10 As 74/2025- 76 - text
10 As 74/2025 - 83
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobce: doc. Ing. Miroslav Ševčík, CSc., zastoupeného advokátem prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., Botičská 4, Praha 2, proti žalovanému: rektor Vysoké školy ekonomické v Praze, Winstona Churchilla 4, Praha 3, zastoupenému advokátem Mgr. Tomášem Krejčím, Pařížská 21, Praha 1, proti rozhodnutí ze dne 13. 12. 2023, čj. VŠE/10416/9000/2023, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2025, čj. 8 A 11/2024-127,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2025, čj. 8 A 11/2024-127, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
1. Popis věci
[3] Dne 25. 5. 2023 navrhl rektor akademickému senátu Národohospodářské fakulty (NF), aby projednal jeho podnět k odvolání žalobce z funkce děkana NF a vyjádřil se k němu. Akademický senát NF dne 21. 6. 2023 přijal usnesení, kterým přerušil zasedání a uložil předsednictvu, aby shromáždilo podklady k vyjádření, nechalo vypracovat právní stanovisko ohledně rizik, které by s sebou odvolání děkana přineslo, a bez zbytečného odkladu svolalo pokračování zasedání. Dne 31. 10. 2023, tedy po více než čtyřech měsících, pak přijal akademický senát NF další usnesení; v něm citoval právní stanovisko advokátní kanceláře Nielsen Legal, podle něhož nebyly splněny podmínky pro žalobcovo odvolání z funkce děkana. Do zápisu ze zasedání pak akademický senát NF zaznamenal, že vyjádření rektorovi neposkytuje.
[4] Rektor navrhl dne 12. 6. 2023 také akademickému senátu Vysoké školy ekonomické (VŠE), aby projednal jeho návrh na odvolání žalobce z funkce děkana a vyslovil s ním souhlas. Dne 26. 6. 2023 akademický senát VŠE rektorovi svůj souhlas poskytl.
[5] Tím pokládal rektor za splněné procesní podmínky pro to, aby mohl odvolat žalobce z funkce děkana podle § 28 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách (měl k dispozici jak vyjádření akademického senátu NF, tak souhlas akademického senátu VŠE). Proto rozhodl dne 13. 12. 2023 tak, že odvolal žalobce z funkce děkana Národohospodářské fakulty.
[6] Žalobce podal proti rozhodnutí rektora žalobu. Podle žalobce bylo rozhodnutí rektora nepřezkoumatelné a nesrozumitelné, nebyly splněny procesní podmínky pro vydání rozhodnutí a rektor rozhodl podle nesprávně zjištěného skutkového stavu. Neexistovaly tu ani hmotněprávní důvody pro odvolání z funkce děkana a rozhodnutí zasáhlo do žalobcovy svobody projevu a svobody shromažďovací. Postup rektora považoval žalobce za diskriminační a šikanózní.
[7] Podle městského soudu však rozhodnutí rektora nebylo nepřezkoumatelné a rektor při jeho vydávání procesně nepochybil. Postupoval v souladu se základními zásadami správního řádu: poté, co informoval žalobce o tom, že se rozhoduje o jeho odvolání z funkce, mu umožnil seznámit se s důvody, pro které jej zamýšlí odvolat, a vyjádřit se k nim. Podle soudu nebylo nezákonné ani to, že rektor nevedl běžný správní spis, že akademický senát NF nevyjádřil jednoznačné stanovisko a že souhlas akademického senátu VŠE předcházel vyjádření akademického senátu NF.
Městský soud se podrobně nezabýval jednotlivými důvody pro odvolání žalobce z funkce děkana, protože podle něj šlo o přezkum správního uvážení rektora. Rozhodnutí tedy soud přezkoumal zdrženlivě s ohledem na akademickou samosprávu, především z hlediska pravidel logického uvažování, a ověřil, zda rektorovy závěry odpovídají zjištěným skutečnostem. V tomto ohledu podle něj rektor nevybočil z mezí zákona. Soud také považoval za dostatečné to, jak rektor vysvětlil, že žalobcovo chování se příčilo zájmům VŠE.
Žalobní námitky, které se týkaly vyjádření etické komise a jejích členů, soud označil za nepodstatné, protože z ničeho neplynulo, že byly podkladem rektorova rozhodnutí. Podle soudu nakonec nebyla nepřiměřeně zasažena ani žalobcova základní práva. Soud proto žalobu zamítl.
[8] Proti rozsudku městského soudu podává žalobce kasační stížnost.
1. Popis věci [3] Dne 25. 5. 2023 navrhl rektor akademickému senátu Národohospodářské fakulty (NF), aby projednal jeho podnět k odvolání žalobce z funkce děkana NF a vyjádřil se k němu. Akademický senát NF dne 21. 6. 2023 přijal usnesení, kterým přerušil zasedání a uložil předsednictvu, aby shromáždilo podklady k vyjádření, nechalo vypracovat právní stanovisko ohledně rizik, které by s sebou odvolání děkana přineslo, a bez zbytečného odkladu svolalo pokračování zasedání. Dne 31. 10. 2023, tedy po více než čtyřech měsících, pak přijal akademický senát NF další usnesení; v něm citoval právní stanovisko advokátní kanceláře Nielsen Legal, podle něhož nebyly splněny podmínky pro žalobcovo odvolání z funkce děkana. Do zápisu ze zasedání pak akademický senát NF zaznamenal, že vyjádření rektorovi neposkytuje. [4] Rektor navrhl dne 12. 6. 2023 také akademickému senátu Vysoké školy ekonomické (VŠE), aby projednal jeho návrh na odvolání žalobce z funkce děkana a vyslovil s ním souhlas. Dne 26. 6. 2023 akademický senát VŠE rektorovi svůj souhlas poskytl. [5] Tím pokládal rektor za splněné procesní podmínky pro to, aby mohl odvolat žalobce z funkce děkana podle § 28 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách (měl k dispozici jak vyjádření akademického senátu NF, tak souhlas akademického senátu VŠE). Proto rozhodl dne 13. 12. 2023 tak, že odvolal žalobce z funkce děkana Národohospodářské fakulty. [6] Žalobce podal proti rozhodnutí rektora žalobu. Podle žalobce bylo rozhodnutí rektora nepřezkoumatelné a nesrozumitelné, nebyly splněny procesní podmínky pro vydání rozhodnutí a rektor rozhodl podle nesprávně zjištěného skutkového stavu. Neexistovaly tu ani hmotněprávní důvody pro odvolání z funkce děkana a rozhodnutí zasáhlo do žalobcovy svobody projevu a svobody shromažďovací. Postup rektora považoval žalobce za diskriminační a šikanózní. [7] Podle městského soudu však rozhodnutí rektora nebylo nepřezkoumatelné a rektor při jeho vydávání procesně nepochybil. Postupoval v souladu se základními zásadami správního řádu: poté, co informoval žalobce o tom, že se rozhoduje o jeho odvolání z funkce, mu umožnil seznámit se s důvody, pro které jej zamýšlí odvolat, a vyjádřit se k nim. Podle soudu nebylo nezákonné ani to, že rektor nevedl běžný správní spis, že akademický senát NF nevyjádřil jednoznačné stanovisko a že souhlas akademického senátu VŠE předcházel vyjádření akademického senátu NF. Městský soud se podrobně nezabýval jednotlivými důvody pro odvolání žalobce z funkce děkana, protože podle něj šlo o přezkum správního uvážení rektora. Rozhodnutí tedy soud přezkoumal zdrženlivě s ohledem na akademickou samosprávu, především z hlediska pravidel logického uvažování, a ověřil, zda rektorovy závěry odpovídají zjištěným skutečnostem. V tomto ohledu podle něj rektor nevybočil z mezí zákona. Soud také považoval za dostatečné to, jak rektor vysvětlil, že žalobcovo chování se příčilo zájmům VŠE. Žalobní námitky, které se týkaly vyjádření etické komise a jejích členů, soud označil za nepodstatné, protože z ničeho neplynulo, že byly podkladem rektorova rozhodnutí. Podle soudu nakonec nebyla nepřiměřeně zasažena ani žalobcova základní práva. Soud proto žalobu zamítl. [8] Proti rozsudku městského soudu podává žalobce kasační stížnost.
2. Argumenty stran v kasačním řízení [9] Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti a v dalších svých podáních kritizuje postup městského soudu. Namítá, že žalobě nebyl přiznán odkladný účinek, přestože v obdobné věci ho soud přiznal. Soud navíc stěžovateli sdělil, že rozhodne o jeho věci rychle, rozhodl však až čtrnáct měsíců od odvolání stěžovatele z funkce děkana. Stěžovatel v takovém postupu spatřuje nerovné zacházení. [10] Kasační důvody jsou rozděleny do dvou skupin. Jednu tvoří námitky procesní, které míří proti tomu, že v řízení o odvolání stěžovatele z funkce děkana se nepoužila pravidla obsažená ve správním řádu, a zpochybňují posloupnost, v níž k věci zaujaly postoj oba akademické senáty. Krom toho napadají i stanovisko etické komise. Druhá skupina námitek se týká toho, že rektorovo rozhodnutí nesplnilo věcné důvody pro odvolání stěžovatele z funkce děkana podle zákona o vysokých školách. [11] Soud říká, že na řízení o odvolání z funkce se správní řád nepoužije. Stěžovatel ale považuje tento názor nejen za nezákonný, ale zčásti i rozporuplný. Současně má prý totiž podle soudu rektorův postup vyhovovat aspoň minimálním standardům pro výkon veřejné správy, obsaženým v § 2 až 8 správního řádu (bod 54 rozsudku městského soudu). Z rozsudku však neplyne, proč by jim měl rektorův postup vyhovět, když soud tvrdí, že na výkon pravomoci rektora podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách správní řád nedopadá. Stěžovatel se domnívá, že to odporuje pravidlu v § 177 odst. 1 správního řádu: zákon o vysokých školách totiž v tomto případě skutečně nestanoví žádná procesní pravidla, ale současně použití správního řádu nevylučuje. To podle stěžovatele znamená, že je nutno použít správní řád jako celek. Stěžovatel tento svůj závěr vyvozuje také z judikatury NSS, zejména z rozsudku ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010 119, č. 2597/2012 Sb. NSS, podle kterého se při řízení podle zákona o vysokých školách podpůrně použije správní řád. Městský soud měl tedy zrušit rozhodnutí rektora už proto, že rektor nevydal žádný formální úkon o zahájení řízení, nepoučil stěžovatele o jeho procesních právech a povinnostech, neřídil se žádnými pravidly pro vedení spisu a nedal stěžovateli možnost vyjádřit se k věci před vydáním rozhodnutí. [12] Stěžovatel vidí pochybení soudu i v úvaze, podle níž nebylo důležité dodržet posloupnost vyjádření akademického senátu NF a souhlasu akademického senátu VŠE. Domnívá se naopak, že pořadí těchto kroků je pevně dáno s ohledem na akademickou samosprávu, která je rozdělena mezi vysokou školu a fakulty. Také není pravda, že rektor nevyužil jako podklad i stanovisko etické komise. Ze zápisu o zasedání akademického senátu VŠE totiž plyne, že stanovisko etické komise bylo pro rektora klíčové (navzdory tomu, že nebyla řádně složena, a už proto nelze její stanovisko použít). Stěžovateli dále vadí nerovný přístup rektora k chování jiných členů akademické obce VŠE. Nesouhlasí s městským soudem, že tato skutečnost není pro věc významná, protože rovnost a zákaz diskriminace patří k základním zásadám právního státu. [13] K samotnému obsahu rozhodnutí o odvolání z funkce děkana stěžovatel namítá, že soud měl věcně přezkoumat, zda stěžovatel svým chováním závažně poškodil zájem vysoké školy. Nestačí říct, že rektor nevybočil z mezí zákona. Požadavek plného soudního přezkumu plyne i z rozsudku 7 As 66/2010 (který se týká rozhodnutí rektora o návrhu na jmenování děkana). Dále stěžovatel poukazuje na to, že § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách obsahuje (na rozdíl od § 28 odst. 2) hmotněprávní důvody pro odvolání z funkce děkana: závažné neplnění povinností nebo závažné poškozování zájmů vysoké školy. Splnění těchto důvodů lze věcně přezkoumat, stejně jako otázku, zda stěžovatelovo počínání dosáhlo určité závažnosti. Soud pochybil, protože se tím nezabýval. Nedostatečně hodnotil i skutkový kontext stěžovatelova jednání (nelze jednoduše říct, že stěžovatel vytýkaná jednání skutkově nezpochybňoval, protože je naopak zasazoval do důležitých souvislostí). [14] Podle stěžovatele je pochybení soudu o to závažnější, že odvoláním z funkce byla zasažena jeho ústavně zaručená práva: svoboda projevu, právo shromažďovací a právo na rovný přístup k veřejným funkcím. Stěžovateli totiž byly vytýkány projevy a veřejná vystoupení, přestože je činil ve svém volném čase mimo výkon funkce děkana a mimo prostory VŠE. Soud měl při svém přezkumu aspoň zhodnotit, zda by případná stěžovatelova zdrženlivost v tomto ohledu nebyla na újmu jeho základním právům. [15] Rektor se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti i v navazujících podáních věnuje procesnímu režimu, v němž rozhodoval. Podpůrné použití správního řádu neznamená, že se podle něj musí postupovat ve všech ohledech. Navíc rektor nesouhlasí s tím, že nebyl vůbec veden správní spis, protože byl stěžovateli na jeho žádost vydán (v elektronické podobě). Rektor připomíná, o jaké důvody své rozhodnutí opřel: porušení Etického kodexu VŠE a souboru Morálně-etických zásad vedoucích pracovníků VŠE, stěžovatelovy hrubé a urážlivé výroky na adresu studentů VŠE, zapojení stěžovatele do střetu části demonstrantů a příslušníků Policie České republiky, ohrožení zájmu o studium na VŠE a poškození absolventů VŠE na pracovním trhu. Pokud městský soud nezasáhl do hodnocení těchto skutečností, nijak tím nepochybil.
2. Argumenty stran v kasačním řízení [9] Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti a v dalších svých podáních kritizuje postup městského soudu. Namítá, že žalobě nebyl přiznán odkladný účinek, přestože v obdobné věci ho soud přiznal. Soud navíc stěžovateli sdělil, že rozhodne o jeho věci rychle, rozhodl však až čtrnáct měsíců od odvolání stěžovatele z funkce děkana. Stěžovatel v takovém postupu spatřuje nerovné zacházení. [10] Kasační důvody jsou rozděleny do dvou skupin. Jednu tvoří námitky procesní, které míří proti tomu, že v řízení o odvolání stěžovatele z funkce děkana se nepoužila pravidla obsažená ve správním řádu, a zpochybňují posloupnost, v níž k věci zaujaly postoj oba akademické senáty. Krom toho napadají i stanovisko etické komise. Druhá skupina námitek se týká toho, že rektorovo rozhodnutí nesplnilo věcné důvody pro odvolání stěžovatele z funkce děkana podle zákona o vysokých školách. [11] Soud říká, že na řízení o odvolání z funkce se správní řád nepoužije. Stěžovatel ale považuje tento názor nejen za nezákonný, ale zčásti i rozporuplný. Současně má prý totiž podle soudu rektorův postup vyhovovat aspoň minimálním standardům pro výkon veřejné správy, obsaženým v § 2 až 8 správního řádu (bod 54 rozsudku městského soudu). Z rozsudku však neplyne, proč by jim měl rektorův postup vyhovět, když soud tvrdí, že na výkon pravomoci rektora podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách správní řád nedopadá. Stěžovatel se domnívá, že to odporuje pravidlu v § 177 odst. 1 správního řádu: zákon o vysokých školách totiž v tomto případě skutečně nestanoví žádná procesní pravidla, ale současně použití správního řádu nevylučuje. To podle stěžovatele znamená, že je nutno použít správní řád jako celek. Stěžovatel tento svůj závěr vyvozuje také z judikatury NSS, zejména z rozsudku ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010 119, č. 2597/2012 Sb. NSS, podle kterého se při řízení podle zákona o vysokých školách podpůrně použije správní řád. Městský soud měl tedy zrušit rozhodnutí rektora už proto, že rektor nevydal žádný formální úkon o zahájení řízení, nepoučil stěžovatele o jeho procesních právech a povinnostech, neřídil se žádnými pravidly pro vedení spisu a nedal stěžovateli možnost vyjádřit se k věci před vydáním rozhodnutí. [12] Stěžovatel vidí pochybení soudu i v úvaze, podle níž nebylo důležité dodržet posloupnost vyjádření akademického senátu NF a souhlasu akademického senátu VŠE. Domnívá se naopak, že pořadí těchto kroků je pevně dáno s ohledem na akademickou samosprávu, která je rozdělena mezi vysokou školu a fakulty. Také není pravda, že rektor nevyužil jako podklad i stanovisko etické komise. Ze zápisu o zasedání akademického senátu VŠE totiž plyne, že stanovisko etické komise bylo pro rektora klíčové (navzdory tomu, že nebyla řádně složena, a už proto nelze její stanovisko použít). Stěžovateli dále vadí nerovný přístup rektora k chování jiných členů akademické obce VŠE. Nesouhlasí s městským soudem, že tato skutečnost není pro věc významná, protože rovnost a zákaz diskriminace patří k základním zásadám právního státu. [13] K samotnému obsahu rozhodnutí o odvolání z funkce děkana stěžovatel namítá, že soud měl věcně přezkoumat, zda stěžovatel svým chováním závažně poškodil zájem vysoké školy. Nestačí říct, že rektor nevybočil z mezí zákona. Požadavek plného soudního přezkumu plyne i z rozsudku 7 As 66/2010 (který se týká rozhodnutí rektora o návrhu na jmenování děkana). Dále stěžovatel poukazuje na to, že § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách obsahuje (na rozdíl od § 28 odst. 2) hmotněprávní důvody pro odvolání z funkce děkana: závažné neplnění povinností nebo závažné poškozování zájmů vysoké školy. Splnění těchto důvodů lze věcně přezkoumat, stejně jako otázku, zda stěžovatelovo počínání dosáhlo určité závažnosti. Soud pochybil, protože se tím nezabýval. Nedostatečně hodnotil i skutkový kontext stěžovatelova jednání (nelze jednoduše říct, že stěžovatel vytýkaná jednání skutkově nezpochybňoval, protože je naopak zasazoval do důležitých souvislostí). [14] Podle stěžovatele je pochybení soudu o to závažnější, že odvoláním z funkce byla zasažena jeho ústavně zaručená práva: svoboda projevu, právo shromažďovací a právo na rovný přístup k veřejným funkcím. Stěžovateli totiž byly vytýkány projevy a veřejná vystoupení, přestože je činil ve svém volném čase mimo výkon funkce děkana a mimo prostory VŠE. Soud měl při svém přezkumu aspoň zhodnotit, zda by případná stěžovatelova zdrženlivost v tomto ohledu nebyla na újmu jeho základním právům. [15] Rektor se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti i v navazujících podáních věnuje procesnímu režimu, v němž rozhodoval. Podpůrné použití správního řádu neznamená, že se podle něj musí postupovat ve všech ohledech. Navíc rektor nesouhlasí s tím, že nebyl vůbec veden správní spis, protože byl stěžovateli na jeho žádost vydán (v elektronické podobě). Rektor připomíná, o jaké důvody své rozhodnutí opřel: porušení Etického kodexu VŠE a souboru Morálně-etických zásad vedoucích pracovníků VŠE, stěžovatelovy hrubé a urážlivé výroky na adresu studentů VŠE, zapojení stěžovatele do střetu části demonstrantů a příslušníků Policie České republiky, ohrožení zájmu o studium na VŠE a poškození absolventů VŠE na pracovním trhu. Pokud městský soud nezasáhl do hodnocení těchto skutečností, nijak tím nepochybil.
3. Posouzení věci [16] Kasační stížnost je částečně důvodná. Ačkoli některé žalobní námitky považoval městský soud právem za neopodstatněné, pochybil v úvaze o tom, zda správní soud může a má plně přezkoumávat důvody, pro které rektor z vlastního podnětu odvolal děkana z funkce. [17] NSS se nejdříve vyjádří ke stěžovatelově kritické poznámce, že městský soud nepřiznal jeho žalobě odkladný účinek. Nebude ji ovšem věcně hodnotit, protože ani případný nesprávný procesní postup vedoucí k tomuto usnesení, ani případná obsahová zpochybnitelnost usnesení samotného by nemohly nijak ovlivnit zákonnost rozsudku ve věci samé – tedy to, zda měla, či neměla být zamítnuta stěžovatelova žaloba. Sám stěžovatel ostatně tuto pasáž své kasační stížnosti ani nepojímá jako námitku, jen jako upozornění pro soud. [18] V další části rozsudku se NSS zaměří na jednotlivé okruhy kasačních námitek. Nejdříve vypořádá námitku, podle níž v řízení o odvolání stěžovatele z funkce děkana nebyla použita úplná pravidla správního řízení (3.1). Poté odpoví na další námitky, na které v této fázi řízení odpovědět může, a sice zda mělo vyjádření akademického senátu NF předcházet souhlasu akademického senátu VŠE (3.2), zda rektor pochybil tím, že využil závěry etické komise (3.3), a zda měl městský soud plně přezkoumat důvody pro odvolání stěžovatele z funkce děkana (3.4). 3.1 Při odvolávání děkana z funkce postupuje rektor nikoli podle části druhé správního řádu, ale jen v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů 3.1.1 Konkrétní postupy podle zákona o vysokých školách podléhají správnímu řádu v různé míře [19] Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, výslovně neupravuje svůj vztah ke správnímu řádu v obecné rovině – tedy neříká, zda a jak na pravidla zákona jako celku dopadají pravidla správního řádu jako celku. Do konce srpna 2016 oproti tomu stanovil § 105 zákona o vysokých školách (jedno ze společných a závěrečných ustanovení), že v řízení ve věcech upravených tímto zákonem se postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, nestanoví-li tento zákon jinak. (Právě k tomuto právnímu stavu se vyslovil NSS v rozsudku 7 As 66/2010, jehož bodu 74 se stěžovatel dovolává.) Pak bylo toto ustanovení přeformulováno a citované pravidlo z něj bylo vypuštěno. [20] Na různých místech textu ale zákon o vysokých školách nadále vyjadřuje svůj poměr ke správnímu řádu. Někde jej – současně s formulováním svých zvláštních pravidel – výslovně vylučuje (§ 72 odst. 13, který upravuje habilitační řízení; § 73 odst. 4 a § 74 odst. 7, které upravují jmenování profesorem a řízení o něm). Jinde zákon o vysokých školách předkládá – aniž vylučuje správní řád výslovně – ucelený souhrn zvláštních pravidel, která se právě pro svou specialitu použijí přednostně před pravidly správního řádu (§ 50 přijímací řízení, § 68 práva a povinnosti studentů: obě ustanovení například upravují zvláštní lhůty pro vydání rozhodnutí a pro podání odvolání či zvláštní režim nahlížení do spisu, zbavují vysokou školu povinnosti umožnit uchazeči či studentovi vyjádření k podkladům před vydáním rozhodnutí, umožňují mu nahlížet do spisu až po vydání rozhodnutí, případně stanoví, že vydání rozhodnutí je prvním úkonem v řízení). [21] NSS tedy souhlasí se stěžovatelem v tom, že zákon o vysokých školách si nějakou vazbu ke správnímu řádu zachovává i po zrušení výslovné zmínky v § 105. Pokud totiž vysoká škola či její představitelé vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, dopadají na ně pravidla správního řádu tak jako tak (viz § 1 odst. 1, 2 správního řádu a rozsudek 7 As 66/2010, body 45 a 72). Stejně tak není sporné, že rozhodnutí o odvolání děkana je rozhodnutím podle § 67 odst. 1 správního řádu – a současně rozhodnutím o veřejném subjektivním právu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které lze přezkoumat u správního soudu (což poprvé – ač ve vztahu k rozhodnutí o nejmenování děkana – vyslovil právě rozsudek 7 As 66/2010) Odlišil se tak od doktríny, která jmenovací akt pokládala za akt řízení veřejné vysoké školy, tedy úkon pracovněprávní (Bartoň, M. – Dienstbier, F.: Může rektor vysoké školy odmítnout jmenovat děkana fakulty? Úvaha k právní povaze jmenovacích aktů rektorů vysokých škol. Právní rozhledy 9/2009, str. 328). . [22] Spor je ovšem o to, v jakém rozsahu se správní řád při tom kterém postupu uplatní. Tuto otázku rozsudek 7 As 66/2010 řešit nemusel, a proto ani neřešil. Ojedinělá zmínka o jednom z ustanovení druhé části správního řádu je v jeho bodě 74 jen proto, aby rozsudek – pro úplnost – mohl vyvrátit názor tehdejšího stěžovatele, který trval na svém právu odvolat se proti rektorovu rozhodnutí o nejmenování děkanem k ministru školství. Ve skutečnosti ale rozsudek nepřináší žádné obecnější úvahy o míře zapojení pravidel správního řádu do procesu, který vede ke jmenování děkana. Otázku procesního režimu jmenování a odvolání děkana neřešilo ani těch nemnoho navazujících rozsudků k tématu Jde o rozsudky NSS ze dne 4. 7. 2018, čj. 10 As 60/2018-45, č. 3770/2018 Sb. NSS; ze dne 26. 11. 2019, čj. 1 As 210/2019-29, č. 3968/2020 Sb. NSS; ze dne 19. 12. 2019, čj. 8 As 320/2018-32; ze dne 15. 12. 2022, čj. 9 As 105/2022-59, a dva předcházející rozsudky devátého senátu v téže věci. Stejně tak tuto otázku – tedy procesní režim při jmenování, nejmenování a odvolávání děkana – nechává stranou i čerstvý komentář k zákonu o vysokých školách (Jurníková, J. – Hejč, D. a kol.: Zákon o vysokých školách. Komentář. C. H. Beck, Praha 2025). . [23] Podstatné je, že „rozhodnutí“ (v pojetí toho či onoho procesního řádu) nemusí vzejít jen ze správního řízení v úzkém slova smyslu, tedy z postupu upraveného komplexně nebo aspoň podpůrně částí druhou správního řádu – ale i z jiného procesního postupu (typu „řízení“), podléhajícího jiné (zvláštní) komplexní úpravě, která vylučuje byť i jen podpůrné užití správního řádu. Případně lze k takovému rozhodnutí dospět i postupem bez výslovných procedurálních pravidel (který tedy ve skutečnosti není „řízením“ v obvyklém smyslu, byť se tak pro jednoduchost – i zde v odůvodnění – označuje). Kopecký, M. – Staša, J. a kol.: Správní řád. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2022, výklad k § 9. [24] Stěžovatel rozlišuje mezi režimem popsaným v § 177 odst. 1 správního řádu (podle nějž se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 správního řádu použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje) a úpravou § 180 odst. 1 správního řádu (ten pro případy, kdy správní orgány vydávají ve správním řízení rozhodnutí, ale dosavadní právní předpisy neupravují řízení v celém rozsahu, ukládá postupovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé). Tvrdí, že onen „minimalistický“ postup podle správního řádu – tedy s použitím základních zásad správního řízení, a ne celé části druhé – se uplatní jen tam, kde zvláštní zákon výslovně vyloučil působnost správního řádu. A protože to § 28 neudělal (o procesním režimu neříká nic), musí rektor podle stěžovatele při odvolávání děkana postupovat podle části druhé správního řádu. [25] V tom už ovšem NSS se stěžovatelem nesouhlasí. Postup, jímž rektor odvolává děkana (ať už na návrh akademického senátu, nebo z vlastního podnětu), totiž vůbec není správním řízením v úzkém slova smyslu, a už proto na něj nedopadá § 180 odst. 1 správního řádu (který právě na taková správní řízení míří). Nelze jen ani obecněji označit za (jiné, ale podobně fungující) řízení před správním orgánem, které by se spravovalo vlastními zvláštními procesními pravidly. Jde naopak o postup svého druhu, u nějž zákon nestanoví vlastně žádná obvyklá procesní pravidla. Konkrétně § 28 odst. 3, užitý v této věci, umožňuje rektorovi odvolat děkana z vlastního podnětu, ovšem až po předchozím vyjádření akademického senátu fakulty a se souhlasem akademického senátu veřejné vysoké školy. To jsou jediné podmínky procesní povahy, jimiž je podle zákona o vysokých školách rektor vázán (dále samozřejmě ustanovení upravuje podmínky hmotněprávní, k tomu dále v části 3.4). [26] Důvod, proč je toto pravidlo, vložené do současného zákona o vysokých školách už při jeho vzniku v roce 1998, formulováno tak lakonicky – a zejména proč se výslovně nevymezuje vůči správnímu řádu – není náhodný, ale logický. Lépe se to ukáže na přehledu úpravy za poslední půldruhé století. Ačkoli se totiž způsob obsazování děkana do vedení fakulty výrazně proměňoval i v závislosti na politickém zřízení, zákonodárce jej vždy pojímal jako svébytný postup, který stojí mimo běžnou oblast správního řízení (ať už tento jeho postoj pramenil z uznání šíře akademické samosprávy, nebo – v době nesvobody – z faktu, že ve jmenování akademických funkcionářů se především projevovalo stranicky motivované rozhodnutí státu). - Až do roku 1950 – tedy v posledních desetiletích císařství i za první, druhé a třetí republiky – upravoval tuto otázku říšský zákon z roku 1873. Ve svém § 6 stanovil, že řídící sbor učitelský zvolí každý rok ze svých řádných profesorů představeného svého, kterýž slove děkan. Jeho volbu pak podle § 12 potvrzoval ministr vyučování. Otázka odvolávání děkana řešena nebyla (viz zákon č. 63/1873 říšského zákoníku, o organisaci úřadů universitních). - Komunistický převrat zasáhl i do dosavadní samosprávy vysokých škol. Nově se děkan nevolil, ale rovnou jej jmenoval (na období dvou studijních roků) ministr školství, věd a umění, a to zpravidla z profesorů vysokých škol navržených Státním výborem (který, pravda, měl napřed vyslechnout příslušnou fakultní radu a radu vysoké školy). Otázka odvolávání děkana řešena nebyla (§ 11 odst. 1 zákona č. 58/1950 Sb., o vysokých školách). - Uvolnění šedesátých let přineslo vysokému školství aspoň částečný návrat samosprávného režimu při výběru akademických funkcionářů. Nově děkana volila na dobu tří let vědecká rada fakulty; volbu ovšem i zde – jako za císařství – potvrzoval ministr školství a kultury. Nepotvrdil-li by ministr volbu, měla proběhnout volba nová. Podobný sled kroků platil i pro odvolání děkana: na něm se usnášela vědecká rada fakulty, odvolání pak potvrzoval ministr (§ 45 odst. 1, 2 a 4 zákona č. 19/1966 Sb., o vysokých školách). - Následující zákon z roku 1980 stanovil, že děkana ustanovuje a odvolává ministr školství, a to na návrh rektora. Je třeba dodat, že rektora si do funkce nevybírala sama vysoká škola, ale prezidentovi jej ke jmenování navrhovala přímo vláda jedné z republik federace. O skutečném samosprávném vedení vysokých škol tu tak nemohla být řeč (§ 12 odst. 2 a 14 odst. 2 zákona č. 39/1980 Sb., o vysokých školách). - Po listopadové revoluci získaly vysoké školy své tradiční samosprávné výsady v plném rozsahu. Děkana začal jak volit, tak odvolávat akademický senát fakulty. Šlo přitom o jeho výlučnou pravomoc, a funkce tak děkanovi vznikla (zanikla) právě už touto kolektivní volbou (odvoláním). Zákon také obecně vyjádřil svůj vztah ke správnímu řádu, a to slovy na rozhodování podle tohoto zákona se nevztahují obecné předpisy o správním řízení, s výjimkou rozhodování o stipendiu a o vyloučení ze studia [§ 10 odst. 2 písm. b) a § 34 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách]. - Konečně dosud účinný zákon z roku 1998 provázal tuto – dosud ryze fakultní – pravomoc s pravomocí rektora coby představitele celé univerzity. Rektor děkana jak jmenuje, tak odvolává, a to na návrh akademického senátu fakulty. Odvolat jej může i z vlastního podnětu, jak o tom už byla a ještě bude řeč. Zákon původně vyjadřoval svůj obecný vztah ke správnímu řádu (viz bod [19] výše), v současnosti už to nedělá (§ 28 odst. 2 a 3, do roku 2016 také § 105 odst. 1, zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách). [27] Důvodová zpráva k posledně jmenovanému zákonu zdůrazňuje, že děkana i nadále volí akademický senát fakulty, ale nově jej navíc bude jmenovat rektor (samotná volba tak pozbyla svou konstitutivní povahu). Totéž pak platí pro postup při odvolávání děkana. Akademický senát se na vůli odvolat děkana může usnést, ale děkana odvolává až rektor. Tato změna souvisí, slovy zákonodárce, s celkovým posílením integrity vysoké školy. [28] Podle NSS znamená toto doplnění rektora do celého procesu jen tolik, že rektor – jako představitel celé samosprávné vysoké školy – buď (na návrh) stvrzuje vůli samosprávné fakulty, nebo této fakultní vůli navzdory (tedy z vlastního podnětu) uplatňuje podobnou pravomoc, jakou byl dříve nadán právě jen akademický senát fakulty. Děje se tak přitom stejně neformálním (samosprávně výsostným) postupem. Pokud zahájení řízení o odvolání neoznamoval za dřívější úpravy děkanovi akademický senát, nahlížení do spisu neumožňoval děkanovi akademický senát, děkana k vyjádření ke shromážděným podkladům nevyzýval akademický senát a podobně (bez ohledu na to, z jakých konkrétních a z jak závažných příčin se rozhodl děkana odvolat), není důvod, aby takové či podobné povinnosti dopadaly na rektora. Právě proto se zákon o vysokých školách v § 28 vůbec nezmiňuje o vztahu tohoto postupu ke správnímu řádu, na rozdíl od ustanovení o habilitačním a profesorském řízení (která správní řád vylučují, současně však přinášejí vlastní podrobná procesní pravidla). Tato řízení, zaměřená na hodnocení odborné kvalifikace uchazeče a složená z řady dílčích formálních kroků, totiž mnohem více připomínají obvyklé správní řízení (vedené třeba ve věci žádosti o licenci, jen zde na akademické půdě; k tomu 7 As 66/2010, bod 64). Proto jsou pro tuto věc nepřiléhavé i ty případy výluk správního řádu, které ve svých nálezech kriticky hodnotil Ústavní soud (Pl. ÚS 14/96, Pl. ÚS 21/04) a které stěžovatel připomíná v bodě 14 kasační stížnosti: v nich šlo o klasická správní řízení (povolování vývozu a dovozu ohrožených druhů, řízení o prohlášení věci za kulturní památku). [29] Mlčení zákona o vysokých školách v § 28 neznamená, že by se jmenování a odvolávání děkana mělo podřídit celku pravidel správního řízení (nejde tedy o ukazatel k § 180 odst. 1 správního řádu, jak se domnívá stěžovatel), ale že zákonodárce na podobnou formalizaci ani nepomyslel, z pochopitelných důvodů daných povahou celého procesu. Postoupením návrhu akademického senátu rektorovi se ze záměru fakulty odvolat děkana náhle nestává řízení před správním orgánem – a z rektora se nestává úředník postupující podle části druhé správního řádu. Soud nevidí důvod, aby jako takový úředník vystupoval rektor i třeba jen v případech odvolávání děkana z vlastního podnětu. Ze zákona neplyne, že by tyto dva postupy se stejným předmětem a výsledkem měly mít různý procesní režim. Stěžovatel sám ostatně takto neargumentuje (nerozlišuje), a proto není potřeba něco takového vyvracet. [30] Protože však rektor při odvolávání děkana z funkce vystupuje jako vykonavatel veřejné správy, uplatní se zde základní zásady správního řízení, jak k tomu dospěl už městský soud. Základní zásady se použijí právě proto, že rozhodnutí o odvolání z funkce se dotýká děkanových veřejných subjektivních práv (a bez ohledu na to, že § 28 použití správního řádu výslovně nevylučuje, jak to předpokládá pro jiné případy § 177 odst. 1 správního řádu). 3.1.2 Stěžovatel mohl v řízení o odvolání z funkce děkana dostatečně uplatnit svá procesní práva [31] Řízení o odvolání děkana podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách má tři klíčové prvky (procesní kroky vedoucí k rozhodnutí): podnět rektora, vyjádření akademického senátu fakulty a souhlas akademického senátu vysoké školy. Promítá se do nich jednak právo vysoké školy na samosprávu, jednak systém brzd a protivah uvnitř vysoké školy. V řízení o odvolání děkana z funkce se to projevuje tak, že se na odvolání podílejí rektor a dva akademické senáty (10 As 60/2018, bod 19). K této základní procesní konstrukci pak přistupují základní zásady činnosti správních orgánů. Důležitý bude (aspoň ze stěžovatelovy argumentace se to tak jeví) zvláště § 4 správního řádu, který se týká práv dotčených osob: být přiměřeně poučen o svých právech a povinnostech, je-li takového poučení třeba; být předem uvědoměn o úkonu, který správní orgán učiní, je-li takového uvědomění třeba; a moci uplatňovat svá práva a oprávněné zájmy. [32] Tyto zásady ponechávají prostor pro úvahu, jak konkrétně mají být v řízení o odvolání děkana naplněny. Nelze z nich vyvodit, že je nutné formálně oznámit zahájení řízení o odvolání, že je zapotřebí vést správní spis v nějaké určité podobě, že musí být děkan poučen o svých právech opět nějakým konkrétním formálním přípisem apod. Nic takového ze zákona o vysokých školách ani z jeho základních zásad neplyne. Při užití zásad jde jen o to, aby byla v řízení o odvolání děkana materiálně naplněna základní procesní práva osoby odvolávané z funkce. [33] Právě tím se zabýval městský soud – a zjistil, že rektor této své povinnosti dostál. NSS připouští, že argumentace městského soudu není nejvýstižnější, nevede však k nesprávnému právnímu závěru. Soud totiž sdělil to podstatné: odvolání děkana z funkce neprobíhá jako správní řízení, ale použijí se při něm základní zásady pro výkon veřejné správy. V bodech 61 až 70 svého rozsudku městský soud vysvětlil, jak byly tyto zásady v postupu vedoucímu k odvolání děkana naplněny. Stěžovatel totiž věděl, že má rektor vůči jeho chování výhrady a proč, mohl se k tomu dostatečně vyjádřit (poprvé na zasedání akademického senátu NF dne 22. 9. 2022, kterého se účastnili stěžovatel i rektor). Byl seznámen s tím, že a proč rektor nesouhlasí s jeho setrváním ve funkci děkana (dne 13. 3. 2023 ho rektor neúspěšně vyzval k rezignaci). Také věděl o tom, že se ze stejných důvodů rozhoduje o jeho odvolání z funkce. Dne 23. 3. 2023 rektor vyzval akademický senát NF, aby mu navrhl odvolání stěžovatele z funkce děkana. Když to (fakultní) senát neudělal, požádal ho rektor na konci května 2023, aby se vyjádřil k jeho záměru odvolat stěžovatele z vlastního podnětu, a o tři týdny později požádal rektor (celouniverzitní) akademický senát VŠE o souhlas s odvoláním stěžovatele z funkce děkana. [34] Důležité pro zachování stěžovatelových procesních práv je i to, že stěžovatel byl přítomen na zasedání obou akademických senátů (NF i VŠE), na kterých se projednávaly žádosti rektora o vyjádření a souhlas ve vztahu k odvolání stěžovatele z funkce děkana. Měl tak možnost se opakovaně a dostatečně vyjádřit k okolnostem, o nichž se řízení vedlo. Z ničeho neplyne, že by stěžovateli nebyly známy důvody rektorova postupu a že by – v důsledku nedostatku poučení – neuplatnil nějaké své procesní právo, které by jinak uplatnit býval mohl. Soud má tedy za to, že stěžovateli nebylo ve smyslu § 4 správního řádu třeba ani poučení o právech a povinnostech, ani uvědomění o úkonu, který správní orgán učiní. [35] Protože v této věci se neuplatní pravidla pro vedení správního spisu, nepochybil rektor tím, že podle nich nepostupoval. Fakticky záleží jen na tom (zvláště pro účely následné soudní kontroly), zda rektor pro své rozhodnutí shromáždil i dostatek skutkových podkladů, s nimiž lze jeho závěry porovnat. To se v této věci stalo. Ostatně sám stěžovatel převzal (po skončení řízení) od rektora datový nosič, na kterém je složka nadepsaná jako „Spis – odvolání děkana“. [36] Není důležité, jak je souhrn těchto informací označen. „Spis“ však vystihuje podstatu toho, co složka obsahuje: všechny významné podklady týkající se odvolání stěžovatele z funkce děkana, „sepsané“ či jinak shromážděné (audio či video nahrávky) na jednom místě. Jsou v něm – kromě vlastního rozhodnutí rektora o odvolání stěžovatele z funkce – zápisy ze zasedání akademického senátu NF i VŠE, na kterých se probíralo či jinak řešilo stěžovatelovo chování a jeho odvolání z funkce děkana, složky popisující a dokládající stěžovatelova veřejná vystoupení (odkazy na webové stránky, videa apod.), tiskové zprávy rektora k situaci, ohlasy v médiích, podněty etické komisi a zápisy ze zasedání této komise, návrhy rektora směřované akademickým senátům, korespondence mezi rektorem a stěžovatelem (zejména o nahlédnutí do spisu), protokol o předání spisu… Složka tedy obsahuje vše, co lze oprávněně po rektorovi požadovat, aby k této věci shromáždil. Jsou v ní zachyceny okolnosti všech důležitých procesních kroků, z nichž lze usoudit, jak rektor postupoval, a zhodnotit, zda byl jeho postup zákonný. Dále z ní lze také zjistit, z čeho rektor (hmotněprávně) vycházel při rozhodování o odvolání stěžovatele z funkce. [37] NSS proto nesouhlasí s tím, že by snad městský soud posoudil chybně otázku použití správního řádu. Posoudil ji správně, protože odvolání děkana probíhá podle zákona o vysokých školách a v souladu se základními zásadami obsaženými ve správním řádu. To, že byly tyto zásady při odvolávání stěžovatele z funkce děkana uplatněny dostatečně, NSS v této části odůvodnění jen dovysvětlil. 3.2 Vyjádření akademického senátu fakulty nemusí předcházet souhlasu akademického senátu vysoké školy [38] Zde je třeba znovu připomenout úvodní text § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách (ve znění do března 2025): podle něj může rektor odvolat děkana z vlastního podnětu (z důvodů, které zákon blíže popisuje), a to teprve po předchozím vyjádření akademického senátu fakulty a se souhlasem akademického senátu veřejné vysoké školy. Stěžovatel z toho vyvozuje, že vyjádření akademického senátu fakulty musí předcházet souhlasu akademického senátu VŠE. To však z ustanovení neplyne. [39] Plyne z něj, že na odvolání děkana z funkce se podílejí rektor i akademické senáty. Míra uvážení rektora a vlivu akademického senátu na odvolání děkana se liší podle toho, zda jde o odvolání děkana na návrh akademického senátu fakulty, nebo o odvolání děkana z vlastního podnětu rektora. Postup při odvolání děkana podle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách, tj. na návrh akademického senátu fakulty, neponechává velký prostor pro rektorovo vlastní uvážení. Role akademického senátu je v tomto případě klíčová. Když se akademický senát neuchýlí ke svévoli nebo diskriminačnímu jednání, nemá rektor téměř jinou možnost než návrhu vyhovět. Tento způsob odvolání děkana totiž vychází z předpokladu, že s ohledem na rozdělení pravomocí uvnitř fakulty bude fakultu poškozovat, pokud děkan nemá důvěru „vlastního“ akademického senátu (10 As 60/2018, body 16 až 18). Důležité je tedy to, že akademický senát svým návrhem vyjadřuje děkanovi nedůvěru. [40] Když však rektor odvolá děkana z vlastního podnětu, ustupuje role akademických senátů do pozadí. Senáty stále plní svou funkci v univerzitním systému brzd a protivah, ovšem tentokrát jde především o rektorův názor na to, co poškozuje zájmy vysoké školy nebo fakulty. Akademický senát vysoké školy (VŠE) může odvolání děkana v tomto případě významně ovlivnit, protože odvolání děkana z podnětu rektora je podmíněno tím, že akademický senát vysoké školy souhlasí. Bez jeho souhlasu děkan odvolán nebude – a akademický senát vysoké školy tak svým souhlasem přímo kontroluje, zda je odvolání děkana z funkce v souladu se směřováním a zájmy vysoké školy. Naproti tomu akademický senát fakulty (NF) v tomto procesu nemá tak významnou úlohu; přesto zákon s jeho vyjádřením počítá. Vyjádření nemůže samo o sobě zvrátit podnět rektora, může však představovat kritickou odezvu (žádoucí pro dialog mezi fakultou a vysokou školou) na rektorův postoj. Rektora toto vyjádření může přimět k tomu, aby se s kritikou nebo nesouhlasem dotčené fakulty vypořádal v odůvodnění rozhodnutí. [41] Význam vyjádření a souhlasu akademických senátů spočívá ve vlivu, jaký mohou mít na vůli rektora odvolat děkana, a v tom, že se podílejí na jakési předběžné kontrole správnosti rektorova rozhodnutí o odvolání děkana z funkce. Pořadí, v jakém se fakultní akademický senát vyjádří a univerzitní senát udělí souhlas, však samo o sobě není nijak zásadní. Zákon zmiňuje nejdříve vyjádření akademického senátu fakulty a až pak souhlas akademického senátu vysoké školy, to ale jen z logického (nikoli přísně procedurálního) důvodu daného vnitřním uspořádáním vysoké školy. Z hlediska rozdělení univerzitní a fakultní samosprávy a z respektu k ní dává smysl, aby se rektor nejdříve obrátil na fakultu, která má k děkanovi blíže. (To nemění nic na tom, že v konečném důsledku může být její případné negativní vyjádření „přebito“ souhlasem celouniverzitního zastupitelského orgánu.) Jinak se ale tyto dva kroky, které předcházejí rozhodnutí rektora, nijak vzájemně neovlivňují. Proto pouhé odlišné pořadí vyjádření a souhlasu, než jak s ním zákon běžně počítá, není s to zpochybnit zákonnost rozhodování o odvolání děkana. Důležité je to, že rektor z rozhodovacího procesu nevynechal ani akademický senát NF, ani akademický senát VŠE. [42] Rektor postupoval podle toho, v jakém sledu jsou tyto kroky (vyjádření a souhlas) popsány v zákoně, a v tomto pořadí se obrátil nejdříve na fakultní akademický senát a poté na ten univerzitní. Nemohl však ovlivnit to, kdy mu oba zastupitelské orgány vyjádření a souhlas poskytnou. Univerzitní akademický senát poskytl svůj souhlas s odvoláním děkana dne 26. 6. 2023, tedy třináct dnů poté, co se na něj rektor obrátil, zatímco fakultní akademický senát se svým usnesením k věci vyjádřil po více než pěti měsících (rektor podal návrh na projednání svého podnětu dne 25. 5. 2023, akademický senát se vyjádřil dne 31. 10. 2023). [43] Je patrné, že fakultní akademický senát se své vyjádření poskytnout zdráhal. Nejdříve zasedání přerušil, aby shromáždil potřebné podklady – a poté se odmítl formálně vyjádřit mimo jiné kvůli tomu, že se akademický senát VŠE vyjádřil dříve, a posloupnost vyjádření akademického senátu fakulty a souhlasu akademického senátu VŠE by tak nebyla podle zákona. Ze zápisu ze zasedání ze dne 31. 10. 2023 je však zřejmé, že senát s odvoláním děkana nesouhlasil. Rektor proto správně usoudil, že senát vyjádření poskytl. [44] Kdyby rektor nemohl vzít v potaz byť i takto nestandardně projevený názor akademického senátu fakulty, byl by proces odvolání děkana z funkce blokován způsobem, který zákon nepředpokládá. Smyslem vyjádření akademického senátu fakulty není umožnit – nebo naopak znemožnit – odvolání děkana. Jde o právo fakulty na to, aby byl prostřednictvím akademického senátu slyšen její názor na věc. Toto právo však nelze zneužít k tomu, aby fakulta rektorovi formálně zabránila rozhodnout o odvolání děkana tím, že se její akademický senát odmítne vyjádřit. [45] NSS proto zastává ve shodě s městským soudem názor, že pořadí, v jakém byly poskytnuty vyjádření akademického senátu NF a souhlas akademického senátu VŠE, nemá vliv na zákonnost rozhodnutí rektora o odvolání stěžovatele z funkce. Nic na tom nemění ani pozdější znění § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách (účinné od března 2025), kterým stěžovatel argumentuje ve svůj prospěch. Nově zákon počítá s tím, že každý z akademických senátů se musí vyjádřit ve lhůtě 60 dnů, jinak platí, že v poslední den této lhůty vyslovil souhlas s odvoláním děkana. Smyslem lhůty je pobízet akademické senáty, aby se svým vyjádřením či souhlasem nevyčkávaly (strategicky, nebo třeba i obstrukčně), a neblokovaly tak proces rozhodování o odvolání děkana. Kdyby tedy akademické senáty z jakéhokoli důvodu neposkytly své vyjádření či souhlas, rektor ví, kdy nejpozději bude moci rozhodnout o odvolání děkana z funkce. Naopak zavedení lhůty nijak výkladově nepodporuje stěžovatelovo přesvědčení (ani po novele ze zákona neplyne, že by děkan po oslovení fakultního akademického senátu – který by se obrnil mlčením – musel čekat aspoň 60 dnů, než se obrátí na senát celouniverzitní). 3.3 Otázka řádného složení Etické komise VŠE není pro zákonnost rektorova rozhodnutí podstatná [46] Stěžovatel městskému soudu vytýká, že se důkladněji nezabýval složením etické komise a tím, zda v ní nezasedali lidé, kterým už uplynulo funkční období. Nijak konkrétně však stěžovatel svá tvrzení nedokládá. NSS na tuto námitku proto odpoví jen stručně, přestože připouští, že se jí mohl městský soud věnovat o něco podrobněji než jen v bodech 128 až 130 svého rozsudku. [47] Městský soud má totiž pravdu v tom, že otázka složení etické komise není pro tuto věc podstatná. Etická komise je sice poradním orgánem rektora, její stanoviska však nejsou povinným podkladem pro rektorovo rozhodnutí, natož podkladem závazným. Rektor sice požádal etickou komisi o stanovisko, když zvažoval, zda má odvolat děkana z vlastního podnětu, a její názor vzal v potaz (což je logické a pochopitelné), své rozhodnutí však postavil na svébytných důvodech, které jsou samy o sobě předmětem přezkumu. 3.4 Důvody pro odvolání z funkce děkana vyjadřuje zákon neurčitými právními pojmy, jejichž výklad a užití na zjištěný skutkový stav měl městský soud plně přezkoumat [48] Městský soud podle stěžovatele pochybil hlavně tím, že plně nepřezkoumal rozhodnutí o jeho odvolání z funkce, protože považoval rozhodnutí o odvolání stěžovatele z funkce děkana za projev rektorova správního uvážení. [49] Podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách může rektor odvolat děkana, pokud děkan závažným způsobem neplní své povinnosti nebo závažným způsobem poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty. Městský soud ve svém rozsudku řekl, že k přezkumu aktů akademické samosprávy musí přistupovat zdrženlivě a zkoumat jen to, zda rozhodnutí zjevně nevybočuje z mezí zákona. Tato úvaha ale podle NSS vychází z nesprávného čtení vykládaného zákonného pravidla. 3.4.1 V čem městský soud pochybil [50] Městský soud vyložil § 28 odst. 3 za pomoci judikatury k § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách. Podle něj i z pravidla v odstavci 3 plyne, že odvolání děkana z funkce je na správním uvážení rektora – a v takovém případě mohou správní soudy přezkoumávat jen to, zda správní uvážení nevybočuje ze zákonných mezí. Tyto dva odstavce zákonného textu se však od sebe zásadně liší. Když rektor odvolává děkana na návrh akademického senátu podle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách (jenž zní: děkana jmenuje a odvolává na návrh akademického senátu fakulty rektor), zpravidla tomuto návrhu vyhoví. Jak totiž NSS už popsal ([39]), zákon nepojmenovává žádné podmínky, za kterých může akademický senát navrhnout rektorovi odvolání děkana (protože senát sám děkana volí, může jej chtít odvolat čistě jen pro ztrátu důvěry a pro jiné představy o směřování fakulty). Protože tato právní norma neobsahuje žádné podmínky, nemůže správní soud žádné okolnosti odvolání přezkoumávat. Výjimkou jsou situace, kdy by akademický senát při svém návrhu konal svévolně, šikanózně či diskriminačně. [51] Ustanovení § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách, právě citované ([49]), naproti tomu obsahuje (kromě požadavku na vyjádření a souhlas akademických senátů) dvě právně odlišné části. V jeho úvodu se říká, že za určitých podmínek rektor může odvolat děkana. Právě v této otázce (zda při splnění zákonných podmínek rektor děkana opravdu odvolá, nebo zda ho i přesto neodvolá) se projevuje jeho správní uvážení (dané mu zde jako nejvyššímu představiteli akademické samosprávy), na které se vztahuje omezený soudní přezkum. Druhá část ustanovení tyto podmínky vyjmenovává. Podle ní může rektor odvolat děkana z funkce, když děkan závažným způsobem neplní své povinnosti nebo závažným způsobem poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty. Rektor je proto povinen ve svém rozhodnutí řádně odůvodnit, jak a proč byly podle něj tyto podmínky pro možné odvolání děkana z funkce naplněny. K tomu potřebuje popsat a konkrétními skutkovými okolnostmi naplnit neurčité právní pojmy: „zájem vysoké školy nebo fakulty“, „poškozovat“, navíc „závažným způsobem“. [52] Na rozdíl od omezeného přezkumu správního uvážení podléhá výklad neurčitých právních pojmů a jejich použití na konkrétní skutkový stav plnému soudnímu přezkumu (1 As 210/2019, bod 24 a judikatura tam citovaná; obecněji pak usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2011 Sb. NSS, body 14 a 15). Městský soud tedy pochybil, když se věcně nezabýval žalobními námitkami, které se týkaly důvodů stěžovatelova odvolání z funkce děkana. Nelze se spokojit s obecnou frází, podle níž rektorovo rozhodnutí nevybočilo z mezí zákona, odkazuje na konkrétní skutečnosti, jeho úvahy a závěry odpovídají těmto skutečnostem a vyhovují pravidlům logického uvažování (body 112 a 113 rozsudku městského soudu). To by odpovídalo přezkumu správního uvážení, nikoli použití neurčitých právních pojmů. [53] Nestačí ani to, že městský soud popsal části rektorova rozhodnutí, které se mu jevily dostatečně zdůvodněné, aniž jakkoli vysvětlil proč. V bodě 123 soud řekl, že rektor provedl výklad neurčitých právních pojmů dostatečně a soud nemá rektorovi vysvětlovat, že např. zájmem VŠE je něco jiného. O nic takového ale nejde. Smyslem plného soudního přezkumu není nahrazovat orgány veřejné moci v jejich odborné kompetenci a jejich vlastní hodnocení nahrazovat hodnocením soudním. Pokud ale rektor nějak vyložil třeba právě pojem zájem VŠE (není třeba „slovníková“ definice, může postačit i objasnění na příkladech) a žaloba s tímto výkladem polemizuje, je úkolem soudu, aby na konkrétní žalobní námitky reagoval a vysvětlil stěžovateli (hodlá-li žalobu zamítnout), že rektor vyložil pojmy dostatečně a stěžovatelovo jednání k nim přiřadil po právu. Toto vysvětlování se neděje strohým několikaslovným sdělením, že „rektor udělal vše správně a logicky“, zvláště tváří v tvář strukturované a detailně zdůvodněné žalobě, ale argumentací a předkládáním vlastního náhledu soudu. [54] Chybné jsou také některé další úvahy, ze kterých soud v napadeném rozsudku vyvozuje, že není třeba věcně přezkoumávat důvody rektorova rozhodnutí. Například z toho, že rektorovu rozhodnutí o odvolání předcházel souhlas akademického senátu VŠE, nelze vyvozovat věcnou správnost tohoto rozhodnutí (bod 122 rozsudku). [55] Městský soud neposkytl stěžovateli odpovědi na řadu konkrétních námitek, bez jejichž zodpovězení nelze říct, zda byl stěžovatel odvolán z funkce po právu, či nikoli. Odpovědi na tyto námitky (otázky) jsou přitom důležité i proto, že postup vedoucí k odvolání děkana z funkce je v podstatě neformální, jak to NSS popsal výše v části 3.1: nečiní se tu písemné úkony jako v neveřejném řízení podle správního řádu, naopak členové akademické obce si své postoje k věci sdělují veřejně a ústně na jednáních akademických senátů. Řízení před soudem tedy dává stěžovateli první možnost písemně sdělit své námitky uceleně ke všemu, co se týká jeho odvolání z funkce děkana. 3.4.2 Čím se bude městský soud dále zabývat [56] Ve svém dalším rozsudku městský soud proto nově odpoví na stěžovatelovy námitky v části IV (Nedostatky rozhodnutí z hlediska obsahu). Stěžovatel v nich nastínil podle něj sporné skutečnosti, které pak v dalších částech upřesnil a rozebral. Přesto si i tato úvodní část zasluhuje, aby na ni městský soud reagoval a posoudil, zda rektor ve svém rozhodnutí pojmenoval neurčité právní pojmy a podřadil pod ně konkrétní skutečnosti. Soud také vysvětlí, zda skutečnosti zmíněné v bodech 23 až 29 žaloby mohly, nebo nemohly mít vliv na zákonnost rektorova rozhodnutí. [57] Dále městský soud vypořádá námitky obsažené v části IX (Jednotlivé důvody pro odvolání žalobce z funkce děkana) a v části X (Další důvody pro odvolání žalobce z funkce děkana). Stěžovatel v nich zpochybnil konkrétní skutečnosti, kterými rektor odůvodnil jeho odvolání z funkce. Námitky se týkaly jednotlivých událostí a stěžovatelových projevů, a to jak skutkových okolností, tak jejich právního hodnocení. Úkolem městského soudu je, aby stěžovatelova tvrzení přezkoumal a řekl, zda mohou (skutkově) zpochybnit okolnosti, ze kterých rektor vyvodil závažné poškození zájmu vysoké školy nebo fakulty, či zda mohou (v rovině právního hodnocení) vyvrátit rektorův závěr, že stěžovatel závažně poškodil zájem vysoké školy nebo fakulty. [58] Stěžovatel v části XI (Společné aspekty výroků žalobce – svoboda projevu a svoboda shromažďování) namítal, že § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách nelze považovat za zákonné omezení svobody projevu, a že projevy proto nelze poškodit zájem vysoké školy či fakulty. Také s touto námitkou se musí městský soud vypořádat a říct, zda mohly být stěžovatelovy výroky posouzeny jako něco, co poškozuje zájmy vysoké školy nebo fakulty, a zda stěžovatel kvůli nim mohl být odvolán z funkce navzdory ústavně zaručené svobodě projevu. Podobně je potřeba, aby městský soud odpověděl na žalobní námitku (i když výrazně stručnější) týkající se svobody shromažďovací. Přitom by měl městský soud raději odpovídat sám za sebe, nikoli jen místo vlastní reakce přímo citovat rektorovo vyjádření k žalobě, jako to udělal v bodě 133 rozsudku. [59] NSS chápe, že správní soud nemusí (a často ani nemůže) přinášet ve svém pohledu nové právní úvahy, které dosud ani jednou nezazněly, protože argumentů k určité otázce je obvykle jen omezené množství. Přesto je pro přesvědčivost jakéhokoli argumentačního textu užitečnější, když se jeho autor pokusí svůj právní postoj vyjádřit vlastními slovy: to mu i umožní zdůraznit podstatné a vynechat méně podstatné. Soud si při argumentaci jistě může pomoci vhodnými myšlenkami vnesenými do řízení jeho účastníky. Způsob, který městský soud zvolil v bodě 133, se však uplatní spíše v situaci, kdy žalobce už svou žalobní námitku dříve uplatnil ve stejném znění třeba jako odvolací námitku, žalovaný na ni podrobně reagoval ve svém rozhodnutí, a žalobce přesto na námitce mechanicky trvá. Taková situace zde ovšem nenastala, protože – jak už popsáno výše ([55]) – stěžovatel neměl před odvoláním z funkce příležitost k písemné polemice, a jeho žalobní argumentace je tedy originální. I soud by proto měl vyvinout přiměřené úsilí, aby stěžovateli sdělil, co přesně si o námitce myslí on sám (naopak by neměl doslova opakovat, co si o námitce myslí rektor, protože to už stěžovatel ze zaslaného vyjádření ví). [60] V části XII žaloby stěžovatel namítal, že zájmy vysoké školy nebo fakulty nebyly poškozeny závažným způsobem. Tvrdil a doložil řadu skutečností, které podle něj vyvracejí rektorovy závěry. Městský soud nemůže ani tuto část žalobních námitek opomenout; jeho úkolem je posoudit, zda se rektorovi podařilo závažné poškození chráněných zájmů zdůvodnit. [61] S touto námitkou souvisí také část XIII žaloby (části XIII jsou v žalobě omylem dvě; soud má teď na mysli tu s názvem Další žalobní body, která začíná na straně 43 žaloby). V jejím bodě A stěžovatel namítl, že není jasné, k jakému jednání rektor vztahuje porušení Etického kodexu VŠE, morálně etické zásady rektora a Misi VŠE. Také nesouhlasil s tím, že v sobotu ve svém volném čase mohl tyto etické předpisy vůbec porušit, protože nevykonával práci. Úkolem městského soudu je, aby odpověděl na nejasnosti ohledně etického posouzení stěžovatelova jednání a na to, zda mohl etické předpisy porušit ve svém volném čase. Dále v bodě D stěžovatel zpochybnil, že z usnesení akademických senátů některých fakult VŠE plyne, že stěžovatel poškodil pověst VŠE. Proto by se měl soud vyjádřit i k nim. Stěžovatel polemizoval se závěry rektora také v bodech E, F, G a H této části. Nesouhlasil zejména s tím, že jednal bez sebereflexe, že poškozoval vysokou školu či fakultu vědomě nebo že jeho jednání bylo přičitatelné vysoké škole a fakultě. Je na městském soudu, aby řekl, zda jsou tyto námitky opodstatněné a zda mají vliv na posouzení věci. [62] Městský soud by se měl v dalším řízení vyjádřit i k namítané diskriminaci kvůli stěžovatelovým protivládním postojům, k nerovnému zacházení, které stěžovatel namítal ve srovnání s jinými členy akademické obce VŠE (v závěru části IV a také v „druhé“ části XIII, nazvané Diskriminační a svévolný postup rektora VŠE, která začíná na str. 54 žaloby), a k tomu, zda rektor nepřekročil meze správního uvážení (závěr žaloby). Není nezbytné, aby se městský soud vyjadřoval ke každému dílčímu tvrzení zvlášť ani aby posuzoval věcnou správnost rektorova rozhodnutí o odvolání stěžovatele z funkce podle toho, zda dává výslovnou odpověď na každou z mnoha desítek stěžovatelových žalobních námitek. Soud však musí poskytnout stěžovateli komplexní závěry vzešlé z věcného přezkumu rektorova rozhodnutí tak, aby to odpovídalo kvalitě žalobní argumentace.
3. Posouzení věci [16] Kasační stížnost je částečně důvodná. Ačkoli některé žalobní námitky považoval městský soud právem za neopodstatněné, pochybil v úvaze o tom, zda správní soud může a má plně přezkoumávat důvody, pro které rektor z vlastního podnětu odvolal děkana z funkce. [17] NSS se nejdříve vyjádří ke stěžovatelově kritické poznámce, že městský soud nepřiznal jeho žalobě odkladný účinek. Nebude ji ovšem věcně hodnotit, protože ani případný nesprávný procesní postup vedoucí k tomuto usnesení, ani případná obsahová zpochybnitelnost usnesení samotného by nemohly nijak ovlivnit zákonnost rozsudku ve věci samé – tedy to, zda měla, či neměla být zamítnuta stěžovatelova žaloba. Sám stěžovatel ostatně tuto pasáž své kasační stížnosti ani nepojímá jako námitku, jen jako upozornění pro soud. [18] V další části rozsudku se NSS zaměří na jednotlivé okruhy kasačních námitek. Nejdříve vypořádá námitku, podle níž v řízení o odvolání stěžovatele z funkce děkana nebyla použita úplná pravidla správního řízení (3.1). Poté odpoví na další námitky, na které v této fázi řízení odpovědět může, a sice zda mělo vyjádření akademického senátu NF předcházet souhlasu akademického senátu VŠE (3.2), zda rektor pochybil tím, že využil závěry etické komise (3.3), a zda měl městský soud plně přezkoumat důvody pro odvolání stěžovatele z funkce děkana (3.4). 3.1 Při odvolávání děkana z funkce postupuje rektor nikoli podle části druhé správního řádu, ale jen v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů 3.1.1 Konkrétní postupy podle zákona o vysokých školách podléhají správnímu řádu v různé míře [19] Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, výslovně neupravuje svůj vztah ke správnímu řádu v obecné rovině – tedy neříká, zda a jak na pravidla zákona jako celku dopadají pravidla správního řádu jako celku. Do konce srpna 2016 oproti tomu stanovil § 105 zákona o vysokých školách (jedno ze společných a závěrečných ustanovení), že v řízení ve věcech upravených tímto zákonem se postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, nestanoví-li tento zákon jinak. (Právě k tomuto právnímu stavu se vyslovil NSS v rozsudku 7 As 66/2010, jehož bodu 74 se stěžovatel dovolává.) Pak bylo toto ustanovení přeformulováno a citované pravidlo z něj bylo vypuštěno. [20] Na různých místech textu ale zákon o vysokých školách nadále vyjadřuje svůj poměr ke správnímu řádu. Někde jej – současně s formulováním svých zvláštních pravidel – výslovně vylučuje (§ 72 odst. 13, který upravuje habilitační řízení; § 73 odst. 4 a § 74 odst. 7, které upravují jmenování profesorem a řízení o něm). Jinde zákon o vysokých školách předkládá – aniž vylučuje správní řád výslovně – ucelený souhrn zvláštních pravidel, která se právě pro svou specialitu použijí přednostně před pravidly správního řádu (§ 50 přijímací řízení, § 68 práva a povinnosti studentů: obě ustanovení například upravují zvláštní lhůty pro vydání rozhodnutí a pro podání odvolání či zvláštní režim nahlížení do spisu, zbavují vysokou školu povinnosti umožnit uchazeči či studentovi vyjádření k podkladům před vydáním rozhodnutí, umožňují mu nahlížet do spisu až po vydání rozhodnutí, případně stanoví, že vydání rozhodnutí je prvním úkonem v řízení). [21] NSS tedy souhlasí se stěžovatelem v tom, že zákon o vysokých školách si nějakou vazbu ke správnímu řádu zachovává i po zrušení výslovné zmínky v § 105. Pokud totiž vysoká škola či její představitelé vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, dopadají na ně pravidla správního řádu tak jako tak (viz § 1 odst. 1, 2 správního řádu a rozsudek 7 As 66/2010, body 45 a 72). Stejně tak není sporné, že rozhodnutí o odvolání děkana je rozhodnutím podle § 67 odst. 1 správního řádu – a současně rozhodnutím o veřejném subjektivním právu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které lze přezkoumat u správního soudu (což poprvé – ač ve vztahu k rozhodnutí o nejmenování děkana – vyslovil právě rozsudek 7 As 66/2010) Odlišil se tak od doktríny, která jmenovací akt pokládala za akt řízení veřejné vysoké školy, tedy úkon pracovněprávní (Bartoň, M. – Dienstbier, F.: Může rektor vysoké školy odmítnout jmenovat děkana fakulty? Úvaha k právní povaze jmenovacích aktů rektorů vysokých škol. Právní rozhledy 9/2009, str. 328). . [22] Spor je ovšem o to, v jakém rozsahu se správní řád při tom kterém postupu uplatní. Tuto otázku rozsudek 7 As 66/2010 řešit nemusel, a proto ani neřešil. Ojedinělá zmínka o jednom z ustanovení druhé části správního řádu je v jeho bodě 74 jen proto, aby rozsudek – pro úplnost – mohl vyvrátit názor tehdejšího stěžovatele, který trval na svém právu odvolat se proti rektorovu rozhodnutí o nejmenování děkanem k ministru školství. Ve skutečnosti ale rozsudek nepřináší žádné obecnější úvahy o míře zapojení pravidel správního řádu do procesu, který vede ke jmenování děkana. Otázku procesního režimu jmenování a odvolání děkana neřešilo ani těch nemnoho navazujících rozsudků k tématu Jde o rozsudky NSS ze dne 4. 7. 2018, čj. 10 As 60/2018-45, č. 3770/2018 Sb. NSS; ze dne 26. 11. 2019, čj. 1 As 210/2019-29, č. 3968/2020 Sb. NSS; ze dne 19. 12. 2019, čj. 8 As 320/2018-32; ze dne 15. 12. 2022, čj. 9 As 105/2022-59, a dva předcházející rozsudky devátého senátu v téže věci. Stejně tak tuto otázku – tedy procesní režim při jmenování, nejmenování a odvolávání děkana – nechává stranou i čerstvý komentář k zákonu o vysokých školách (Jurníková, J. – Hejč, D. a kol.: Zákon o vysokých školách. Komentář. C. H. Beck, Praha 2025). . [23] Podstatné je, že „rozhodnutí“ (v pojetí toho či onoho procesního řádu) nemusí vzejít jen ze správního řízení v úzkém slova smyslu, tedy z postupu upraveného komplexně nebo aspoň podpůrně částí druhou správního řádu – ale i z jiného procesního postupu (typu „řízení“), podléhajícího jiné (zvláštní) komplexní úpravě, která vylučuje byť i jen podpůrné užití správního řádu. Případně lze k takovému rozhodnutí dospět i postupem bez výslovných procedurálních pravidel (který tedy ve skutečnosti není „řízením“ v obvyklém smyslu, byť se tak pro jednoduchost – i zde v odůvodnění – označuje). Kopecký, M. – Staša, J. a kol.: Správní řád. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2022, výklad k § 9. [24] Stěžovatel rozlišuje mezi režimem popsaným v § 177 odst. 1 správního řádu (podle nějž se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 správního řádu použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje) a úpravou § 180 odst. 1 správního řádu (ten pro případy, kdy správní orgány vydávají ve správním řízení rozhodnutí, ale dosavadní právní předpisy neupravují řízení v celém rozsahu, ukládá postupovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé). Tvrdí, že onen „minimalistický“ postup podle správního řádu – tedy s použitím základních zásad správního řízení, a ne celé části druhé – se uplatní jen tam, kde zvláštní zákon výslovně vyloučil působnost správního řádu. A protože to § 28 neudělal (o procesním režimu neříká nic), musí rektor podle stěžovatele při odvolávání děkana postupovat podle části druhé správního řádu. [25] V tom už ovšem NSS se stěžovatelem nesouhlasí. Postup, jímž rektor odvolává děkana (ať už na návrh akademického senátu, nebo z vlastního podnětu), totiž vůbec není správním řízením v úzkém slova smyslu, a už proto na něj nedopadá § 180 odst. 1 správního řádu (který právě na taková správní řízení míří). Nelze jen ani obecněji označit za (jiné, ale podobně fungující) řízení před správním orgánem, které by se spravovalo vlastními zvláštními procesními pravidly. Jde naopak o postup svého druhu, u nějž zákon nestanoví vlastně žádná obvyklá procesní pravidla. Konkrétně § 28 odst. 3, užitý v této věci, umožňuje rektorovi odvolat děkana z vlastního podnětu, ovšem až po předchozím vyjádření akademického senátu fakulty a se souhlasem akademického senátu veřejné vysoké školy. To jsou jediné podmínky procesní povahy, jimiž je podle zákona o vysokých školách rektor vázán (dále samozřejmě ustanovení upravuje podmínky hmotněprávní, k tomu dále v části 3.4). [26] Důvod, proč je toto pravidlo, vložené do současného zákona o vysokých školách už při jeho vzniku v roce 1998, formulováno tak lakonicky – a zejména proč se výslovně nevymezuje vůči správnímu řádu – není náhodný, ale logický. Lépe se to ukáže na přehledu úpravy za poslední půldruhé století. Ačkoli se totiž způsob obsazování děkana do vedení fakulty výrazně proměňoval i v závislosti na politickém zřízení, zákonodárce jej vždy pojímal jako svébytný postup, který stojí mimo běžnou oblast správního řízení (ať už tento jeho postoj pramenil z uznání šíře akademické samosprávy, nebo – v době nesvobody – z faktu, že ve jmenování akademických funkcionářů se především projevovalo stranicky motivované rozhodnutí státu). - Až do roku 1950 – tedy v posledních desetiletích císařství i za první, druhé a třetí republiky – upravoval tuto otázku říšský zákon z roku 1873. Ve svém § 6 stanovil, že řídící sbor učitelský zvolí každý rok ze svých řádných profesorů představeného svého, kterýž slove děkan. Jeho volbu pak podle § 12 potvrzoval ministr vyučování. Otázka odvolávání děkana řešena nebyla (viz zákon č. 63/1873 říšského zákoníku, o organisaci úřadů universitních). - Komunistický převrat zasáhl i do dosavadní samosprávy vysokých škol. Nově se děkan nevolil, ale rovnou jej jmenoval (na období dvou studijních roků) ministr školství, věd a umění, a to zpravidla z profesorů vysokých škol navržených Státním výborem (který, pravda, měl napřed vyslechnout příslušnou fakultní radu a radu vysoké školy). Otázka odvolávání děkana řešena nebyla (§ 11 odst. 1 zákona č. 58/1950 Sb., o vysokých školách). - Uvolnění šedesátých let přineslo vysokému školství aspoň částečný návrat samosprávného režimu při výběru akademických funkcionářů. Nově děkana volila na dobu tří let vědecká rada fakulty; volbu ovšem i zde – jako za císařství – potvrzoval ministr školství a kultury. Nepotvrdil-li by ministr volbu, měla proběhnout volba nová. Podobný sled kroků platil i pro odvolání děkana: na něm se usnášela vědecká rada fakulty, odvolání pak potvrzoval ministr (§ 45 odst. 1, 2 a 4 zákona č. 19/1966 Sb., o vysokých školách). - Následující zákon z roku 1980 stanovil, že děkana ustanovuje a odvolává ministr školství, a to na návrh rektora. Je třeba dodat, že rektora si do funkce nevybírala sama vysoká škola, ale prezidentovi jej ke jmenování navrhovala přímo vláda jedné z republik federace. O skutečném samosprávném vedení vysokých škol tu tak nemohla být řeč (§ 12 odst. 2 a 14 odst. 2 zákona č. 39/1980 Sb., o vysokých školách). - Po listopadové revoluci získaly vysoké školy své tradiční samosprávné výsady v plném rozsahu. Děkana začal jak volit, tak odvolávat akademický senát fakulty. Šlo přitom o jeho výlučnou pravomoc, a funkce tak děkanovi vznikla (zanikla) právě už touto kolektivní volbou (odvoláním). Zákon také obecně vyjádřil svůj vztah ke správnímu řádu, a to slovy na rozhodování podle tohoto zákona se nevztahují obecné předpisy o správním řízení, s výjimkou rozhodování o stipendiu a o vyloučení ze studia [§ 10 odst. 2 písm. b) a § 34 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách]. - Konečně dosud účinný zákon z roku 1998 provázal tuto – dosud ryze fakultní – pravomoc s pravomocí rektora coby představitele celé univerzity. Rektor děkana jak jmenuje, tak odvolává, a to na návrh akademického senátu fakulty. Odvolat jej může i z vlastního podnětu, jak o tom už byla a ještě bude řeč. Zákon původně vyjadřoval svůj obecný vztah ke správnímu řádu (viz bod [19] výše), v současnosti už to nedělá (§ 28 odst. 2 a 3, do roku 2016 také § 105 odst. 1, zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách). [27] Důvodová zpráva k posledně jmenovanému zákonu zdůrazňuje, že děkana i nadále volí akademický senát fakulty, ale nově jej navíc bude jmenovat rektor (samotná volba tak pozbyla svou konstitutivní povahu). Totéž pak platí pro postup při odvolávání děkana. Akademický senát se na vůli odvolat děkana může usnést, ale děkana odvolává až rektor. Tato změna souvisí, slovy zákonodárce, s celkovým posílením integrity vysoké školy. [28] Podle NSS znamená toto doplnění rektora do celého procesu jen tolik, že rektor – jako představitel celé samosprávné vysoké školy – buď (na návrh) stvrzuje vůli samosprávné fakulty, nebo této fakultní vůli navzdory (tedy z vlastního podnětu) uplatňuje podobnou pravomoc, jakou byl dříve nadán právě jen akademický senát fakulty. Děje se tak přitom stejně neformálním (samosprávně výsostným) postupem. Pokud zahájení řízení o odvolání neoznamoval za dřívější úpravy děkanovi akademický senát, nahlížení do spisu neumožňoval děkanovi akademický senát, děkana k vyjádření ke shromážděným podkladům nevyzýval akademický senát a podobně (bez ohledu na to, z jakých konkrétních a z jak závažných příčin se rozhodl děkana odvolat), není důvod, aby takové či podobné povinnosti dopadaly na rektora. Právě proto se zákon o vysokých školách v § 28 vůbec nezmiňuje o vztahu tohoto postupu ke správnímu řádu, na rozdíl od ustanovení o habilitačním a profesorském řízení (která správní řád vylučují, současně však přinášejí vlastní podrobná procesní pravidla). Tato řízení, zaměřená na hodnocení odborné kvalifikace uchazeče a složená z řady dílčích formálních kroků, totiž mnohem více připomínají obvyklé správní řízení (vedené třeba ve věci žádosti o licenci, jen zde na akademické půdě; k tomu 7 As 66/2010, bod 64). Proto jsou pro tuto věc nepřiléhavé i ty případy výluk správního řádu, které ve svých nálezech kriticky hodnotil Ústavní soud (Pl. ÚS 14/96, Pl. ÚS 21/04) a které stěžovatel připomíná v bodě 14 kasační stížnosti: v nich šlo o klasická správní řízení (povolování vývozu a dovozu ohrožených druhů, řízení o prohlášení věci za kulturní památku). [29] Mlčení zákona o vysokých školách v § 28 neznamená, že by se jmenování a odvolávání děkana mělo podřídit celku pravidel správního řízení (nejde tedy o ukazatel k § 180 odst. 1 správního řádu, jak se domnívá stěžovatel), ale že zákonodárce na podobnou formalizaci ani nepomyslel, z pochopitelných důvodů daných povahou celého procesu. Postoupením návrhu akademického senátu rektorovi se ze záměru fakulty odvolat děkana náhle nestává řízení před správním orgánem – a z rektora se nestává úředník postupující podle části druhé správního řádu. Soud nevidí důvod, aby jako takový úředník vystupoval rektor i třeba jen v případech odvolávání děkana z vlastního podnětu. Ze zákona neplyne, že by tyto dva postupy se stejným předmětem a výsledkem měly mít různý procesní režim. Stěžovatel sám ostatně takto neargumentuje (nerozlišuje), a proto není potřeba něco takového vyvracet. [30] Protože však rektor při odvolávání děkana z funkce vystupuje jako vykonavatel veřejné správy, uplatní se zde základní zásady správního řízení, jak k tomu dospěl už městský soud. Základní zásady se použijí právě proto, že rozhodnutí o odvolání z funkce se dotýká děkanových veřejných subjektivních práv (a bez ohledu na to, že § 28 použití správního řádu výslovně nevylučuje, jak to předpokládá pro jiné případy § 177 odst. 1 správního řádu). 3.1.2 Stěžovatel mohl v řízení o odvolání z funkce děkana dostatečně uplatnit svá procesní práva [31] Řízení o odvolání děkana podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách má tři klíčové prvky (procesní kroky vedoucí k rozhodnutí): podnět rektora, vyjádření akademického senátu fakulty a souhlas akademického senátu vysoké školy. Promítá se do nich jednak právo vysoké školy na samosprávu, jednak systém brzd a protivah uvnitř vysoké školy. V řízení o odvolání děkana z funkce se to projevuje tak, že se na odvolání podílejí rektor a dva akademické senáty (10 As 60/2018, bod 19). K této základní procesní konstrukci pak přistupují základní zásady činnosti správních orgánů. Důležitý bude (aspoň ze stěžovatelovy argumentace se to tak jeví) zvláště § 4 správního řádu, který se týká práv dotčených osob: být přiměřeně poučen o svých právech a povinnostech, je-li takového poučení třeba; být předem uvědoměn o úkonu, který správní orgán učiní, je-li takového uvědomění třeba; a moci uplatňovat svá práva a oprávněné zájmy. [32] Tyto zásady ponechávají prostor pro úvahu, jak konkrétně mají být v řízení o odvolání děkana naplněny. Nelze z nich vyvodit, že je nutné formálně oznámit zahájení řízení o odvolání, že je zapotřebí vést správní spis v nějaké určité podobě, že musí být děkan poučen o svých právech opět nějakým konkrétním formálním přípisem apod. Nic takového ze zákona o vysokých školách ani z jeho základních zásad neplyne. Při užití zásad jde jen o to, aby byla v řízení o odvolání děkana materiálně naplněna základní procesní práva osoby odvolávané z funkce. [33] Právě tím se zabýval městský soud – a zjistil, že rektor této své povinnosti dostál. NSS připouští, že argumentace městského soudu není nejvýstižnější, nevede však k nesprávnému právnímu závěru. Soud totiž sdělil to podstatné: odvolání děkana z funkce neprobíhá jako správní řízení, ale použijí se při něm základní zásady pro výkon veřejné správy. V bodech 61 až 70 svého rozsudku městský soud vysvětlil, jak byly tyto zásady v postupu vedoucímu k odvolání děkana naplněny. Stěžovatel totiž věděl, že má rektor vůči jeho chování výhrady a proč, mohl se k tomu dostatečně vyjádřit (poprvé na zasedání akademického senátu NF dne 22. 9. 2022, kterého se účastnili stěžovatel i rektor). Byl seznámen s tím, že a proč rektor nesouhlasí s jeho setrváním ve funkci děkana (dne 13. 3. 2023 ho rektor neúspěšně vyzval k rezignaci). Také věděl o tom, že se ze stejných důvodů rozhoduje o jeho odvolání z funkce. Dne 23. 3. 2023 rektor vyzval akademický senát NF, aby mu navrhl odvolání stěžovatele z funkce děkana. Když to (fakultní) senát neudělal, požádal ho rektor na konci května 2023, aby se vyjádřil k jeho záměru odvolat stěžovatele z vlastního podnětu, a o tři týdny později požádal rektor (celouniverzitní) akademický senát VŠE o souhlas s odvoláním stěžovatele z funkce děkana. [34] Důležité pro zachování stěžovatelových procesních práv je i to, že stěžovatel byl přítomen na zasedání obou akademických senátů (NF i VŠE), na kterých se projednávaly žádosti rektora o vyjádření a souhlas ve vztahu k odvolání stěžovatele z funkce děkana. Měl tak možnost se opakovaně a dostatečně vyjádřit k okolnostem, o nichž se řízení vedlo. Z ničeho neplyne, že by stěžovateli nebyly známy důvody rektorova postupu a že by – v důsledku nedostatku poučení – neuplatnil nějaké své procesní právo, které by jinak uplatnit býval mohl. Soud má tedy za to, že stěžovateli nebylo ve smyslu § 4 správního řádu třeba ani poučení o právech a povinnostech, ani uvědomění o úkonu, který správní orgán učiní. [35] Protože v této věci se neuplatní pravidla pro vedení správního spisu, nepochybil rektor tím, že podle nich nepostupoval. Fakticky záleží jen na tom (zvláště pro účely následné soudní kontroly), zda rektor pro své rozhodnutí shromáždil i dostatek skutkových podkladů, s nimiž lze jeho závěry porovnat. To se v této věci stalo. Ostatně sám stěžovatel převzal (po skončení řízení) od rektora datový nosič, na kterém je složka nadepsaná jako „Spis – odvolání děkana“. [36] Není důležité, jak je souhrn těchto informací označen. „Spis“ však vystihuje podstatu toho, co složka obsahuje: všechny významné podklady týkající se odvolání stěžovatele z funkce děkana, „sepsané“ či jinak shromážděné (audio či video nahrávky) na jednom místě. Jsou v něm – kromě vlastního rozhodnutí rektora o odvolání stěžovatele z funkce – zápisy ze zasedání akademického senátu NF i VŠE, na kterých se probíralo či jinak řešilo stěžovatelovo chování a jeho odvolání z funkce děkana, složky popisující a dokládající stěžovatelova veřejná vystoupení (odkazy na webové stránky, videa apod.), tiskové zprávy rektora k situaci, ohlasy v médiích, podněty etické komisi a zápisy ze zasedání této komise, návrhy rektora směřované akademickým senátům, korespondence mezi rektorem a stěžovatelem (zejména o nahlédnutí do spisu), protokol o předání spisu… Složka tedy obsahuje vše, co lze oprávněně po rektorovi požadovat, aby k této věci shromáždil. Jsou v ní zachyceny okolnosti všech důležitých procesních kroků, z nichž lze usoudit, jak rektor postupoval, a zhodnotit, zda byl jeho postup zákonný. Dále z ní lze také zjistit, z čeho rektor (hmotněprávně) vycházel při rozhodování o odvolání stěžovatele z funkce. [37] NSS proto nesouhlasí s tím, že by snad městský soud posoudil chybně otázku použití správního řádu. Posoudil ji správně, protože odvolání děkana probíhá podle zákona o vysokých školách a v souladu se základními zásadami obsaženými ve správním řádu. To, že byly tyto zásady při odvolávání stěžovatele z funkce děkana uplatněny dostatečně, NSS v této části odůvodnění jen dovysvětlil. 3.2 Vyjádření akademického senátu fakulty nemusí předcházet souhlasu akademického senátu vysoké školy [38] Zde je třeba znovu připomenout úvodní text § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách (ve znění do března 2025): podle něj může rektor odvolat děkana z vlastního podnětu (z důvodů, které zákon blíže popisuje), a to teprve po předchozím vyjádření akademického senátu fakulty a se souhlasem akademického senátu veřejné vysoké školy. Stěžovatel z toho vyvozuje, že vyjádření akademického senátu fakulty musí předcházet souhlasu akademického senátu VŠE. To však z ustanovení neplyne. [39] Plyne z něj, že na odvolání děkana z funkce se podílejí rektor i akademické senáty. Míra uvážení rektora a vlivu akademického senátu na odvolání děkana se liší podle toho, zda jde o odvolání děkana na návrh akademického senátu fakulty, nebo o odvolání děkana z vlastního podnětu rektora. Postup při odvolání děkana podle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách, tj. na návrh akademického senátu fakulty, neponechává velký prostor pro rektorovo vlastní uvážení. Role akademického senátu je v tomto případě klíčová. Když se akademický senát neuchýlí ke svévoli nebo diskriminačnímu jednání, nemá rektor téměř jinou možnost než návrhu vyhovět. Tento způsob odvolání děkana totiž vychází z předpokladu, že s ohledem na rozdělení pravomocí uvnitř fakulty bude fakultu poškozovat, pokud děkan nemá důvěru „vlastního“ akademického senátu (10 As 60/2018, body 16 až 18). Důležité je tedy to, že akademický senát svým návrhem vyjadřuje děkanovi nedůvěru. [40] Když však rektor odvolá děkana z vlastního podnětu, ustupuje role akademických senátů do pozadí. Senáty stále plní svou funkci v univerzitním systému brzd a protivah, ovšem tentokrát jde především o rektorův názor na to, co poškozuje zájmy vysoké školy nebo fakulty. Akademický senát vysoké školy (VŠE) může odvolání děkana v tomto případě významně ovlivnit, protože odvolání děkana z podnětu rektora je podmíněno tím, že akademický senát vysoké školy souhlasí. Bez jeho souhlasu děkan odvolán nebude – a akademický senát vysoké školy tak svým souhlasem přímo kontroluje, zda je odvolání děkana z funkce v souladu se směřováním a zájmy vysoké školy. Naproti tomu akademický senát fakulty (NF) v tomto procesu nemá tak významnou úlohu; přesto zákon s jeho vyjádřením počítá. Vyjádření nemůže samo o sobě zvrátit podnět rektora, může však představovat kritickou odezvu (žádoucí pro dialog mezi fakultou a vysokou školou) na rektorův postoj. Rektora toto vyjádření může přimět k tomu, aby se s kritikou nebo nesouhlasem dotčené fakulty vypořádal v odůvodnění rozhodnutí. [41] Význam vyjádření a souhlasu akademických senátů spočívá ve vlivu, jaký mohou mít na vůli rektora odvolat děkana, a v tom, že se podílejí na jakési předběžné kontrole správnosti rektorova rozhodnutí o odvolání děkana z funkce. Pořadí, v jakém se fakultní akademický senát vyjádří a univerzitní senát udělí souhlas, však samo o sobě není nijak zásadní. Zákon zmiňuje nejdříve vyjádření akademického senátu fakulty a až pak souhlas akademického senátu vysoké školy, to ale jen z logického (nikoli přísně procedurálního) důvodu daného vnitřním uspořádáním vysoké školy. Z hlediska rozdělení univerzitní a fakultní samosprávy a z respektu k ní dává smysl, aby se rektor nejdříve obrátil na fakultu, která má k děkanovi blíže. (To nemění nic na tom, že v konečném důsledku může být její případné negativní vyjádření „přebito“ souhlasem celouniverzitního zastupitelského orgánu.) Jinak se ale tyto dva kroky, které předcházejí rozhodnutí rektora, nijak vzájemně neovlivňují. Proto pouhé odlišné pořadí vyjádření a souhlasu, než jak s ním zákon běžně počítá, není s to zpochybnit zákonnost rozhodování o odvolání děkana. Důležité je to, že rektor z rozhodovacího procesu nevynechal ani akademický senát NF, ani akademický senát VŠE. [42] Rektor postupoval podle toho, v jakém sledu jsou tyto kroky (vyjádření a souhlas) popsány v zákoně, a v tomto pořadí se obrátil nejdříve na fakultní akademický senát a poté na ten univerzitní. Nemohl však ovlivnit to, kdy mu oba zastupitelské orgány vyjádření a souhlas poskytnou. Univerzitní akademický senát poskytl svůj souhlas s odvoláním děkana dne 26. 6. 2023, tedy třináct dnů poté, co se na něj rektor obrátil, zatímco fakultní akademický senát se svým usnesením k věci vyjádřil po více než pěti měsících (rektor podal návrh na projednání svého podnětu dne 25. 5. 2023, akademický senát se vyjádřil dne 31. 10. 2023). [43] Je patrné, že fakultní akademický senát se své vyjádření poskytnout zdráhal. Nejdříve zasedání přerušil, aby shromáždil potřebné podklady – a poté se odmítl formálně vyjádřit mimo jiné kvůli tomu, že se akademický senát VŠE vyjádřil dříve, a posloupnost vyjádření akademického senátu fakulty a souhlasu akademického senátu VŠE by tak nebyla podle zákona. Ze zápisu ze zasedání ze dne 31. 10. 2023 je však zřejmé, že senát s odvoláním děkana nesouhlasil. Rektor proto správně usoudil, že senát vyjádření poskytl. [44] Kdyby rektor nemohl vzít v potaz byť i takto nestandardně projevený názor akademického senátu fakulty, byl by proces odvolání děkana z funkce blokován způsobem, který zákon nepředpokládá. Smyslem vyjádření akademického senátu fakulty není umožnit – nebo naopak znemožnit – odvolání děkana. Jde o právo fakulty na to, aby byl prostřednictvím akademického senátu slyšen její názor na věc. Toto právo však nelze zneužít k tomu, aby fakulta rektorovi formálně zabránila rozhodnout o odvolání děkana tím, že se její akademický senát odmítne vyjádřit. [45] NSS proto zastává ve shodě s městským soudem názor, že pořadí, v jakém byly poskytnuty vyjádření akademického senátu NF a souhlas akademického senátu VŠE, nemá vliv na zákonnost rozhodnutí rektora o odvolání stěžovatele z funkce. Nic na tom nemění ani pozdější znění § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách (účinné od března 2025), kterým stěžovatel argumentuje ve svůj prospěch. Nově zákon počítá s tím, že každý z akademických senátů se musí vyjádřit ve lhůtě 60 dnů, jinak platí, že v poslední den této lhůty vyslovil souhlas s odvoláním děkana. Smyslem lhůty je pobízet akademické senáty, aby se svým vyjádřením či souhlasem nevyčkávaly (strategicky, nebo třeba i obstrukčně), a neblokovaly tak proces rozhodování o odvolání děkana. Kdyby tedy akademické senáty z jakéhokoli důvodu neposkytly své vyjádření či souhlas, rektor ví, kdy nejpozději bude moci rozhodnout o odvolání děkana z funkce. Naopak zavedení lhůty nijak výkladově nepodporuje stěžovatelovo přesvědčení (ani po novele ze zákona neplyne, že by děkan po oslovení fakultního akademického senátu – který by se obrnil mlčením – musel čekat aspoň 60 dnů, než se obrátí na senát celouniverzitní). 3.3 Otázka řádného složení Etické komise VŠE není pro zákonnost rektorova rozhodnutí podstatná [46] Stěžovatel městskému soudu vytýká, že se důkladněji nezabýval složením etické komise a tím, zda v ní nezasedali lidé, kterým už uplynulo funkční období. Nijak konkrétně však stěžovatel svá tvrzení nedokládá. NSS na tuto námitku proto odpoví jen stručně, přestože připouští, že se jí mohl městský soud věnovat o něco podrobněji než jen v bodech 128 až 130 svého rozsudku. [47] Městský soud má totiž pravdu v tom, že otázka složení etické komise není pro tuto věc podstatná. Etická komise je sice poradním orgánem rektora, její stanoviska však nejsou povinným podkladem pro rektorovo rozhodnutí, natož podkladem závazným. Rektor sice požádal etickou komisi o stanovisko, když zvažoval, zda má odvolat děkana z vlastního podnětu, a její názor vzal v potaz (což je logické a pochopitelné), své rozhodnutí však postavil na svébytných důvodech, které jsou samy o sobě předmětem přezkumu. 3.4 Důvody pro odvolání z funkce děkana vyjadřuje zákon neurčitými právními pojmy, jejichž výklad a užití na zjištěný skutkový stav měl městský soud plně přezkoumat [48] Městský soud podle stěžovatele pochybil hlavně tím, že plně nepřezkoumal rozhodnutí o jeho odvolání z funkce, protože považoval rozhodnutí o odvolání stěžovatele z funkce děkana za projev rektorova správního uvážení. [49] Podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách může rektor odvolat děkana, pokud děkan závažným způsobem neplní své povinnosti nebo závažným způsobem poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty. Městský soud ve svém rozsudku řekl, že k přezkumu aktů akademické samosprávy musí přistupovat zdrženlivě a zkoumat jen to, zda rozhodnutí zjevně nevybočuje z mezí zákona. Tato úvaha ale podle NSS vychází z nesprávného čtení vykládaného zákonného pravidla. 3.4.1 V čem městský soud pochybil [50] Městský soud vyložil § 28 odst. 3 za pomoci judikatury k § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách. Podle něj i z pravidla v odstavci 3 plyne, že odvolání děkana z funkce je na správním uvážení rektora – a v takovém případě mohou správní soudy přezkoumávat jen to, zda správní uvážení nevybočuje ze zákonných mezí. Tyto dva odstavce zákonného textu se však od sebe zásadně liší. Když rektor odvolává děkana na návrh akademického senátu podle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách (jenž zní: děkana jmenuje a odvolává na návrh akademického senátu fakulty rektor), zpravidla tomuto návrhu vyhoví. Jak totiž NSS už popsal ([39]), zákon nepojmenovává žádné podmínky, za kterých může akademický senát navrhnout rektorovi odvolání děkana (protože senát sám děkana volí, může jej chtít odvolat čistě jen pro ztrátu důvěry a pro jiné představy o směřování fakulty). Protože tato právní norma neobsahuje žádné podmínky, nemůže správní soud žádné okolnosti odvolání přezkoumávat. Výjimkou jsou situace, kdy by akademický senát při svém návrhu konal svévolně, šikanózně či diskriminačně. [51] Ustanovení § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách, právě citované ([49]), naproti tomu obsahuje (kromě požadavku na vyjádření a souhlas akademických senátů) dvě právně odlišné části. V jeho úvodu se říká, že za určitých podmínek rektor může odvolat děkana. Právě v této otázce (zda při splnění zákonných podmínek rektor děkana opravdu odvolá, nebo zda ho i přesto neodvolá) se projevuje jeho správní uvážení (dané mu zde jako nejvyššímu představiteli akademické samosprávy), na které se vztahuje omezený soudní přezkum. Druhá část ustanovení tyto podmínky vyjmenovává. Podle ní může rektor odvolat děkana z funkce, když děkan závažným způsobem neplní své povinnosti nebo závažným způsobem poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty. Rektor je proto povinen ve svém rozhodnutí řádně odůvodnit, jak a proč byly podle něj tyto podmínky pro možné odvolání děkana z funkce naplněny. K tomu potřebuje popsat a konkrétními skutkovými okolnostmi naplnit neurčité právní pojmy: „zájem vysoké školy nebo fakulty“, „poškozovat“, navíc „závažným způsobem“. [52] Na rozdíl od omezeného přezkumu správního uvážení podléhá výklad neurčitých právních pojmů a jejich použití na konkrétní skutkový stav plnému soudnímu přezkumu (1 As 210/2019, bod 24 a judikatura tam citovaná; obecněji pak usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2011 Sb. NSS, body 14 a 15). Městský soud tedy pochybil, když se věcně nezabýval žalobními námitkami, které se týkaly důvodů stěžovatelova odvolání z funkce děkana. Nelze se spokojit s obecnou frází, podle níž rektorovo rozhodnutí nevybočilo z mezí zákona, odkazuje na konkrétní skutečnosti, jeho úvahy a závěry odpovídají těmto skutečnostem a vyhovují pravidlům logického uvažování (body 112 a 113 rozsudku městského soudu). To by odpovídalo přezkumu správního uvážení, nikoli použití neurčitých právních pojmů. [53] Nestačí ani to, že městský soud popsal části rektorova rozhodnutí, které se mu jevily dostatečně zdůvodněné, aniž jakkoli vysvětlil proč. V bodě 123 soud řekl, že rektor provedl výklad neurčitých právních pojmů dostatečně a soud nemá rektorovi vysvětlovat, že např. zájmem VŠE je něco jiného. O nic takového ale nejde. Smyslem plného soudního přezkumu není nahrazovat orgány veřejné moci v jejich odborné kompetenci a jejich vlastní hodnocení nahrazovat hodnocením soudním. Pokud ale rektor nějak vyložil třeba právě pojem zájem VŠE (není třeba „slovníková“ definice, může postačit i objasnění na příkladech) a žaloba s tímto výkladem polemizuje, je úkolem soudu, aby na konkrétní žalobní námitky reagoval a vysvětlil stěžovateli (hodlá-li žalobu zamítnout), že rektor vyložil pojmy dostatečně a stěžovatelovo jednání k nim přiřadil po právu. Toto vysvětlování se neděje strohým několikaslovným sdělením, že „rektor udělal vše správně a logicky“, zvláště tváří v tvář strukturované a detailně zdůvodněné žalobě, ale argumentací a předkládáním vlastního náhledu soudu. [54] Chybné jsou také některé další úvahy, ze kterých soud v napadeném rozsudku vyvozuje, že není třeba věcně přezkoumávat důvody rektorova rozhodnutí. Například z toho, že rektorovu rozhodnutí o odvolání předcházel souhlas akademického senátu VŠE, nelze vyvozovat věcnou správnost tohoto rozhodnutí (bod 122 rozsudku). [55] Městský soud neposkytl stěžovateli odpovědi na řadu konkrétních námitek, bez jejichž zodpovězení nelze říct, zda byl stěžovatel odvolán z funkce po právu, či nikoli. Odpovědi na tyto námitky (otázky) jsou přitom důležité i proto, že postup vedoucí k odvolání děkana z funkce je v podstatě neformální, jak to NSS popsal výše v části 3.1: nečiní se tu písemné úkony jako v neveřejném řízení podle správního řádu, naopak členové akademické obce si své postoje k věci sdělují veřejně a ústně na jednáních akademických senátů. Řízení před soudem tedy dává stěžovateli první možnost písemně sdělit své námitky uceleně ke všemu, co se týká jeho odvolání z funkce děkana. 3.4.2 Čím se bude městský soud dále zabývat [56] Ve svém dalším rozsudku městský soud proto nově odpoví na stěžovatelovy námitky v části IV (Nedostatky rozhodnutí z hlediska obsahu). Stěžovatel v nich nastínil podle něj sporné skutečnosti, které pak v dalších částech upřesnil a rozebral. Přesto si i tato úvodní část zasluhuje, aby na ni městský soud reagoval a posoudil, zda rektor ve svém rozhodnutí pojmenoval neurčité právní pojmy a podřadil pod ně konkrétní skutečnosti. Soud také vysvětlí, zda skutečnosti zmíněné v bodech 23 až 29 žaloby mohly, nebo nemohly mít vliv na zákonnost rektorova rozhodnutí. [57] Dále městský soud vypořádá námitky obsažené v části IX (Jednotlivé důvody pro odvolání žalobce z funkce děkana) a v části X (Další důvody pro odvolání žalobce z funkce děkana). Stěžovatel v nich zpochybnil konkrétní skutečnosti, kterými rektor odůvodnil jeho odvolání z funkce. Námitky se týkaly jednotlivých událostí a stěžovatelových projevů, a to jak skutkových okolností, tak jejich právního hodnocení. Úkolem městského soudu je, aby stěžovatelova tvrzení přezkoumal a řekl, zda mohou (skutkově) zpochybnit okolnosti, ze kterých rektor vyvodil závažné poškození zájmu vysoké školy nebo fakulty, či zda mohou (v rovině právního hodnocení) vyvrátit rektorův závěr, že stěžovatel závažně poškodil zájem vysoké školy nebo fakulty. [58] Stěžovatel v části XI (Společné aspekty výroků žalobce – svoboda projevu a svoboda shromažďování) namítal, že § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách nelze považovat za zákonné omezení svobody projevu, a že projevy proto nelze poškodit zájem vysoké školy či fakulty. Také s touto námitkou se musí městský soud vypořádat a říct, zda mohly být stěžovatelovy výroky posouzeny jako něco, co poškozuje zájmy vysoké školy nebo fakulty, a zda stěžovatel kvůli nim mohl být odvolán z funkce navzdory ústavně zaručené svobodě projevu. Podobně je potřeba, aby městský soud odpověděl na žalobní námitku (i když výrazně stručnější) týkající se svobody shromažďovací. Přitom by měl městský soud raději odpovídat sám za sebe, nikoli jen místo vlastní reakce přímo citovat rektorovo vyjádření k žalobě, jako to udělal v bodě 133 rozsudku. [59] NSS chápe, že správní soud nemusí (a často ani nemůže) přinášet ve svém pohledu nové právní úvahy, které dosud ani jednou nezazněly, protože argumentů k určité otázce je obvykle jen omezené množství. Přesto je pro přesvědčivost jakéhokoli argumentačního textu užitečnější, když se jeho autor pokusí svůj právní postoj vyjádřit vlastními slovy: to mu i umožní zdůraznit podstatné a vynechat méně podstatné. Soud si při argumentaci jistě může pomoci vhodnými myšlenkami vnesenými do řízení jeho účastníky. Způsob, který městský soud zvolil v bodě 133, se však uplatní spíše v situaci, kdy žalobce už svou žalobní námitku dříve uplatnil ve stejném znění třeba jako odvolací námitku, žalovaný na ni podrobně reagoval ve svém rozhodnutí, a žalobce přesto na námitce mechanicky trvá. Taková situace zde ovšem nenastala, protože – jak už popsáno výše ([55]) – stěžovatel neměl před odvoláním z funkce příležitost k písemné polemice, a jeho žalobní argumentace je tedy originální. I soud by proto měl vyvinout přiměřené úsilí, aby stěžovateli sdělil, co přesně si o námitce myslí on sám (naopak by neměl doslova opakovat, co si o námitce myslí rektor, protože to už stěžovatel ze zaslaného vyjádření ví). [60] V části XII žaloby stěžovatel namítal, že zájmy vysoké školy nebo fakulty nebyly poškozeny závažným způsobem. Tvrdil a doložil řadu skutečností, které podle něj vyvracejí rektorovy závěry. Městský soud nemůže ani tuto část žalobních námitek opomenout; jeho úkolem je posoudit, zda se rektorovi podařilo závažné poškození chráněných zájmů zdůvodnit. [61] S touto námitkou souvisí také část XIII žaloby (části XIII jsou v žalobě omylem dvě; soud má teď na mysli tu s názvem Další žalobní body, která začíná na straně 43 žaloby). V jejím bodě A stěžovatel namítl, že není jasné, k jakému jednání rektor vztahuje porušení Etického kodexu VŠE, morálně etické zásady rektora a Misi VŠE. Také nesouhlasil s tím, že v sobotu ve svém volném čase mohl tyto etické předpisy vůbec porušit, protože nevykonával práci. Úkolem městského soudu je, aby odpověděl na nejasnosti ohledně etického posouzení stěžovatelova jednání a na to, zda mohl etické předpisy porušit ve svém volném čase. Dále v bodě D stěžovatel zpochybnil, že z usnesení akademických senátů některých fakult VŠE plyne, že stěžovatel poškodil pověst VŠE. Proto by se měl soud vyjádřit i k nim. Stěžovatel polemizoval se závěry rektora také v bodech E, F, G a H této části. Nesouhlasil zejména s tím, že jednal bez sebereflexe, že poškozoval vysokou školu či fakultu vědomě nebo že jeho jednání bylo přičitatelné vysoké škole a fakultě. Je na městském soudu, aby řekl, zda jsou tyto námitky opodstatněné a zda mají vliv na posouzení věci. [62] Městský soud by se měl v dalším řízení vyjádřit i k namítané diskriminaci kvůli stěžovatelovým protivládním postojům, k nerovnému zacházení, které stěžovatel namítal ve srovnání s jinými členy akademické obce VŠE (v závěru části IV a také v „druhé“ části XIII, nazvané Diskriminační a svévolný postup rektora VŠE, která začíná na str. 54 žaloby), a k tomu, zda rektor nepřekročil meze správního uvážení (závěr žaloby). Není nezbytné, aby se městský soud vyjadřoval ke každému dílčímu tvrzení zvlášť ani aby posuzoval věcnou správnost rektorova rozhodnutí o odvolání stěžovatele z funkce podle toho, zda dává výslovnou odpověď na každou z mnoha desítek stěžovatelových žalobních námitek. Soud však musí poskytnout stěžovateli komplexní závěry vzešlé z věcného přezkumu rektorova rozhodnutí tak, aby to odpovídalo kvalitě žalobní argumentace.
4. Závěr a náklady řízení [63] Stěžovatel se svými námitkami částečně uspěl. NSS proto zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm městský soud jednak setrvá na těch závěrech, které při kasačním přezkumu obstály (jistě nemusí doslova přepisovat pasáže svého původního rozsudku: může je místo toho formulovat ponovu s využitím úvah NSS výše v částech 3.1 až 3.3), jednak ale plně přezkoumá rektorovo rozhodnutí způsobem, jaký mu NSS právě uložil. [64] O nákladech kasačního řízení rozhodne městský soud.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 16. února 2026
Michaela Bejčková
předsedkyně senátu