nyní posuzované kasační stížnosti, totiž že
vedení trasy daného úseku dálnice D8 ve zvoleném koridoru bylo určeno již mnohem dříve, nejpozději usnesením vlády ČSSR č. 286
ze dne 10. 4. 1963, o koncepci dlouhodobého
rozvoje silniční sítě a místních komunikací.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Při posuzování otázky, jakým způsobem
odstranit případnou vadu, jež by spočívala
v tom, že o výběru z možných variant vedení
trasy dálnice D8-0805, jak byly definovány ve
zmiňované dopravní studii z roku 1994, bylo
rozhodnuto bez účasti veřejnosti, nelze než
opět dospět k závěru, že taková případná vada
by byla do budoucna neodstranitelná. I pokud by soud odhlédl od skutečnosti, že posuzovaná stavba celého úseku dálnice D8-0805,
i přes stávající problémy způsobené sesuvem
půdy, který postihl část této stavby, je v současné době již v pokročilém stádiu rozestavěnosti a že samozřejmě jakákoli myslitelná trasa dálnice D8 přes České středohoří musí na
obou koncích navazovat na již dostavěné
a provozované úseky této dálnice, je zřejmé,
že při případném opakování procesu EIA,
který by již musel probíhat podle nyní účinného zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí, by opět reálně nemohla do úvahy připadat jiná trasa dálnice
D8 než ta, která je vyznačena v platné územně plánovací dokumentaci, tedy v současné
době v Zásadách územního rozvoje Ústeckého kraje a v územních plánech jednotlivých
obcí, a případné „varianty“ této stavby by se
musely z podstaty věci pohybovat v takto poměrně úzce stanovených mezích.
Tuto skutečnost ostatně potvrzuje i samotný
zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 111/2008-363,
v němž Nejvyšší správní soud rovněž konstatoval: „Stejně tak nemají žalobci pravdu
v tom, že zhodnotit, zda veřejný zájem na
výstavbě dálnice výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody ve smyslu § 26 odst. 1
zákona č. 114/1992 Sb., není možné bez současného porovnávání několika možných variant či koridorů dálnice. Toto srovnávání se
má odehrávat před vydáním stanoviska
SEA; po vydání stanoviska SEA, jehož obsahem je doporučení či výběr jedné z několika
možností, se pak pracuje již jen s jednou variantou (resp. zde se dvěma variantami téhož koridoru), a na tom není nic závadného. (Stanovisko SEA by pochopitelně mělo
být vydáno v souladu se zákonem, což zahrnuje i respektování práv veřejnosti, a výtku
v tomto směru krajský soud dosud nevyvrá-
17
til). Ve fázi poměřování dvou zmíněných veřejných zájmů se již nezvažuje, jaká z variant dálnice by byla – v souhrnu nejrůznějších hledisek – nejvhodnější, neboť toto
srovnávání již proběhlo; posuzuje se už jen
to, zda by měl standardně vyžadovaný zájem na ochraně přírody ve zvláště chráněných územích ustoupit konkrétní variantě
dálnice (která už v předchozí fázi prošla
,předvýběrem‘ z více variant).“
K tomu
je
třeba dodat, že zákon
č. 100/2001 Sb. v nyní účinném znění vyžaduje u záměrů, které podléhají posouzení podle přílohy 1 k tomuto zákonu (kam patří
i novostavba dálnice) pouze to, aby oznamovatel uvedl v oznámení záměru „nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na
životní prostředí“ (§ 6 odst. 4 zákona
č. 100/2001 Sb.; srov. též náležitosti oznámení dle přílohy 3 k tomuto zákonu). V závěru
zjišťovacího řízení potom může příslušný
úřad navrhnout, aby v dokumentaci došlo ke
„zpracování variant řešení záměru, které se
zpravidla liší umístěním, kapacitou, použitou technologií či okamžikem provedení,
jestliže je jejich provedení prokazatelně účelné a z technických hledisek možné“ (§ 7 odst. 5
zákona č. 100/2001 Sb.). Porovnání, resp. stanovení pořadí jednotlivých variant řešení záměru z hlediska vlivů na životní prostředí je
obligatorní součástí dokumentace, posudku
a stanoviska v rámci procesu EIA pouze v těch
případech, kdy byly tyto varianty předloženy
(srov. přílohy 4, 5 a 6 uvedeného zákona).
Zákon č. 100/2001 Sb. v účinném znění
tedy rozhodně nevyžaduje, aby v rámci procesu EIA, pokud by měl být opakován, musely
být posuzovány veškeré varianty trasy předmětného úseku dálnice D8 zvažované před
dvěma desetiletími ve zmiňované „Studii Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice–Řehlovice“ nebo aby byly nutně posuzovány varianty,
které dosud prosazovaly ekologické organizace.
Při vědomí všech těchto skutečností, jakož i pokročilého stadia rozestavěnosti celého úseku dálnice D8-0805 Lovosice–Řehlovice i doprovodných staveb, kdy již došlo
v podstatě k nevratným zásahům do přírody
18
a krajiny Chráněné krajinné oblasti České
středohoří, na straně jedné, jakož i významu
veřejného zájmu nejen na účelném využití již
investovaných veřejných prostředků a urychleném řešení složité dopravní situace způsobené mnohaletým zpožděním s dostavbou
zmiňovaného úseku dálnice D8, ale i veřejného zájmu na ochraně životního prostředí obyvatel obcí nacházejících se na stávajících objízdných
trasách nedokončeného úseku
dálnice, na straně druhé, shledal Nejvyšší
správní soud mimořádné okolnosti k tomu,
aby nepřistoupil ke zrušení žalobou napadených výroků rozhodnutí správních orgánů týkajících se povolení stavby předmětných úseků dálnice D8. Za situace, kdy ani po zrušení
tohoto stavebního povolení by nemohlo dojít
k odstranění vytýkané vady, pro niž byla zrušena část těchto rozhodnutí týkající se umístění této stavby, a kdy by toto zrušení nemohlo nijak prospět veřejnému zájmu na ochraně
přírody a krajiny, k jehož prosazování má
účast stěžovatele a dalších ekologických organizací v příslušných správních a následně
i soudních řízeních dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sloužit, by vyhovění kasační stížnosti znamenalo pouhou obstrukci
dokončení stavby daného úseku dálnice D8
bez jakéhokoli smysluplného a zákonem
předvídaného účelu. Právě takový verdikt
soudu by byl v dané situaci nástrojem „odcizení a absurdity“, nikoliv závěr opačný, jak
argumentoval stěžovatel.
Nejvyšší správní soud tedy shledal stížní
námitku, podle níž měly být v návaznosti na
zrušení výroků rozhodnutí správní orgánů
o umístění stavby zrušeny i výroky týkající se
jejího povolení, z celkového hlediska nedůvodnou.
IV.B Námitka týkající se rozhodnutí
o výjimce dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny
Stěžovatel dále brojil proti závěru krajského soudu, který se odmítl zabývat druhým žalobním bodem o nezákonnosti rozhodnutí
ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět v CHKO nové dálnice, vydaného
dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny,
v žalobě proti stavebnímu povolení, resp.
proti výroku B žalovaného rozhodnutí.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Identickou námitkou se již opakovaně zabýval první senát Nejvyššího správního soudu
ve svých výše zmiňovaných rozhodnutích, naposledy v citovaném rozsudku čj. 1 As
176/2012-140, přičemž mj. konstatoval:
„[38] Stěžovatel dále nesouhlasil se způsobem, jakým městský soud posoudil zákonnost rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, ... jímž byl zamítnut
rozklad proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. Tímto rozhodnutím byla osobě zúčastněné na řízení udělena výjimka
dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny
ze zákazu stanoveného § 26 odst. 1 písm. f)
tohoto zákona (zákaz stavět nové dálnice
na území chráněné krajinné oblasti).
[39] Městský soud k dané otázce konstatoval, že rozhodnutí o udělení výjimky bylo
podkladem územního řízení, jak vyplývá
i z odůvodnění územního rozhodnutí. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky
tak mohly být uplatněny již v územním řízení, což ostatně stěžovatel učinil. Protože dané rozhodnutí nebylo podkladem stavebního řízení, nelze se jeho přezkumu domáhat
na základě § 75 odst. 2 s. ř. s. v rámci žaloby
proti stavebnímu povolení.
[40] Podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona
o ochraně přírody a krajiny je zakázáno stavět v chráněných krajinných oblastech nové
dálnice. Z tohoto zákazu může Ministerstvo
životního prostředí udělit výjimku v případě, že veřejný zájem výrazně převažuje nad
zájmem ochrany přírody a krajiny (§ 43 téhož zákona).
[41] Také otázkou možnosti zpochybňovat zákonnost rozhodnutí o udělení výjimky
dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny
se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval mj. ve shora citovaných rozsudcích čj. 1 As
6/2011-347 nebo čj. 1 As 83/2011-565. Ani od
závěrů vyslovených v těchto rozhodnutích
ve vztahu k možnosti přezkumu zákonnosti
rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět dálnice na území chráněné krajinné oblasti
v rámci žaloby proti stavebnímu povolení se
Nejvyšší správní soud odchylovat nehodlá.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
[42] Lze zopakovat, že rozhodnutí o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nabylo účinnosti v roce 2001.
Bylo podkladem územního řízení, jak vyplývá z odůvodnění územního rozhodnutí ze
dne 26. 3. 2002. Námitky proti rozhodnutí
o udělení výjimky, které i podle stěžovatele
úzce souvisí s výběrem trasy dálnice D8, tedy
s otázkou umístění stavby, tak bylo možné
uplatnit v územním řízení. Stěžovatel nenapadá stavebním povolením stanovené podmínky pro realizaci stavby a její užívání,
nýbrž samotné umístění stavby do území.
Tato otázka ovšem spadá do územního řízení ..... Stěžovatel se proto nemůže domáhat
přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky
v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení, jestliže jeho žalobní body se míjí
s předmětem přezkoumávaného správního
rozhodnutí (stavebního povolení) a míří do
předchozí fáze povolovacího procesu (územního řízení).
[43] Pokud by snad v dané době nebyl
možný samostatný soudní přezkum rozhodnutí o udělení výjimky, nepochybně by bývalo bylo možné napadnout žalobou územní
rozhodnutí a v jejím rámci se domáhat na
základě § 75 odst. 2 s. ř. s. soudního přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59, č. 1843/2008
Sb. NSS). Výše označené rozhodnutí o udělení výjimky nicméně nebylo podkladem stavebního řízení, ostatně ani žalovaný nevyjmenovává ve stavebním povolení
toto
rozhodnutí o udělení výjimky mezi podklady, z nichž vycházel. Stěžovatel se z tohoto
důvodu nemohl domáhat jeho soudního přezkumu v rámci žaloby proti stavebnímu povolení na základě § 75 odst. 2 s. ř. s.
[44] Smyslem § 75 odst. 2 s. ř. s. je podrobit soudnímu přezkumu úkony, u nichž nejsou splněny procesní podmínky pro jejich
samostatné přezkoumání soudem. Bylo-li
možné rozhodnutí o výjimce přezkoumat
na základě tohoto ustanovení v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, neexistuje
žádný racionální důvod, proč by měl být připuštěn jeho soudní přezkum i v souvislosti se
19
žalobou proti stavebnímu povolení (tedy
dvojí soudní přezkum).
[45] Městský soud tedy správně odmítl
přezkoumat zákonnost rozhodnutí ministra
životního prostředí ve věci udělení výjimky
dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Námitka je nedůvodná.“
I s těmito závěry prvního senátu Nejvyššího správního soudu se nyní rozhodující pátý
senát téhož soudu ztotožňuje a neshledal ani
v dané otázce důvod předložit věc rozšířenému senátu, jak ho vybízel stěžovatel.
Pro posouzení této otázky přitom nehraje
podstatnou roli skutečnost, že v nyní posuzované věci bylo o umístění a povolení předmětné stavby rozhodnuto nikoliv postupně,
ale souběžně ve spojeném územním a stavebním řízení (viz výše k uplatnění § 114 odst. 2
stavebního zákona z roku 2006 i ve spojeném
územním a stavebním řízení). Závěr krajského soudu o tom, že námitky směřující proti
rozhodnutí ministra životního prostředí vydaného dle § 43 zákona o ochraně přírody
a krajiny tak, jak byly stěžovatelem formulovány, jsou relevantní pro přezkoumání výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby, a nikoliv o jejím povolení,
obstojí. Byť by se i řada podmínek obsažených ve výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti týkala
rovněž stavebního řízení, jak uváděl stěžovatel, není zřejmé, jak by se konkrétně stavebního řízení měly týkat námitky, které stěžovatel
ve vztahu k rozhodnutí ministra životního
prostředí o této výjimce uplatnil.
Jiná situace by byla, pokud by krajský
soud uznal uvedené námitky směřující proti
rozhodnutí ministra životního prostředí vydanému dle § 43 zákona o ochraně přírody
a krajiny důvodnými, a z tohoto důvodu žalobou
napadená rozhodnutí ve výrocích o umístění
stavby zrušil. Pak by bylo třeba se v intencích
výše uvedeného opět zabývat otázkou, zda
má mít toto zrušení podmiňujícího výroku
o umístění stavby z takového důvodu za následek i zrušení navazujícího výroku o povolení stavby. Je pravdou, jak upozorňuje stěžovatel, že v nyní posuzované věci se, na rozdíl
20
od námitky týkající se procesu SEA a EIA,
krajský soud důvodností uvedených námitek
ani ve vztahu k výrokům žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby dálnice nezabýval, neboť shledal tyto výroky nepřezkoumatelnými z jiného důvodu.
Ve vztahu ke zrušujícímu výroku I. rozsudku krajského soudu se však Nejvyšší
správní soud, vzhledem k § 109 odst. 3 s. ř. s.,
posledně uvedenou výtkou stěžovatele zabývat nemohl, neboť proti tomuto výroku kasační stížnost stěžovatele nesměřovala a stěžovatel ji výslovně omezil pouze na výrok II.
rozsudku krajského soudu o zamítnutí jeho
žaloby (pozn.: Nejvyšší správní soud ponechává stranou otázku přípustnosti takové
případné kasační stížnosti z hlediska § 104
odst. 2 s. ř. s.; tato otázka bude předmětem
rozhodování rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 5 Afs 91/2012; podstatné v dané věci
však je, že stěžovatel kasační stížnost proti výroku I. rozsudku krajského soudu nepodal).
Ve vztahu k výroku II. rozsudku krajského
soudu Nejvyšší správní soud nehodnotí uvedený postup krajského soudu jako vadu řízení před krajským soudem, která mohla mít
vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
neboť je zřejmé, že těžiště námitek směřujících proti rozhodnutí ministra životního prostředí vydaného dle § 43 zákona o ochraně
přírody a krajiny se opět týkalo tvrzené nezákonnosti vydaných stanovisek SEA a stanoviska EIA, a tato námitka proti rozhodnutí ministra životního prostředí, která nebyla
Nejvyšším správním soudem ve výše citované
pasáži rozsudku čj. 1 As 111/2008-363 shledána důvodnou ani ve vztahu k přezkoumávanému územnímu rozhodnutí, by tedy v daném případě jen stěží mohla odůvodnit
zrušení stavebního povolení.
I námitku stěžovatele směřující proti rozhodnutí o výjimce dle § 43 zákona o ochraně
přírody a krajiny tedy hodnotí Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou.
IV.C Námitka týkající se závazného
stanoviska dle § 12 zákona o ochraně
přírody a krajiny
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Obdobné závěry lze přijmout, i pokud jde
o námitky stěžovatele ve vztahu k závaznému
stanovisku Správy CHKO České středohoří ze
dne 15. 3. 2011 k rozhodnutí o umístění stavby „Dálnice D8, stavba 0805 Lovosice–Řehlovice“. Jak již vyplývá ze samotného označení
tohoto podkladového správního aktu, byl vydáván primárně za účelem umístění stavby
této dálnice, neboť již z dokumentace pro vydání územního rozhodnutí by mělo být možné v plném rozsahu posoudit zásah předmětné stavby do krajinného rázu. Podmínky
stanovené v daném závazném stanovisku byly také převzaty do výroku A rozhodnutí stavebního úřadu o umístění dané stavby.
Je opět nutno připustit, že ani žalobními
námitkami týkajícími se daného závazného
stanoviska se krajský soud nezabýval ani ve
vztahu k výrokům žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby dálnice, neboť shledal tyto výroky, jak již bylo řečeno,
nepřezkoumatelnými z jiného důvodu. Opět
je však nutno konstatovat, že tento postup
krajského soudu Nejvyšší správní soud nepovažuje ve vztahu ke kasační stížností napadenému výroku II rozsudku krajského soudu za
vadu řízení, která by mohla mít vliv na jeho
zákonnost.
Je totiž zřejmé, že závazná stanoviska vydávaná dotčenými orgány pro účely územního či stavebního řízení po nabytí účinnosti
správního řádu a stavebního zákona z roku
2006 nejsou samostatnými správními rozhodnutími, jak § 149 odst. 1 správního řádu
výslovně stanoví, a nevede se tedy o nich samostatné správní řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113,
č. 2434/2011 Sb. NSS; k opačné situaci před
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
nabytím účinnosti správního řádu a stavebního zákona z roku 2006 srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86,
č. 1764/2009 Sb. NSS). Správa CHKO České
středohoří tedy neměla povinnost před vydáním předmětného závazného stanoviska stěžovatele o tom uvědomit a umožnit mu vyjádřit se k podkladům pro vydání tohoto
stanoviska. Ani na obsah závazného stanoviska nelze v plném rozsahu vztáhnout požadavky, které správní řád, případně další právní
předpisy kladou na samostatné správní rozhodnutí. Stěžovatel měl možnost se s vydáním závazného stanoviska seznámit jakožto
se závazným podkladem založeným do spisu
pro rozhodnutí stavebního úřadu ve spojeném územním a stavebním řízení, jehož byl
stěžovatel účastníkem, a měl možnost v rámci
odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu
uplatnit námitky proti obsahu závazného stanoviska, což také učinil. V souladu s § 149
odst. 4 správního řádu si žalovaný v odvolacím řízení na základě uvedených odvolacích
námitek stěžovatele vyžádal potvrzení nebo
změnu daného závazného stanoviska od
správního orgánu nadřízeného dotčenému
orgánu, který vydal závazné stanovisko, tedy
v daném případě od Ministerstva životního
prostředí. To, jak konstatoval žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí, opatřením ze
dne 14. 3. 2012 závazné stanovisko Správy
CHKO České středohoří potvrdilo. Tím byla
procesní práva stěžovatele, která mu ve vztahu k danému závaznému stanovisku náležela
ve správním řízení, vyčerpána.
I námitku stěžovatele týkající se závazného stanoviska dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy hodnotí Nejvyšší správní
soud jako nedůvodnou.
21
Společnost ochránců životního prostředí proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, za
účasti 1) Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, 2) Občanského sdružení Konipas,
3) Ředitelství silnic a dálnic ČR a 4) obce Řehlovice, o povolení stavby a jejího umístění,
o kasační stížnosti žalobce. znění zákona č. 209/2011 Sb.