Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení, kterým se ruší rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku podle § 120 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jako nezákonné, nastávají ex tunc (§ 99 správního řádu), a proto náleží příslušníku bezpečnostního sboru za dobu, kdy mu byl zvláštní příplatek vyplácen v nižší než zákonné výši, úrok z prodlení.
[14] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS, judikoval, že pokud bezpečnostní sbor nevyplatí služební příjem včas, ocitá se v prodlení a příslušník bezpečnostního sboru má nárok na úroky z takového prodlení. Analogicky přitom lze uplatnit soukromoprávní úpravu institutu prodlení a úroku z prodlení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel tyto obecné závěry nepopírá, jakož i s ohledem na výše uvedené nesporné skutečnosti, je úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení o kasační stížnosti posoudit pouze to, zda se stěžovatel dostal v souvislosti s úhradou části služebního příjmu do prodlení. Klíčovou otázkou je přitom to, jaké účinky byly spojeny se zrušujícím rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení.
[15] Podle § 99 odst. 1 správního řádu, „[ú]činky rozhodnutí v přezkumném řízení mohou nastat zpětně od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí anebo od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí v přezkumném řízení. V rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, správní orgán s ohledem na obsah přezkoumávaného rozhodnutí určí, odkdy nastávají jeho účinky.“ Podle odstavců 2 a 3 citovaného ustanovení pak v zásadě platí, že pokud se v přezkumném řízení ruší nebo mění rozhodnutí, jímž byla uložena povinnost, nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž bylo přiznáno právo, nastávají účinky rozhodnutí v přezkumném řízení ode dne jeho právní moci nebo předběžné vykonatelnosti. Okolnosti případu však mohou odůvodňovat jiné řešení.
[16] Ustanovením § 99 správního řádu je tedy správnímu orgánu dáno v přezkumném řízení ke zvážení, zda účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení nastanou ex tunc, či ex nunc ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí. Správní orgán je přitom povinen vycházet z kritérií stanovených v odstavcích 2 a 3 tohoto ustanovení, s přihlédnutím ke konkrétnímu obsahu přezkoumávaného rozhodnutí a právním vztahům, které na jeho základě vznikly. Smyslem citovaného ustanovení je minimalizovat škodlivé následky nezákonného rozhodnutí. Proto je preferována ochrana nabytých práv před skutečností, že jich bylo nabyto v rozporu se zákonem, což plyne z toho, že bylo-li přezkoumávaným rozhodnutím přiznáno právo, dochází k jeho zrušení zpravidla s účinky ex nunc (§ 99 odst. 3 věta první správního řádu). Naopak došlo-li k nezákonnému uložení povinnosti, zpravidla se určí, že účinky spojené se zrušením přezkoumávaného rozhodnutí nastávají ex tunc (§ 99 odst. 2 věta první správního řádu; obdobně srov. Jemelka, L. a kol. Správní řád. Komentář. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 470–471). Odborná literatura ke změně a zrušení pravomocného správního aktu v přezkumném řízení také uvádí, že nezákonné správní akty vydané k tíži adresáta je zásadně třeba revokovat s účinky ex tunc a nezákonné správní akty vydané ve prospěch adresáta s účinky ex nunc; pokud by však adresát nezákonnost aktu vydaného v jeho prospěch sám zapříčinil, resp. nejednal v dobré víře, je třeba i takový správní akt revokovat s účinky ex tunc (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 236).
[17] Stěžovatel, který zrušujícím rozhodnutím v přezkumném řízení zrušil rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku obou stupňů, byl podle § 99 správního řádu povinen určit, odkdy účinky zrušujícího rozhodnutí nastávají. Zrušující rozhodnutí však takový údaj postrádá. Vzhledem k tomu, že předmětem řízení před krajským soudem nebyla zákonnost zrušujícího rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (nýbrž napadeného rozhodnutí týkajícího se nároku na úhradu úroků z prodlení), nemůže Nejvyšší správní soud v tomto řízení zrušující rozhodnutí zrušit a zavázat žalovaného k tomu, aby chybějící údaj o jeho účincích doplnil. Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbývá, než si o tom, jaké účinky byly se zrušujícím rozhodnutím spojeny, učinit úsudek sám jako o předběžné otázce.
[18] Rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku byla dle svého obsahu správními rozhodnutími vydanými v neprospěch žalobce. Na jejich základě sice žalobce měl právo na zvláštní příplatek, bylo to však právo na zvláštní příplatek ve snížené výši. Má-li tedy výsledek přezkumného řízení směřovat k tomu, aby byly co nejvíce minimalizovány nepříznivé následky nezákonného rozhodnutí, jež bylo později zrušeno, je třeba zohlednit zvláštní okolnosti žalobcova případu, jak předpokládá § 99 odst. 3 věta první správního řádu, a vycházet z toho, že ke zrušení obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky ex tunc. Vzhledem k tomu, že podání odvolání proti rozhodnutí prvního stupně o snížení zvláštního příplatku nemělo odkladný účinek, což plyne z § 190 odst. 4 zákona o služebním poměru i z poučení obsaženého v tomto rozhodnutí, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že účinky zrušujícího rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení nastaly již od předběžné vykonatelnosti rozhodnutí prvního stupně o snížení výše zvláštního příplatku.
[19] Úsudek Nejvyššího správního soudu o účincích zrušujícího rozhodnutí (tzn. ex tunc) vydaného v přezkumném řízení je ostatně zcela ve shodě s tím, jaké účinky tomuto rozhodnutí přikládaly samy správní orgány (srov. předposlední stranu dole rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebo sdělení k žádosti o proplacení úroku z prodlení ze dne 1. 12. 2011). Také stěžovatel v napadeném rozhodnutí (s. 3) i ve své kasační stížnosti konstatoval, že zrušující rozhodnutí obnovilo původní stav, který tady byl před vydáním zrušených rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku. O tom, že se zrušujícím rozhodnutím byly spojovány účinky ex tunc, nepochybně svědčí i fakt, že nedoplatek na zvláštním příplatku byl žalobci zpětně uhrazen.
[20] Byly-li tedy se zrušujícím rozhodnutím spojeny účinky zrušení ex tunc, bylo třeba od jeho právní moci hledět na obě zrušená rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku jako by nebyla vydána, resp. jako by nevyvolávala žádné právní účinky. Sám stěžovatel správně poznamenal, že se právní mocí zrušujícího rozhodnutí obnovil stav, který tady byl před vydáním rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku. To znamená, že žalobce měl v období od 1. 7. 2010 právo na zvláštní příplatek v původní výši 4 500 Kč. Byl-li mu v tomto období vyplácen zvláštní příplatek pouze ve výši 3 700 Kč, dostal se stěžovatel (resp. správní orgán zodpovědný za výplatu služebního příjmu) do prodlení s úhradou nedoplatku ve výši 800 Kč v každém jednotlivém měsíci, kdy byl žalobci vyplácen zvláštní příplatek nižší, než na jaký měl právo.
[21] Stěžovatelova argumentace presum-pcí správnosti obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku nemůže obstát. S oběma těmito rozhodnutími sice byla spojena domněnka (předpoklad), že jsou správná a zákonná, presumpce správnosti však umožňovala prokázání opaku. V žalobcově případě byl tento opak prokázán v rámci přezkumného řízení, kdy byla rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku zrušena z důvodu nezákonnosti. Na obě správní rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku tak bylo třeba nazírat jako na bezvadná pouze do doby jejich zrušení. Jejich pravomocným zrušením v přezkumném řízení s účinky ex tunc došlo k prolomení presumpce správnosti. V důsledku toho je nutno pokládat postup správních orgánů, které žalobci vyplácely zvláštní příplatek v nižší výši, zpětně za nesprávný a nezákonný, třebaže v době, kdy tak činily, postupovaly v souladu s rozhodnutími, jejichž správnost byla tehdy presumována.
[22] Na základě shora uvedeného lze uzavřít, že dílčí závěr krajského soudu, že ke zrušení rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky ex nunc, byl nesprávný, neboť krajský soud nezohlednil právní úpravu podle § 99 správního řádu dopadající na tento případ. Z důvodů vyslovených výše proto Nejvyšší správní soud koriguje závazný právní názor krajského soudu tak, že ke zrušení obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky ex tunc. Celkový závěr krajského soudu, že se stěžovatel dostal do prodlení s úhradou části zvláštního příplatku, a tudíž je povinen zaplatit žalobci úroky z prodlení vztahující se k období od 1. 7. 2010 do 30. 4. 2011 (za analogického užití soukromoprávní úpravy), nicméně je i přes zmíněnou dílčí nesprávnost správný. Nejvyšší správní soud postupoval v intencích usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, a napadený rozsudek nezrušil. V dalším řízení bude pro stěžovatele závazný právní názor krajského soudu korigovaný názorem Nejvyššího správního soudu.
[23] Pokud jde o stěžovatelovu argumentaci povahou úroků z prodlení, k té Nejvyšší správní soud poznamenává, že úroky z prodlení neplní pouze sankčně-preventivní (či sankčně-motivační) funkci, ale jde též (a často především) o nástroj kompenzační, neboť věřiteli nahrazuje i část utrpěné újmy, která mu opožděnými platbami vzniká. V tomto smyslu jde o cenu peněz, které prodlévající dlužník protiprávně zadržuje, a tím znemožňuje věřiteli je využít či zhodnotit (viz např. Hulmák M. a kol. Občanský zákoník V: závazkové právo : obecná část (§ 1721–2054) : komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2014, s. 1050). Podstatou souzené věci je to, že správní orgány vydaly ve věci snížení výše zvláštního příplatku nezákonná rozhodnutí, na jejichž základě žalobce po určitou dobu dostával nižší zvláštní příplatek, než na jaký měl nárok. Jakkoli lze souhlasit se stěžovatelem v tom, že v době, kdy byl žalobci zvláštní příplatek (v rámci služebního příjmu) vyplácen, bylo postupováno v souladu s tehdy ještě závaznými rozhodnutími, nemění to nic na tom, že šlo o postup podle zrušujícího rozhodnutí nezákonných. Bylo tedy plněno v rozporu s právními předpisy, s čímž sankční povaha úroků z prodlení koresponduje. Úroky z prodlení zde navíc plní i svou kompenzační funkci, neboť jsou způsobilé nahradit žalobci do jisté míry případnou škodu související s tím, že mu v rozhodnou dobu neplynuly takové příjmy, jaké měly.
[24] Nejvyšší správní soud se zabýval také stěžovatelovým doporučením směřujícím k analogické aplikaci § 44 a § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru. Podle § 44 tohoto zákona platí, že „[d]ojde-li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky“. Podle § 124 odst. 9 téhož zákona, „[p]říslušník má po zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru za dobu, po kterou nevykonával službu, nárok na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu“. Stěžovateli nelze dát za pravdu, že zákon o služebním poměru příslušníkům v těchto případech úroky z prodlení výslovně nepřiznává. Citovaná ustanovení se o právu na zaplacení úroku z prodlení nezmiňují, z toho však nelze bez dalšího vyvozovat, že zde právo na jejich zaplacení nevzniká. Zda v případech, na něž dopadají citovaná ustanovení, může příslušníku právo na zaplacení úroku z prodlení svědčit, je tak rovněž otázkou výkladu. (Nejvyššímu správnímu soudu je přitom známo, že se k této otázce dosud vyjádřil pouze Městský soud v Praze v rozsudcích ze dne 28. 7. 2016, čj. 11 Ad 16/2015-38, a ze dne 28. 6. 2016, 8 Ad 11/2013-29, které byly napadeny kasačními stížnostmi, o nichž zdejší soud prozatím nerozhodl.)