[18] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v projednávané věci je přezkoumáváno usnesení o odmítnutí žaloby z důvodu, že věc nespadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví, neboť žalovaný, resp . ministr spravedlnosti při vyřizování podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona dle § 266 trestního řádu není správním orgánem ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 4 odst . 1 s . ř . s . Napadené usnesení může být proto přezkoumáváno v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu pouze z hlediska námitek týkajících se zákonnosti tohoto usnesení podle § 103 odst . 1 písm . e) s . ř . s ., a tedy toho, zda je činnost žalovaného, resp . ministra spravedlnosti při vyřizování podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona dle § 266 trestního řádu přezkoumatelná soudy ve správním soudnictví, konkrétně zda žalovaný, resp . ministr spravedlnosti je správním orgánem ve smyslu shora citovaného ustanovení, či ne .
[19] Co se týče rozsahu přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví, ten „vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku ‚správní orgán‘ . Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato legislativní zkratka se vztahuje nejen na pravomoc
správních soudů podle tohoto písmene zmíněného ustanovení, nýbrž i na pravomoci podle dalších písmen, tj. b), c) a d), tedy také na nečinnost ‚správního orgánu‘ či jemu přičitatelný nezákonný zásah. Zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 5 . 2008, čj . 4 Ans 9/2007-197, č . 1717/2008 Sb . NSS) . V případě stěžovatele je namítán nezákonný zásah ze strany žalovaného, resp . ministra spravedlnosti (§ 82 a násl . s . ř . s .), a tak i tento musí splňovat prvky zákonné definice „správního orgánu“ v § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[20] Stěžovatel především namítá, že nebrojil proti nezákonnému zásahu ministra spravedlnosti, ale odboru dohledu žalovaného, který pod legislativní zkratku správní orgán ve smyslu § 4 odst . 1 s . ř . s . spadá . Uvádí, že odbor dohledu nejedná jako orgán činný v trestním řízení, nýbrž jako správní orgán v rámci své dohledové činnosti vykonávané mimo rámec trestního řízení .
[21] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že podstatou daného případu je otázka vyřízení podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 odst . 1 trestního řádu . V první řadě je nutno poukázat na to, že stížnost pro porušení zákona „je jedním z mimořádných opravných prostředků v trestním řízení “ (usnesení Ústavního soudu ze dne 9 . 12 . 2003, sp . zn . I . ÚS 354/03) .
[22] Dále, co se týče pravomoci rozhodovat o podání či nepodání stížnosti, ta je svěřena ministrovi spravedlnosti, a to bez jakýchkoliv omezujících zákonných podmínek, jak vyplývá z § 266 trestního řádu, a svědčí toliko a výlučně jemu . Podnět k podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 trestního řádu je pouze informací o určitém případu vhodném k podání této stížnosti . Je pak věcí subjektu oprávněného k podání stížnosti pro porušení zákona, jakou formou oznámí stěžovateli, jak věc z hlediska podnětu ke stížnosti
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
pro porušení zákona posoudil . Stejně tak je plně v pravomoci ministra spravedlnosti, zda podnět k podání stížnosti přijme, nebo nepřijme . Přijetí takovéhoto podnětu není právně vynutitelné (srov . nález Ústavního soudu ze dne 19 . 7 . 2016, sp . zn . III . ÚS 1073/15) .
[23] Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že pokud ministr spravedlnosti v rámci své výlučné pravomoci podávat stížnosti pro porušení zákona, udělené mu v trestním řízení, určí, že podněty k těmto stížnostem bude zpracovávat odbor dohledu, jedná tak v mezích § 266 trestního řádu a i tuto činnost odboru dohledu je nutno považovat za činnost v rámci trestního řízení .
[24] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že odbor dohledu má za úkol přezkoumat podnět a navrhnout další postup z hlediska zákonnosti, ale i účelnosti případného podání stížnosti, včetně důvodů judikatorních . Odbor dohledu má přezkoumávat zákonnost celého napadeného rozhodnutí i všech rozhodnutí na něj obsahově navazujících, jakož i zákonnost řízení, které těmto rozhodnutím předcházelo (článek 1 a článek 2 rozhodnutí ministryně spravedlnosti o vyřizování podnětů) . O případném odložení podnětu pak dle čl . 6 odst . 2 rozhodnutí ministryně spravedlnosti o vyřizování podnětů rozhoduje ministr (svým podpisem na seznamu věcí, v nichž byl aprobován návrh na odložení) . Nejvyšší správní soud má za to, stejně jako městský soud, že i z výše uvedeného plyne, že činnost odboru dohledu žalovaného i ministra spravedlnosti při posuzování podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona je nutno považovat za postup, jehož účelem je náležité zjištění trestných činů a spravedlivé potrestání jejich pachatelů (§ 1 odst . 1 trestního řádu), tedy činností v trestním řízení, a ne v oblasti veřejné správy .
[25] V nedávné době na názoru, že ve správním soudnictví nelze přezkoumávat jednání orgánů činných v trestním řízení, setrval Nejvyšší správní soud v poněkud jiných skutkových souvislostech i v rozsudku ze dne 21 . 7 . 2016, čj . 10 As 11/2016-153 .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
[26] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že činnost odboru dohledu žalovaného a ministra spravedlnosti v rámci posuzování podnětů k podání stížnosti pro porušení zákona dle § 266 trestního řádu nespadá pod přezkumnou pravomoc soudů ve správním soudnictví dle § 4 odst . 1 s . ř . s ., neboť nejednají jako v tomto ustanovení uvedené „správní orgány“ .
[27] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že shora citovaná správní a ústavní judikatura byla zpochybněna v bodu [21] usnesení Ústavního soudu ze dne 2 . 12 . 2015, sp . zn . I . ÚS 2355/15 . V této věci se Ústavní soud zabýval ústavní stížností obviněného a jeho obhájkyně, kteří namítali, že policie a vězeňská služba spolu s orgány státního zastupitelství zabránily obhájkyni a jejímu koncipientovi v rámci probíhajícího trestního stíhání v návštěvě vazebně stíhaného obviněného ve věznici . Ústavní soud zde poznamenal: „Nad rámec shora uvedených důvodů pro odmítnutí ústavní stížnosti Ústavní soud uvádí, že je také otázkou, zda se proti stěžovateli definovanému zásahu orgánu veřejné moci nedalo brojit např. žalobou podanou dle § 82 [s . ř . s .], dle něhož ‚[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný‘ (tzv. zásahová žaloba), jinými slovy zda stěžovatelé vůbec vyčerpali všechny opravné prostředky dle § 75 odst. 1 zákona [č . 182/1993 Sb .,] o Ústavním soudu .“ Uvedený právní názor Ústavního soudu se pravděpodobně blíží výkladu zastávanému stěžovatelem, a sice že „správním orgánem“ ve smyslu § 82 s . ř . s . a rozhodováním v oblasti veřejné správy je nutno rozumět i jednání ministra spravedlnosti podle § 266 trestního řádu, jakož i jednání kohokoli v rámci žalovaného, jehož ministr pověřil přípravou podkladů ke svému rozhodnutí . Do působnosti správního soudnictví by podle tohoto výkladu spadala soudní kontrola každého
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.
jednání orgánu, který není soudem a jehož jednání není podrobeno samostatné soudní kontrole jiným než správním soudem (typicky jednání policejního orgánu nebo státního zástupce v rámci trestního řízení ve smyslu § 12 odst . 10 trestního řádu, jež by nepodléhalo samostatné soudní kontrole trestním soudem) . Je nepochybné, že i pro takový výklad existují dobré důvody . Argumentem by bylo, že nelze odepřít soudní kontrolu určitého jednání orgánu veřejné moci, který není soudem (typicky již zmíněného policejního orgánu či státního zástupce), jež je zaměřeno vůči jednotlivci a přímo zasahuje do jeho práv, jen proto, že se děje v rámci specifického typu řízení (trestního řízení) . Vymezení, zda daný orgán nesoudní povahy jedná v rámci trestního řízení, anebo v rámci jiného procesního postupu nebo jakkoli jinak, je totiž arbitrárním rozhodnutím zákonodárce, kterým by nemělo být možno měnit ústavně zaručený rozsah soudní ochrany práv jednotlivce plynoucí zejména z čl . 6 odst . 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č . 209/1992 Sb .) a čl . 36 odst . 1 a odst . 2 Listiny .
[27] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že shora citovaná správní a ústavní judikatura byla zpochybněna v bodu [21] usnesení Ústavního soudu ze dne 2 . 12 . 2015, sp . zn . I . ÚS 2355/15 . V této věci se Ústavní soud zabýval ústavní stížností obviněného a jeho obhájkyně, kteří namítali, že policie a vězeňská služba spolu s orgány státního zastupitelství zabránily obhájkyni a jejímu koncipientovi v rámci probíhajícího trestního stíhání v návštěvě vazebně stíhaného obviněného ve věznici . Ústavní soud zde poznamenal: „Nad rámec shora uvedených důvodů pro odmítnutí ústavní stížnosti Ústavní soud uvádí, že je také otázkou, zda se proti stěžovateli definovanému zásahu orgánu veřejné moci nedalo brojit např. žalobou podanou dle § 82 [s . ř . s .], dle něhož ‚[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný‘ (tzv. zásahová žaloba), jinými slovy zda stěžovatelé vůbec vyčerpali všechny opravné prostředky dle § 75 odst. 1 zákona [č . 182/1993 Sb .,] o Ústavním soudu .“ Uvedený právní názor Ústavního soudu se pravděpodobně blíží výkladu zastávanému stěžovatelem, a sice že „správním orgánem“ ve smyslu § 82 s . ř . s . a rozhodováním v oblasti veřejné správy je nutno rozumět i jednání ministra spravedlnosti podle § 266 trestního řádu, jakož i jednání kohokoli v rámci žalovaného, jehož ministr pověřil přípravou podkladů ke svému rozhodnutí . Do působnosti správního soudnictví by podle tohoto výkladu spadala soudní kontrola každého
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.
jednání orgánu, který není soudem a jehož jednání není podrobeno samostatné soudní kontrole jiným než správním soudem (typicky jednání policejního orgánu nebo státního zástupce v rámci trestního řízení ve smyslu § 12 odst . 10 trestního řádu, jež by nepodléhalo samostatné soudní kontrole trestním soudem) . Je nepochybné, že i pro takový výklad existují dobré důvody . Argumentem by bylo, že nelze odepřít soudní kontrolu určitého jednání orgánu veřejné moci, který není soudem (typicky již zmíněného policejního orgánu či státního zástupce), jež je zaměřeno vůči jednotlivci a přímo zasahuje do jeho práv, jen proto, že se děje v rámci specifického typu řízení (trestního řízení) . Vymezení, zda daný orgán nesoudní povahy jedná v rámci trestního řízení, anebo v rámci jiného procesního postupu nebo jakkoli jinak, je totiž arbitrárním rozhodnutím zákonodárce, kterým by nemělo být možno měnit ústavně zaručený rozsah soudní ochrany práv jednotlivce plynoucí zejména z čl . 6 odst . 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č . 209/1992 Sb .) a čl . 36 odst . 1 a odst . 2 Listiny .
[28] I pokud by se uvedený právní názor Ústavního soudu prosadil, takže důvod, pro který městský soud žalobu odmítl, by musel být považován za nezákonný, existoval by v nyní projednávané věci jiný důvod pro její odmítnutí . Stížnost pro porušení zákona lze považovat za zmocnění k volnému uvážení ministra spravedlnosti jako privilegovaného navrhovatele k podání, anebo naopak nepodání mimořádného opravného prostředku . Svou povahou se řízení ve věci stížnosti pro porušení zákona blíží dozorčímu prostředku v „klasickém“ správním či daňovém řízení, jakým je přezkumné řízení (§ 94 a násl . správního řádu, podobně § 121 a násl . zákona č . 280/2009 Sb ., daňového řádu, či § 55b zákona č . 337/1992 Sb ., o správě daní a poplatků*)) . Podstatnou odlišností ovšem je, že zatímco prostor k volnému uvážení o tom, zda přezkumné řízení zahájí, má ve správním či daňovém řízení samotný správní orgán, jenž
rozhoduje, u stížnosti pro porušení zákona je toto volné uvážení svěřeno navrhovateli, který může „toliko“ zahájení řízení ve věci dozorčího prostředku iniciovat, přičemž ve věci samé rozhodne soud . Nicméně povaha volného a ničím nelimitovaného uvážení daných orgánů je ve všech případech podobná . Z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že jelikož uplatnění dozorčího prostředku je zcela na uvážení příslušného orgánu, nemůže být ten, v jehož zájmu by mohl být daný dozorčí prostředek uplatněn, dotčen na svých právech tím, že uplatněn není . Soudní přezkum nezahájení přezkumného řízení je proto správní judikaturou, jež vychází i z judikatury Ústavního soudu, vyloučen podle § 46 odst . 1 písm . d), § 68 písm . e) a § 70 písm . a) s . ř . s . (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14 . 2 . 2008, čj . 7 As 55/2007-71, č . 1831/2009 Sb . NSS, ze dne 26 . 3 . 2008, čj . 7 Afs 6/2008-33, či ze dne 22 . 5 . 2008, čj . 9 Ans 1/2008-135) .
[28] I pokud by se uvedený právní názor Ústavního soudu prosadil, takže důvod, pro který městský soud žalobu odmítl, by musel být považován za nezákonný, existoval by v nyní projednávané věci jiný důvod pro její odmítnutí . Stížnost pro porušení zákona lze považovat za zmocnění k volnému uvážení ministra spravedlnosti jako privilegovaného navrhovatele k podání, anebo naopak nepodání mimořádného opravného prostředku . Svou povahou se řízení ve věci stížnosti pro porušení zákona blíží dozorčímu prostředku v „klasickém“ správním či daňovém řízení, jakým je přezkumné řízení (§ 94 a násl . správního řádu, podobně § 121 a násl . zákona č . 280/2009 Sb ., daňového řádu, či § 55b zákona č . 337/1992 Sb ., o správě daní a poplatků*)) . Podstatnou odlišností ovšem je, že zatímco prostor k volnému uvážení o tom, zda přezkumné řízení zahájí, má ve správním či daňovém řízení samotný správní orgán, jenž
rozhoduje, u stížnosti pro porušení zákona je toto volné uvážení svěřeno navrhovateli, který může „toliko“ zahájení řízení ve věci dozorčího prostředku iniciovat, přičemž ve věci samé rozhodne soud . Nicméně povaha volného a ničím nelimitovaného uvážení daných orgánů je ve všech případech podobná . Z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že jelikož uplatnění dozorčího prostředku je zcela na uvážení příslušného orgánu, nemůže být ten, v jehož zájmu by mohl být daný dozorčí prostředek uplatněn, dotčen na svých právech tím, že uplatněn není . Soudní přezkum nezahájení přezkumného řízení je proto správní judikaturou, jež vychází i z judikatury Ústavního soudu, vyloučen podle § 46 odst . 1 písm . d), § 68 písm . e) a § 70 písm . a) s . ř . s . (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14 . 2 . 2008, čj . 7 As 55/2007-71, č . 1831/2009 Sb . NSS, ze dne 26 . 3 . 2008, čj . 7 Afs 6/2008-33, či ze dne 22 . 5 . 2008, čj . 9 Ans 1/2008-135) .
[29] K námitce stěžovatele, že by postupem žalovaného mohlo být zasaženo do jeho veřejného subjektivního práva obrátit se na ministra spravedlnosti se svým podnětem, Nejvyšší správní soud tedy s odkazem na výše uvedenou judikaturu uvádí, že žádné takové právo stěžovateli nesvědčí . Je oprávněním pouze ministra spravedlnosti v rámci trestního řízení, zda stížnost podá, či ne, a tedy i jak upraví proces zpracování podnětů . Postup žalovaného ani ministra spravedlnosti nemohl zasáhnout ani do práva stěžovatele na spravedlivý proces, jak naznačuje . Jak již uvedl Ústavní soud, „[s]tížností pro porušení zákona (ať již je, či není podána) nemohou být dotčena ústavně zaručená práva jedince, neboť jde nikoliv o rozhodnutí, ale toliko o procesní prostředek, umožňující podle uvážení ministra spravedlnosti v mimořádných případech soudní přezkum (pravomocného rozhodnutí) mimo obvyklé instanční pořadí. Pokud zmíněná práva mohou být porušena, může se tak stát jen buď v původním rozhodnutí, nebo v rozhodnutí, jímž obecný
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
Pavel P . proti Ministerstvu spravedlnosti o ochranu před nezákonným zásahem, o kasač- orgány svou klíčovou argumentaci neopřely o překročení tříminutového limitu pro zastavení vozidla, byť tuto skutečnost správní orgán I . prvního stupně nesprávně v odůvodnění uvádí, a to na s . 4 na konci prvního odstavce, ale o zcela jiné důvody, které krajský soud podrobně rozepsal v předchozí části tohoto rozsudku, pročež se touto námitkou zabýval pouze okrajově .
[27] Krajský soud dává žalobci za pravdu, že namítaná argumentace je v projedná- k § 266 trestního řádu ve znění účinném do 8 . 4 . 2015 k § 4 odst . 1 soudního řádu správního č . 11/1998 Sb . ÚS (sp . zn . III . ÚS 365/97) . ní stížnosti žalobce .