Proti zveřejnění dokumentace podle $ 16 odst. 1 písm. d) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, nelze brojit žalobou na ochranu před nezá- konným zásahem správního orgánu ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s.
Proti zveřejnění dokumentace podle $ 16 odst. 1 písm. d) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, nelze brojit žalobou na ochranu před nezá- konným zásahem správního orgánu ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s.
C...) Stěžejní v projednávané kasační stíž- nosti ovšem bylo posouzení toho, zda posu- zování vlivů na životní prostředí ve smyslu zá- kona o EIA může být nezákonným zásahem ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. Podle $ 82 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrá- cen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgá- nu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hro- zí-li jeho opakování. x Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v roz- sudku ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54, dostupný na www.nssoud.cz, definici zásahu zákon neobsahuje a zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá vel- ké množství faktických činností správních or- gánů, ke kterým jsou různými zákony opráv- něny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezpro- střední zásahy (při ohrožení, při demonstra- ci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony, atd.; tedy obecně úkony, které nejsou 660 * činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou zá- vazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, ' a to na základě jak písemného, tak i faktické- ho (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Stěžovatelé jako žalovaného označili Mi- nisterstvo životního prostředí. Trvání nezá- konného zásahu spatřují v tom, že je i nadále prováděno řízení o posuzování vlivů shora vymezené stavby ve variantě, která nebyla bě- hem zjišťovacího řízení ve smyslu $ 7 zákona o EIA nikým navržena k prověření, a tedy ne- byla uvedena v závěru zjišťovacího řízení. Přesto oprávněná autorizovaná osoba zpra- covala dokumentaci EIA nejen k záměru ohlá- šenému a podrobenému zjišťovacímu řízení, ale též k variantě, která nebyla navržena k prověření, a nebylo o ní jednáno ve zjišťo- vacím řízení. Ačkoliv to výslovně neuvádějí, z podání stěžovatelů je zřejmé, že nezákonný zásah konkrétně spatřují v tom, že tento or- gán (výslovně jej uvedli jako žalovaného) aproboval postup oprávněné osoby, která provedla EIA i pro variantu, která nebyla dle tvrzení stěžovatelů předmětem zjišťovacího řízení; k aprobování přitom došlo zveřejně- ním zpracované dokumentace EIA (včetně sporné varianty) žalovaným dne 5. 9. 2007 na jeho úřední desce - právě tento úkon tak je potřeba chápat jako tvrzený nezákonný zásah. V dalším pokračování procesu EIA pak stěžo- vatelé spatřují trvání nezákonného zásahu. Uvedený úkon ale není nezákonným zása- hem ve smyslu, jak jej popsal zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí. Na základě to- hoto postupu nemusí stěžovatelé nic konat, ničeho se zdržet ani něco strpět. Soud je při- tom podle $ 83, $ 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s. vá- zán tvrzením stěžovatelů o tom, kdo zásah provedl, rovněž tak je vázán označením zása- hu (v daném případě není výslovné, ale z po- dání jednoznačně vyplývá). Proces EIA lze v jistém slova smyslu srov- nat s institutem znaleckého posudku. Podle $ 1 odst. 3 zákona o EIA je účelem posuzová- ní vlivů na životní prostředí získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, po- případě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvo- ji společnosti. Tento podklad je jedním z podkladů v řízeních podle zvláštních práv- ních předpisů. Stejně jako proti znaleckému posudku nelze ani proti procesu EIA brojit samostatně, ale jedině až proti aktu, pro nějž je podkladem. Judikatura zdejšího soudu se již mnoho- kráte zabývala tím, zda výstupy z často velmi složitého procesu EIA jsou přezkoumatelné ve správním soudnictví v řízení o žalobě pro- ti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu $ 65 a násl. s. ř. s. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, publ. pod č. 1461/2008 Sb. NSS, plyne, že stanovisko k posouzení vlivů prove- dení záměru na životní prostředí podle $ 10 zákona o EIA není samostatně přezkoumatel- né ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti ve- řejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), a čl. 10a Směrnice Rady o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS) - dále jen „směrnice“, lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečné- ho rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem. V citovaném rozhodnutí dospěl dále zdej- ší soud k závěru, že znění čl. 10a směrnice té- měř doslovně odpovídá znění čl 9odst.2a4 Aarhuské úmluvy, je v něm však tento zpřes- ňující dovětek: „Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečin- nosti napadeny.“ Tento dovětek potvrzuje výklad, že postačuje jejich přezkoumání až ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. K zásahu do subjektivního práva stěžo- vatele však dochází až vydáním konečného rozhodnutí, dovodil dále v uvedeném judiká- tu zdejší soud. V rozhodnutích ze dne 14. 6. 2007, čj. 1 As 39/2006-55, a ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005-136, obě dostupná na www.ns- soud.cz, je uvedeno, že stanoviska v procesu EIA představují jen odborný podklad pro vý- dání následných rozhodnutí, která jsou pře- zkoumatelná v rámci správního soudnictví. Primárním smyslem správního soudnictví je ochrana subjektivních veřejných práv, a pře- zkum úkonů správních úřadů je proto dán teprve tehdy, pokud takovými úkony může dojít k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. Právě proto, že uvedené stanovisko ještě samo o sobě takovýto zásah představovat nemůže, nejedná se o rozhod- nutí přezkoumatelné ve správním soudnic- tví. Jak totiž plyne ze zákonné dikce $ 10 odst. 3 a 4 zákona o EIA, správní úřad tímto stanoviskem není vázán, neboť je oprávněn požadavky v něm uvedené do svého konečné- ho rozhodnutí nezahrnout, pokud to náležitě odůvodní. Předmětné stanovisko může být soudem meritorně přezkoumáno, avšak tepr- ve tehdy, když dojde k reálnému zásahu do právní sféry žalobce správním rozhodnutím, jehož podkladem bude právě toto stanovisko. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 As 38/2007-81, www.nssoud.cz, pak plyne, že ve správním soudnictví není přezkoumatelné ani vyjádře- ní ministerstva, ze kterého vyplývá příslušné- mu správnímu orgánu povinnost provést zjiš- ťovací řízení podle $ 7 zákona o EIA, na jehož základě bude teprve rozhodnuto, zda bude vůbec změna záměru posuzována podle to- hoto zákona, či nikoli. : Z dosavadní judikatury Nejvyššího správ- ního soudu je tedy zjevné, že stanovisko po- dle $ 10 zákona o EIA, které je konečným vý- stupem procesu EIA, není přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť není způsobi- lé zasáhnout samo o sobě do veřejných sub- jektivních práv. Pokud není samostatně pře- zkoumatelné stanovisko podle $ 10 zákona o EIA, platí totéž tím spíše i pro výstupy z fází, které vydání stanoviska předcházejí. Jedním z těchto výstupů je i zveřejnění dokumenta- ce. Pokud není způsobilé zasáhnout do veřej- ných subjektivních práv ($ 2 s. ř. s.), pak pro- ti němu nelze brojit ve správním soudnictví, a to ani prostřednictvím žaloby ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. Takové podání proto soud od- mítne podle $ 46 odst. 1 písm. c) ve spojení s $ 82 s. ř. s. Soudní řád správní totiž váže 661 1623 možnost úspěšného uplatnění žaloby ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. na splnění několika podmínek. Shodně jako v jiných typech říze- ní soud nejprve zkoumá dodržení tzv. podmí- nek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního rozhodování sou- du. Součástí množiný podmínek řízení jsou i podmínky na straně účastníků řízení, z nichž je s ohledem na předmětnou věc třeba nej- prve poukázat na tzv. aktivní žalobní legiti- maci, tj. na možnost subjektu práva být žalob- cem v tomto typu řízení. Pokud je ovšem pojmově zasažení do práv žalobce vyloučeno Ca zde tomu tak je, neboť žádné zasažitelné veřejné subjektivní právo neexistuje), je vy- loučeno soudní řízení a žaloba musí být od- mítnuta. Uvedený závěr není v rozporu S roz- sudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, publ. pod č. 1382/2007 Sb. NSS, kde je uvedeno, že ak- tivně legitimována k podání žaloby na ochra- nu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je každá osoba, která tvrdí, že byla tímto zásahem, pokynem či donucením přímo zkrácena na svých prá- vech. Soud proto v rámci úvahy o splnění podmínek řízení zkoumá pouze toto tvrzení, nikoliv už jeho důvodnost, neboť ta je před- mětem vlastního meritorního posouzení vě- ci. I z tohoto rozhodnutí totiž plyne, že soud podání odmítne tam, kde je dotčení na prá- vech pojmově vyloučeno, jak tomu bylo v da- ném případě. Stěžovatelé sice uváděli, že k zásahu do sféry jejich práv dochází již nyní, tomu ovšem nelze přisvědčit. Pokud se cítí být zasaženi v tom, že nemohli spornou variantu připo- mínkovat ve zjišťovacím řízení, pak je třeba ří- ci, že jakékoliv odepření práva vyjádřit se k projednávané věci (v libovolné fázi) je po- třeba hodnotit až ve vztahu k procesu jako celku. Možnost vyjádřit se může dotčená oso- ba dostat i dodatečně. Pokud by možnost vznést připomínky k různým fázím procesu EIA, plynoucí z řady ustanovení zákona o EIA, zůstala veřejnosti odepřena v průběhu toho- to procesu, byl by proces EIA zatížen vadou. Tuto vadu by ovšem mohli stěžovatelé uplat- nit až v následujících řízeních. 662 Stěžovatelé rovněž uvádějí, že proces EIA způsobuje pokles ceny jejich nemovitosti. To- to tvrzení ovšem nikterak nedokládají, taktéž neprokazují příčinnou souvislost mezi pro- cesem EIA a tvrzeným poklesem ceny nemo- vitosti (ostatně nelze ani vyloučit, že cena ne- movitosti v sousedství nově zřízené silnice může v některých případech dokonce stoup- nout). Znovu je třeba zopakovat, že do vydání konstitutivního rozhodnutí (jehož pojmo- vým znakem je právě to, že zakládá, mění či ruší práva a povinnosti) do jejich hmotných práv nemůže být zasaženo. Ze všech shora uvedených důvodů také není možné přisvědčit stěžovatelům tam, kde tvrdí, že v případě pochybení správního or- gánu v procesu EIA nepřichází v úvahu žádný postup, jímž by bylo možno zjednat nápravu. Nejvyšší správní soud znovu připomíná, že stěžovatelé budou oprávněni napadat koneč- né rozhodnutí, stejně tak jako budou opráv- něni žádat o vydání předběžného opatření (resp. o přiznání odkladného účinku). Vzhle- dem k tomu, že Ize brojit proti finálním roz- hodnutím ve věci, nejedná se o odepření spravedlnosti. Není ani správná argumenta- ce, že proti územnímu plánu ve správním soudnictví brojit nelze. Územní plán obce se totiž podle $ 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, vydává formou opatření obecné povahy. Proti němu lze brojit ve smys- lu $ 10la s. ř. s. I tento prostředek by mohl stěžovatelům poskytnout ochranu, pokud by se proces EIA ukázal jako nezákonný. Také není pravda, že by výsledné stano- visko EIA nutně muselo být převzato do aktu, jemuž slouží jako podklad. Podle $ 10 odst. 4 zákona o EIA totiž platí, že při svém rozhodo- vání bere správní úřad vždy v úvahu obsah stanoviska. Jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany ži- votního prostředí, zahrne je do svého roz- hodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částeč- ně. Rozhodnutí musí vždy obsahovat odůvod- nění. Krom toho stěžovatelé v daném přípa- dě nebrojí proti stanovisku, nýbrž proti procesu jemu předcházejícímu. Stanovisko podle přílohy 6 zákona o EIA obsahuje povin- ně pořadí variant záměru. Je možné, že vari- anta, proti níž brojí stěžovatelé, nebude vy- hodnocena jako nejlepší či jedna z nejlepších (resp. nejméně zatěžujících životní prostře- dí). Je také patrné, že pokud by od záměru výstavby bylo upuštěno úplně (či by bylo upuštěno od varianty, proti níž vystupují stě- žovatelé), ztratil by soudní přezkum procesu EIA jakýkoliv smysl. Proces EIA je při alterna- tivách řešení procesem hledajícím tu, která je z hlediska vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví nejpřijatelnější; nelze však vyloučit ani zjištění neúnosnosti všech zkoumaných variant. Pokud by přesto situace dospěla do sta- dia, že by stěžovatelé žalobou napadnuli akt, který by byl vydán na základě provedené EIA, pak je nutno uvést, že na základě čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy musí být stěžovatelům z řad dotčené veřejnosti, tedy i stěžovatelům v daném případě, vyhovováno jejich návr- hům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (ty- picky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aar- huské úmluvy a čl. 10a směrnice, neboť posky- tovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spra- vedlivá. I tato citovaná ustanovení tedy garantují stěžovatelům to, že nebudou na svých právech dotčeni do doby, než soud meritorně rozhodne o případné žalobě směřující proti ak- tu, který bude na základě prováděné EIA vydán. Konečně nelze dát stěžovatelům za prav- du ani tam, kde argumentují pomocí usnese- ní Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07, dostupné z http:// nalus.usoud.cz. Předně je třeba poukázat na formu tohoto rozhodnutí - usnesení, kterým bylo podání odmítnuto pro nepřípustnost. Ta byla shledána z důvodů, že stěžovatelé v da- ném případě před podáním ústavní stížnosti nevyužili všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně práv poskytuje. To vše podle zásady, dle níž ústavní stížnost připadá do úvahy až subsidiárně, jako poslední možnost nápravy. Judikatura Ústavního soudu v daném pří- padě je totiž jiná. V nálezu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, sv. 14, č. 40, s. 355, Ústavní soud uvedl: „Po- sudky, stanoviska či vyjádření vykonavate- lů veřejné správy, jejichž účelem je uplatnění hledisek ochrany zájmů, které tito vykona- vatelé reprezentují, nejsou praxí aní teorií považovány za rozhodnutí. Teorie je řadí mezi tzv. jiné správní úkony, které nezaklá- dají, nemění, neruší aní autoritativně nepo- tvrzují konkrétní právní vztahy.“ V usnesení ze dne 22. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 637/06, http;//nalus.usoud.cz, se Ústavní soud ztotož- nil s názorem, že přezkoumáním podkladové- ho stanoviska ve smyslu zákona o EIA až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o žá- dosti o povolení záměru není nijak zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele. 663 1624 1624 Řízení před soudem: rozhodný skutkový stav ký 75 odst. 1 soudního řádu správního Není v rozporu s $ 75 odst. 1 s. ř. s., pokud krajský soud v řízení o žalobě ve věci vyměření daně.z převodu nemovitostí zohlední, že kupní smlouva, na jejímž zákla- dě došlo k vyměření této daně, byla absolutně neplatná, a to přestože rozsudek sou- du, který neplatnost kupní smlouvy deklaroval, byl vydán a nabyl právní moci až po skončení daňového řízení.
a) Ing. Rudolf V., b) Marie V. proti Ministerstvu životního prostředí o ochranu před ne- zákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců.
lepší či jedna z nejlepších (resp. nejméně zatěžujících životní prostředí). Je také patrné, že pokud by od záměru výstavby bylo upuštěno úplně (či by bylo upuštěno od varianty, proti níž vystupují stěžovatelé) ztratil by soudní přezkum procesu EIA jakýkoliv smysl. Proces EIA je při alternativách řešení procesem hledajícím tu, která je z hlediska vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví nejpřijatelnější; nelze však vyloučit ani zjištění neúnosnosti všech zkoumaných variant.
Pokud by přesto situace dospěla do stadia, že by stěžovatelé žalobou napadnuli akt, který by byl vydán na základě provedené EIA, pak je nutno uvést, že na základě čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy musí být stěžovatelům z řad dotčené veřejnosti, tedy i stěžovatelům v daném případě, vyhovováno jejich návrhům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (typicky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice, neboť poskytovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spravedlivá. I tato citovaná ustanovení tedy garantují stěžovatelům to, že nebudou na svých právech dotčeni do doby, než soud meritorně rozhodne o případné žalobě směřující proti aktu, který bude na základě prováděné EIA vydán.
Konečně nelze dát stěžovatelům za pravdu ani tam, kde argumentují pomocí usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07, dostupné z nalus.usoud.cz. Předně je třeba poukázat na formu tohoto rozhodnutí – usnesení, kterým bylo podání odmítnuto pro nepřípustnost. Ta byla shledána z důvodů, že stěžovatelé v daném případě před podáním ústavní stížnosti nevyužili všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně práv poskytuje. To vše podle zásady, dle níž ústavní stížnost připadá do úvahy až subsidiárně, jako poslední možnost nápravy.
Judikatura Ústavního soudu v daném případě je totiž jiná. V nálezu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, sv. 14, č. 40, s. 355, Ústavní soud uvedl: „posudky, stanoviska či vyjádření vykonavatelů veřejné správy, jejichž účelem je uplatnění hledisek ochrany zájmů, které tito vykonavatelé reprezentují, nejsou praxí ani teorií považovány za rozhodnutí. Teorie je řadí mezi tzv. jiné správní úkony, které nezakládají, nemění, neruší ani autoritativně nepotvrzují konkrétní právní vztahy.“ V usnesení ze dne 22. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 637/06, nalus.usoud.cz, se Ústavní soud ztotožnil s názorem, že přezkoumáním podkladového stanoviska ve smyslu zákona o EIA až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o žádosti o povolení záměru není nijak zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele.
Důvodné tak není ani tvrzení stěžovatelů, že městský soud odmítnutí návrhu řádně nezdůvodnil. Odůvodnění napadeného usnesení je sice stručné, nicméně jedná se pouze o usnesení o odmítnutí žaloby, které není rozhodnutím ve věci samé. Proto je ještě dostačující odůvodnění odmítnutí žaloby pouze úvahou, že nemohlo být zasaženo do práv stěžovatelů, bez odůvodnění týkajícího se uvedeného usnesení Ústavního soudu, které shora provedl zdejší soud. Byť je vhodné zároveň dodat, že kredibilita napadeného rozhodnutí by v případě, že by se městský soud s předmětným usnesením Ústavního soudu vyrovnal, byla nepochybně nesrovnatelně vyšší.
Pokud městský soud žalobu odmítl, postupoval z výše uvedených důvodů správně. Vzhledem k tomu, že byla žaloba odmítnuta, mohl zdejší soud posuzovat toliko zákonnost jejího odmítnutí. Není možné se tedy vyjádřit k námitkám brojícím proti postupu při EIA. Takovými námitkami by se mohl soud zabývat teprve při přezkumu rozhodnutí či opatření obecné povahy, které by byly vydány na základě provedené procedury EIA. Nelze přitom vyloučit, že nesprávně vedený proces EIA by mohl vést až ke zrušení takových aktů.
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody a zdejší soud neshledal ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit pro pochybení, k nimž by měl přihlížet mimo uplatněné námitky podle § 109 odst. 3 s. ř. s. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§ 60 odst. 1, § 120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. května 2008
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu