L Aktivně legitimována k podání žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je každá osoba, která tvrdí, že byla tímto zásahem, pokynem či donucením přímo zkrácena na svých právech. Soud proto v rámci úvahy o splnění podmínek řízení zkoumá pouze toto tvrzení, nikoliv už je- ho důvodnost, neboť ta je předmětem vlastního meritorního posouzení věci. x II. Vzhledem k okolnosti, že Nejvyšší kontrolní úřad je z materiálního hlediska orgánem veřejné správy, může být v případě, že provádí kontrolu dle zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, pasiv- ně legitimován k žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo do- nucením. IH. Nezákonným zásahem může být podle okolností i zahájení a provádění kon- troly dle zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
L Aktivně legitimována k podání žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je každá osoba, která tvrdí, že byla tímto zásahem, pokynem či donucením přímo zkrácena na svých právech. Soud proto v rámci úvahy o splnění podmínek řízení zkoumá pouze toto tvrzení, nikoliv už je- ho důvodnost, neboť ta je předmětem vlastního meritorního posouzení věci. x II. Vzhledem k okolnosti, že Nejvyšší kontrolní úřad je z materiálního hlediska orgánem veřejné správy, může být v případě, že provádí kontrolu dle zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, pasiv- ně legitimován k žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo do- nucením. IH. Nezákonným zásahem může být podle okolností i zahájení a provádění kon- troly dle zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
Dle $ 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl pří- mo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti ně- mu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu do- máhat ochrany proti němu, trvá-li takový zá- sah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Podle $ 83 s. ř. s. žalovaným je správní or- gán, který podle žalobního tvrzení provedl zá- sah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnost- ního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo přísluš- níka takového sboru, je žalovaným správní or- gán, který takový sbor řídí nebo jemuž je ta- kový sbor podřízen, a u obecní policie obec. Podle $ 109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správ- ní soud vázán důvody kasační stížnosti; to ne- platí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [$ 103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo va- dou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [$ 103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhod- nutí správního orgánu nicotné. Městský soud v Praze odmítl žalobu stěžo- vatele, neboť dovodil, že tento není tím, kdo byl přímo zkrácen na svých subjektivních právech, protože dle platné právní úpravy ta- kové právo (seznámit se s obsahem kontrol- ního protokolu) nemá. Proto dle městského soudu nebyl aktivně legitimován k podání ža- loby ve smyslu $ 82 s. ř. s., což stěžovatel ve své kasační stížnosti popírá. Nejvyšší správní soud uvedenou situaci posoudil následovně. 1041 1382 Stěžovatel se jako žalobce v řízení před městským soudem domáhal vydání rozsud- ku, kterým by soud uložil Nejvyššímu kon- trolnímu úřadu povinnost zdržet se nezákon- ného zásahu do jeho práv spočívajícího v kontrole činnosti likvidátora fondu (tj. jeho osoby). Ze žalobního petitu je tedy zřejmé, že se stěžovatel žalobou dle $ 82 a násl. s. ř. s. do- máhal ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Soudní řád správní váže možnost úspěšného uplatnění této žaloby na splnění několika pod- mínek. Shodně jako v jiných typech řízení soud nejprve zkoumá dodržení tzv. podmínek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního rozhodování soudu. Součástí množiny podmínek řízení jsou i podmínky na straně účastníků řízení, z nichž je s ohledem na předmětnou věc třeba nejpr- ve poukázat na tzv. aktivní žalobní legitimaci, tj. na možnost subjektu práva být žalobcem v tomto typu řízení. Odpověď na otázku, komu aktivní legitimace v daném případě svědčí, dává sám soudní řád správní v $ 82, když stanoví, že každému, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem správního orgánu. Určující skutečností pro vyslovení závěru o existenci aktivní legitimace na straně žalobce je tedy fakt tvrzení přímé- ho zkrácení na právech zásahem správního orgánu, nikoliv skutečnost, zda k přímému zásahu do práv žalobce skutečně došlo. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 9. 2006, čj. 3 Aps 4/2005-63%, „závěr o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah, je již závěrem hmotněprávním, dle něhož je posouzena důvodnost žaloby“. Ke stejným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 2. 2006, čj. 1 Afs 40/2005-62** (ačkoliv byla předmětem spo- ru žaloba dle $ 65 s. ř. s., názory vyjádřené v tomto rozhodnutí dopadají i na předmět- nou věc), který vyslovil, že „pro žalobce ve správním soudnictví, který napadá rozhod- nutí správního orgánu, musí být splněny.. předpoklady stanovené v citovaném f 65 odst. 1 s. ř s. Jednak tedy žalobce musí tvrdit, že byl zkrácen na svých právech úkonem správního orgánu, jednak tento úkon musí být rozhodnutím., krajský soud však pře- hlédi, že procesní legitimace se nezakládá zkrácením na právech, nýbrž tvrzením o tom, že ke zkrácení došlo. Závěr o tom, zda žalobce skutečně byl či nebyl zkrácen, je už závěrem o legitimaci věcné, a je tedy určují- cí pro úspěšnost či neúspěšnost žaloby. Nelze jím ovšem podmíňovat věcné projednání ža- loby, resp. její přípustnost čí nepřípustnost, jak to učinil krajský soud. (...) To, že nebyly spě něny podmínky řízení ve smyslu S 65 odst. I s. ř s., lze najisto vyslovit jen tehdy, pokud napadený úkon není rozhodnulím.., pokud žalobce netvrdí, že byl zkrácen na právech.., nebo pokud je takové zkrácení pojmově vy- loučeno: tak tomu bude nejspíše v přípa- dech, kdy správní orgán svým rozhodnulím plně vyhoví žalobcově žádosti nebo kdy zce- prospěch žalobce, a žalobcovo právní posta- vení se lak vrátí do stavu před vydáním onoho dřívějšího rozhodnutí“. Z podané ža- loby, která je součástí soudního spisu, nade vší pochybnost jednoznačně vyplývá, že stě- žovatel v ní tvrdil, že byl na svých právech zá- sahem Nejvyššího kontrolního úřadu přímo zkrácen. Městský soud v Praze tedy pochybil, jestliže odmítl žalobu stěžovatele proto, že „žalobce není tím, kdo byl přímo zkrácen na svých subjektivních právech, protože tvrze- né právo (seznámit se s obsahem kontrolní- ho protokolu, popř. podat proti němu námit- ky) dle zákonné úpravy nemá“. Městský soud takto nehodnotil existenci aktivní legi- timace na straně stěžovatele, nýbrž zvažoval splnění jednotlivých podmínek, kterými je definován nezákonný zásah. Jeho závěr je proto závěrem o nesplnění definičních zna- ků nezákonného zásahu vedoucím ve svém důsledku k nedůvodnosti žaloby, nikoliv zá- věrem o absenci aktivní legitimace vedoucí k neprojednatelnosti žaloby. Nadto jc třeba upozornit, že stěžovatel nepožadoval pouze zpřístupnění obsahu kontrolního protokolu, ale rovněž i, jak vyplývá z návrhu petitu žalo- * Rozsudek je dostupný na internetových stránkách soudu (www.nssoud.cz). +9 Rozsudek je dostupný na internetových stránkách soudu (www.nssoud.cz). 1042 by, zdržení se provádění kontroly jako takové. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že stěžo- vatel byl v dané věci aktivně legitimován k podání žaloby, kterou tedy z tohoto důvodu nebylo možno odmítnout. Pro vyslovení možnosti přípustnosti žalo- by je však nutno vyřešit i otázku legitimace pasivní. Soudní řád správní v $ 83 stanoví, že žalovaným je správní orgán, který podle ža- lobního tvrzení provedl zásah. Toto ustanove- ní však nelze vykládat bez souvislosti s $ 4 odst. 1 s. ř. s., a to právě pokud jde o výklad pojmu „správní orgán“, který byl přijat ve for- mě legislativní zkratky. Pravomoc správních soudů je totiž určena i okruhem orgánů, je- jichž aktivity soudnímu přezkoumávání pod- léhají. Vymezení správního orgánu v ustano- vení $ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno roz- hodování o právech a povinnostech fyzic- kých a právnických osob v oblasti veřejné správy) je vázáno na oblast veřejné správy, proto musí být vykládáno z hlediska celé pra- vomoci ve správním soudnictví, tedy i pokud jde o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu [$ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s., $ 82 a násl. s. ř. s.]. Jak již bylo uvedeno v roz- sudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69%, „soudní kontrola, tedy i zákonnost zásahu správní- ho orgánu ve smyslu ustanovení f 82 a násl. s. ř s., se pohybuje jen v hranicích veřejné správy, a proto napadnutelnými jsou pouze takové zásahy orgánů, které patří do působ- 7 ností ve veřejné správě“. V dané věci je žalovaným orgánem Nej- vyšší kontrolní úřad. Jeho postavení je dané přímo Ústavou, ve které je soustředěno do sa- mostatné hlavy (Hlava pátá). Tím je zdůraz- něna pozice úřadu jako nezávislého orgánu, který není součástí soustavy orgánů moci vý- konné, ani moci soudní či zákonodárné. V právní teorii ale nebývá považován za další typ ústavní moci, nýbrž za zvláštní ústavní or- 9 Publikováno pod č. 623/2005 Sb. NSS. *9 Publikováno pod č. 161/1999 Sb. ÚS. **© Publikováno pod č. 3/2000 Sb. ÚS. gán (viz Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině, Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, str. 500). K postavení Nej- vyššího kontrolního úřadu se několikráte vy- jadřoval i Ústavní soud. Ten ve svém usnesení ze dne 16. 1. 2001, sp. zn. II. ÚS 451/2000, uvedl, že Nejvyšší kontrolní úřad nedisponu- je exekutivními, příp. soudními pravomoce- mi, neboť plní pouze funkci kontrolní s tím, že je oprávněn a povinen výsledky provede- ných kontrol zveřejnit, a tak upozornit pří- slušné orgány státní moci na nedostatky zjiš- těné při kontrole. Závěry tohoto úřadu se stávají toliko podnětem, příp. podkladem pro další postup orgánů státní moci. Ústavní soud v citovaném usnesení dovodil, že roz- hodnutí Nejvyššího kontrolního úřadu ne- mohou sama o sobě představovat zásah do zá- kladního práva nebo svobody, ledaže by úřad překročil své kompetence. Tato obecná teze byla Ústavním soudem dále upřesněna v otáz- ce ukládání pořádkových pokut [Nejvyšší kontrolní úřad je dle $ 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřa- du, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o NKÚ“, oprávněn k uložení pořád- kové pokuty fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle $ 24 tohoto zákona, a to až do výše 50 000 Kč]. V nálezu pléna ze dne 23. 11. 1999, sp. zn. PL ÚS 28/98**, Ústavní soud uvedl, že při ukládání pořádkových po- kut Nejvyšší kontrolní úřad nepostupuje jako nezávislý tribunál, nýbrž jako správní úřad. Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud i ve svém nálezu ze dne 12. 1. 2000, sp. zn. II. ÚS 254/98***. Na základě výše uvedeného lze te- dy dospět k dílčímu závěru, že Nejvyšší kon- trolní úřad je správním orgánem v případě, kdy rozhoduje o udělení pořádkové pokuty; toto jeho rozhodnutí je tedy rovněž přezkou- matelné ve správním soudnictví. Rovněž je možno konstatovat, že kontrolní protokoly a kontrolní závěry nepředstavují zásah do zá- kladních práv a svobod kontrolované osoby, neboť jejich povaha je pouze upozorňující, 1043 1382 přímo nezakládají žádná práva a povinnosti. Proto ani nejsou rozhodnutími ve smyslu $ 65 s. ř. s. Zbývá tak vyřešit otázku, zdali může být Nejvyšší kontrolní úřad při zahájení a prová- dění kontroly dle zákona o NKŮ správním or- gánem ve smyslu $ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a zdali může tímto zahájením či prováděním způsobit kontrolované osobě či osobě jiné ne- zákonný zásah ve smyslu $ 82 s. ř. s. Pro zodpovězení této otázky je určující vymezení veřejné správy, neboť pouze před zásahy patřícími do působnosti veřejné sprá- vy je možno poskytnout ochranu ve správ- ním soudnictví. Hendrych (Hendrych, D. in: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, str. 6 - 7) v této souvislosti poukazuje na skutečnost, že pojmu veřejná správa je při- kládán různý význam; tento termín je v zása- dě možno chápat jako určitý druh činnosti (spravování) nebo instituci (organizaci, úřad), která veřejnou správu vykonává. Je proto roz- lišováno materiální a formální pojetí veřejné správy. Z hlediska materiálního je veřejná správa v současnosti definována negativně ja- ko souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví. Jak vy- plývá i z rozhodovací činnosti Nejvyššího správ- ního soudu (reprezentované např. rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35%) či z rozhodování Ústavního soudu (např. nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. IL. ÚS 53/2006*»), judikatura se v současnosti kloní spíše k ma- teriálnímu pojetí veřejné správy. Proto lze zmíněnou otázku uzavřít tak, že i Nejvyšší kontrolní úřad vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv formálně není správním úřadem. Uvedené konstatování nic nemění na skutečnosti, že Nejvyšší kontrolní úřad je orgánem nezávislým, do jehož výkonu působnosti lze zasahovat pouze zákonem. Je však zřejmé, že tato jeho působnost nezahr- nuje ani výkon soudní moci, ani možnost vy- dávat zákonné akty; proto se i v tomto přípa- dě jedná o výkon veřejné správy. Ostatně i Hoetzel řadil Nejvyšší účetní kontrolní úřad » | Publikováno pod č. 905/2006 Sb. NSS. mezi tzv. zvláštní úřady správní (Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobec- ná. Praha: Melantrich, a. s., 1934, str. 112). Nad rámec výše uvedeného je ještě třeba zdů- raznit, že takové pojetí není v rozporu ani s Limskou deklarací (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) přijatou devátým kongresem Mezinárodní organizace kontrolních institucí INTOSAD) v Limě, Peru. Tato deklarace požaduje nezávislost pro orga- nizace zabývající se kontrolou, což v daném případě nebylo porušeno. Pojetí Nejvyššího kontrolního úřadu jako orgánu vykonávající- ho veřejnou správu nikterak nenarušuje tuto koncepci, neboť zde není žádný orgán, který by vůči úřadu měl vrchnostenské postavení; jen je tak vyjádřena skutečnost, že i Nejvyšší kontrolní úřad disponuje v určitých přípa- dech veřejnou mocí. S ohledem na vše výše uvedené je dána pravomoc správního soudu rozhodovat v ur- čitých případech i o aktech Nejvyššího kon- trolního úřadu. Je však nutno zdůraznit, že i tyto akty musí splnit podmínku „svěření roz- hodování o právech a povinnostech fyzic- kých a právnických osob“ [$ 4 odst. 1 písm. a) im fine s. ř. s.). Proto nemůže být takovýmto aktem kontrolní protokol či kontrolní závěr, neboť ten má pouze povahu informativní Či doporučující (viz výše). Toto však neplatí v případě vlastního zahájení či vykonávání kontroly Nejvyšším kontrolním úřadem. Z $ 19 zákona o NKÚ vyplývá, že postup při prová- dění kontroly je stanoven tzv. kontrolním řá- dem. Ten nejenže stanoví práva a povinnosti kontrolorům (zejména rozsáhlý katalog oprávnění kontrolorů provedený $ 21 zákona o NKÚ), ale rovněž zavazuje kontrolované osoby k součinnosti ($ 24 odst. 1 cit. zákona) a dále jim uděluje i mnohé povinnosti (např. $ 20 odst. 3, $ 24 odst. 2, $ 29 odst. 2 cit. zá- kona). Je tedy více než zřejmé, že samotné provádění kontroly může být schopno vyvo- lat negativní právní následky. Pro zamezení těchto následků byla zřízena právě žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Proto + Nález je dostupný na internetových stránkách www.judikatura.cz a v právním informačním systému ASPI 1044 i kontrola prováděná Nejvyšším kontrolním úřadem dle zákona o NKÚ může být za urči- tých okolností nezákonným zásahem. V této souvislosti je však nutno zdůraznit, že s ohle- dem na specifika kontrolního řízení vykoná- vaného Nejvyšším kontrolním úřadem a na povahu výsledků tohoto řízení (viz výše) bu- de takovýto následek činnosti Nejvyššího kon- trolního úřadu v praxi spíše sporadickým, do- padajícím na výjimečné a specifické situace. Jako podpůrný argument Nejvyšší správ- ní soud odkazuje také na usnesení rozšířené- ho senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, publi- kované pod č. 735/2006 Sb. NSS, pojednávají- cí o tom, že daňová kontrola může být v urči- tých případech nezákonným | zásahem. Jakkoliv se jedná o zcela jiné řízení, argumen- ty předložené v tomto rozhodnutí jsou apli- kovatelné i na kontrolu prováděnou na zákla- dě zákona o NKÚ (dále též „kontrola“). I v tomto případě je nutno zdůraznit, že zá- kladní lidská práva a svobody jsou dle čl. 4 Ústavy pod ochranou soudní moci, přičemž kontrola, která vybočuje ze zákonných mezí, porušuje množství ústavně zaručených práv dotčených osob, a to přinejmenším poruše- ním veřejného subjektivního práva dotčené osoby na všeobecnou ochranu svobodné sfé- ry jeho osoby (status negativus) vyplývající z čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svo- bod. Jednotlivec má rovněž právo na tzv. in- formační sebeurčení, tj. pouze on je opráv- něn rozhodnout o tom, jaké údaje o sobě poskytne, a to včetně údajů o pracovní či eko- nomické aktivitě (pokud mu v tomto směru není zákonem určována povinnost, viz čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Kontrola vykonávaná v rozporu se zákonem může rovněž vyústit v porušení práva na ochranu vlastnictví či práva na respektování obydlí. Tyto teze jen podporují skutečnost, že jiný závěr, než ten učiněný o odstavec vý- še, v případě zahájení či provádění kontroly dle zákona o NKÚ není ústavně konformní. V úvaze, který ze soudů má dotčené oso- bě poskytnout ochranu před takovýmto zása- hem, byl Nejvyšší správní soud veden princi- pem subsidiarity řízení před Ústavním soudem. A tak ze zdánlivého konfliktu $ 82 a násl. s. ř. s. a $ 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění platném pro projednávanou věc, zvolil jako primární řízení před správními soudy, neboť ty jsou v prvé řadě povolány k ochraně veřej- ných subjektivních práv. Ochrana poskytovaná Ústavním soudem tak může nastoupit až ex post. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že kontrola dle zákona o NKÚ může být v určitých případech nezákonným zásahem, když ochra- nu proti takovému zásahu jsou oprávněny po- skytnout soudy ve správním soudnictví. V dané věci tak byla splněna nejen otázka aktivní a pa- sivní legitimace, ale i předmětu řízení. Stěžovatel v kasační stížnosti dále rozpo- ruje i hodnocení městského soudu, který se vyslovil v tom smyslu, že kontrolovanou oso- bou v dané věci bylo Ministerstvo financí, a proto stěžovatel neměl právo seznámit se s obsahem kontrolního protokolu. Nejvyšší správní soud považuje v této souvislosti za vhodné doslovně ocitovat žalobní petit. Stě- žovatel se v něm domáhal následujícího: „Ža- lovaný je povinen zdržet se nezákonného zásahu do práv žalobce spočívajícího v kon- trole činnosti likvidátora Fondu dětí a mlá- deže v likvidaci v době od 1. 12. 2000 do 31. 12. 2004..“ Z výše uvedeného jednoznač- ně vyplývá, že stěžovatel se nedomáhal pouze práva seznámit se s kontrolním protokolem, jak ve svém rozhodnutí uvedl městský soud. Vzhledem na tuto skutečnost tak Nejvyšší správní soud považoval při zohlednění speci- fičnosti daného předmětu sporu za vhodné vyjádřit se i k otázkám souvisejícím, tj. otázce přípustnosti žaloby v dané věci a rovněž i k otázce vlastní podstaty zásahu jako takové- ho, a to zejména s ohledem na skutečnost, že tyto otázky ve svém rozhodnutí opominul Městský soud v Praze. C.) V dané věci je proto dále nutno zkou- mat, zda zásah tvrzený stěžovatelem splňuje tzv. definiční znaky zásahu uvedené v $ 82 s. ř. s., neboť není možno se domáhat ochrany před jakýmkoliv zásahem, ale pouze před ta- kovým, který, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, publikovaném pod č. 603/2005 1045 1383 Sb. NSS, kumulativně splňuje následující pod- mínky: Žalobce musí být přímo (1. podmín- ka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, poky- nem nebo donucením (tj. „zásahem“ správní- ho orgánu v širším smyslu) správního orgá- nu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), který byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasa- ženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmín- ka). Není-li byť jen jediná z uvedených pod- mínek splněna, nelze ochranu podle $ 82 a násl. s. ř. s. poskytnout. Prvotně jsou soudy ve správním soudnictví povinny zkoumat spl- nění podmínky č. 4, tedy existenci zásahu, neboť jak již bylo řečeno výše, neexistence zásahu vede k nepřijatelnosti žaloby. Ostatní definiční znaky zásahu (tj. podmínky pod č. 1 až 3 a 5 až 6) jsou již hodnocením věcné legi- timace ústícím do zákazu a příkazu správní- mu orgánu, nebo do zamítnutí žaloby ($ 87 odst 2a3s.ř.s.). 1383 Řízení před soudem: soulad správního aktu s interní instrukcí; ustálená správní praxe k $ 2 odst. 1 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (v textu též „daňový řád“, „d. ř.“) k $ 115 písm. b) zákona ČNR č. 13/1993 Sb., celní zákon“ Není v rozporu se zákonem, pokud za situace, kdy obecně závazný právní před- pis výslovně neupravuje postup správních orgánů, k němuž jsou tyto zmocněny na základě zákona [v předmětné věci $ 115 písm. b) zákona ČNR č. 13/1993 Sb., celního zákona], správní soud přezkoumá postup celních orgánů i z hlediska jeho soulad- nosti s vnitřním předpisem vydaným Generálním ředitelem Generálního ředitel- ství cel (SPČ 1/2000 - Pracovní postup při manipulaci se vzorky zboží k zajištění je- ho totožnosti, určení sazebního zatřídění a ke zjištění jeho vlastností), který není jinak obecně právně závazný. Podmínkou ovšem je, že tento interní předpis upravuje postup, který jinak není regulován obecně závazným pravidlem chování a založil správní praxi při manipu- laci se vzorky zboží, která je nepochybně a všeobecně dodržována. Správní orgán se pak od této správní praxe nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový je- ho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republi- ky) nepřípustná.
Ing. Pavel Ž. proti Nejvyššímu kontrolnímu úřadu o ochranu před nezákonným zásahem,