2 As 167/2023- 68 - text
2 As 167/2023 - 78
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudkyň Evy Šonkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: Slévárna HEUNISCH Brno, s. r. o., IČO 27695905, se sídlem Zaoralova 2791/11, Brno, zast. Mgr. Milanem Chytilem, advokátem, se sídlem Vrchlického sad 6, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 7. 2022, č. j. MZP/2022/560/1002, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 4. 2023, č. j. 29 A 77/2022
120,
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 4. 2023, č. j. 29 A 77/2022
120, se zrušuje.
II. Žaloba se odmítá v části, v níž směřuje proti části výroku rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 7. 2022, č. j. MZP/2022/560/1002, kterou byl změněn výrok rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 28. 4. 2022, č. j. JMK 62419/2022.
III. Rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 7. 2022, č. j. MZP/2022/560/1002, se zrušuje v části, v níž bylo potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 28. 4. 2022, č. j. JMK 62419/2022, a věc se vrací v tomto rozsahu žalovanému k dalšímu řízení.
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 34 684 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Milana Chytila, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
V. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti.
[1] Žalobkyně provozuje v Brně slévárnu. V jejím okolí se začal vyskytovat zápach. Na základě podnětu České inspekce životního prostředí provedl Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále jen „krajský úřad“) přezkum podmínek integrovaného povolení. Podle zjištění krajského úřadu je významným zdrojem zápachu právě slévárna žalobkyně, konkrétně linka HWS, kde jsou odlévány a chlazeny odlitky. Při jejím provozu totiž dochází k uvolňování velkého množství organických látek, které se v závislosti na meteorologických podmínkách dostávají až k obytným lokalitám.
[2] Krajský úřad proto z moci úřední zahájil řízení o změně integrovaného povolení. V rozhodnutí o změně integrovaného povolení ze dne 28. 4. 2022, č. j. JMK 62419/2022 (změna č. 13), stanovil emisní limit těkavých organických látek (VOC – volatile organic compoud) vyjádřený pomocí TOC (total organic carbon, tj. celkový organický uhlík) u zdroje „formovna – linka HWS vč. pískového hospodářství“ ve výši 150 mg/m3 s dobou platnosti do 30. 4. 2023 a ve výši 50 mg/m3 od 1. 5. 2023. Žalovaný dílčím způsobem změnil podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, výrok prvostupňového rozhodnutí (zrušil podmínku provozu zařízení spočívající v náhradě nátěrů na bázi alkoholu za nátěry na bázi vody uloženou v prvostupňovém rozhodnutí), v podstatné části jej však podle § 90 odst. 5 správního řádu potvrdil.
[3] Nejvyšší správní soud předesílá, že zpracovatel rozptylové studie a odborného posudku, z nichž vychází rozhodnutí krajského úřadu, v nich pracoval s emisním limitem označeným jako VOC. Krajský úřad ovšem stanovil emisní limit vyjádřený jako TOC (ve stejné výši, jakou zpracovatel odborného posudku navrhl jako limit VOC). Krajský úřad neobjasnil vztah (resp. případný přepočet) mezi emisním limitem VOC navrženým zpracovatelem odborného posudku a emisním limitem vyjádřeným jako TOC. Nejvyšší správní soud proto dále záměrně odlišuje navržený emisní limit VOC, pokud se vyjadřuje k rozptylové studii a odbornému posudku, od emisního limitu vyjádřeného jako TOC, poukazuje
li na správní rozhodnutí.
[4] Žalobkyně se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného v plném rozsahu, byť žalobní body uplatnila pouze v rozsahu těch částí výroku prvostupňového rozhodnutí, které byly rozhodnutím žalovaného potvrzeny. Krajský soud žalobu zamítl.
[5] Krajský soud se neztotožnil s námitkou, že žalovaný nedostatečně odůvodnil snížení emisního limitu TOC na hodnotu 50 mg/m3, tedy hodnotu třikrát nižší než je obecná zákonná norma. Vhodnost takto stanoveného limitu vyplývá z rozptylové studie, odborného posudku a navrhovala jej i Česká inspekce životního prostředí. Dle žalovaného se navíc jedná o nejčastější hodnotu tohoto specifického emisního limitu. Limit proto nebyl stanoven v rozporu se zákonem. Posudek je přitom opřen o dostatečná skutková zjištění a je podložen dostatečnými podklady. Žalovaný vysvětlil, proč nelze zamezit pachové zátěži při stanovení vyššího emisního limitu. Roční lhůta pro splnění limitu není nepřiměřená. Žalovaný odůvodnil, že je třeba dosáhnout limitu co nejdříve. Žalobkyně navíc sama potvrdila, že limitu včas dosáhla.
[5] Krajský soud se neztotožnil s námitkou, že žalovaný nedostatečně odůvodnil snížení emisního limitu TOC na hodnotu 50 mg/m3, tedy hodnotu třikrát nižší než je obecná zákonná norma. Vhodnost takto stanoveného limitu vyplývá z rozptylové studie, odborného posudku a navrhovala jej i Česká inspekce životního prostředí. Dle žalovaného se navíc jedná o nejčastější hodnotu tohoto specifického emisního limitu. Limit proto nebyl stanoven v rozporu se zákonem. Posudek je přitom opřen o dostatečná skutková zjištění a je podložen dostatečnými podklady. Žalovaný vysvětlil, proč nelze zamezit pachové zátěži při stanovení vyššího emisního limitu. Roční lhůta pro splnění limitu není nepřiměřená. Žalovaný odůvodnil, že je třeba dosáhnout limitu co nejdříve. Žalobkyně navíc sama potvrdila, že limitu včas dosáhla.
[6] Dále žalobkyně rozporovala stanovení emisních limitů pro konkrétní látky. Nicméně ve změně integrovaného povolení č. 13 žádné emisní limity pro konkrétní látky stanoveny nebyly. Krajský úřad pouze stanovil kroky vedoucí k budoucímu stanovení emisních limitů pro pachově problematické látky. Žalobkyně sice namítla, že zpracovatel posudku nesprávně určil čichové prahy, ale neuvedla, jakým způsobem mělo k jejich nesprávnému stanovení dojít, ani nepředložila žádný jiný odborný posudek. Žalobkyně rozporovala i použití diplomové práce. V odborném posudku však hodnoty na základě diplomové práce stanoveny nebyly. Byla pouze jedním z podkladů pro porovnání látek v bezpečnostních listech. Žalobkyni nebyly na jejím základě stanoveny žádné povinnosti. Žalobkyně uvedla vlastní hodnoty čichových prahů. Ty ale nebyly součástí žádného odborného posudku, nelze je proto brát za prokázané. Z tohoto důvodu nemůže ani nevhodné vyjádření žalovaného, že hodnoty byly ověřeny z veřejných zdrojů, způsobit nezákonnost jeho rozhodnutí. Při neexistenci jakýchkoliv přesných hodnot, které by byly určeny národní či evropskou autoritou, je volba středních hodnot odpovědným přístupem. Je sice pravda, že žalovaný nezjistil, které konkrétní látky vznikají na příslušných výduších. To ale jen kvůli tomu, že žalobkyně tyto údaje nepředložila. To byl důvod, proč žalovaný vycházel z předložených bezpečnostních a technických listů a z odborných předpokladů. Proto jsou všechny závěry psány podmiňovacím způsobem. Žalobkyně navíc nedoložila, že z výduchů tyto látky neunikaly. Postup žalovaného proto nelze hodnotit jako chybný.
[7] Žalovaný se podle žalobkyně dostatečně nevypořádal s tím, že odborný posudek, rozptylová studie i samotné rozhodnutí krajského úřadu jsou v rozporu se závěry o nejlepších dostupných technikách. Žalovaný se však k této námitce vyjádřil na straně 14 svého rozhodnutí. Žalovaný navíc ve svém vyjádření uvedl, že podle autorizovaného měření žalobkyně stanovený emisní limit TOC již splňuje. Námitka je proto bezpředmětná.
[7] Žalovaný se podle žalobkyně dostatečně nevypořádal s tím, že odborný posudek, rozptylová studie i samotné rozhodnutí krajského úřadu jsou v rozporu se závěry o nejlepších dostupných technikách. Žalovaný se však k této námitce vyjádřil na straně 14 svého rozhodnutí. Žalovaný navíc ve svém vyjádření uvedl, že podle autorizovaného měření žalobkyně stanovený emisní limit TOC již splňuje. Námitka je proto bezpředmětná.
[8] Žalobkyně dále namítla, že není zdrojem zápachu. Krajský úřad ovšem provedl několik místních šetření i v okolních provozech. Jiné zdroje zápachu se zjistit nepodařilo. To potvrdila i pachová studie předložená žalobkyní. Žalobkyně poukázala na to, že používá ekologická pojiva. Žádné měření ale nepotvrdilo snižování emisí pachově postižitelných látek a těkavých organických látek v celém výrobním cyklu. Žalovaný se podle žalobkyně nevypořádal ani s použitelností technologií v konkrétních podmínkách jejího provozu. Žalobkyně však ke svým tvrzením nepředložila žádný znalecký posudek. Žalovaný naopak vyšel z obecně popsaných metod v odborném posudku. Toliko obecný popis je navíc důsledkem toho, že žalobkyně nepředložila dostatek informací. Žalobkyně dále uvedla, že jí uložená povinnost měření je finančně náročná. Podle žalovaného je povinnost dodržovat nově stanovený specifický emisní limit, a tedy i uloženou povinnost měření, důvodná. Bude
li emisní limit plněn, nebude nutné provádět měření tak často. Krajský soud se tedy s odůvodněním žalovaného ztotožnil.
[9] Žalobkyně byla dále toho názoru, že jí neměla být uložena povinnost měření emisí z důvodu změny suroviny. Ke změně suroviny totiž nedošlo. Podle krajského soudu je žalobkyní nově používaná pojivová směs sice obdobnou dříve používané směsi, zcela shodnou chemickou směsí však není. O tom svědčí i to, že byla do provozu zaváděna postupně na základě důkladného testování. Pokud by se jednalo o výrobně zaměnitelné suroviny, nebylo by nutné testování provádět. Její námitku proto neshledal důvodnou.
[10] Žalobkyně dále namítla nezákonné vedení správního spisu. Podle ní měl být jeho součástí i kompletní spis týkající se řízení o přezkumu podmínek integrovaného povolení. Místo toho je v něm pouze dokument „Vyhodnocení stížností občanů“. Jedná se o dokument vypracovaný na základě jednotlivých podnětů, které jsou součástí spisu vedeného v souvislosti s přezkumným řízením. To je podle krajského soudu dostatečné. Nebylo nutné připojovat celý kontrolní spis týkající se přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení, neboť součástí správního spisu ve věci změny integrovaného povolení byly informace, na jejichž základě krajský úřad zahájil řízení o změně integrovaného povolení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní
[11] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[11] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[12] Z odborného posudku ani rozptylové studie není zřejmé, jak jejich zpracovatel dospěl právě k emisnímu limitu TOC ve výši 50 mg/m3. Shledal
li krajský soud opak, nemohl se jimi dostatečně zabývat. Znalecký posudek je přitom důkazem, který podléhá hodnocení. Jeho závěry nemohou být pouze mechanicky přebrány. Krajský soud však fakticky na stěžovatelčiny námitky týkající se nedostatků posudku nereagoval, pouze poukázal na jeho závěry. Rozsudek krajského soudu je proto nepřezkoumatelný. Pro rozsudek krajského soudu nemůže být významné ani to, že se stěžovatelce podařilo při jednom měření dosáhnout stanoveného limitu. Soud má totiž vycházet ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí žalovaného. Měření je navíc závislé na řádě stěžovatelkou neovlivnitelných faktorů (např. počasí). Příští měření tudíž může dopadnout jinak. Stěžovatelka má za to, že takto stanoveným emisním limitem bylo do jejích práv zasaženo více, než je nezbytně nutné.
[13] Krajský soud odůvodnil krátkou lhůtu pro dosažení emisního limitu veřejným zájmem na snížení zápachu. Snížení zápachu bylo vůbec důvodem pro stanovení takto nízkého emisního limitu. Ze závěrů pachové studie, kterou nechala stěžovatelka zpracovat za účelem splnění jedné z podmínek změny č. 13, však vyplývá, že neexistuje žádná kauzalita mezi snížením TOC a snížením zápachu. V rámci příprav nového referenčního rámce nejlepších dostupných technik pro kovárny a slévárny se počítá s lhůtou osmi let pro zavedení opatření pro snížení emisních koncentrací TOC. Závazné podmínky provozu je třeba vždy ukládat s ohledem na jejich reálnou dosažitelnost z hlediska závěrů o nejlepších dostupných technikách. Lhůta stanovená žalovaným tomu však neodpovídá, je totiž příliš krátká. Navíc v oblasti slévárenství žádné ověřené technologie neexistují a stěžovatelka musí provádět časově náročné testování.
[14] Stěžovatelka namítá, že hodnoty emisních limitů pro konkrétní látky nebyly řádně stanoveny a nemohou být podkladem pro budoucí změnu integrovaného povolení. Vychází totiž z nesprávně určených čichových prahů. Krajský soud nezohlednil stěžovatelčiny odkazy na odbornou literaturu, podle níž jsou čichové prahy násobně vyšší. Oproti tomu zpracovatel posudku vycházel pouze z jedné diplomové práce, která navíc nedostatečně citovala zdroj. V důsledku toho není možné zjistit, odkud konkrétní hodnoty z diplomové práce pocházejí. Krajský soud se spokojil s konstatováním žalovaného o „ověření pachových prahů z veřejných zdrojů“. Není přitom důležité, že hodnoty slouží teprve k budoucímu stanovení specifických emisních limitů, neboť stěžovatelce byla stanovena povinnost měření konkrétních látek. Aproboval
li krajský soud tento postup, nebude mít žalovaný důvod se od čichových prahů ani v budoucnu odchylovat.
[14] Stěžovatelka namítá, že hodnoty emisních limitů pro konkrétní látky nebyly řádně stanoveny a nemohou být podkladem pro budoucí změnu integrovaného povolení. Vychází totiž z nesprávně určených čichových prahů. Krajský soud nezohlednil stěžovatelčiny odkazy na odbornou literaturu, podle níž jsou čichové prahy násobně vyšší. Oproti tomu zpracovatel posudku vycházel pouze z jedné diplomové práce, která navíc nedostatečně citovala zdroj. V důsledku toho není možné zjistit, odkud konkrétní hodnoty z diplomové práce pocházejí. Krajský soud se spokojil s konstatováním žalovaného o „ověření pachových prahů z veřejných zdrojů“. Není přitom důležité, že hodnoty slouží teprve k budoucímu stanovení specifických emisních limitů, neboť stěžovatelce byla stanovena povinnost měření konkrétních látek. Aproboval
li krajský soud tento postup, nebude mít žalovaný důvod se od čichových prahů ani v budoucnu odchylovat.
[15] Krajský úřad měl dále zkoumat látky na konkrétních výduších, nikoliv vyjít z bezpečnostních a technických listů. Nedošlo tak ke zjištění množství znečišťujících látek obtěžujících zápachem. Emisní limit TOC byl stanoven, aniž by bylo zjištěno, zda a jak emisní limit TOC souvisí se zápachem. Krajský soud navíc nereagoval ani na námitku faktické nerealizovatelnosti měření. To zakládá nepřezkoumatelnost rozsudku.
[16] Stěžovatelkou namítanou neexistenci dostupných technologií k dosažení uloženého specifického emisního limitu krajský soud posoudil s ohledem na skutečnosti, které tu nebyly v době rozhodování žalovaného. Měření, při němž stěžovatelka limitu dosáhla, bylo provedeno až po vydání rozhodnutí žalovaného. Technologie ke snížení emisí TOC navíc nebyly nainstalovány ani v době měření. Krajský soud se nevypořádal s argumentem, že v jejím případě nelze existující metody podle dokumentu BREF použít. Krajský soud tak opět nepodrobil odborný posudek dostatečnému hodnocení. Sám připustil, že je v něm uveden pouze obecný popis technologií. Z přílohy č. 17 k vyhlášce č. 415/2012 Sb. však vyplývá požadavek na identifikaci technologií s ohledem na konkrétní provoz. Nelze argumentovat ani nedostatkem informací na straně správních orgánů. Zpracovatel byl totiž při místním šetření přímo ve stěžovatelčině provozu. Krajský soud se vůbec nezabýval stěžovatelčinými námitkami s tím, že nepředložila znalecký posudek. Stěžovatelka ale navrhla výslech odbornice, s jejíž pomocí své námitky formulovala. Tento důkazní návrh však krajský soud odmítl.
[17] Stěžovatelka dále nesouhlasí se způsobem, kterým se krajský soud vypořádal s obměnou pojivové směsi. Krajský soud svůj závěr o tom, že se jedná o změnu suroviny, učinil s odkazem na to, že stěžovatelka musela novou směs testovat. Důvody testování jsou však odborného charakteru. Krajský soud nemohl učinit tento závěr bez znaleckého posudku. Podle stěžovatelky nemohla skutečnost, že směs testovala, svědčit závěru, že se jedná o změnu suroviny.
[18] Stěžovatelka má dále za to, že součástí správního spisu nemělo být pouze „Vyhodnocení stížností občanů“, ale i podklady, na jejichž základě dokument vznikl. Vyhodnocení navíc nereflektovalo, že protokol o přezkumu hovoří i o možných jiných zdrojích znečištění.
[18] Stěžovatelka má dále za to, že součástí správního spisu nemělo být pouze „Vyhodnocení stížností občanů“, ale i podklady, na jejichž základě dokument vznikl. Vyhodnocení navíc nereflektovalo, že protokol o přezkumu hovoří i o možných jiných zdrojích znečištění.
[19] Krajský soud se vůbec nevyjádřil k námitce stran povinnosti uložené v bodě 8.1.2. rozhodnutí krajského úřadu (povinnost dokončit do 31. 8. 2022 „Rekonstrukci přípravny bentonitové formovací směsi pro formovací linku GF/HWS“). Pouze uvedl, že se žalovaný k této otázce dostatečně vyjádřil. Tím zatížil rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti.
[20] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[21] Žalovaný uvádí, že 99 zdrojů kategorie 4.6.1 (Doprava se vsázkou a produktem ze skupiny Slévárny železných kovů) má stanoven specifický emisní limit TOC. Z toho 77 zdrojů má stanoven emisní limit na úrovni 50 mg/m3, 16 zdrojů má dokonce stanovenou emisní hodnotu ještě nižší. Z autorizovaných měření je navíc zřejmé, že stěžovatelka stanovený limit plní. Je pro ni tedy dosažitelný, a to i bez aplikace dalších opatření a náprav.
[22] Změnou integrovaného povolení č. 13 žalovaný nestanovil emisní limit pro konkrétní látky. Pouze stěžovatelce uložil, aby konkrétní látky nechala změřit. Teprve na základě měření by mohlo být rozhodnuto o stanovení emisního limitu. Zpracovatel nemohl zjistit množství konkrétních látek v plynech (ve vzdušině) z jednotlivých výduchů, neboť stěžovatelka tuto informaci za celou dobu řízení nedodala. Jedinou možností bylo vyjít z předložených bezpečnostních a technických listů. Takto bylo možné zjistit látky, které se v plynech alespoň v minimální míře nacházejí. Tyto látky byly následně porovnány s čichovými prahy. Jednotlivé čichové prahy jsou podle různých zdrojů značně odlišné. Ani žádná autorita nestanovuje, jaké hodnoty se mají použít. Zpracovatel posudku proto použil střední hodnoty. K tomu mu pomohla i diplomová práce. Její autorka totiž jako jedna z mála provedla rešerši odborných zdrojů na toto téma. Krajský úřad před vydáním rozhodnutí ověřil, že se jedná o reálné hodnoty. Vzhledem k tomu, že zpracovatel nedisponoval konkrétními údaji, napsal své závěry podmiňovacím způsobem. Krajský úřad je tak nepovažoval za doporučení ke stanovení konkrétních hodnot, ale považoval za nutné vyzvat stěžovatelku k jejich změření. Na základě výsledků měření bude teprve případně možné rozhodnout o stanovení emisního limitu pro konkrétní látky.
[23] Stěžovatelka namítá, že neexistují žádné dostupné technologie k dosažení uloženého specifického limitu. V době autorizovaného měření však emisní limit na všech výduších formovny plnila. To, že je posudek koncipován obecně, je důsledkem toho, že stěžovatelka neposkytla dostatek informací. Zpracovatel posudku proto nemohl posoudit vhodnost konkrétního technického řešení, jak je obvyklé. Povinnost předložit konkrétní technické řešení byla stěžovatelce stanovena v rozhodnutí a bude předmětem dalšího řízení o změně integrovaného povolení. Správní orgán nemůže navrhnout konkrétní technické řešení, to je na stěžovatelce.
[23] Stěžovatelka namítá, že neexistují žádné dostupné technologie k dosažení uloženého specifického limitu. V době autorizovaného měření však emisní limit na všech výduších formovny plnila. To, že je posudek koncipován obecně, je důsledkem toho, že stěžovatelka neposkytla dostatek informací. Zpracovatel posudku proto nemohl posoudit vhodnost konkrétního technického řešení, jak je obvyklé. Povinnost předložit konkrétní technické řešení byla stěžovatelce stanovena v rozhodnutí a bude předmětem dalšího řízení o změně integrovaného povolení. Správní orgán nemůže navrhnout konkrétní technické řešení, to je na stěžovatelce.
[24] Stěžovatelka od roku 2019 používá na základě rozhodnutí o změně č. 12 integrovaného povolení pojivovou směs ECOCURE BLUE. Ta je sice obdobnou, ale ne zcela shodnou chemickou směsí v porovnání se směsí dříve užívanou. O tom svědčí i to, že ji stěžovatelka zaváděla do provozu postupně na základě testování. Pokud by se jednalo o zcela zaměnitelné směsi, nebylo by takové důkladné testování třeba. Zachování stejného účinku určité chemické látky neznamená zachování chemického složení tohoto přípravku. Báze přípravku zůstala sice zachována, ale došlo ke změně složení směsi. Součástí jsou i další nové látky, které mohou být právě látkami znečišťujícími vnější ovzduší. Z předložených výsledků měření je ostatně zjevná zvyšující se koncentrace pachových látek právě po zavedení této pojivové směsi.
[25] Žalovaný má dále za to, že podněty občanů a místní šetření poskytují ucelený a objektivní obraz situace. Krajský úřad je sbíral po dostatečně dlouhou dobu (od 10. 10. 2020 do 8. 7. 2021). Získal tak statisticky dostatečně velký soubor údajů (165 ověřených stížností a 93 vlastních místních šetření). Jde
li o konkrétní podněty, mohla stěžovatelka nahlédnout do spisu z přezkoumání závazných podmínek, kde se všechny nacházely.
[26] Žalovaný považuje podmínku spočívající ve stanovení termínu dokončení „Rekonstrukce přípravny bentonitové formovací směsi pro formovací linku GF/HWS“ za důležitou. Během probíhající rekonstrukce totiž nejsou emise odváděny do ovzduší výlučně k tomu určenými výduchy (opatřenými technologiemi k částečnému odstraňování emisí), nýbrž unikají z provozu samovolně stavebními otvory jako tzv. fugitivní emise. Rekonstrukce započala již v roce 2019. To, že ještě nebyla dokončena, je nestandardní postup, neboť technologie je užívána.
[27] Stěžovatelka v replice poukazuje především na to, že žalovaný stále neoznačil konkrétní úvahy či výpočty v odborném posudku, ze kterých by vyplývalo, proč byl specifický emisní limit stanoven právě ve výši 50 mg/m3.
Další vyjádření
[27] Stěžovatelka v replice poukazuje především na to, že žalovaný stále neoznačil konkrétní úvahy či výpočty v odborném posudku, ze kterých by vyplývalo, proč byl specifický emisní limit stanoven právě ve výši 50 mg/m3.
Další vyjádření
[28] S ohledem na argumentaci Nejvyššího správního soudu v usnesení, kterým zamítl návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, zaslala stěžovatelka vyjádření. Podle ní neexistuje žádná korelace mezi emisemi TOC a koncentrací zápachu. To dokládá pachovou studií. Dále uvádí, že v září 2023 došlo k překročení specifického emisního limitu TOC. To potvrzuje její tvrzení o dlouhodobé nedosažitelnosti tohoto limitu. V České republice zatím nemá nikdo zkušenost s technickými opatřeními pro snížení emisí TOC na formovnách sléváren. Žalovaným uváděné příklady sléváren se netýkají formoven. Výroba odlitků ve slévárně je navíc oproti jiným provozům specifická. Stěžovatelka dále poukazuje na možné příčiny zápachu a na kroky, které již učinila k jeho odstranění. Žádné hotové řešení však neexistuje a stěžovatelka musí vše testovat. Některé technologie jsou navíc zcela mimo její finanční možnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti
[29] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[30] Kasační stížnost je důvodná.
[31] Stěžovatelka namítá, že neexistuje žádná korelace mezi emisemi TOC a zápachem. Jinými slovy tvrdí, že snížený emisní limit neznamená snížení zápachu. Z toho by plynulo, že by v zásadě žádné snížení emisního limitu TOC nedávalo v tomto případě rozumný smysl. Tuto námitku však stěžovatelka neuplatnila v řízení před krajským soudem, ačkoliv tak mohla učinit. Stěžovatelka se sice v námitce odvolává na pachovou studii zpracovanou dne 22. 2. 2023 Ing. P. A., CSc., u níž není zřejmé, zda ji měla k dispozici ještě před vyhlášením rozsudku krajského soudu (krajskému úřadu ji předložila až dne 30. 5. 2023). Současně však stěžovatelka již v žalobě tvrdila, že odvolací námitky týkající se problematiky pachových látek jí pomáhala formulovat právě autorka pachové studie Ing. A., jejíž výslech v řízení před krajským soudem navrhla. Odborný argument, že neexistuje korelace mezi emisemi TOC a zápachem, nepochybně nebyl zjištěn až v souvislosti se zpracováním pachové studie, nýbrž se jedná o obecnou tezi. Pokud tedy byla stěžovatelka v kontaktu s Ing. A. nejpozději při psaní odvolání, mohla objektivně uplatnit výše uvedenou námitku již v řízení před krajským soudem. Na tom nic nemění formální okolnost, že stěžovatelka námitku opírá o nově zpracovanou pachovou studii. Kasační námitka je proto nepřípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.).
[32] Stěžejní část kasační stížnosti směřuje proti stanovení emisního limitu TOC na úrovni 50 mg/m3 s účinností od 1. 5. 2023. Stěžovatelka poukazuje na to, že z rozhodnutí nevyplývá, proč byl limit stanoven právě v této hodnotě; považuje jej za nedosažitelný s využitím nejlepších dostupných technik. Zásadní výhrady uplatňuje proti rozptylové studii a z ní vycházejícímu odbornému posudku, o nějž se rozhodnutí o stanovení specifického emisního limitu TOC opírá.
[32] Stěžejní část kasační stížnosti směřuje proti stanovení emisního limitu TOC na úrovni 50 mg/m3 s účinností od 1. 5. 2023. Stěžovatelka poukazuje na to, že z rozhodnutí nevyplývá, proč byl limit stanoven právě v této hodnotě; považuje jej za nedosažitelný s využitím nejlepších dostupných technik. Zásadní výhrady uplatňuje proti rozptylové studii a z ní vycházejícímu odbornému posudku, o nějž se rozhodnutí o stanovení specifického emisního limitu TOC opírá.
[33] Podle § 14 odst. 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), krajský úřad v integrovaném povolení stanoví emisní limity pro znečišťující látky uvedené v příloze č. 2 k tomuto zákonu. Podle přílohy č. 2 patří mezi hlavní znečišťující látky pro stanovení emisních limitů z hlediska kvality ovzduší těkavé organické sloučeniny. Podle § 14 odst. 3 zákona o integrované prevenci při stanovení závazných podmínek provozu, zejména emisních limitů, vychází krajský úřad z nejlepších dostupných technik a použije závěry o nejlepších dostupných technikách, aniž by však předepisoval použití jakékoliv konkrétní metody či technologie. Takto stanovené závazné podmínky provozu nesmí být mírnější než podmínky provozu, které by jinak byly stanoveny podle zvláštních právních předpisů [např. podle zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“)]. Krajský úřad stanoví emisní limity, které zajišťují, že za běžných provozních podmínek emise nepřekročí úrovně emisí spojené s nejlepšími dostupnými technikami, jak jsou stanoveny v rozhodnutích o závěrech o nejlepších dostupných technikách (§ 14 odst. 4 zákona o integrované prevenci). V této souvislosti je třeba zmínit, že úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami se rozumí podle § 2 písm. l) zákona o integrované prevenci rozsah úrovní emisí získaný za běžných provozních podmínek použitím nejlepší dostupné techniky nebo kombinací nejlepších dostupných technik, jak jsou popsány v závěrech o nejlepších dostupných technikách.
[34] Je třeba poukázat i na § 14 odst. 6 a 7 zákona o integrované prevenci, jež stanoví postup pro případ, že nejlepší dostupné techniky nejsou popsány v příslušných závěrech o nejlepších dostupných technikách, resp. nejsou
li vůbec žádné závěry o nejlepších dostupných technikách pro danou činnost k dispozici. Upraven je i postup pro případ, že nejsou v závěrech o nejlepších dostupných technikách obsaženy hodnoty emisí s nimi spojených.
[35] Z výše zmíněné právní úpravy vyplývá, že stanovení emisního limitu musí mít vazbu na nejlepší dostupné techniky. Dostupnost techniky se hodnotí i s ohledem na náklady na její zavedení v praxi a přínosy z toho plynoucí [§ 2 písm. e) bod 2 zákona o integrované prevenci].
[35] Z výše zmíněné právní úpravy vyplývá, že stanovení emisního limitu musí mít vazbu na nejlepší dostupné techniky. Dostupnost techniky se hodnotí i s ohledem na náklady na její zavedení v praxi a přínosy z toho plynoucí [§ 2 písm. e) bod 2 zákona o integrované prevenci].
[36] Postup pro stanovení specifického emisního limitu pro látky obtěžující zápachem upravuje příloha č. 17 k vyhlášce č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a o provedení některých dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší. Podle ní je třeba nejprve zjistit množství znečišťující látky nebo skupiny znečišťujících látek. Následně je třeba identifikovat vhodná primární a sekundární opatření k omezení znečišťujících látek obtěžujících zápachem s ohledem na technologii a jejich účinnost. V návaznosti na to lze stanovit výstupní množství znečišťujících látek obtěžujících zápachem v odpadním plynu. Specifický emisní limit pro znečišťující látky obtěžující zápachem se stanoví tak, aby s ohledem na způsob vyhodnocování plnění specifického emisního limitu a proměnlivost provozních podmínek zajišťoval provoz stacionárního zdroje na úrovni odpovídající stanovenému výstupnímu množství znečišťujících látek obtěžujících zápachem, a aby současně zajišťoval správnou funkci nebo provádění opatření ke snižování emisí.
[37] Nejvyšší správní soud nejprve poukáže na obecná východiska, která považuje v této věci za důležitá.
[38] Předně je třeba uvést, že smyslem stanovení specifického emisního limitu v integrovaném povolení je určitá individualizace na jednotlivé typy technologií. Při jeho stanovení se zohledňují technické možnosti stacionárního zdroje, ekonomická náročnost dosažení emisních limitů a očekávané dosažitelné vlivy na ovzduší (MORÁVEK, Jiří a kol. Zákon o ochraně ovzduší. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 44.). Z obsahu spisu je v obecné rovině zřejmé, že se krajský úřad zjevně snažil svým rozhodnutím řešit situaci spočívající v masivním obtěžování okolí zápachem ze slévárny.
[38] Předně je třeba uvést, že smyslem stanovení specifického emisního limitu v integrovaném povolení je určitá individualizace na jednotlivé typy technologií. Při jeho stanovení se zohledňují technické možnosti stacionárního zdroje, ekonomická náročnost dosažení emisních limitů a očekávané dosažitelné vlivy na ovzduší (MORÁVEK, Jiří a kol. Zákon o ochraně ovzduší. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 44.). Z obsahu spisu je v obecné rovině zřejmé, že se krajský úřad zjevně snažil svým rozhodnutím řešit situaci spočívající v masivním obtěžování okolí zápachem ze slévárny.
[39] Slévárenská činnost stěžovatelky je podnikáním, a je proto chráněna čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Stanovení specifického emisního limitu podle zákona o integrovaném povolení ve vazbě na zákon o ochraně ovzduší je zásahem do svobody podnikání podle čl. 26 odst. 2 Listiny. Musí být přitom šetřeno podstaty a smyslu této svobody. Současně je tím zasahováno i do práva na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny, neboť provoz zařízení je projevem užívací složky vlastnického práva. Jak již bylo řečeno, smyslem stanovení specifického emisního limitu TOC (resp. smyslem řízení o změně integrovaného povolení) je snížení zápachu. Tím se chrání právo obyvatel dotčených městských částí na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny a na ochranu veřejného zdraví podle čl. 31 Listiny a rovněž právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny. Dochází tak ke střetu řady základních práv a svobod. Základní práva a svobody jsou rovnocenná do té míry, že nelze a priori dovozovat, že by v případě jejich střetu mělo jedno právo automaticky a absolutně převážit nad druhým. Této skutečnosti odpovídá, že zákon o integrované prevenci požaduje, aby specifické emisní limity zohledňovaly různá hlediska, nikoliv výlučně hledisko environmentální. Orgány aplikující právo musí v jednotlivém případě porovnat dotčená základní práva a svobody a posoudit, zda mezi nimi byla nastavena spravedlivá rovnováha (viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, bod 130).
[40] Řízení o změně integrovaného povolení bylo v tomto případě zahájeno z moci úřední a měla v něm být stěžovatelce uložena povinnost. Správní orgán je tak povinen i bez návrhu zjistit všechny okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Správní orgán je také povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§ 50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). To nezbavuje účastníka řízení povinnosti poskytovat správnímu orgánu součinnost. Krajský úřad zahájil řízení z důvodu nadměrného zápachu v okolí slévárny. Smyslem řízení tak bez jakýchkoliv pochybností bylo tento zápach přinejmenším snížit. K tomuto cíli má směřovat stanovení specifického emisního limitu TOC.
[40] Řízení o změně integrovaného povolení bylo v tomto případě zahájeno z moci úřední a měla v něm být stěžovatelce uložena povinnost. Správní orgán je tak povinen i bez návrhu zjistit všechny okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Správní orgán je také povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§ 50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). To nezbavuje účastníka řízení povinnosti poskytovat správnímu orgánu součinnost. Krajský úřad zahájil řízení z důvodu nadměrného zápachu v okolí slévárny. Smyslem řízení tak bez jakýchkoliv pochybností bylo tento zápach přinejmenším snížit. K tomuto cíli má směřovat stanovení specifického emisního limitu TOC.
[41] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné s ohledem na navazující úvahy zmínit, že těkavá organická látka (VOC) je definována v § 2 písm. m) zákona o ochraně ovzduší tak, že je jí jakákoli organická sloučenina nebo směs organických sloučenin, s výjimkou methanu, která při teplotě 20 °C má tlak par 0,01 kPa nebo více nebo má odpovídající těkavost za konkrétních podmínek jejího použití. Součástí definice není její vlastnost spočívající v zápachu (ve smyslu pociťování látky lidským čichem). Jakkoliv se tedy řada těkavých organických látek vyznačuje tím, že zapáchá, nelze dovozovat, že tomu tak je nutně v případě všech těchto látek. Stěžejní dále je, že jednotlivé těkavé organické látky způsobují zápach, který mohou lidé cítit, teprve při dosažení určité koncentrace (tzv. čichový práh), přičemž míra minimální koncentrace, při které lze tyto látky cítit čichem, se značně liší. Zápach spojený s určitou směsí těkavých organických látek (odpadní vzdušinou vystupující z výduchů zařízení) tak závisí nejen na konkrétním složení této směsi z hlediska zastoupení jednotlivých těkavých organických látek (ale i látek dalších) a jejich koncentraci ve směsi, ale také na imisním pozadí v určitém místě.
[41] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné s ohledem na navazující úvahy zmínit, že těkavá organická látka (VOC) je definována v § 2 písm. m) zákona o ochraně ovzduší tak, že je jí jakákoli organická sloučenina nebo směs organických sloučenin, s výjimkou methanu, která při teplotě 20 °C má tlak par 0,01 kPa nebo více nebo má odpovídající těkavost za konkrétních podmínek jejího použití. Součástí definice není její vlastnost spočívající v zápachu (ve smyslu pociťování látky lidským čichem). Jakkoliv se tedy řada těkavých organických látek vyznačuje tím, že zapáchá, nelze dovozovat, že tomu tak je nutně v případě všech těchto látek. Stěžejní dále je, že jednotlivé těkavé organické látky způsobují zápach, který mohou lidé cítit, teprve při dosažení určité koncentrace (tzv. čichový práh), přičemž míra minimální koncentrace, při které lze tyto látky cítit čichem, se značně liší. Zápach spojený s určitou směsí těkavých organických látek (odpadní vzdušinou vystupující z výduchů zařízení) tak závisí nejen na konkrétním složení této směsi z hlediska zastoupení jednotlivých těkavých organických látek (ale i látek dalších) a jejich koncentraci ve směsi, ale také na imisním pozadí v určitém místě.
[42] Jedinými podklady, na jejichž základě krajský úřad stanovil specifický emisní limit TOC ve výši 50 mg/m3, byl odborný posudek zpracovaný podle přílohy č. 13 k vyhlášce č. 415/2012 Sb. a rozptylová studie. Součástí odborného posudku má být podle zmíněné přílohy k vyhlášce závěr a doporučení podmínek provozu stacionárního zdroje. Tato část posudku má obsahovat návrh emisních limitů a podmínek provozu vycházející z použití nejlepších dostupných technik s ohledem na konkrétní umístění stacionárního zdroje, z opatření uvedených v Programech zlepšování kvality ovzduší a z úrovně znečištění ovzduší v dané lokalitě. Dále má obsahovat návrh podmínek pro činnosti a provoz technologií souvisejících s provozem nebo zajištěním provozu stacionárního zdroje a návrh opatření vhodných pro zahrnutí do provozního řádu. Mají v něm být shrnuta případná rizika s ohledem na množství a charakter emisí znečišťujících látek, na kvalitu ovzduší a na vzdálenost od obytné zástavby. Mají být zhodnocena rizika přímého působení stacionárního zdroje prachem a zápachem a navrženy podmínky provozu nebo emisních limitů směřujících k jejich eliminaci, resp. ke snížení prašnosti nebo emisí znečišťujících látek, které mohou obtěžovat zápachem. Posudek má obsahovat závěr ohledně splnění požadavků vyplývajících z Programu zlepšování kvality ovzduší a opatření k jejich naplnění a závěr o plnění legislativních požadavků.
[42] Jedinými podklady, na jejichž základě krajský úřad stanovil specifický emisní limit TOC ve výši 50 mg/m3, byl odborný posudek zpracovaný podle přílohy č. 13 k vyhlášce č. 415/2012 Sb. a rozptylová studie. Součástí odborného posudku má být podle zmíněné přílohy k vyhlášce závěr a doporučení podmínek provozu stacionárního zdroje. Tato část posudku má obsahovat návrh emisních limitů a podmínek provozu vycházející z použití nejlepších dostupných technik s ohledem na konkrétní umístění stacionárního zdroje, z opatření uvedených v Programech zlepšování kvality ovzduší a z úrovně znečištění ovzduší v dané lokalitě. Dále má obsahovat návrh podmínek pro činnosti a provoz technologií souvisejících s provozem nebo zajištěním provozu stacionárního zdroje a návrh opatření vhodných pro zahrnutí do provozního řádu. Mají v něm být shrnuta případná rizika s ohledem na množství a charakter emisí znečišťujících látek, na kvalitu ovzduší a na vzdálenost od obytné zástavby. Mají být zhodnocena rizika přímého působení stacionárního zdroje prachem a zápachem a navrženy podmínky provozu nebo emisních limitů směřujících k jejich eliminaci, resp. ke snížení prašnosti nebo emisí znečišťujících látek, které mohou obtěžovat zápachem. Posudek má obsahovat závěr ohledně splnění požadavků vyplývajících z Programu zlepšování kvality ovzduší a opatření k jejich naplnění a závěr o plnění legislativních požadavků.
[43] Odborný posudek, vycházející z rozptylové studie, se co do podstaty neliší od znaleckého posudku podle § 56 správního řádu. Proto je možné na něj přiměřeně aplikovat judikaturu týkající se dokazování znaleckým posudkem. Znalecký posudek je důkaz jako každý jiný. Pouze znalecký posudek, který splňuje požadavek úplnosti a přesvědčivosti a vypořádává se se všemi rozhodujícími skutečnostmi, může být rozhodujícím důkazem pro posouzení správnosti a zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí. Při hodnocení důkazu znaleckým posudkem je třeba zejména posoudit, zda jsou jeho závěry náležitě a logicky odůvodněny a zda znalec přihlédl ke všem skutečnostem, zda závěry posudku nejsou v rozporu s výsledky ostatních důkazů a zda nejsou dány skutečnosti nebo důkazy, kterými by mohla být správnost posudku zpochybněna. Z posudku musí být seznatelné, z jakých zjištění znalec vychází, jakou cestou k těmto zjištěním dospěl a na základě jakých úvah. Je třeba hodnotit celý proces utváření znaleckého důkazu, včetně přípravy znaleckého zkoumání, opatřování podkladů pro znalce či způsob vyvozování závěrů znalce (viz rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2024, č. j. 3 As 40/2022
52, bod 36). Odkázat lze též na nálezy Ústavního soudu, jichž se přiléhavě dovolává stěžovatelka (ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. I. ÚS 3937/18, bod 21, a ze dne 29. 10. 2019, sp. zn. III. ÚS 2396/19, bod 20 a násl.). Závěry v nich uvedené, které popisují povinnosti soudu při hodnocení znaleckých posudků, se vztahují i na správní orgány, pokud činí svá rozhodnutí na podkladě znaleckých posudků.
[44] Po shrnutí těchto obecných východisek považuje Nejvyšší správní soud za vhodné alespoň zjednodušeně přiblížit nejrelevantnější pasáže rozptylové studie (resp. odborného posudku).
[44] Po shrnutí těchto obecných východisek považuje Nejvyšší správní soud za vhodné alespoň zjednodušeně přiblížit nejrelevantnější pasáže rozptylové studie (resp. odborného posudku).
[45] Rozptylová studie nejprve podává výčet jednotlivých těkavých organických látek VOC (kapitola 1.3.2.). Ty zpracovatel identifikoval pomocí bezpečnostních a technických listů používaných směsí. Sám udává, že přesný podíl těchto látek nebylo možné u každé směsi identifikovat. U každé z látek jsou uvedeny čichové prahy, aniž by byl uveden zdroj, z něhož zpracovatel údaje o čichových prazích čerpal, resp. aniž by byl vysvětlen jeho přístup k jejich stanovení. Z této části čerpají i výstupní údaje (kapitola 4). Výstupní údaje jsou rozděleny do několika výpočtových stavů. Formovny, u níž byl navržen emisní limit VOC 50 mg/m3, se týkají výpočtové stavy 2a
2g a 3a
3g. K jednotlivým písmenům přiřadil zpracovatel posudku určité emisní koncentrace VOC, a to od hodnoty 10 μg/m3 pro písmeno a až po 0,01 μg/m3 pro písmeno g. Následně zpracovatel posudku dopočítal maximální hodinové imisní koncentrace VOC při uvedených emisních koncentracích. Jedna tabulka obsahuje maximální hodnoty v celé posuzované oblasti vyjma areálu slévárny a druhá tabulka obsahuje maximální hodnoty koncentrace v obytné zástavbě (v případě výpočtových stavů 2a
2g jsou hodnoty imisní koncentrace nejvyšší u rodinného domu v ul. Stránská a v případě výpočtových stavů 3a
3g u rodinného domu v ul. Trnkova). Následně zpracovatel dopočetl, zda uvedené koncentrace překročí čichový práh. Jinými slovy, dopočetl, kdy budou VOC zapáchat. Vycházel přitom z předpokladu, že VOC tvoří ze 100 % jedna konkrétní sloučenina, která by se potenciálně mohla ve VOC vyskytovat (s ohledem na bezpečnostní a technické listy užívaných látek). Informací o přesném složení VOC totiž zpracovatel nedisponoval. Zpracovatel následně formuloval svá doporučení. Na formovně navrhl snížit emise VOC na 50 mg/m3 s tím, že dále uvedl doporučení, jaké emisní hodnoty by neměly překročit konkrétní sloučeniny, které potenciálně VOC tvoří.
[46] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelkou, že z odborného posudku ani rozptylové studie nelze dovodit, proč bylo navrženo opatření spočívající ve stanovení emisního limitu VOC ve výši 50 mg/m3. Z odborného posudku lze seznat, jakým postupem byly identifikovány (vytipovány) jednotlivé těkavé organické látky obtěžující zápachem, které mohou být odváděny ve vzdušině z formovny výduchy do venkovního ovzduší, v němž se rozptylují. Způsob identifikace těchto látek lze považovat za dostatečně podložený. Zpracovatel odborného posudku i správní orgány ostatně správně vychází z toho, že se jedná toliko o podložený, kvalifikovaný předpoklad, že se ve vzdušině z formovny tyto látky nachází. Dále zpracovatel odborného posudku pracoval s čichovými prahy pro jednotlivé těkavé organické látky, jejichž přítomnost ve vzdušině předpokládá. Neuvedl zdroj, z nějž tyto čichové prahy čerpal.
[46] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelkou, že z odborného posudku ani rozptylové studie nelze dovodit, proč bylo navrženo opatření spočívající ve stanovení emisního limitu VOC ve výši 50 mg/m3. Z odborného posudku lze seznat, jakým postupem byly identifikovány (vytipovány) jednotlivé těkavé organické látky obtěžující zápachem, které mohou být odváděny ve vzdušině z formovny výduchy do venkovního ovzduší, v němž se rozptylují. Způsob identifikace těchto látek lze považovat za dostatečně podložený. Zpracovatel odborného posudku i správní orgány ostatně správně vychází z toho, že se jedná toliko o podložený, kvalifikovaný předpoklad, že se ve vzdušině z formovny tyto látky nachází. Dále zpracovatel odborného posudku pracoval s čichovými prahy pro jednotlivé těkavé organické látky, jejichž přítomnost ve vzdušině předpokládá. Neuvedl zdroj, z nějž tyto čichové prahy čerpal.
[47] Zpracovatel odborného posudku v něm dále modeloval hodnotu koncentrace konkrétních těkavých organických látek, jejichž výskyt lze ve vzdušině předpokládat, na výduších z formovny (jedná se o emise) tak, aby v obytné zástavbě obklopující slévárnu nepřesáhla koncentrace těchto látek (jako imisní situace) hodnotu čichového prahu pro danou látku. Na základě tohoto modelování tedy stanovil maximální koncentraci jednotlivých těkavých organických látek ve vzdušině v místě výduchů z formovny. Doporučil, aby v případě, že jsou tyto koncentrace překročeny, byl stanoven emisní limit v doporučené výši. Současně doporučil stanovit limit VOC ve výši 50 mg/m3. Způsob odvození tohoto limitu z modelování koncentrace jednotlivých těkavých organických látek ovšem není v odborném posudku vysvětlen. Odborný posudek obsahuje přehled nejlepších dostupných technik ve slevárenství a porovnává je se zařízením slévárny Heunisch v Líšni. Konstatuje, že zařízení splňuje požadavky na nejlepší dostupné techniky. Zpracovatel měl k dispozici výsledky provedených autorizovaných měření emisí, z nichž vyplývá, že emise TOC na jednotlivých výduších jsou rozdílné, přičemž nejvyšší hodnoty se blíží limitu 150 mg/m3, nebo jej dokonce překračují. Podle § 4 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší musí být emisní limity dodrženy na každém výduchu do ovzduší. V odborném posudku není dostatečně vysvětleno, s pomocí jakých konkrétních dostupných opatření by stěžovatelka mohla splnit v posudku navržený limit 50 mg/m3. Zmíněna je pouze změna pojivové směsi a instalace vhodné koncové technologie na odstranění organických látek z tepelného rozkladu látek typu BTEX a v menší míře fenolu, formaldehydu a dalších látek uvedených v kapitole 4.1 (zpracovatel poznamenal, že dříve bylo ve formovně instalováno mokré čištění, které pachové látky částečně eliminovalo, bylo však nahrazeno moderním lamelovým filtračním zařízením, které je z hlediska záchytu pachových látek zcela neúčinné). Účinnost těchto konkrétně zmíněných opatření ovšem není nikterak hodnocena, a tedy ani odůvodněna dosažitelnost stanoveného limitu. V posudku není hodnocena ani časová náročnost realizace opatření ke snížení emisí VOC, není stanoven termín, kdy by mohl být evidentně zpřísněný emisní limit VOC dosažen.
[47] Zpracovatel odborného posudku v něm dále modeloval hodnotu koncentrace konkrétních těkavých organických látek, jejichž výskyt lze ve vzdušině předpokládat, na výduších z formovny (jedná se o emise) tak, aby v obytné zástavbě obklopující slévárnu nepřesáhla koncentrace těchto látek (jako imisní situace) hodnotu čichového prahu pro danou látku. Na základě tohoto modelování tedy stanovil maximální koncentraci jednotlivých těkavých organických látek ve vzdušině v místě výduchů z formovny. Doporučil, aby v případě, že jsou tyto koncentrace překročeny, byl stanoven emisní limit v doporučené výši. Současně doporučil stanovit limit VOC ve výši 50 mg/m3. Způsob odvození tohoto limitu z modelování koncentrace jednotlivých těkavých organických látek ovšem není v odborném posudku vysvětlen. Odborný posudek obsahuje přehled nejlepších dostupných technik ve slevárenství a porovnává je se zařízením slévárny Heunisch v Líšni. Konstatuje, že zařízení splňuje požadavky na nejlepší dostupné techniky. Zpracovatel měl k dispozici výsledky provedených autorizovaných měření emisí, z nichž vyplývá, že emise TOC na jednotlivých výduších jsou rozdílné, přičemž nejvyšší hodnoty se blíží limitu 150 mg/m3, nebo jej dokonce překračují. Podle § 4 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší musí být emisní limity dodrženy na každém výduchu do ovzduší. V odborném posudku není dostatečně vysvětleno, s pomocí jakých konkrétních dostupných opatření by stěžovatelka mohla splnit v posudku navržený limit 50 mg/m3. Zmíněna je pouze změna pojivové směsi a instalace vhodné koncové technologie na odstranění organických látek z tepelného rozkladu látek typu BTEX a v menší míře fenolu, formaldehydu a dalších látek uvedených v kapitole 4.1 (zpracovatel poznamenal, že dříve bylo ve formovně instalováno mokré čištění, které pachové látky částečně eliminovalo, bylo však nahrazeno moderním lamelovým filtračním zařízením, které je z hlediska záchytu pachových látek zcela neúčinné). Účinnost těchto konkrétně zmíněných opatření ovšem není nikterak hodnocena, a tedy ani odůvodněna dosažitelnost stanoveného limitu. V posudku není hodnocena ani časová náročnost realizace opatření ke snížení emisí VOC, není stanoven termín, kdy by mohl být evidentně zpřísněný emisní limit VOC dosažen.
[48] Stěžovatelka zpochybnila odborný posudek a postup jeho zpracovatele. K tomu je třeba uvést, že stěžovatelka nebyla povinna své výhrady podložit vlastním znaleckým posudkem. Správní orgány byly povinny se jimi zabývat v součinnosti se zpracovatelem odborného posudku a buď vyžádat doplnění odborného posudku (ať již v jakékoliv formální podobě), nebo zpracovatele posudku v řízení vyslechnout. Přístup správních orgánů i krajského soudu, podle nichž lze správnost odborného posudku vyvracet pouze prostřednictvím jiného znaleckého posudku, pomíjí, že zpracovatel odborného posudku je povinen obhájit svůj postup a výsledky, k nimž dospěl. To platí zejména v případě, kdy odborný posudek obsahuje zjevné obsahové nedostatky. Správní orgány pak jsou povinny ve svých rozhodnutích vypořádat výhrady vůči odbornému posudku, jestliže o něj opírají své závěry.
[48] Stěžovatelka zpochybnila odborný posudek a postup jeho zpracovatele. K tomu je třeba uvést, že stěžovatelka nebyla povinna své výhrady podložit vlastním znaleckým posudkem. Správní orgány byly povinny se jimi zabývat v součinnosti se zpracovatelem odborného posudku a buď vyžádat doplnění odborného posudku (ať již v jakékoliv formální podobě), nebo zpracovatele posudku v řízení vyslechnout. Přístup správních orgánů i krajského soudu, podle nichž lze správnost odborného posudku vyvracet pouze prostřednictvím jiného znaleckého posudku, pomíjí, že zpracovatel odborného posudku je povinen obhájit svůj postup a výsledky, k nimž dospěl. To platí zejména v případě, kdy odborný posudek obsahuje zjevné obsahové nedostatky. Správní orgány pak jsou povinny ve svých rozhodnutích vypořádat výhrady vůči odbornému posudku, jestliže o něj opírají své závěry.
[49] Stěžovatelka napadla odborný posudek předně z toho důvodu, že v něm není uveden zdroj čichových prahů, a vznesla zcela konkrétní výhrady vůči výši čichového prahu některých těkavých organických látek, s nimiž odborný posudek pracuje. K tomu je třeba uvést, na čem se shodují oba účastníci řízení, že čichové prahy těkavých organických látek nejsou stanoveny v právních předpisech a lze je dohledat toliko v odborné literatuře. Ze správního spisu nevyplývá, že by se ať již krajský úřad, nebo žalovaný obrátili na zpracovatele odborného posudku a požádali jej o vyjádření k těmto výhradám. Krajský úřad pouze uvedl, že zpracovatel posudku čerpal z diplomové práce studentky magisterského studia v oboru právo a právní věda na Právnické fakultě Masarykovy univerzity, která jako jedna z mála provedla rešerši čichových prahů v odborné literatuře. Bez bližších podrobností dodal, že sám ověřil, že zpracovatel posudku použil koncentrační hodnoty čichových prahů ve střední části spektra, takže jsou eliminovány extrémně nízké i vysoké hodnoty čichových prahů. Tato činnost krajského úřadu nenalezla žádný odraz v obsahu správního spisu, jenž nezahrnuje žádný výstup tohoto ověření. Z argumentu krajského úřadu lze dovodit, že stěžovatelem zmíněné a odkazem na odborné studie doložené vyšší čichové prahy považoval krajský úřad za příklad těch extrémně vysokých čichových prahů, které je třeba eliminovat. Krajský úřad nicméně nevysvětlil, proč je vhodné vycházet ze středních hodnot čichových prahů a že čichové prahy užité v odborném posudku jsou právě takovými hodnotami.
[49] Stěžovatelka napadla odborný posudek předně z toho důvodu, že v něm není uveden zdroj čichových prahů, a vznesla zcela konkrétní výhrady vůči výši čichového prahu některých těkavých organických látek, s nimiž odborný posudek pracuje. K tomu je třeba uvést, na čem se shodují oba účastníci řízení, že čichové prahy těkavých organických látek nejsou stanoveny v právních předpisech a lze je dohledat toliko v odborné literatuře. Ze správního spisu nevyplývá, že by se ať již krajský úřad, nebo žalovaný obrátili na zpracovatele odborného posudku a požádali jej o vyjádření k těmto výhradám. Krajský úřad pouze uvedl, že zpracovatel posudku čerpal z diplomové práce studentky magisterského studia v oboru právo a právní věda na Právnické fakultě Masarykovy univerzity, která jako jedna z mála provedla rešerši čichových prahů v odborné literatuře. Bez bližších podrobností dodal, že sám ověřil, že zpracovatel posudku použil koncentrační hodnoty čichových prahů ve střední části spektra, takže jsou eliminovány extrémně nízké i vysoké hodnoty čichových prahů. Tato činnost krajského úřadu nenalezla žádný odraz v obsahu správního spisu, jenž nezahrnuje žádný výstup tohoto ověření. Z argumentu krajského úřadu lze dovodit, že stěžovatelem zmíněné a odkazem na odborné studie doložené vyšší čichové prahy považoval krajský úřad za příklad těch extrémně vysokých čichových prahů, které je třeba eliminovat. Krajský úřad nicméně nevysvětlil, proč je vhodné vycházet ze středních hodnot čichových prahů a že čichové prahy užité v odborném posudku jsou právě takovými hodnotami.
[50] Nejvyššímu správnímu soudu je zřejmé, že se správní orgány nacházely v obtížné situaci. Čichové prahy těkavých organických látek nejsou stanoveny žádnou odbornou autoritou, přičemž čichové prahy užité zpracovatelem odborného posudku nebyly nijak zdůvodněny a stěžovatelka chtěla vést dokazování ke stanovení vědecky podložené „správné“ výši čichových prahů. Správní orgány mají za to, že stanovit „správné“ hodnoty čichových prahů není v zásadě možné. Tato situace kladla mimořádné nároky na posouzení věci ze strany správních orgánů. Správní orgány byly povinny (v součinnosti se zpracovatelem odborného posudku, jenž byl stěžejní pro jejich závěry) transparentně vysvětlit svůj postup, odůvodnit volbu hodnot čichových prahů a přesvědčivě obhájit výstupy odborného posudku. Svůj postup a úvahy měly řádně zachytit ve správním spisu, aby byly přezkoumatelné. Správní orgány nemohou pomíjet, že svojí činností zásadním způsobem zasahují do práv a povinností provozovatele zařízení. Uvedeným povinnostem však správní orgány nedostály.
[50] Nejvyššímu správnímu soudu je zřejmé, že se správní orgány nacházely v obtížné situaci. Čichové prahy těkavých organických látek nejsou stanoveny žádnou odbornou autoritou, přičemž čichové prahy užité zpracovatelem odborného posudku nebyly nijak zdůvodněny a stěžovatelka chtěla vést dokazování ke stanovení vědecky podložené „správné“ výši čichových prahů. Správní orgány mají za to, že stanovit „správné“ hodnoty čichových prahů není v zásadě možné. Tato situace kladla mimořádné nároky na posouzení věci ze strany správních orgánů. Správní orgány byly povinny (v součinnosti se zpracovatelem odborného posudku, jenž byl stěžejní pro jejich závěry) transparentně vysvětlit svůj postup, odůvodnit volbu hodnot čichových prahů a přesvědčivě obhájit výstupy odborného posudku. Svůj postup a úvahy měly řádně zachytit ve správním spisu, aby byly přezkoumatelné. Správní orgány nemohou pomíjet, že svojí činností zásadním způsobem zasahují do práv a povinností provozovatele zařízení. Uvedeným povinnostem však správní orgány nedostály.
[51] Dále stěžovatelka poukazovala na absenci odůvodnění, pokud jde o stanovení emisního limitu TOC právě ve výši 50 mg/m3. Správní orgány uvedly pouze to, že z odborného posudku vyplývá, že jeho zpracovatel navrhl limit odpovědně a řádně návrh odůvodnil. V jiné souvislosti zmiňují potřebu dostat se na bezpečnou hodnotu emisního limitu TOC, která zajistí snížení zápachu. Nijak nevysvětlují, z čeho plyne (kromě odborného posudku), že emisní limit 50 mg/m3 představuje bezpečnou hodnotu z hlediska obtěžování zápachem. Dále žalovaný poukázal na to, že emisní limit TOC 50 mg/m3 je nejčastější hodnotou tohoto specifického emisního limitu uváděnou u rozličných technologických zdrojů v rámci příloh k vyhlášce č. 415/2012 Sb. Takový argument nelze přijmout, neboť specifické emisní limity nelze stanovit paušálně, nýbrž právě pro jednotlivé kategorie zařízení. Četnost uvedení určité hodnoty specifického emisního limitu ve vyhlášce nedokládá odůvodněnost stanovení limitu v této výši pro slévárnu stěžovatelky. V neposlední řadě se žalovaný odvolává na to, že stanovení emisního limitu v této výši navrhla i Česká inspekce životního prostředí. Žalovaný ovšem nepopisuje postoj tohoto správního orgánu zcela přesně. Česká inspekce životního prostředí totiž zpočátku konstantně navrhovala, aby emisní limit TOC ve výši 150 mg/m3 byl stanoven pouze na dobu určitou a stěžovatelce byla uložena povinnost zpracovat projekt úprav s návrhovou hodnotou 50 mg/m3. Víc nemělo být ve změně č. 13 integrovaného povolení stanoveno. Teprve po předložení projektu úprav měly být tyto změny „zezávazněny“. Takový postup krajský úřad odmítl a po zpracování odborného posudku souhlasila Česká inspekce životního prostředí s navrženým limitem TOC ve výši 50 mg/m3, k odůvodnění tohoto limitu ovšem sama nijak nepřispěla. Argument, že pro stanovení limitu v konkrétní výši byla i Česká inspekce životního prostředí, nedokládá, že byl stanoven ve správné výši.
[51] Dále stěžovatelka poukazovala na absenci odůvodnění, pokud jde o stanovení emisního limitu TOC právě ve výši 50 mg/m3. Správní orgány uvedly pouze to, že z odborného posudku vyplývá, že jeho zpracovatel navrhl limit odpovědně a řádně návrh odůvodnil. V jiné souvislosti zmiňují potřebu dostat se na bezpečnou hodnotu emisního limitu TOC, která zajistí snížení zápachu. Nijak nevysvětlují, z čeho plyne (kromě odborného posudku), že emisní limit 50 mg/m3 představuje bezpečnou hodnotu z hlediska obtěžování zápachem. Dále žalovaný poukázal na to, že emisní limit TOC 50 mg/m3 je nejčastější hodnotou tohoto specifického emisního limitu uváděnou u rozličných technologických zdrojů v rámci příloh k vyhlášce č. 415/2012 Sb. Takový argument nelze přijmout, neboť specifické emisní limity nelze stanovit paušálně, nýbrž právě pro jednotlivé kategorie zařízení. Četnost uvedení určité hodnoty specifického emisního limitu ve vyhlášce nedokládá odůvodněnost stanovení limitu v této výši pro slévárnu stěžovatelky. V neposlední řadě se žalovaný odvolává na to, že stanovení emisního limitu v této výši navrhla i Česká inspekce životního prostředí. Žalovaný ovšem nepopisuje postoj tohoto správního orgánu zcela přesně. Česká inspekce životního prostředí totiž zpočátku konstantně navrhovala, aby emisní limit TOC ve výši 150 mg/m3 byl stanoven pouze na dobu určitou a stěžovatelce byla uložena povinnost zpracovat projekt úprav s návrhovou hodnotou 50 mg/m3. Víc nemělo být ve změně č. 13 integrovaného povolení stanoveno. Teprve po předložení projektu úprav měly být tyto změny „zezávazněny“. Takový postup krajský úřad odmítl a po zpracování odborného posudku souhlasila Česká inspekce životního prostředí s navrženým limitem TOC ve výši 50 mg/m3, k odůvodnění tohoto limitu ovšem sama nijak nepřispěla. Argument, že pro stanovení limitu v konkrétní výši byla i Česká inspekce životního prostředí, nedokládá, že byl stanoven ve správné výši.
[52] Zpracovatel odborného posudku nevysvětlil, z čeho dovozuje, že specifický emisní limit VOC ve výši 50 mg/m3 představuje bezpečnou hladinu znečištění ovzduší potřebnou k ochraně obyvatelstva před obtěžováním zápachem. Jak již Nejvyšší správní soud zmínil výše, specifický emisní limit VOC (vyjádřený jako TOC) postihuje širokou škálu těkavých organických látek. Jednotlivé látky zahrnuté do kategorie těkavých organických látek mohou mít potenciálně velmi odlišné čichové prahy. Je proto zjevné, že směs těkavých organických látek nezapáchá vždy stejně intenzivně. Záleží na tom, z jakých látek se tato směs konkrétně skládá. Lze si proto představit situaci, kdy bude ve vzdušině přítomna látka s velmi nízkým čichovým prahem, která bude představovat v zásadě jedinou příčinu zvýšeného zápachu. V tomto případě by mohlo pro eliminaci zápachu postačovat stanovení specifického emisního limitu pouze pro tuto látku. Stanovení specifického emisního limitu VOC/TOC, jenž zahrnuje všechny těkavé organické látky, by v tomto případě naopak nemuselo vůbec vést ke zmírnění zápachu, neboť látky s nízkým čichovým prahem budou zapáchat i při relativně malém emitovaném množství. Kromě toho by stanovení emisního limitu VOC/TOC mohlo pro stěžovatelku znamenat nepřiměřený zásah do jejích práv. Byla by jí totiž uložena povinnost, která vůbec nemusí vést k odstranění zápachu. Takové rozhodnutí by vykazovalo znaky libovůle. Snížení emisí celé skupiny těkavých organických látek by navíc pro stěžovatelku mohlo představovat daleko větší zátěž než snížení emise pouze jedné těkavé organické látky, která skutečně zápach způsobuje.
[52] Zpracovatel odborného posudku nevysvětlil, z čeho dovozuje, že specifický emisní limit VOC ve výši 50 mg/m3 představuje bezpečnou hladinu znečištění ovzduší potřebnou k ochraně obyvatelstva před obtěžováním zápachem. Jak již Nejvyšší správní soud zmínil výše, specifický emisní limit VOC (vyjádřený jako TOC) postihuje širokou škálu těkavých organických látek. Jednotlivé látky zahrnuté do kategorie těkavých organických látek mohou mít potenciálně velmi odlišné čichové prahy. Je proto zjevné, že směs těkavých organických látek nezapáchá vždy stejně intenzivně. Záleží na tom, z jakých látek se tato směs konkrétně skládá. Lze si proto představit situaci, kdy bude ve vzdušině přítomna látka s velmi nízkým čichovým prahem, která bude představovat v zásadě jedinou příčinu zvýšeného zápachu. V tomto případě by mohlo pro eliminaci zápachu postačovat stanovení specifického emisního limitu pouze pro tuto látku. Stanovení specifického emisního limitu VOC/TOC, jenž zahrnuje všechny těkavé organické látky, by v tomto případě naopak nemuselo vůbec vést ke zmírnění zápachu, neboť látky s nízkým čichovým prahem budou zapáchat i při relativně malém emitovaném množství. Kromě toho by stanovení emisního limitu VOC/TOC mohlo pro stěžovatelku znamenat nepřiměřený zásah do jejích práv. Byla by jí totiž uložena povinnost, která vůbec nemusí vést k odstranění zápachu. Takové rozhodnutí by vykazovalo znaky libovůle. Snížení emisí celé skupiny těkavých organických látek by navíc pro stěžovatelku mohlo představovat daleko větší zátěž než snížení emise pouze jedné těkavé organické látky, která skutečně zápach způsobuje.
[53] Žalovaný upozorňuje na to, že zpracovatel vycházel z technických a bezpečnostních listů. Činil tak z důvodu nedostatečné spolupráce ze strany stěžovatelky. S tím se však nelze ztotožnit. Předně Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, co žalovaný přesně míní nedostatečnou spoluprací. Je sice pravdou, že stěžovatelka ne vždy reagovala tak, jak krajský úřad požadoval. Krajský úřad ani žalovaný však stěžovatelce nikdy neuložili povinnost zjistit přesné složení vzdušiny z hlediska přítomnosti jednotlivých těkavých organických látek. Krajský úřad ukládal pouze povinnost zajistit změření emisí celé skupiny těkavých organických látek. Stěžovatelka přitom vždy požadované měření zajistila a protokol z něj krajskému úřadu zaslala. Pouze v dokumentu ze dne 5. 5. 2021 Oznámení o pokračování přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení, o jeho průběhu a výzva k doplnění podkladů krajský úřad stěžovatelce doporučil, aby v rámci měření na výduchu č. 1 vzduchotechniky formovací linky HWS provedla i podrobnější rozbor TOC. Pouhé doporučení (nadto ve fázi přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení) však jistě není žádostí podle § 18 odst. 11 zákona o integrované prevenci, které by musela stěžovatelka vyhovět. Poté, co stěžovatelka podrobnější rozbor TOC nezaslala, již správní orgány až do vydání rozhodnutí nežádaly o sdělení bližšího složení TOC.
[53] Žalovaný upozorňuje na to, že zpracovatel vycházel z technických a bezpečnostních listů. Činil tak z důvodu nedostatečné spolupráce ze strany stěžovatelky. S tím se však nelze ztotožnit. Předně Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, co žalovaný přesně míní nedostatečnou spoluprací. Je sice pravdou, že stěžovatelka ne vždy reagovala tak, jak krajský úřad požadoval. Krajský úřad ani žalovaný však stěžovatelce nikdy neuložili povinnost zjistit přesné složení vzdušiny z hlediska přítomnosti jednotlivých těkavých organických látek. Krajský úřad ukládal pouze povinnost zajistit změření emisí celé skupiny těkavých organických látek. Stěžovatelka přitom vždy požadované měření zajistila a protokol z něj krajskému úřadu zaslala. Pouze v dokumentu ze dne 5. 5. 2021 Oznámení o pokračování přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení, o jeho průběhu a výzva k doplnění podkladů krajský úřad stěžovatelce doporučil, aby v rámci měření na výduchu č. 1 vzduchotechniky formovací linky HWS provedla i podrobnější rozbor TOC. Pouhé doporučení (nadto ve fázi přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení) však jistě není žádostí podle § 18 odst. 11 zákona o integrované prevenci, které by musela stěžovatelka vyhovět. Poté, co stěžovatelka podrobnější rozbor TOC nezaslala, již správní orgány až do vydání rozhodnutí nežádaly o sdělení bližšího složení TOC.
[54] Je zřejmé, že zpracovatel odborného posudku neměl k dispozici všechny údaje, které by mu umožnily vyhotovit posudek ve větší míře přesnosti. To mu však nemohlo bránit v tom, aby vysvětlil, jakým způsobem pracoval s údaji, které k dispozici měl. A předně měl vysvětlit, na základě čeho dospěl k závěru, že navržený specifický emisní limit VOC povede ke snížení pachové zátěže okolí, aniž by ovšem nadměrným způsobem omezil provoz stěžovatelky. Správní orgány byly povinny ve svých rozhodnutích řádně vypořádat stěžovatelčiny výhrady k odbornému posudku, pokud jde o stanovení emisního limitu TOC ve výši 50 mg/m3, jestliže právě o tento posudek výlučně opřely svá rozhodnutí. Předně měly vysvětlit vztah mezi v posudku navrženým limitem VOC a stanoveným limitem vyjádřeným jako TOC, tedy zda se jedná o ekvivalentní (a tudíž zaměnitelné) hodnoty, jak k nim samy zjevně přistupovaly, nebo zda jde o odlišné (byť převoditelné) údaje. Dále měly v návaznosti na výhrady stěžovatelky přesvědčivě vysvětlit, proč je jimi stanovený specifický emisní limit TOC nezbytný k ochraně obyvatelstva před obtěžováním zápachem, proč je třeba považovat zvolenou hodnotu tohoto limitu za správnou a současně nezbytnou a že je tento limit ve stanoveném čase dosažitelný prostřednictvím konkrétních opatření vycházejících z nejlepších dostupných technik. Způsob, jímž správní orgány vypořádaly konkrétní a závažné výhrady stěžovatelky, nicméně budí spíše dojem, že stanovení specifického emisního limitu je jakýmsi „pokusem“ vedeným snahou vyřešit obtěžování obyvatel zápachem, spíše než odpovědným a vyváženým zhodnocením reálných možností a důsledků uložení této povinnosti (jak ve vztahu ke stěžovatelce, tak ve vztahu k řešení obtěžování zápachem). I kdyby snad stěžovatelka přispěla k této podobě rozhodnutí tím, že nepředložila všechny podklady, které reálně mohla zajistit, aby byl co nejlépe objasněn skutkový stav, nelze kvůli tomu slevit z požadavku na odbornou podloženost stanovení specifického emisního limitu TOC a přesvědčivost odůvodnění této části rozhodnutí. Správní orgány měly zvážit, zda disponují dostatečně přesnými a spolehlivými podklady, aby mohly odpovědně stanovit specifický emisní limit TOC, nebo zda mají prozatím stanovit stěžovatelce pouze povinnost předložit projekt úprav na plánovanou hodnotu emisního limitu, který by konkrétně v poměrech řešeného zařízení prověřil možnost dosáhnout uvažovaný limit TOC.
[54] Je zřejmé, že zpracovatel odborného posudku neměl k dispozici všechny údaje, které by mu umožnily vyhotovit posudek ve větší míře přesnosti. To mu však nemohlo bránit v tom, aby vysvětlil, jakým způsobem pracoval s údaji, které k dispozici měl. A předně měl vysvětlit, na základě čeho dospěl k závěru, že navržený specifický emisní limit VOC povede ke snížení pachové zátěže okolí, aniž by ovšem nadměrným způsobem omezil provoz stěžovatelky. Správní orgány byly povinny ve svých rozhodnutích řádně vypořádat stěžovatelčiny výhrady k odbornému posudku, pokud jde o stanovení emisního limitu TOC ve výši 50 mg/m3, jestliže právě o tento posudek výlučně opřely svá rozhodnutí. Předně měly vysvětlit vztah mezi v posudku navrženým limitem VOC a stanoveným limitem vyjádřeným jako TOC, tedy zda se jedná o ekvivalentní (a tudíž zaměnitelné) hodnoty, jak k nim samy zjevně přistupovaly, nebo zda jde o odlišné (byť převoditelné) údaje. Dále měly v návaznosti na výhrady stěžovatelky přesvědčivě vysvětlit, proč je jimi stanovený specifický emisní limit TOC nezbytný k ochraně obyvatelstva před obtěžováním zápachem, proč je třeba považovat zvolenou hodnotu tohoto limitu za správnou a současně nezbytnou a že je tento limit ve stanoveném čase dosažitelný prostřednictvím konkrétních opatření vycházejících z nejlepších dostupných technik. Způsob, jímž správní orgány vypořádaly konkrétní a závažné výhrady stěžovatelky, nicméně budí spíše dojem, že stanovení specifického emisního limitu je jakýmsi „pokusem“ vedeným snahou vyřešit obtěžování obyvatel zápachem, spíše než odpovědným a vyváženým zhodnocením reálných možností a důsledků uložení této povinnosti (jak ve vztahu ke stěžovatelce, tak ve vztahu k řešení obtěžování zápachem). I kdyby snad stěžovatelka přispěla k této podobě rozhodnutí tím, že nepředložila všechny podklady, které reálně mohla zajistit, aby byl co nejlépe objasněn skutkový stav, nelze kvůli tomu slevit z požadavku na odbornou podloženost stanovení specifického emisního limitu TOC a přesvědčivost odůvodnění této části rozhodnutí. Správní orgány měly zvážit, zda disponují dostatečně přesnými a spolehlivými podklady, aby mohly odpovědně stanovit specifický emisní limit TOC, nebo zda mají prozatím stanovit stěžovatelce pouze povinnost předložit projekt úprav na plánovanou hodnotu emisního limitu, který by konkrétně v poměrech řešeného zařízení prověřil možnost dosáhnout uvažovaný limit TOC.
[55] Výhrady k odbornému posudku týkající se dosažitelnosti navrženého specifického emisního limitu s ohledem na nejlepší dostupné techniky a jejich účinnost vypořádal žalovaný tak, že není úkolem správních orgánů předložit provozovateli zařízení přesné technické řešení k dosažení limitu. S tím ostatně stěžovatelka souhlasí. Její argumentace zpochybňuje to, že by dokument BREF, jenž jediný byl platný v době zpracování odborného posudku a vydání rozhodnutí krajského úřadu i žalovaného, obsahoval opatření, která by byla v poměrech jejího zařízení použitelná a dostatečně účinná. Je totiž třeba odlišovat mezi konkrétním projektem (technickým řešením), jehož realizace povede ke splnění specifického emisního limitu, a mezi důvody, pro které lze považovat specifický emisní limit stanovený ve správním rozhodnutí za odpovídající požadavkům § 14 odst. 6 a 7 zákona o integrované prevenci. V dokumentu BREF, který jediný byl v daném okamžiku platný, totiž nebyly stanoveny emisní hodnoty TOC, které lze dosáhnout užitím nejlepších dostupných technik popsaných v tomto dokumentu. Žalovaný na to reagoval v podstatě tím, že dříve neměla slévárna se zápachem problém, což dokládá, že řešení ke snížení emisí TOC existuje. Toto lakonické konstatování ovšem nelze považovat za přesvědčivé vypořádání se s výhradami stěžovatelky. Žalovaný zmínil rovněž to, že sama stěžovatelka žádný návrh technického řešení nepředložila, ačkoliv k tomu byla v průběhu řízení vyzývána. Tento argument může odůvodnit uložení podmínky č. 8.2.5 spočívající v povinnosti zpracovat návrh technického řešení na snížení emisí TOC z provozu linky HWS, pískového hospodářství a jaderny, nikoliv však dosažitelnost stanoveného specifického emisního limitu v uvedeném čase. Tento požadavek se ostatně přibližuje původnímu přístupu České inspekce životního prostředí, která nejprve požadovala zpracování projektu k dosažení uvažovaného specifického emisního limitu. Takový postup by umožnil na daném konkrétním případu posoudit, zda skutečně existují reálně použitelná, dostupná a účinná opatření, v jejichž souhrnu by bylo možné dosáhnout splnění specifického emisního limitu ve výši 50 mg/m3. Teprve na základě takového projektu lze zvážit, v jakém časovém horizontu jsou tato opatření realizovatelná, a tedy uvažovaný specifický emisní limit dosažitelný.
[55] Výhrady k odbornému posudku týkající se dosažitelnosti navrženého specifického emisního limitu s ohledem na nejlepší dostupné techniky a jejich účinnost vypořádal žalovaný tak, že není úkolem správních orgánů předložit provozovateli zařízení přesné technické řešení k dosažení limitu. S tím ostatně stěžovatelka souhlasí. Její argumentace zpochybňuje to, že by dokument BREF, jenž jediný byl platný v době zpracování odborného posudku a vydání rozhodnutí krajského úřadu i žalovaného, obsahoval opatření, která by byla v poměrech jejího zařízení použitelná a dostatečně účinná. Je totiž třeba odlišovat mezi konkrétním projektem (technickým řešením), jehož realizace povede ke splnění specifického emisního limitu, a mezi důvody, pro které lze považovat specifický emisní limit stanovený ve správním rozhodnutí za odpovídající požadavkům § 14 odst. 6 a 7 zákona o integrované prevenci. V dokumentu BREF, který jediný byl v daném okamžiku platný, totiž nebyly stanoveny emisní hodnoty TOC, které lze dosáhnout užitím nejlepších dostupných technik popsaných v tomto dokumentu. Žalovaný na to reagoval v podstatě tím, že dříve neměla slévárna se zápachem problém, což dokládá, že řešení ke snížení emisí TOC existuje. Toto lakonické konstatování ovšem nelze považovat za přesvědčivé vypořádání se s výhradami stěžovatelky. Žalovaný zmínil rovněž to, že sama stěžovatelka žádný návrh technického řešení nepředložila, ačkoliv k tomu byla v průběhu řízení vyzývána. Tento argument může odůvodnit uložení podmínky č. 8.2.5 spočívající v povinnosti zpracovat návrh technického řešení na snížení emisí TOC z provozu linky HWS, pískového hospodářství a jaderny, nikoliv však dosažitelnost stanoveného specifického emisního limitu v uvedeném čase. Tento požadavek se ostatně přibližuje původnímu přístupu České inspekce životního prostředí, která nejprve požadovala zpracování projektu k dosažení uvažovaného specifického emisního limitu. Takový postup by umožnil na daném konkrétním případu posoudit, zda skutečně existují reálně použitelná, dostupná a účinná opatření, v jejichž souhrnu by bylo možné dosáhnout splnění specifického emisního limitu ve výši 50 mg/m3. Teprve na základě takového projektu lze zvážit, v jakém časovém horizontu jsou tato opatření realizovatelná, a tedy uvažovaný specifický emisní limit dosažitelný.
[56] Sám žalovaný ve vztahu k odbornému posudku zmínil míru jeho obecnosti a obecnost navržených opatření, když se na str. 10 svého rozhodnutí vypořádával s námitkou stěžovatelky zpochybňující závěr zpracovatele posudku, podle nějž v důsledku oživování jádrové směsi neustále stoupá podíl organických látek z pojiv v ní. Vzhledem ke zmíněné obecnosti žalovaný dovodil, že i kdyby se zpracovatel odborného posudku v tomto ohledu mýlil, nemělo by to vliv na závěry, které přijal. Logicky tak vyvstává otázka, jak mohl žalovaný na základě relativně obecného odborného posudku, jehož závěry nejsou podle něj závislé na správnosti konkrétních zjištění týkajících se provozu zařízení stěžovatelky, dospět k uložení zcela přesného závazného specifického emisního limitu TOC. Lze připustit, že se ze strany žalovaného může jednat o nepřesné a zkratkovité vyjádření, které ovšem nepřispívá přesvědčivosti jeho rozhodnutí jako celku.
[56] Sám žalovaný ve vztahu k odbornému posudku zmínil míru jeho obecnosti a obecnost navržených opatření, když se na str. 10 svého rozhodnutí vypořádával s námitkou stěžovatelky zpochybňující závěr zpracovatele posudku, podle nějž v důsledku oživování jádrové směsi neustále stoupá podíl organických látek z pojiv v ní. Vzhledem ke zmíněné obecnosti žalovaný dovodil, že i kdyby se zpracovatel odborného posudku v tomto ohledu mýlil, nemělo by to vliv na závěry, které přijal. Logicky tak vyvstává otázka, jak mohl žalovaný na základě relativně obecného odborného posudku, jehož závěry nejsou podle něj závislé na správnosti konkrétních zjištění týkajících se provozu zařízení stěžovatelky, dospět k uložení zcela přesného závazného specifického emisního limitu TOC. Lze připustit, že se ze strany žalovaného může jednat o nepřesné a zkratkovité vyjádření, které ovšem nepřispívá přesvědčivosti jeho rozhodnutí jako celku.
[57] V řízení před krajským soudem začal žalovaný argumentovat tím, že podle měření provedeného po vydání rozhodnutí žalovaného je stanovený zpřísněný specifický emisní limit splněn, což zpětně dokládá jeho dosažitelnost. Žalovaný ovšem pomíjí, že výsledky tohoto měření nebyly k dispozici v době rozhodování správních orgánů, a nelze z nich proto dovozovat, že závěry žalovaného měly dostatečnou oporu ve správním spisu. Stejnou logikou by bylo možné žalovanému oponovat, jak činí i stěžovatelka, že podle ještě pozdějších měření je stanovený specifický emisní limit naopak překročen.
[58] Rovněž teprve v řízení před krajským soudem žalovaný argumentoval ve prospěch správnosti stanovené hodnoty specifického emisního limitu TOC ve výši 50 mg/m3 tím, že shodný limit má stanovena většina provozovaných sléváren. Nedostatek odůvodnění správního rozhodnutí ovšem nelze nahrazovat vyjádřením k žalobě (viz rozsudky NSS ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003
58, a ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008
71).
[58] Rovněž teprve v řízení před krajským soudem žalovaný argumentoval ve prospěch správnosti stanovené hodnoty specifického emisního limitu TOC ve výši 50 mg/m3 tím, že shodný limit má stanovena většina provozovaných sléváren. Nedostatek odůvodnění správního rozhodnutí ovšem nelze nahrazovat vyjádřením k žalobě (viz rozsudky NSS ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003
58, a ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008
71).
[59] Nejvyšší správní soud shrnuje, že odborný posudek vykazuje závažné obsahové nedostatky, takže z něj nelze přesvědčivě dovodit, že navržený specifický emisní limit VOC ve výši 50 mg/m3 odpovídá postupu dle přílohy č. 17 k vyhlášce č. 415/2012 Sb. a § 14 odst. 6, resp. 7 zákona o integrované prevenci. Správní orgány se zjevně nepokusily v průběhu správního řízení tyto nedostatky odstranit, neboť ve správním spisu o tom není žádná stopa, např. v něm není obsažen žádný záznam o komunikaci mezi správními orgány a zpracovatelem odborného posudku. Výhrady stěžovatelky proti obsahu odborného posudku se snažily správní orgány vypořádat samy, ovšem pouze povrchně, jejich vlastní (odbornou) podstatou se nezabývaly. Krajský úřad vypořádal vyjádření stěžovatelky k věci a shromážděným podkladům odkazem na odborný posudek a rozptylovou studii. Stejně postupoval žalovaný ve vztahu k odvolacím námitkám. Odborný posudek ovšem vzhledem k jeho podstatným dílčím nedostatkům neskýtá pro takový postup dostatečnou oporu. Lze proto uzavřít, že správní orgány vycházely z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, a jejich rozhodnutí tak nemůže ve světle stěžovatelčiných námitek obstát. Již krajský soud měl pro tuto důvodně vytýkanou vadu řízení před správními orgány zrušit potvrzující část rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátit k dalšímu řízení [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Závěry, k nimž dospěl krajský soud, jsou nesprávné, a jeho rozsudek tudíž nezákonný.
[60] Stejný závěr je třeba učinit i ve vztahu ke stanovení data platnosti přísnějšího specifického emisního limitu ve výši 50 mg/m3, neboť zpracovatel odborného posudku se k této otázce vůbec nevyjádřil a správní orgány jej odůvodnily toliko naléhavostí situace. Jak ovšem vyplývá z aplikovatelných právních předpisů, stanovení specifického emisního limitu závisí na existenci opatření vycházejících z nejlepších dostupných technik a jejich účinnosti. Konkrétní úvahy týkající se těchto aspektů, jimiž by odůvodnily stanovení data platnosti zpřísněného specifického emisního limitu, ovšem správní orgány do svých rozhodnutí nezahrnuly. Naléhavost situace a existence silného veřejného zájmu na řešení obtěžování zápachem nepředstavují takové okolnosti, které by zprostily správní orgány povinnosti zvážit reálnou dostupnost a účinnost technických či organizačních řešení. Úvahy o těchto okolnostech se do správních rozhodnutí dostatečně nepromítly, ačkoliv k nim směřovalo vyjádření stěžovatelky k podkladům rozhodnutí i její odvolání.
[60] Stejný závěr je třeba učinit i ve vztahu ke stanovení data platnosti přísnějšího specifického emisního limitu ve výši 50 mg/m3, neboť zpracovatel odborného posudku se k této otázce vůbec nevyjádřil a správní orgány jej odůvodnily toliko naléhavostí situace. Jak ovšem vyplývá z aplikovatelných právních předpisů, stanovení specifického emisního limitu závisí na existenci opatření vycházejících z nejlepších dostupných technik a jejich účinnosti. Konkrétní úvahy týkající se těchto aspektů, jimiž by odůvodnily stanovení data platnosti zpřísněného specifického emisního limitu, ovšem správní orgány do svých rozhodnutí nezahrnuly. Naléhavost situace a existence silného veřejného zájmu na řešení obtěžování zápachem nepředstavují takové okolnosti, které by zprostily správní orgány povinnosti zvážit reálnou dostupnost a účinnost technických či organizačních řešení. Úvahy o těchto okolnostech se do správních rozhodnutí dostatečně nepromítly, ačkoliv k nim směřovalo vyjádření stěžovatelky k podkladům rozhodnutí i její odvolání.
[61] Stěžovatelka dále uplatnila námitku proti stanovení specifických emisních limitů pro některé konkrétní těkavé organické látky. Nejvyšší správní soud přisvědčuje krajskému soudu, že rozhodnutím krajského úřadu ve spojení s rozhodnutím žalovaného nebyla stěžovatelce uložena povinnost tyto specifické emisní limity dodržovat. V odůvodnění rozhodnutí správní orgány pouze uvedly, že pokud by v důsledku provedeného měření koncentrace těchto konkrétních těkavých organických látek ve vzdušině bylo zjištěno, že jsou překročeny v odborném posudku navržené specifické emisní limity, bude v budoucnu stanoven závazný emisní limit i pro ně. Tuto úvahu správních orgánů, která se nepromítá do výroku správního rozhodnutí, nemohou soudy podrobit přezkumu. Lze pouze uvést, že ve vztahu k navrženým specifickým emisním limitům pro vybrané těkavé organické látky nebyl dodržen postup dle přílohy č. 17 k vyhlášce č. 415/2012 Sb. (před navržením specifických emisních limitů totiž nebylo zjištěno množství těchto látek, ani identifikována vhodná primární i sekundární opatření k omezení těchto znečišťujících látek obtěžujících zápachem s ohledem na technologii a jejich účinnost). Čichovými prahy těchto látek, z nichž zpracovatel odborného posudku vycházel, se Nejvyšší správní soud zabýval výše. S ohledem na obsah posudku totiž nelze vyloučit, že mezi stanovením čichových prahů vytipovaných těkavých organických látek a návrhem specifického emisního limitu VOC existuje podle zpracovatele posudku vazba (anebo možná také ne, což nelze z posudku zjistit, neboť v něm nejsou obsaženy úvahy vedoucí k navržení specifického emisního limitu VOC).
[61] Stěžovatelka dále uplatnila námitku proti stanovení specifických emisních limitů pro některé konkrétní těkavé organické látky. Nejvyšší správní soud přisvědčuje krajskému soudu, že rozhodnutím krajského úřadu ve spojení s rozhodnutím žalovaného nebyla stěžovatelce uložena povinnost tyto specifické emisní limity dodržovat. V odůvodnění rozhodnutí správní orgány pouze uvedly, že pokud by v důsledku provedeného měření koncentrace těchto konkrétních těkavých organických látek ve vzdušině bylo zjištěno, že jsou překročeny v odborném posudku navržené specifické emisní limity, bude v budoucnu stanoven závazný emisní limit i pro ně. Tuto úvahu správních orgánů, která se nepromítá do výroku správního rozhodnutí, nemohou soudy podrobit přezkumu. Lze pouze uvést, že ve vztahu k navrženým specifickým emisním limitům pro vybrané těkavé organické látky nebyl dodržen postup dle přílohy č. 17 k vyhlášce č. 415/2012 Sb. (před navržením specifických emisních limitů totiž nebylo zjištěno množství těchto látek, ani identifikována vhodná primární i sekundární opatření k omezení těchto znečišťujících látek obtěžujících zápachem s ohledem na technologii a jejich účinnost). Čichovými prahy těchto látek, z nichž zpracovatel odborného posudku vycházel, se Nejvyšší správní soud zabýval výše. S ohledem na obsah posudku totiž nelze vyloučit, že mezi stanovením čichových prahů vytipovaných těkavých organických látek a návrhem specifického emisního limitu VOC existuje podle zpracovatele posudku vazba (anebo možná také ne, což nelze z posudku zjistit, neboť v něm nejsou obsaženy úvahy vedoucí k navržení specifického emisního limitu VOC).
[62] Samotné uložení povinnosti provést měření koncentrace konkrétních těkavých organických látek ve vzdušině z formovny nelze považovat za nepřiměřené, neboť účelem této povinnosti je lépe objasnit příčiny zápachu, jehož původcem je stěžovatelka, a přispět k přijetí účinného řešení. Stěžovatelka v kasační stížnosti argumentuje tím, že měření stálo cca 500 000 Kč. Zapomněla však dodat, že její tržby v roce 2022 přesáhly podle účetní závěrky dostupné ve sbírce listin obchodního rejstříku 1 200 000 000 Kč. Po stěžovatelce, která provozuje zařízení významně znečišťující životní prostředí, lze jistě legitimně požadovat, aby co nejdetailněji monitorovala emise vznikající při její činnosti.
[63] Stěžovatelka namítá, že součástí správního spisu měly být jednotlivé stížnosti osob na zápach, nikoliv pouze jejich shrnutí. S tím se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Vyhodnocení stížností v zásadě představuje textové a grafické shrnutí podstatné části podkladů (stížností, místních šetření a údajů o větru poskytnutých Českým hydrometeorologickým ústavem) ze spisu týkajícího se přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení. Žádné ustanovení přitom nestanoví, že by součástí správního spisu týkajícího se řízení o změně integrovaného povolení musel být kompletní spis z přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení, což je postup prováděný podle kontrolního řádu. Tento závěr nevyplývá ani z rozsudku NSS ze dne 15. 10. 2015, č. j. 3 As 70/2014
52, na nějž stěžovatelka odkazuje.
[63] Stěžovatelka namítá, že součástí správního spisu měly být jednotlivé stížnosti osob na zápach, nikoliv pouze jejich shrnutí. S tím se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Vyhodnocení stížností v zásadě představuje textové a grafické shrnutí podstatné části podkladů (stížností, místních šetření a údajů o větru poskytnutých Českým hydrometeorologickým ústavem) ze spisu týkajícího se přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení. Žádné ustanovení přitom nestanoví, že by součástí správního spisu týkajícího se řízení o změně integrovaného povolení musel být kompletní spis z přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení, což je postup prováděný podle kontrolního řádu. Tento závěr nevyplývá ani z rozsudku NSS ze dne 15. 10. 2015, č. j. 3 As 70/2014
52, na nějž stěžovatelka odkazuje.
[64] Je sice pravdou, že závěry, které učinil krajský úřad při přezkumu závazných podmínek, nelze brát automaticky jako dané a je třeba provádět dokazování. Krajský úřad však shromáždil dostatečné množství informací, které názorně a systematicky zpracoval. To, že se objevilo i několik stížností na zápach v době, kdy slévárna byla mimo provoz, či že zápach neodpovídá v několika stížnostech směru větru od slévárny, nemůže na komplexnosti tohoto datového souboru nic změnit. Při práci s relativně velkým množstvím vstupních dat lze totiž jistě předpokládat, že ne každá jednotlivá informace bude nutně korespondovat s učiněným závěrem. To se týká především stížností občanů. Občané mohli splést den, kdy zápach cítili, případně si lze představit, že např. někteří citlivější obyvatelé mohli zápach pociťovat ještě ve chvíli, kdy slévárna nebyla v provozu, ale určité množství zapáchajících látek mohlo v ovzduší ještě zůstat. Tyto skutečnosti nelze vyloučit. Z tohoto důvodu je důležité právě komplexní zpracování všech dat. To krajský úřad učinil. Navíc sám prostřednictvím svých úředních osob opakovaně prověřoval některá hlášení šetřením v okolí slévárny, přičemž v některých případech identifikoval zápach typický pro slévárny (v okolí nejsou žádné další slévárny). Skutečnost, že v protokolu sám uvedl, že zápach může pocházet i z jiného zdroje, jen dokládá, že krajský úřad pracoval i s touto variantou, kterou však na základě vlastního šetření vyloučil. Konečné hodnocení žalovaného to však nezpochybňuje a ani stěžovatelka nepředestřela žádné konkrétní důvody, proč by měl být závěr žalovaného, že její slévárna je zdrojem zápachu, nesprávný.
[65] Dále stěžovatelka rozporuje jí uloženou povinnost provést měření emisí v důsledku změny pojivové směsi. Krajský soud se opřel i o to, že by nebylo třeba provádět testování a zkoušení, pokud by obě suroviny byly výrobně zaměnitelné. Stěžovatelka má však za to, že k této otázce měl být vypracován znalecký posudek. Krajský soud nadto podrobněji neřešil složení pojiva. S těmito námitkami se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[65] Dále stěžovatelka rozporuje jí uloženou povinnost provést měření emisí v důsledku změny pojivové směsi. Krajský soud se opřel i o to, že by nebylo třeba provádět testování a zkoušení, pokud by obě suroviny byly výrobně zaměnitelné. Stěžovatelka má však za to, že k této otázce měl být vypracován znalecký posudek. Krajský soud nadto podrobněji neřešil složení pojiva. S těmito námitkami se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[66] V dané věci šlo o výklad pojmu „změna suroviny“ podle § 3 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 415/2012 Sb. Podle stěžovatelky se má ustanovení vykládat tak, že se jedná o „celkovou změnu používané suroviny ve smyslu obměny její základní složky, nikoliv jejího vylepšení spočívající pouze ve snížení obsahu škodlivých látek.“ (viz bod II.D stěžovatelčiny žaloby). Krajský soud však dospěl k závěru, že „změnou suroviny v povolení provozu je nutno rozumět nejen obměnu základní složky. Zachování principu účinku určité chemické látky ve výrobním procesu neznamená automaticky zachování chemického složení takového přípravku.“ (viz bod 75 rozsudku krajského soudu). Krajský soud tak považuje za „změnu suroviny“ v zásadě každou změnu chemického složení. Toto je právní názor krajského soudu, který nemůže být předmětem znaleckého zkoumání. Nejvyšší správní soud podotýká, že tento právní názor stěžovatelka v řízení o kasační stížnosti nezpochybnila.
[66] V dané věci šlo o výklad pojmu „změna suroviny“ podle § 3 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 415/2012 Sb. Podle stěžovatelky se má ustanovení vykládat tak, že se jedná o „celkovou změnu používané suroviny ve smyslu obměny její základní složky, nikoliv jejího vylepšení spočívající pouze ve snížení obsahu škodlivých látek.“ (viz bod II.D stěžovatelčiny žaloby). Krajský soud však dospěl k závěru, že „změnou suroviny v povolení provozu je nutno rozumět nejen obměnu základní složky. Zachování principu účinku určité chemické látky ve výrobním procesu neznamená automaticky zachování chemického složení takového přípravku.“ (viz bod 75 rozsudku krajského soudu). Krajský soud tak považuje za „změnu suroviny“ v zásadě každou změnu chemického složení. Toto je právní názor krajského soudu, který nemůže být předmětem znaleckého zkoumání. Nejvyšší správní soud podotýká, že tento právní názor stěžovatelka v řízení o kasační stížnosti nezpochybnila.
[67] Skutkovou otázkou je to, zda se chemické složení suroviny skutečně změnilo. Podle žalovaného a krajského soudu tomu tak bylo. Je sice pravdou, že tento skutkový závěr opřel krajský soud (stejně jako žalovaný) o to, že stěžovatelka prováděla testování suroviny (viz bod 73 napadeného rozsudku). Nicméně stěžovatelka otázku složení suroviny nikterak nerozporovala (poukazovala jen na důvody testování), ba dokonce tento závěr krajského soudu a žalovaného potvrzuje. Z citované časti žaloby totiž vyplývá, že podle stěžovatelky došlo ke zlepšení suroviny s tím, že v ní byl snížen obsah škodlivých látek. Je tedy zjevné, že muselo dojít ke změně v jejím složení, a proto nebylo třeba zadávat znalecký posudek. Ostatně porovnání složení dříve používaných surovin a surovin, jejichž užívání bylo povoleno změnou č. 12 integrovaného povolení, provedl zpracovatel odborného posudku (viz str. 23), jenž v něm upozornil na nesplnění zákonné povinnosti provést měření. Nebylo ani třeba, aby se krajský soud podrobněji zabýval složením pojiv, neboť z jeho právního názoru vyplývá, že stačí identifikovat v zásadě jakoukoliv změnu složení, která je v tomto případě evidentní. Skutečnost, že změna užívaných pojiv měla významné dopady na množství emitovaných těkavých organických látek, je dokladována porovnáním výsledků měření emisí TOC na výduších formovny, které bylo provedeno v roce 2018 (před změnou) a v roce 2021 (po změně). Ve vyjádření ze dne 22. 10. 2021 stěžovatelka sama připustila, že změna použitého pojiva na automatické formovací lince HWS měla zřejmě za následek změnu pachové zátěže. Stěžovatelka tak sama připouští nejen změnu chemického složení užívaných pojiv, ale i negativní dopad této skutečnosti do okolí. Změna suroviny ostatně vyžadovala změnu integrovaného povolení, což svědčí o významu této skutečnosti.
[67] Skutkovou otázkou je to, zda se chemické složení suroviny skutečně změnilo. Podle žalovaného a krajského soudu tomu tak bylo. Je sice pravdou, že tento skutkový závěr opřel krajský soud (stejně jako žalovaný) o to, že stěžovatelka prováděla testování suroviny (viz bod 73 napadeného rozsudku). Nicméně stěžovatelka otázku složení suroviny nikterak nerozporovala (poukazovala jen na důvody testování), ba dokonce tento závěr krajského soudu a žalovaného potvrzuje. Z citované časti žaloby totiž vyplývá, že podle stěžovatelky došlo ke zlepšení suroviny s tím, že v ní byl snížen obsah škodlivých látek. Je tedy zjevné, že muselo dojít ke změně v jejím složení, a proto nebylo třeba zadávat znalecký posudek. Ostatně porovnání složení dříve používaných surovin a surovin, jejichž užívání bylo povoleno změnou č. 12 integrovaného povolení, provedl zpracovatel odborného posudku (viz str. 23), jenž v něm upozornil na nesplnění zákonné povinnosti provést měření. Nebylo ani třeba, aby se krajský soud podrobněji zabýval složením pojiv, neboť z jeho právního názoru vyplývá, že stačí identifikovat v zásadě jakoukoliv změnu složení, která je v tomto případě evidentní. Skutečnost, že změna užívaných pojiv měla významné dopady na množství emitovaných těkavých organických látek, je dokladována porovnáním výsledků měření emisí TOC na výduších formovny, které bylo provedeno v roce 2018 (před změnou) a v roce 2021 (po změně). Ve vyjádření ze dne 22. 10. 2021 stěžovatelka sama připustila, že změna použitého pojiva na automatické formovací lince HWS měla zřejmě za následek změnu pachové zátěže. Stěžovatelka tak sama připouští nejen změnu chemického složení užívaných pojiv, ale i negativní dopad této skutečnosti do okolí. Změna suroviny ostatně vyžadovala změnu integrovaného povolení, což svědčí o významu této skutečnosti.
[68] Dále stěžovatelka namítá, že krajský soud nepřezkoumatelným způsobem vypořádal její námitku ohledně uložení povinnosti dokončit do 31. 8. 2022 „Rekonstrukci přípravny bentonitové formovací směsi pro formovací linku GF/HWS“. Nepřezkoumatelnost spatřuje v tom, že krajský soud pouze odkázal na rozhodnutí žalovaného. Zabýval
li se žalovaný dostatečně touto otázku v odvolacím řízení a neliší
li se odvolací a žalobní námitky, nezpůsobí souhlasný odkaz na rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu (viz rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005
130, č. 1350/2007 Sb. NSS). Přesně to se v tomto případě stalo. Žalovaný totiž ve svém rozhodnutí detailně popsal vývoj ohledně uvedené rekonstrukce. Zmínil povinnosti, které na stěžovatelku dopadají, a vliv rekonstrukce prováděné za provozu mimo jiné na emisní situaci. Zejména však zrekapituloval ujištění, kterých se krajskému úřadu ze strany stěžovatelky dostalo, pokud jde o termín dokončení rekonstrukce. Samotné věcné posouzení již stěžovatelka nerozporuje. Termín pro dokončení rekonstrukce byl ostatně prodloužen změnou č. 14 integrovaného povolení.
IV. Závěr a náklady řízení
[68] Dále stěžovatelka namítá, že krajský soud nepřezkoumatelným způsobem vypořádal její námitku ohledně uložení povinnosti dokončit do 31. 8. 2022 „Rekonstrukci přípravny bentonitové formovací směsi pro formovací linku GF/HWS“. Nepřezkoumatelnost spatřuje v tom, že krajský soud pouze odkázal na rozhodnutí žalovaného. Zabýval
li se žalovaný dostatečně touto otázku v odvolacím řízení a neliší
li se odvolací a žalobní námitky, nezpůsobí souhlasný odkaz na rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu (viz rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005
130, č. 1350/2007 Sb. NSS). Přesně to se v tomto případě stalo. Žalovaný totiž ve svém rozhodnutí detailně popsal vývoj ohledně uvedené rekonstrukce. Zmínil povinnosti, které na stěžovatelku dopadají, a vliv rekonstrukce prováděné za provozu mimo jiné na emisní situaci. Zejména však zrekapituloval ujištění, kterých se krajskému úřadu ze strany stěžovatelky dostalo, pokud jde o termín dokončení rekonstrukce. Samotné věcné posouzení již stěžovatelka nerozporuje. Termín pro dokončení rekonstrukce byl ostatně prodloužen změnou č. 14 integrovaného povolení.
IV. Závěr a náklady řízení
[69] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že je kasační stížnost důvodná, a proto podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu. Podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 76 odst. 1 písm. b) a § 78 odst. 4 s. ř. s. zrušil Nejvyšší správní soud i rozhodnutí žalovaného, a to v části výroku, kterou žalovaný potvrdil prvostupňové rozhodnutí krajského úřadu. V tomto rozsahu Nejvyšší správní soud věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, neboť již v řízení před krajským soudem byl důvod pro tento postup. Žalovaný bude v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku [§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V rozsahu části výroku rozhodnutí žalovaného, kterou byla změněna část výroku prvostupňového rozhodnutí, Nejvyšší správní soud žalobu podle § 110 odst. 1 části věty první za středníkem ve spojení s § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl. Touto částí výroku rozhodnutí žalovaného bylo vyhověno odvolání stěžovatelky a z výroku prvostupňového rozhodnutí byla vypuštěna jedna závazná podmínka provozu zařízení. Ve vztahu k této části výroku rozhodnutí žalovaného stěžovatelka v žalobě netvrdila, že jí byla zkrácena na svých právech, a takové tvrzení ani myslitelně nemohla předestřít. V tomto rozsahu stěžovatelka postrádá žalobní legitimaci, takže žaloba byla podána osobou zjevně neoprávněnou.
[70] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. platí, že zruší
li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu i rozhodnutí žalovaného, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.
[70] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. platí, že zruší
li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu i rozhodnutí žalovaného, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.
[71] Podle § 60 odst. 1 s. ř. s., který se v řízení o kasační stížnosti uplatní na základě § 120 s. ř. s., má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Účastníku, jemuž soud přizná náhradu nákladů řízení, přizná i náhradu nákladů související s návrhy na přiznání odkladného účinku žalobě a kasační stížnosti (§ 145 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitý na základě § 64 s. ř. s.). Stěžovatelka byla ve věci zcela procesně úspěšná, neboť žaloba byla odmítnuta pouze v marginální části, k níž ani neuplatnila žádný žalobní bod.
[72] Procesně úspěšná stěžovatelka zaplatila soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč [položka 18 bod 2 písm. a) přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích], za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč (položka 19 přílohy k zákonu o soudních poplatcích) a dvakrát po 1 000 Kč za návrhy na přiznání odkladného účinku žalobě, resp. kasační stížnosti (položka 20 přílohy k zákonu o soudních poplatcích).
[73] V řízení před krajským soudem i před Nejvyšším správním soudem byla stěžovatelka zastoupena advokátem, který za ni v řízení před krajským soudem učinil tři úkony právní služby, a sice převzetí a přípravu právního zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], sepis a podání žaloby [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a sepis a podání repliky [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. V řízení před Nejvyšším správním soudem učinil zástupce stěžovatelky tři úkony právní služby, a to sepis a podání kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], sepis a podání repliky [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a sepis a podání vyjádření [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Celkem tedy zástupce stěžovatelky učinil šest úkonů právní služby, za každý z nich mu náleží odměna ve výši 3 100 Kč [§ 7 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož zástupce stěžovatelky je plátcem DPH, patří k nákladům řízení stěžovatelky náhrada daně, kterou je její zástupce povinen odvést z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Tato částka činí 4 284 Kč a odpovídá 21 % z částky 20 400 Kč.
[74] Celková výše náhrady nákladů řízení přiznaná stěžovatelce, zahrnující zaplacené soudní poplatky a náklady zastoupení advokátem, činí 34 684 Kč. Náhradu nákladů řízení je žalovaný povinen uhradit k rukám zástupce stěžovatelky (§ 149 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitý na základě § 64 s. ř. s.) v přiměřené lhůtě 30 dnů.
[75] Žalovaný nebyl ve věci úspěšný, nemá tudíž právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2024
Tomáš Kocourek
předseda senátu