2 As 358/2023- 32 - text
2 As 358/2023 - 34
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Karla Šimky a soudkyň Sylvy Šiškeové a Evy Šonkové v právní věci žalobce: M. J., zast. Mgr. Pavlem Chráskou, advokátem se sídlem Ohradské náměstí 1621/5, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2022, č. j. MZP/2022/500/1414, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 10. 2023, č. j. 9 A 82/2022
37,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Magistrát hlavního města Prahy, odbor ochrany prostředí, rozhodnutím ze dne 2. 5. 2022 nevyhověl námitce žalobce proti zařazení jeho pozemku parc. č. X v katastrálním území D. do navrhované přírodní památky Retenční nádrž Slatina (dále jen „přírodní památka“). Navrhované zvláště chráněné území tvoří významné pobřežní porosty vodní nádrže a navazující louky a mokřady, které slouží jako významné hnízdiště, tahová zastávka ptáků a útočiště obojživelníků a je ideální pro chráněné druhy. Vyčleněním žalobcova pozemku by byla narušena celistvost navrhované přírodní památky a jejího ochranného pásma. Rozsah přírodní památky i ochranného pásma byl vymezen s ohledem na možnou budoucí zástavbu. Žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí magistrátu a napadené rozhodnutí potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil u Městského soudu v Praze, který žalobu zamítl. Uvedl, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné. Správní orgány se zabývaly skutkovým stavem ke dni vyhlášení rozhodnutí. Žalobci nebylo upřeno právo vznášet námitky. Je sice pravdou, že rozhodnutí o námitkách uplatněných ve správním řízení bylo vydáno téměř osm let po jejich podání, avšak s ohledem na předmět řízení, jímž je vyhlášení přírodní památky, pasivitu žalobce během řízení a aktualizaci skutkového stavu neměla délka lhůty vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Městský soud neshledal ani porušení zásad správního řízení podle § 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žalovaný revidoval skutkový stav a žalobce neprokázal změnu okolností, která podle něj měla nastat. Tvrzení, že v mezičase nebyl proveden inventarizační průzkum, je vytrženo z kontextu a nereflektuje celkový obsah rozhodnutí magistrátu.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti opakuje, že správní orgány rozhodovaly podle osm let starého skutkového stavu. Takové rozhodnutí nemůže mít relevanci. Jeho vydáním dochází k porušení zásad správního řízení ve smyslu § 2 správního řádu. Správní orgán postupoval časově podle své libovůle. Stěžovatel opakovaně marně namítal, že v roce 2014 došlo ke změně okolností.
[4] Městský soud podle stěžovatele uvedl zjevně nepravdivý argument, že správní orgány revidovaly skutkový stav, ačkoli pouze odhadovaly, že nedošlo k významné změně podmínek v lokalitě. Nezabývaly se podstatou stěžovatelových námitek, tedy tím, že je nutné přezkoumat stav území a jeho možné změny. Stěžovatel uváděl, že došlo ke změně populace ptáků vyskytujících se v lokalitě. Pozornosti správních orgánů uniklo porovnání návrhu na vyhlášení přírodní památky z roku 2014 s odbornými vyjádřeními ornitologů z roku 2019. Připojený plán péče neřeší ochranu ptáků uvedených v návrhu.
[4] Městský soud podle stěžovatele uvedl zjevně nepravdivý argument, že správní orgány revidovaly skutkový stav, ačkoli pouze odhadovaly, že nedošlo k významné změně podmínek v lokalitě. Nezabývaly se podstatou stěžovatelových námitek, tedy tím, že je nutné přezkoumat stav území a jeho možné změny. Stěžovatel uváděl, že došlo ke změně populace ptáků vyskytujících se v lokalitě. Pozornosti správních orgánů uniklo porovnání návrhu na vyhlášení přírodní památky z roku 2014 s odbornými vyjádřeními ornitologů z roku 2019. Připojený plán péče neřeší ochranu ptáků uvedených v návrhu.
[5] Stěžovatel připomíná, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu (NSS) je třeba na odůvodnění rozhodnutí o námitkách klást stejné požadavky jako v případě typických správních rozhodnutí. Správní orgán nebyl ochotný popsat k danému období stav dotčeného území a odepřel tak stěžovateli právo vznášet relevantní námitky. Argumentaci městského soudu možností využít právní nástroje ochrany před nečinností správních orgánů považuje stěžovatel za absurdní. Ve správním řízení se má postupovat tak, aby to odpovídalo okolnostem daného případu. Nadto stěžovatel neměl zájem na urychlení řízení. Správní orgány by dříve rozhodly v jeho neprospěch.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na vyjádření k žalobě, napadený rozsudek a obě správní rozhodnutí. Zdůraznil, že hodnoty přírodní památky jsou trvajícího charakteru.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná.
[8] NSS se nezabýval námitkami uvedenými v části III. kasační stížnosti. Kasační námitky jsou projednatelné, pokud kvalifikovaně zpochybňují rozhodnutí krajského (městského) soudu. Stěžovatel je povinen v kasační stížnosti vymezit rozsah přezkumu napadeného rozhodnutí a musí konkrétně sdělit, v čem spatřuje skutková či právní pochybení krajského soudu a z kterých konkrétních důvodů považuje závěry soudu za nezákonné (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2023, č. j. 8 Azs 299/2020
41, bod 10). Konkrétní kasační námitky proto nelze nahradit zopakováním námitek uplatněných v odvolání či v žalobě, neboť odvolací a žalobní námitky směřovaly proti jiným rozhodnutím než proti napadenému rozsudku (rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2007, č. j. 8 Afs 106/2006
58).
[9] Část III. kasační stížnosti se kryje se žalobními námitkami a nereaguje na rozsudek městského soudu. Proto ji NSS v tomto rozsahu vyhodnotil jako nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“; srov. usnesení NSS ze dne 10. 9. 2009, č. j. 7 Afs 106/2009
77, č. 2103/2010 Sb. NSS, či ze dne 30. 6. 2020, č. j. 10 As 181/2019
63, č. 4051/2020 Sb. NSS). Stěžovatel zde pouze znovu vznáší argumenty ze žaloby, aniž by jakkoli reagoval na odůvodnění městského soudu. Konkrétně opakuje námitky, že správní orgány rozhodovaly o osm let starém skutkovém stavu, čímž nerespektovaly okolnosti případu a zasáhly tak extenzivně do stěžovatelových práv, porušily zásady správního řízení, nezabývaly se změnou okolností a s ohledem na průtahy a netestování toho, zda rozhodnutí odpovídá okolnostem případu, postupovaly vůči stěžovateli „velkopansky“. Městský soud tyto námitky posoudil, avšak kasační argumentace jeho vypořádání nereflektuje.
[10] V další části kasační stížnosti již stěžovatel reaguje na odůvodnění napadeného rozsudku. Námitka, že městský soud uváděl nepravdivý argument, podle něhož správní orgán přezkoumával a revidoval skutkový stav, však není důvodná. Městský soud uvedl, že správní orgány k námitkám stěžovatele skutkový stav přezkoumaly, k tomu odkázal na s. 3 napadeného rozhodnutí a s. 7 až 9 rozhodnutí magistrátu.
[11] Správní orgány konstatovaly, že stěžovatelův pozemek je součástí polního biotopu. Polní biotopy v jižní části navrhované přírodní památky doplňují mozaiku biotopů v území a rozšiřují nabídku míst ke hnízdění a vyhledávání potravy a úkrytů zejména pro rozličné druhy polních ptáků. Dotčený biotop je ideální pro zvláště chráněné druhy jako koroptev obecná, skřivan polní a křepelka polní. Stěžovatelův pozemek se nachází na jižním okraji navrhované přírodní památky a navazuje na něj více než 100 m široké ochranné pásmo. Jeho vyčlenění by narušilo celistvost navrženého zvláště chráněného území a jeho ochranného pásma. Stěžovatelův pozemek je rovněž stěžejní z hlediska zásobování vodou mokřadního polního biotopu, který se nachází na sousedních pozemcích. Navržený rozsah přírodní památky chrání centrální nejcennější část od okolní zástavby, která by se v budoucnu mohla rozšířit k hranicím přírodní památky či jejího ochranného pásma.
[11] Správní orgány konstatovaly, že stěžovatelův pozemek je součástí polního biotopu. Polní biotopy v jižní části navrhované přírodní památky doplňují mozaiku biotopů v území a rozšiřují nabídku míst ke hnízdění a vyhledávání potravy a úkrytů zejména pro rozličné druhy polních ptáků. Dotčený biotop je ideální pro zvláště chráněné druhy jako koroptev obecná, skřivan polní a křepelka polní. Stěžovatelův pozemek se nachází na jižním okraji navrhované přírodní památky a navazuje na něj více než 100 m široké ochranné pásmo. Jeho vyčlenění by narušilo celistvost navrženého zvláště chráněného území a jeho ochranného pásma. Stěžovatelův pozemek je rovněž stěžejní z hlediska zásobování vodou mokřadního polního biotopu, který se nachází na sousedních pozemcích. Navržený rozsah přírodní památky chrání centrální nejcennější část od okolní zástavby, která by se v budoucnu mohla rozšířit k hranicím přírodní památky či jejího ochranného pásma.
[12] Magistrát připustil, že původním návrhem obeslal vlastníky již před osmi lety. Poukázal však na to, že o lokalitu sám z velké části pečuje a přispěl ke zlepšení jejího přírodního prostředí (např. revitalizací potoka, zimněním retenční nádrže, regulací rybí osádky, vytvořením tůní a mýcením nadbytečných keřů a stromů). Zároveň nedošlo k žádnému incidentu, co se skokového zhoršení kvality vody týče, k významné redukci pobřežního pásma nebo k jiné pro lokalitu významné negativní události. Nedošlo ani ke zvýšení pohybu osob v lokalitě a není důvod předpokládat, že by došlo k významné změně či zhoršení podmínek, a to jak z hlediska vnějších ovlivnění, tak z hlediska vnitřních biologických procesů.
[13] Informace o výskytu ptačích druhů čerpal magistrát od dvou členů České společnosti ornitologické, kteří se v lokalitě dlouhodobě pravidelně pohybují. Magistrát poukázal na vyjádření J. G. ze dne 26. 1. 2019, který v oblasti zaznamenal silně ubývající koroptve obecné. Území je také vhodné jako hnízdní lokalita pro silně ubývajícího skřivana polního. Podle akustických pozorování v hnízdní době ornitolog předpokládá i výskyt ubývající křepelky polní.
[14] Koroptev polní a křepelka polní patří mezi zvláště chráněné druhy (koroptev je druh ohrožený, křepelka silně ohrožený, viz příloha II. vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). V souladu s § 50 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je chráněn biotop zvláště chráněných druhů.
[15] Z uvedeného je zřejmé, že správní orgány nevycházely z osm let starého skutkového stavu. Související argumentace městského soudu tak není nepravdivá, jak se domnívá stěžovatel. NSS souhlasí s tím, že tvrzení, že správní orgány neprovedly v posledních osmi letech inventarizační průzkum, je vyňato z kontextu. Magistrát vysvětlil, proč k takovému kroku nepřikročil. Sám o lokalitu z velké části pečuje, takže je jasné, že má dlouhodobý přehled o situaci v ní, a zároveň nedošlo k žádnému zásadnímu negativnímu ovlivnění (viz bod [12] tohoto rozsudku). Magistrát navíc vyšel také z aktuálního vyjádření člena České společnosti ornitologické.
[15] Z uvedeného je zřejmé, že správní orgány nevycházely z osm let starého skutkového stavu. Související argumentace městského soudu tak není nepravdivá, jak se domnívá stěžovatel. NSS souhlasí s tím, že tvrzení, že správní orgány neprovedly v posledních osmi letech inventarizační průzkum, je vyňato z kontextu. Magistrát vysvětlil, proč k takovému kroku nepřikročil. Sám o lokalitu z velké části pečuje, takže je jasné, že má dlouhodobý přehled o situaci v ní, a zároveň nedošlo k žádnému zásadnímu negativnímu ovlivnění (viz bod [12] tohoto rozsudku). Magistrát navíc vyšel také z aktuálního vyjádření člena České společnosti ornitologické.
[16] Stěžovatel spatřuje rozpor právě mezi vyjádřeními ornitologů a samotným návrhem, NSS jej však neshledal. Není pravdou, že ornitologové neidentifikovali ani jediného ptáka, který byl konkrétně pojmenován v návrhu z roku 2014. Pan G. ve vyjádření pojednává o mnoha ptačích druzích, pro jejichž hnízdění je lokalita vhodná. Několik druhů zde přímo pozoroval; konkrétně krutihlava obecného v době jarního i podzimního tahu, koroptev obecnou v zimním období, křepelku polní na základě akustických pozorování v hnízdní době, ťuhýka šedého v zimním období a také ťuhýka obecného. Hnízdění křepelky polní je uvedeno i v návrhu (s. 21), je zde uveden i ťuhýk obecný a šedý (s. 23). Návrh uvádí i koroptev polní (s. 21), byť ornitolog uvedl koroptev obecnou, ovšem podle latinského názvu v návrhu a vyjádření se jedná o stejného ptáka (perdix perdix). Na toto vyjádření odkazuje ve svém rozhodnutí magistrát a žalovaný se s ním ztotožnil.
[17] Druhý člen České ornitologické společnosti V. Š. rovněž hovoří o krutihlavovi obecném a ťuhýku obecném a šedém, ale také o výskytu slavíka tmavého a obecného (slavík obecný s. 22 návrhu), pěnice vlašské, drozda cvrčaly, krahujce obecného (s. 21 návrhu), jestřába lesního, bramborníčka hnědého a černohlavého (oba s. 20 návrhu) a bekasiny otavní (s. 20 návrhu).
[18] Stěžovatel dále podle NSS pominul zcela zásadní skutečnost, na kterou na s. 7 upozorňoval i magistrát. Údaje ohledně výskytu ptačích druhů zaslané ornitology se nevztahují k celému území přírodní památky, ale pouze k osmi vybraným parcelám. Magistrát totiž požádal ornitology o vyjádření pouze ve vztahu k parcelám, u kterých ještě bylo třeba vypořádat připomínky proti jejich zařazení do zvláště chráněného území a/nebo jeho ochranného pásma.
[18] Stěžovatel dále podle NSS pominul zcela zásadní skutečnost, na kterou na s. 7 upozorňoval i magistrát. Údaje ohledně výskytu ptačích druhů zaslané ornitology se nevztahují k celému území přírodní památky, ale pouze k osmi vybraným parcelám. Magistrát totiž požádal ornitology o vyjádření pouze ve vztahu k parcelám, u kterých ještě bylo třeba vypořádat připomínky proti jejich zařazení do zvláště chráněného území a/nebo jeho ochranného pásma.
[19] Proto nelze přisvědčit tvrzení stěžovatele, že se lokalita mezi lety 2014 a 2019 ve vztahu k ptačím druhům zásadně proměnila a ani jeden z ptáků, s jejichž výskytem návrh počítal, nebyl v roce 2019 zjištěn. Důvodná nemůže být ani námitka, že stěžovateli bylo odepřeno právo vznášet námitky. Magistrát se ve svém dostatečně odůvodněném rozhodnutí zabýval tím, zda v území došlo k nějakým změnám. Stěžovatel mohl v odvolání reagovat na skutečnosti, jimiž magistrát odůvodnil své rozhodnutí. Vyjma nedůvodné námitky ohledně změny v ptačí populaci však nepředestřel žádnou další argumentaci k tomu, jak se měl stav v posuzované lokalitě změnit, a nezpochybnil tak aktualizaci skutkového stavu provedenou správními orgány. NSS proto souhlasí se závěrem městského soudu, který související žalobní námitku neshledal důvodnou.
[20] Důvodná není ani stěžovatelova argumentace týkající se průtahů ve správním řízení. Stěžovateli lze přisvědčit, že správní orgány zásadním způsobem překročily zákonem stanovenou lhůtu pro rozhodnutí o námitkách. Argumentaci městského soudu však nelze označit za absurdní, jak stěžovatel naznačuje. Sám stěžovatel na jednu stranu vytýká správním orgánům průtahy v řízení, na druhou stranu uvádí, že neměl zájem na tom, aby se řízení urychlilo a správní orgány rozhodly dříve v jeho neprospěch. Tato vnitřně rozporná argumentace nemůže obstát.
[21] Městský soud správně poukázal na fakt, že stěžovatel mohl využít právních nástrojů ochrany před nečinností správních orgánů (podnět podle § 80 správního řádu, případně pak žalobu na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s.). Jejich nevyužití nelze omlouvat tím, že stěžovatel neměl na vyhlášení přírodní památky zájem. Pokud byl stěžovatel přesvědčen o důvodnosti svých námitek, nemohl očekávat pro něj nepříznivý výsledek řízení. Především však soudní řízení přezkoumávající rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o námitkách neslouží k tomu, aby se v něm soudy zabývaly možnou nečinností správních orgánů (k tomu přiměřeně např. rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2024, č. j. 2 Afs 349/2023
26, bod 27).
[21] Městský soud správně poukázal na fakt, že stěžovatel mohl využít právních nástrojů ochrany před nečinností správních orgánů (podnět podle § 80 správního řádu, případně pak žalobu na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s.). Jejich nevyužití nelze omlouvat tím, že stěžovatel neměl na vyhlášení přírodní památky zájem. Pokud byl stěžovatel přesvědčen o důvodnosti svých námitek, nemohl očekávat pro něj nepříznivý výsledek řízení. Především však soudní řízení přezkoumávající rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o námitkách neslouží k tomu, aby se v něm soudy zabývaly možnou nečinností správních orgánů (k tomu přiměřeně např. rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2024, č. j. 2 Afs 349/2023
26, bod 27).
[22] NSS zdůrazňuje, že institut námitek podle § 40 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny neslouží k oddalování konce správního řízení, ale k možné ochraně práv vlastníků nemovitých věcí dotčených záměrem. Navíc, jak bylo výše uvedeno, správní orgány vycházely z revidovaného skutkového stavu, a časová prodleva tak neměla vliv na zákonnost správních rozhodnutí, jak správně dovodil i městský soud. NSS se proto blíže námitkou, že správní orgány stanovenou lhůtu pro rozhodnutí nedodržely, nezabýval. Pozdní rozhodnutí o námitkách nemá bez dalšího za následek nezákonnost tohoto rozhodnutí (přiměřeně rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2006, č. j. 6 Ads 50/2005
63). Nelze tak přisvědčit stěžovateli, že by došlo k porušení zásad správního řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s.
[24] Neúspěšný stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Žalovanému nevznikly náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2024
Karel Šimka
předseda senátu