22 As 23/2025

22 As 23/2025- 46 - text

 22 As 23/2025-47 pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci žalobce: městys Čestice, se sídlem Čestice 1, Čestice, zastoupen JUDr. Zdeňkem Horáčkem, Ph.D., advokátem se sídlem Kaizlovy sady 434/13, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Povodí Vltavy, státní podnik, se sídlem Holečkova 3178/8, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 8. 2024, čj. KUJCK 96433/2024, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 1. 2025, čj. 63 A 31/2024-71,

22 As 23/2025- 55 - text  22 As 23/2025-61 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci žalobce: městys Čestice, se sídlem Čestice 1, Čestice, zastoupen JUDr. Zdeňkem Horáčkem, Ph.D., advokátem se sídlem Kaizlovy sady 434/13, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Povodí Vltavy, státní podnik, se sídlem Holečkova 3178/8, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 8. 2024, čj. KUJCK 96433/2024, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 1. 2025, čj. 63 A 31/2024-71, takto:

I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Městský úřad rozhodnutím z 31. 1. 2024, čj. MUST/005526/2024/ŽP/Před, změnil své rozhodnutí z 12. 12. 2013, čj. MUST/057421/2013/ŽP/Ško, o povolení vypouštění odpadních vod z čističky odpadních vod (dále „ČOV“) Čestice do vod povrchových. Vypouštění nyní žalobci povolil na období od 1. 1. 2024 do 31. 12. 2032. Postupem podle § 12 odst. 3 písm. a) ve spojení s odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), však z moci úřední nově stanovil limity též pro vypouštění celkového fosforu (Pcelk): přechodně do 31.

12. 2024 na hodnotu průměru 5 mg/l, maximální hodnotu 8 mg/l a maximální množství 0,550 t/rok. Poté hodnotu průměru 2 mg/l, maximální hodnotu 5 mg/l a maximální množství 0,220 t/rok [pozn. NSS: hodnota průměru vyjadřuje aritmetický průměr koncentrace za kalendářní rok, jenž nesmí být překročen, a maximální hodnota (m) vyjadřuje maximální, nepřekročitelnou koncentraci, a to dle poznámek k tabulkám 1a a 1b přílohy č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech (dále „nařízení o vodách“)].

[2] Tyto limity stanovil městský úřad i přesto, že nařízení o vodách nepožaduje odbourávání celkového fosforu u ČOV v kategorii do 500 EO (ekvivalentních obyvatel), což je případ i ČOV Čestice. Městský úřad totiž dovodil, že limity uvedené v nařízení o vodách jsou zastaralé. Poukázal na § 38 odst. 12 vodního zákona, ve znění do 31. 12. 2023, dle nějž lze pro naplnění cílů, které pro ochranu vod stanovují plány povodí (dále „cíle plánu povodí“), zde plán dílčího povodí Horní Vltavy, stanovit i přísnější limity, než jaké stanovuje § 38 odst. 10 tohoto zákona a tam odkazované nařízení o vodách. Městský úřad tak stanovil výše uvedené limity navzdory tomu, že nařízení o vodách pro ČOV Čestice žádné limitní hodnoty nestanoví [pozn. NSS: Krajský soud v Českých Budějovicích v bodu 2 napadeného rozsudku uvedl, že tyto limity stanovil městský úřad na základě stanoviska Povodí Vltavy, zde osoby zúčastněné na řízení (dále „Povodí Vltavy“).

I. Návrh žalobce na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamítá.

II. Žalobci se ukládá povinnost zaplatit soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, a to ve lhůtě 3 dnů od právní moci tohoto usnesení.

čího povodí Horní Vltavy, stanovit i přísnější limity, než jaké stanovuje § 38 odst. 10 tohoto zákona a tam odkazované nařízení o vodách. Městský úřad tak stanovil výše uvedené limity navzdory tomu, že nařízení o vodách pro ČOV Čestice žádné limitní hodnoty nestanoví [pozn. NSS: Krajský soud v Českých Budějovicích v bodu 2 napadeného rozsudku uvedl, že tyto limity stanovil městský úřad na základě stanoviska Povodí Vltavy, zde osoby zúčastněné na řízení (dále „Povodí Vltavy“). To však ve svém stanovisku z 11. 7. 2023 požadovalo jiné limity pro celkový fosfor (průměr 3 mg/l, m 5 mg/l), než které nakonec stanovil městský úřad (poslední odstavec na str. 2 rozhodnutí městského úřadu].

[3] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl a napadené rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Žalovaný dovodil, že § 38 odst. 10 a 12 vodního zákona rozlišuje mezi nejlepšími dostupnými technologiemi, které vyplývají z vodního zákona a nařízení o vodách, na jedné straně (dále „technologie“ – množné číslo), a nejlepšími dostupnými technikami, které vyplývají ze zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), na straně druhé (dále „techniky“).

Dle žalovaného jsou tyto pojmy odlišné, přičemž technologie, resp. s nimi spojené emisní standardy a limity uvedené v nařízení o vodách jsou již zastaralé. Jde-li o techniky, tak zákon o integrované prevenci nestanovuje konkrétní emisní limity. Žalovaný proto mj. vyšel z prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2016/902 z 30. 5. 2016, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro společné systémy čištění odpadních vod a odpadních plynů a nakládání s nimi v odvětví chemického průmyslu (dále „prováděcí rozhodnutí Komise“).

To stanovuje roční průměrný limit vypouštění celkového fosforu na 0,50 – 3,0 mg/l při překročení množství 0,3 t/rok. Rozsudek krajského soudu

[4] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou krajský soud zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Krajský soud vyšel z jazykového výkladu § 38 odst. 10 a 12 vodního zákona a dovodil, že vodoprávní úřady by měly vycházet jak z technologií, které jsou stanoveny nařízením o vodách, tak i z technik v oblasti čištění odpadních vod (tzv. BAT – Best Available Techniques). Z § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci pak dle krajského soudu vyplývá, že technologie lze podřadit pod pojem techniky, neboť techniky jsou širším pojmem, který zahrnuje jak technologie, tak i všechna související zařízení, opatření a postupy.

Odlišnost těchto pojmů plyne i z důvodové zprávy k zákonu č. 113/2018 Sb., kterým se mění zákon o vodách a zákon č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon č. 113/2018 Sb.“) [sněmovní tisk č. 45/0, důvodová zpráva, II. Zvláštní část, k bodu 30 až 32 - § 38 odst. 10, k § 28, 8. volební období (2017-2021), digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu, www.psp.cz]. Po této novele obsahuje vodní zákon nově i pojem techniky, přičemž zákonodárce v důvodové zprávě vysvětlil, že cílem této novely je zpřesnění způsobu stanovování emisních limitů.

Dle krajského soudu tedy nařízení o vodách stanovuje technologie, ne však techniky. Správní orgány proto nemusely ani nesměly vycházet jen z nařízení o vodách (tj. z technologií), ale musely přihlédnout také k technikám.

[5] Zatímco ty emisní limity, kterých lze dosáhnout za pomocí technologií, jsou stanoveny v nařízení o vodách, tak naopak ty emisní limity, kterých lze dosáhnout za pomocí technik, takto stanoveny nejsou. Krajský soud uvedl, že odůvodnění rozhodnutí městského úřadu mohlo v této otázce vyvolávat pochybnosti, nicméně žalovaný stanovené emisní limity již řádně odůvodnil. Vzhledem k zásadě jednoty správních rozhodnutí tak odůvodnění napadených správních rozhodnutí, dle krajského soudu, obstojí. Žalovaný v tomto ohledu analogicky vyšel z prováděcího rozhodnutí Komise, které se sice nevztahuje na městské odpadní vody, nicméně stanovuje přísnější limity, než jaké nyní stanovily správní orgány.

Žalovaný dále vyšel z přílohy č. 7 nařízení o vodách, která pro ČOV v kategorii 2 000 až 10 000 EO také stanovuje přísnější limity, než jaké jsou ty nyní posuzované. Vyšel také ze závěrů opatření č. HVL30700123 – Omezení obsahu fosforu v povodí nádrže Orlík II, které bylo vypracováno pro vodní útvar Peklov v rámci dílčího povodí Horní Vltavy (dále „opatření“) [pozn NSS: voda z ČOV Čestice se vlévá do toku Peklov]. Toto opatření, jako nástroj k dosažení cílů plánu povodí (§ 24 odst. 8 ve spojení s § 26 odst. 1 vodního zákona), pokládá limity podle nařízení o vodách za nedostatečné, a proto také využilo možnosti podle § 38 odst. 10 vodního zákona a stanovilo přísnější emisní limity celkového fosforu než nařízení o vodách.

[6] Krajský soud se s tímto analogickým využitím emisních limitů ztotožnil. Pokud tyto limity nejsou stanoveny zákonem, pak je vodoprávní úřad musí určit tak, aby odpovídaly smyslu a účelu právní úpravy (e ratione legis). Tímto cílem je prevence, snižování či úplné zabránění znečištění povrchových vod. Dle krajského soudu je známo, že zvýšené množství fosforu vede k poškození ekosystémů. Hodnoty celkového fosforu v lokalitě Peklov byly nadprůměrné a opatření pro tuto lokalitu bylo vypracováno v souladu s prováděcím rozhodnutím Komise i nařízením o vodách.

Krajský soud tedy považuje za legitimní, aby limity celkového fosforu byly stanoveny i pro nízkokapacitní ČOV. Byť se prováděcí rozhodnutí Komise vztahuje na emise z chemického průmyslu, tak z něj dle krajského soudu lze podpůrně vycházet i nyní. Emisní rámec, který je tímto rozhodnutím stanoven, lze v kombinaci s dalšími ukazateli použít jako porovnatelnou hodnotu pro stanovení limitů u městských odpadních vod. To mj. plyne i z žalovaným odkazovaného metodického dokumentu z 15. 4. 2014, čj. /ENV/14 (dále „metodický dokument“), který je publikován v informačním systému integrované prevence.

Krajský soud uzavřel, že ČOV Čestice již je vybavena řízeným dávkováním roztoku hlinité nebo železité soli k chemickému srážení fosforu, což jsou nejlepší dostupné techniky čištění odpadních vod od sloučenin fosforu. Nové limity proto nebudou pro stěžovatele představovat významnou finanční zátěž.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného Kasační stížnost

[7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek i obě správní rozhodnutí.

[1] Městský úřad Strakonice rozhodnutím z 31. 1. 2024 změnil své rozhodnutí z 12. 12. 2013, o vypouštění odpadních vod z ČOV Čestice do vod povrchových, tak, že žalobci povolil vypouštění odpadních vod z ČOV Čestice do vod povrchových na dobu od 1. 1. 2024 do 31. 12. 2032. Na základě stanoviska Povodí Vltavy (dále jen „OZNŘ“) však nově stanovil limit pro vypouštění fosforu. Městský úřad při stanovení tohoto limitu vycházel z § 38 odst. 10 a 12 zákona č. 254/2001 Sb., vodní zákon, které umožňují stanovit přísnější limity, než jaké jsou stanoveny v odst. 10. Emisní limit vypouštěného fosforu byl stanoven za účelem dosažení cílů ochrany vod, které byly přijaty v Plánu dílčího povodí Horní Vltavy. Proti tomuto rozhodnutí městského úřadu podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Její součástí je i návrh stěžovatele, aby Nejvyšší správní soud přiznal této kasační stížnosti odkladný účinek.

[2] Stěžovatel v tomto návrhu tvrdí, že dodržování těchto emisních limitů, které má za nezákonné, bude vyžadovat značné náklady. Potřebnou technologii nebude možné zavést v brzké době. Pokud by Nejvyšší správní soud kasační stížnosti přisvědčil, tak by se tyto náklady na novou čistící technologii ukázaly jako zbytečné. Stěžovatel, jakožto územní samosprávný celek, přitom musí se svým majetkem nakládat hospodárně a ve veřejném zájmu (§ 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Tato zejména ekonomická újma, která by stěžovateli mohla vzniknout, by tedy byla závažnější než hypotetická újma na posuzované povinnosti, která je nová jak pro stěžovatele, tak i pro vlastníky jiných ČOV. Posuzované limity se přitom netýkají odstranění např. mimořádného stavu bezprostředně ohrožujícího životní prostředí, který by vyžadoval okamžitou reakci.

[3] Dle stěžovatele by měl být odkladný účinek přiznán také z důvodu, že rozsudek Nejvyššího správního soudu bude mít precedenční povahu pro celé odvětví čištění odpadních vod. Ze všech ČOV v České republice probíhá odstraňování fosforu pouze na méně než 5 %. Pokud jde o dílčí povodí Horní Vltavy, tak plán na snížení množství fosforu se týká více než 600 ČOV. Tyto ČOV obstarávají potřeby více než půl milionu obyvatel, přičemž posuzované limity mohou mít značný dopad na velké ČOV, jakou je třeba ta v Českých Budějovicích, která má povolení do 31. 12. 2026. V případě takto velkých ČOV se případné investice, pokud by Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost, předpokládají na stovky milionů Kč. V tomto ohledu jsou odhadované investiční náklady, které stanovuje Plán dílčího povodí Horní Vltavy na přibližně 117 mil. Kč, značně podhodnocené. Závěry žalovaného jsou přitom nepředvídatelné, resp. pokud by byly předvídatelné, tak by vlastníci ČOV mohli tyto investice plánovat s předstihem.

[4] Žalovaný ve vyjádření k tomuto návrhu uvedl, že veřejný zájem v nyní projednávané věci spočívá na zpřísňování pravidel pro čištění odpadních vod. Naplňování tohoto zájmu je však ztíženo specifičností právní úpravy. Žalovaný proto nemá proti přiznání odkladného účinku námitky, a naopak očekává posouzení, kterým Nejvyšší správní soud postaví sporné otázky najisto. Ačkoliv žalovaný má své rozhodnutí za správné, a ačkoliv se přiznání odkladného účinku může dotknout také dalších subjektů, tak připouští, že přiznání odkladného účinku může mít vliv na ekonomickou a časovou náročnost požadovaných opatření. Žalovaný přitom nedokáže posoudit, jaké investiční náklady by stěžovatel musel vynaložit.

[5] OZNŘ se k tomuto návrhu nevyjádřila.

[6] Kasační stížnost nemá odkladný účinek (§ 107 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat za přiměřeného užití § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. Přiznání odkladného účinku je tedy mimořádným institutem. Odkladný účinek lze kasační stížnosti přiznat tehdy, jestliže by výkon nebo jiné právní následky napadeného rozhodnutí krajského soudu znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

ným dávkováním roztoku hlinité nebo železité soli k chemickému srážení fosforu, což jsou nejlepší dostupné techniky čištění odpadních vod od sloučenin fosforu. Nové limity proto nebudou pro stěžovatele představovat významnou finanční zátěž. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného Kasační stížnost

[7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek i obě správní rozhodnutí. Stěžovatel souhlasí s krajským soudem v tom, že pojmy technologie a techniky jsou odlišné. Podle něj je však třeba tyto pojmy vykládat v jejich vzájemné souvislosti a úplnosti, přičemž techniky budou vždy odvislé od technologií. Jde tedy o vzájemně provázané pojmy, nejde však o pojmy samostatné ale ani ve vztahu nadřazenosti a podřazenosti, jak vyložil krajský soud. Předpokládá-li vodní zákon pro technologie kvantitativní či kvalitativní regulaci ve formě podzákonného předpisu (zde nařízení o vodách), postrádalo by dle stěžovatele smyslu, pokud by se tato kritéria nevztahovala i na techniky.

Tuto argumentaci, kterou stěžovatel vznesl v žalobě, nedokázal krajský soud přesvědčivě vyvrátit. Výklad stěžovatele vyplývá také z důvodové zprávy k zákonu č. 113/2018 Sb., dle které byly pojmy technologie a techniky zavedeny do vodního zákona pouze kvůli zpřesnění jeho terminologie, aby odpovídala unijní směrnici. Zákonodárce tedy nezavedl tyto pojmy proto, aby vodoprávní úřady mohly stanovovat emisní limity přísněji než nařízení o vodách.

[8] Krajský soud dle stěžovatele nesprávně připustil, že přísnější limity pro vypouštění odpadních látek lze stanovit na základě plánů povodí, jež jsou opatřeními obecné povahy (dále „OOP“). Nejsou tedy závazným právním předpisem ani rozhodnutím. Pokud tedy právní úprava nestanovuje limity pro celkový fosfor, tak dle stěžovatele nelze tuto mezeru překlenout tím, že se vodoprávní úřad inspiruje obsahem OOP, které není závazným právním předpisem. Správní orgány jsou vázány zásadou legality a jsou tedy vázány právními předpisy a do určité míry i pravomocnými rozhodnutími jiných správních orgánů. Správní orgány však nejsou vázány OOP vydanými jinými správními orgány.

[9] Stěžovatel má za to, že § 38 odst. 12 vodního zákona je ustanovením výjimkového typu. Toto ustanovení umožňuje výjimečně stanovit přísnější limity, než jaké běžně stanovuje nařízení o vodách, nicméně uplatnění této výjimky musí být řádně odůvodněno. V praxi to znamená, že vodoprávnímu úřadu nestačí jen formálně vycházet z cílů plánu povodí, ale musí zkoumat materiální splnění podmínek pro stanovení výjimky. V této věci však správní orgány tyto úvahy neprovedly a jen formálně vycházely z plánu povodí.

[10] Stěžovatel má také za to, že krajský soud nesprávně použil analogii v neprospěch adresáta veřejné moci, v tomto případě analogii s prováděcím rozhodnutím Komise. To se vztahuje k chemickým provozům. Zde však jde o městské odpadní vody. Z odborné literatury či judikatury vyplývá, že analogie nemůže jít k tíži účastníka a založit mu povinnosti (stěžovatel odkazuje na rozsudky NSS ze 17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007-64, a z 31. 3. 2009, čj. 8 Afs 66/2007-58). Stěžovatel nesouhlasí s argumentem e ratione legis, ke kterému přistoupil krajský soud. Dle stěžovatele lze tento argument použít jen v nejkrajnějších případech, kdy dojde k naprostému selhání zákonodárce, a po provedení přísného testu nezbytnosti a subsidiarity. To však není případ nyní projednávané věci, kdy normotvůrce zakotvil, byť nepříliš „právně elegantním“ způsobem, jednoznačné emisní limity.

[6] Kasační stížnost nemá odkladný účinek (§ 107 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat za přiměřeného užití § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. Přiznání odkladného účinku je tedy mimořádným institutem. Odkladný účinek lze kasační stížnosti přiznat tehdy, jestliže by výkon nebo jiné právní následky napadeného rozhodnutí krajského soudu znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

[7] Kromě formální podmínky, jíž je vznesení příslušného návrhu, je pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nutné splnění tří podmínek: (1) výkon nebo jiné právní následky musejí pro stěžovatele znamenat újmu, (2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a (3) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem (usnesení rozšířeného senátu NSS z 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS, bod 24). Povinnost tvrdit a osvědčit hrozbu újmy tíží stěžovatele (usnesení NSS z 24. 9. 2015, čj. 2 As 218/2015-50, bod 5). Žádost o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být proto dostatečně individualizovaná a podepřená konkrétními důkazy (usnesení NSS z 30. 1. 2012, čj. 8 As 65/2011-74, bod 9), přičemž stěžovatelem tvrzená a prokazovaná újma musí být závažná a reálná, nikoli pouze hypotetická a bagatelní (usnesení NSS z 3. 10. 2017, čj. 9 Afs 275/2017-20, bod 10).

ze 17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007-64, a z 31. 3. 2009, čj. 8 Afs 66/2007-58). Stěžovatel nesouhlasí s argumentem e ratione legis, ke kterému přistoupil krajský soud. Dle stěžovatele lze tento argument použít jen v nejkrajnějších případech, kdy dojde k naprostému selhání zákonodárce, a po provedení přísného testu nezbytnosti a subsidiarity. To však není případ nyní projednávané věci, kdy normotvůrce zakotvil, byť nepříliš „právně elegantním“ způsobem, jednoznačné emisní limity. Vzhledem k tomu, že tato právní úprava je zaužívaná již více než dvacet let, pak by normotvůrce, pokud by skutečně chtěl, výslovně stanovil nové limity. V tomto případě neexistuje žádná mezera v právu, kterou by bylo potřeba překlenout jinak výjimečnou analogií.

[11] Použití analogie v nynější věci je dle stěžovatele nevhodné také věcně. Městské odpadní vody se odlišují od průmyslových odpadních vod. Stejně tak jsou odlišné odpadní vody menších obcí, což je případ i stěžovatele, a větších aglomerací. Nelze srovnávat dopady těchto vod ani technické a ekonomické možnosti provozovatelů daných ČOV, což také zákonodárce vedlo k tomu, že mezi nimi rozlišuje. Nynějším užitím analogie se však tyto rozdíly stírají. Navíc, jestliže žalovaný přistoupil na analogii, pak měl vycházet ze směrnic o čistění městských odpadních vod [tj. směrnice Rady 91/271/EHS, resp. směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/3019]. Tyto směrnice požadují, aby se odpadní vody zbavovaly od celkového fosforu u aglomerací nad deset tisíc ekvivalentních obyvatel. Pro menší obce však tuto povinnost nestanovují.

[12] Dle názoru stěžovatele se správní orgány dopustily svévole. Tuto svévoli nelze ospravedlnit argumentem krajského soudu, že žalovaný srozumitelně doplnil odůvodnění stanovených limitů. Ani řádné odůvodnění se totiž nemůže odklonit od kogentní právní úpravy. Správní orgány proto nemohou hodnotit kvalitu či aktuálnost právní úpravy. Stejně tak nelze kogentní právní úpravu překonat zohledněním individuálních okolností věci. Individualizace rozhodnutí na dané skutkové okolnosti sice je správná, ale nesmí sloužit k vyplňování domnělých mezer v zákoně.

Právě takový výklad však krajský soud připouští svým konstatováním, že ČOV Čestice je již nyní vybavena dostatečnou technikou, a proto nové limity celkového fosforu údajně nebudou stěžovatele příliš ekonomicky zatěžovat [pozn. NSS: v návrhu na přiznání odkladného účinku, který je na stejné listině jako kasační stížnost, stěžovatel uvádí, že pro splnění nových limitů bude muset vynaložit značné personální a technické náklady, přičemž nový způsob čistění vody nelze zavést rychle, ačkoliv některé předpoklady pro splnění nových limitů již ČOV Čestice splňuje].

[13] Je-li daná právní úprava nejednoznačná, tak při jejím výkladu je třeba aplikovat zásadu in dubio pro libertate, resp. in dubio mitius. V této věci však byly tyto zásady porušeny. Nyní aplikovaná právní úprava je nejasná, a proto měl být zvolen výklad pro stěžovatele příznivější. Takový výklad by byl očekávatelný a neukládal by stěžovateli povinnosti, které nelze z této právní úpravy dovodit. Vyjádření žalovaného

[14] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou, přičemž v reakci na jednotlivé kasační námitky odkazuje na konkrétní části své argumentace v žalobou napadeném rozhodnutí. Nesouhlasí s tím, že pojmy techniky a technologie jsou ve vztahu nadřazenosti a podřazenosti. Pojem technologie užitý v § 2 zákona o integrované prevenci ani není shodný s pojmem technologie (ve smyslu vodního zákona a nařízení o vodách). Podle žalovaného v nynější věci nedošlo k analogii, neboť žalovaný musel vycházet a také plně vycházel z § 38 odst.

[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval naplněním první z uvedených podmínek, tedy existencí újmy na straně stěžovatele. Ten v tomto ohledu obecně poukázal na vysoké ekonomické náklady, které má změna čistící technologie s sebou přinést, a na skutečnost, že jako územní samosprávný celek má omezené prostředky, se kterými musí náležitě hospodařit. Tato tvrzení ovšem nijak nekonkretizoval, tím spíše je pak v rozporu s požadavky výše zmiňované judikatury nijak neosvědčil. Stěžovatel v tomto ohledu uvádí, že podobné opatření by pro ČOV České Budějovice vyšlo na stovky milionů Kč. Tento argument však nepopisuje situaci stěžovatele, ale jiné obce (viz níže), a zároveň není ničím doložen.

Stěžovatel by tedy ke svému návrhu měl přiložit např. cenovou kalkulaci toho, na kolik by změna technologie měla vyjít. Nejvyšší správní soud nesporuje, že tyto náklady mohou činit miliony či dokonce desítky milionů Kč, nicméně vzhledem k nedoloženým tvrzením stěžovatele může o těchto nákladech toliko spekulovat. Ze stejného důvodu může soud pouze spekulovat i tom, zda náklady, které pro změnu technologie mají být stanoveny v Plánu dílčího povodí Horní Vltavy, jsou adekvátní. Náklady na změnu technologie by navíc stěžovatel musel popsat ve vztahu ke svým ekonomickým možnostem.

Tvrzená újma totiž musí být intenzivní právě ve vztahu k situaci stěžovatele. Stěžovatel by proto také měl ke svému návrhu doložit např. svůj rozpočet, své případné dluhy či obecně své finanční možnosti. Ani v tomto ohledu soud nesporuje, že investice do čištění odpadních vod mohou být pro obce značně zatěžující. Vzhledem k nekonkrétnosti těchto tvrzení stěžovatele však soud nemůže určit, zda by tato investice byla příliš zatěžující i pro něj. Tvrzení stěžovatele v jeho návrhu jsou tedy nedostatečná a není úkolem soudu, aby ze své iniciativy dohledával dostupné informace o ekonomické situaci stěžovatele či finančních nákladech na změnu čistící technologie (usnesení NSS z 27.

2. 2025, čj. 5 Afs 16/2025-60, bod 10).

[9] Nejvyšší správní soud vzal v potaz i to, že žalovaný nemá proti přiznání odkladného účinku kasační stížnosti výhrady. Tato skutečnost však není sama o sobě dostatečná pro to, aby soud odkladný účinek skutečně přiznal (usnesení NSS z 8. 4. 2021, čj. 8 As 104/2021-31, bod 7). Dále platí, že napadený rozsudek krajského soudu musí přinášet intenzivní újmu právě stěžovateli, nikoliv jiným účastníkům řízení (usnesení NSS z 18. 3. 2024, čj. 8 Ads 53/2024-21, body 10 až 12). Tím spíše nelze přistoupit ani na tvrzení ohledně újmy, která má vzniknout nezúčastněným subjektům podobným stěžovateli.

Jejich povinnosti a případně i jejich náklady na změnu technologie totiž mohou být předmětem jiných řízení. Stěžovatel také argumentuje tím, že pokud by Nejvyšší správní soud táto kasační stížnosti přisvědčil, tak by se náklady na změnu technologie ukázaly jako zbytečné. V tomto ohledu platí, že případná ekonomická škoda je v zásadě škodou nahraditelnou. Pokud by Nejvyšší správní soud shledal pochybení krajského soudu či žalovaného, tak stěžovatel má nástroj k uplatnění nároku na náhradu újmy, která by mu případným nesprávným postupem vznikla (usnesení NSS z 9.

1. 2025, čj. 6 As 277/2024-19, bod 10).

[10] Nejvyšší správní soud proto po posouzení tvrzených důvodů pro přiznání odkladného účinku dospěl k závěru, že stěžovatel dostatečně neosvědčil, že pro něj výkon, resp. jiné právní následky napadených rozhodnutí, představují bezprostředně hrozící újmu. Protože nebyla naplněna první z podmínek pro přiznání odkladného účinku, nezabýval se soud naplněním zbylých dvou podmínek. Návrh stěžovatele proto zamítl podle § 107 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. Tím však žádným způsobem nepředjímá své budoucí rozhodnutí o věci samé (usnesení NSS z 28. 2. 2025, čj. 8 As 20/2025-33, bod 16). Rovněž lze dodat, že usnesení o odkladném účinku s ohledem na svůj procesní charakter nezakládá překážku věci rozhodnuté. V případě posunu ve skutkových okolnostech nebo jinak odůvodněného návrhu proto lze o návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodnout i opětovně.

[11] Rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku podléhá soudnímu poplatku ve výši 1 000 Kč, a to podle položky 20 sazebníku soudních poplatků, který je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Povinnost zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku vzniká dnem právní moci rozhodnutí, jímž bylo o návrhu rozhodnuto a v němž byla navrhovateli uložena povinnost soudní poplatek zaplatit [§ 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích, per analogiam; usnesení rozšířeného senátu NSS z 4. 6. 2024, čj. 9 As 270/2023-21, č. 4616/2024 Sb. NSS, bod 21 a násl.]. Poplatek je v takovém případě splatný do 3 dnů od právní moci rozhodnutí, kterým byla povinnost poplatek zaplatit uložena (§ 7 odst. 1 citovaného zákona). Soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto usnesení.

[12] Soudní poplatek je třeba zaplatit bezhotovostně převodem na účet soudu číslo: 3703–46127621/0710, vedený u České národní banky, pobočka Brno. Závazný variabilní symbol, který byl přidělen pro identifikaci platby, je: 1220402325.

u, přičemž v reakci na jednotlivé kasační námitky odkazuje na konkrétní části své argumentace v žalobou napadeném rozhodnutí. Nesouhlasí s tím, že pojmy techniky a technologie jsou ve vztahu nadřazenosti a podřazenosti. Pojem technologie užitý v § 2 zákona o integrované prevenci ani není shodný s pojmem technologie (ve smyslu vodního zákona a nařízení o vodách). Podle žalovaného v nynější věci nedošlo k analogii, neboť žalovaný musel vycházet a také plně vycházel z § 38 odst. 12 vodního zákona, jenž žádnou mezeru v právu neobsahuje.

[15] Povodí Vltavy se ke kasační stížnosti nevyjádřilo.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[16] Kasační stížnost není důvodná.

[17] Úvodem je vhodné poukázat na to, že podle přechodného ustanovení části třicáté čl. LV bodu 2 zákona č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona, účinného od 1. 1. 2024 se řízení a jiné postupy zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí a práva a povinnosti s nimi související se posoudí podle právních předpisů účinných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Vodoprávní řízení v nyní projednávané věci bylo zahájeno před 1. 1. 2024.

Městský úřad, žalovaný i krajský soud tedy v rozporu s tímto přechodným ustanovením aplikovali vodní zákon ve znění účinném do 31. 12. 2023. Ve znění účinném od 1. 1. 2024, dle nějž měly správní orgány i městský soud správně postupovat, nejde o § 38 odst. 10 a 12, nýbrž § 38 odst. 9 a odst. 11 vodního zákona. Uvedeným změnovým zákonem nedošlo v tomto ohledu k žádné změně uvedených ustanovení, ale pouze k přečíslování odstavců v důsledku vypuštění odstavce 7 z § 38 vodního zákona s účinností od 1.

1. 2024. Tato vada tak nemohla mít vliv na zákonnost správních rozhodnutí ani napadeného rozsudku.

[18] Nejvyšší správní soud zároveň pro přehlednost a návaznost dodržuje (nesprávné) číslování odstavců (§ 38 odst. 10 a 12 vodního zákona), jak jej užily správní orgány i krajský soud. Nepřípustné námitky

[19] Kasační námitky, které stěžovatel poprvé vznáší až v kasační stížnosti, ač je mohl vznést již v (řízení o) žalobě, jsou ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné. Jde o námitku, že použití § 38 odst. 12 vodního zákona, jakožto ustanovení výjimkového charakteru, musí být řádně odůvodněno s ohledem na individuální okolnosti věci (bod [9] tohoto rozsudku). Dále o námitky, že je třeba rozlišovat mezi odpadními vodami malých obcí a velkých aglomerací, a jejich ekonomickými možnostmi, a že žalovaný měl analogicky spíše vycházet ze směrnic o čištění městských odpadních vod (bod [11] tohoto rozsudku). Konečně jde též o námitku, že správní orgány a krajský soud měly v nynější věci zvolit takový výklad vodního zákona, který je pro stěžovatele nejpříznivější (bod [13] tohoto rozsudku).

[20] Jelikož tyto námitky neměly svůj předobraz v žalobě, nemohl se jimi krajský soud zabývat. Nejvyšší správní soud by se za takové situace zabýval těmito námitkami jako první, což by ale odporovalo kasačnímu principu jeho přezkumu (rozsudky NSS z 10. 10. 2025, čj. 8 Afs 237/2023-85, bod 55). Technologie vs. techniky

[21] V rámci přípustných námitek se Nejvyšší správní soud prvně zabýval otázkou, zda je rozdíl mezi technologiemi a technikami, a pokud ano, jaký důsledek to má pro nynější věc. [22] Podle § 38 odst. 5 věty druhé a třetí vodního zákona kdo vypouští odpadní vody do vod povrchových nebo podzemních, je povinen zajišťovat jejich zneškodňování v souladu s podmínkami stanovenými v povolení k jejich vypouštění.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 18. března 2025

Jitka Zavřelová předsedkyně senátu

z 10. 10. 2025, čj. 8 Afs 237/2023-85, bod 55). Technologie vs. techniky

[21] V rámci přípustných námitek se Nejvyšší správní soud prvně zabýval otázkou, zda je rozdíl mezi technologiemi a technikami, a pokud ano, jaký důsledek to má pro nynější věc.

[22] Podle § 38 odst. 5 věty druhé a třetí vodního zákona kdo vypouští odpadní vody do vod povrchových nebo podzemních, je povinen zajišťovat jejich zneškodňování v souladu s podmínkami stanovenými v povolení k jejich vypouštění. Při stanovování těchto podmínek je vodoprávní úřad povinen přihlížet k nejlepším dostupným technologiím v oblasti zneškodňování odpadních vod, kterými se rozumí nejúčinnější a nejpokročilejší stupeň vývoje použité technologie zneškodňování nebo čištění odpadních vod, vyvinuté v měřítku umožňujícím její zavedení za ekonomicky a technicky přijatelných podmínek a zároveň nejúčinnější pro ochranu vod [zvýraznění NSS].

[23] Podle § 38 odst. 10 věty druhé vodního zákona při povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových je [pozn. NSS: vodoprávní úřad] vázán ukazateli vyjadřujícími stav vody ve vodním toku, normami environmentální kvality, ukazateli a hodnotami přípustného znečištění povrchových vod, ukazateli a nejvýše přípustnými hodnotami ukazatelů znečištění odpadních vod (emisní standardy) stanovenými nařízením vlády a náležitostmi a podmínkami povolení k vypouštění odpadních vod, včetně specifikací nejlepších dostupných technologií v oblasti zneškodňování odpadních vod a podmínek jejich použití, které stanoví vláda nařízením a nejlepšími dostupnými technikami59 v oblasti zneškodňování odpadních vod [zvýraznění NSS]. Poznámka pod čarou č. 59 odkazuje na § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci.

[24] Podle § 38 odst. 12 vodního zákona vyžadují-li to cíle stanovené v příslušném plánu povodí nebo cíle ochrany vod či normy environmentální kvality stanovené přímo použitelným předpisem Evropské unie, stanoví vodoprávní úřad v povolení přísnější emisní limity, než jsou emisní limity stanovené podle odstavce 10, popřípadě může stanovit další ukazatele a jejich emisní limity. Vodoprávním úřadem stanovené emisní limity nesmí být přísnější než hodnoty dosažitelné při použití nejlepších dostupných technik59 v oblasti zneškodňování odpadních vod [zvýraznění NSS]. I zde obsahuje vodní zákon poznámku pod čarou č. 59 odkazující na § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci.

[25] Podle § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci pro účely tohoto zákona se rozumí nejlepšími dostupnými technikami nejúčinnější a nejpokročilejší stadium vývoje technologií a způsobů jejich provozování, které ukazují praktickou vhodnost určitých technik jako základu pro stanovení emisních limitů a dalších závazných podmínek provozu zařízení, jejichž smyslem je předejít vzniku emisí, nebo pokud to není možné, omezit emise a jejich nepříznivé dopady na životní prostředí jako celek, přičemž 1. technikami se rozumí jak použitá technologie, tak způsob, jakým je zařízení navrženo, vybudováno, provozováno, udržováno a vyřazováno z provozu,

2. dostupnými technikami se rozumí techniky vyvinuté v měřítku umožňujícím zavedení v příslušném průmyslovém odvětví za ekonomicky a technicky přijatelných podmínek s ohledem na náklady a přínosy, pokud jsou provozovateli zařízení za rozumných podmínek dostupné bez ohledu na to, zda jsou používány nebo vyráběny v České republice, 3. nejlepšími se rozumí nejúčinnější techniky z hlediska dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku; při určování nejlepší dostupné techniky se přihlíží k hlediskům uvedeným v příloze č. 3 k tomuto zákonu (zvýraznění doplnil soud).

[26] Vodní zákon tedy zjevně rozlišuje mezi pojmy technologie a techniky, přičemž vodoprávní úřady jsou vázány oběma těmito pojmy či kategoriemi. Vodní zákon výslovně uvádí, že zatímco technologie mají vyplývat z nařízení vlády (zde nařízení o vodách), tak techniky vyplývají ze zákona o integrované prevenci. Přinejmenším od 1. 1. 2019, kdy nabyl účinnosti zákon č. 113/2018 Sb., který do vodního zákona zavedl tuto kombinovanou (pojem z důvodové zprávy k zákonu č. 113/2018 Sb.) závaznost jak technologiemi, tak i technikami, je tedy zřejmá vůle zákonodárce, aby se vodoprávní úřady neřídily jen nařízením o vodách, ale také zákonem o integrované prevenci (shodně str.

6 až 7 rozhodnutí žalovaného a body 32 až 35 napadeného rozsudku). Nic na tom nemění ani formulace v důvodové zprávě k zákonu č. 113/2018 Sb. ke změně § 38 odst. 12 vodního zákona, jíž argumentuje stěžovatel. Reagoval-li zákonodárce na výkladové a aplikační problémy spojené též s harmonizačním požadavkem, je logické, že považoval dosavadní právní pravidlo (normu) za nedostačující, a zamýšlel tedy jeho změnu. Nejvyšší správní soud nicméně souhlasí se stěžovatelem v tom, že tato „dvoukolejnost“ může vyvolávat dílčí nejasnosti, neboť technologie a techniky se teoreticky mohou v některých kvalitativních či emisních kritériích překrývat a v některých zase lišit (Nejvyšší správní soud, na rozdíl od správních orgánů, nebude hodnotit, zda jsou kritéria stanovená v nařízení o vodách zastaralá – bod [50] tohoto rozsudku).

V takové situaci by vodoprávní úřady měly, s ohledem na hlediska uvedená v § 38 odst. 10 a 12 vodního zákona, řádně zdůvodnit, proč zvolily právě konkrétní stanovené emisní limity.

[27] Nejvyšší správní soud se stěžovatelem rovněž obecně souhlasí v tom, že techniky jsou odvislé od technologií. To plyne již z toho, že technologie jako takové jsou základem technik. Nelze však souhlasit s navazující úvahou stěžovatele, podle níž hodnoty uvedené v příloze č. 7 nařízení o vodách pro konkrétní technologie dle kategorie ČOV, jsou určující též pro hodnoty dle technik. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s přiléhavými úvahami krajského soudu v bodu 33 napadeného rozsudku, že dle § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci jsou součástí (jednou z částí) technik mj. i technologie, a proto je pojem techniky pojmem širším, a tedy nadřazeným pojmu technologie.

Obdobně to plyne též z § 4 písm. h) a § 14 odst. 3 uvedeného zákona. Byť s tímto hierarchickým vztahem stěžovatel (bod 7 na str. 3 kasační stížnosti), nesouhlasí, neuvádí žádnou argumentaci, jež by byla způsobilá tyto logické úvahy vyvrátit či zpochybnit. Podle § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci se nejlepšími dostupnými technikami rozumí nejúčinnější a nejpokročilejší stadium vývoje technologií a způsobů jejich provozování, a podle bodu 1 tohoto ustanovení se technikami rozumí jak použitá technologie, tak způsob, jakým je zařízení navrženo, vybudováno, provozováno, udržováno a vyřazováno z provozu.

Pro účely zákona o integrované prevenci tím pádem nejlepší dostupné techniky sestávají jednak z nejlepších dostupných technologií a jednak z (nejlepšího dostupného) způsobu jejich provozování. V § 2 písm.

e) je současně uvedeno, co se rozumí dostupnými a nejlepšími, přičemž toto vymezení obsahově plně odpovídá vymezení (nejlepších dostupných) technologií dle § 38 odst. 5 větě třetí vodního zákona. Nejvyšší správní soud zároveň nespatřuje žádný důvod, proč by pojem (nejlepší dostupné) technologie užitý sice v různých zákonech, avšak v obou případech v oblasti ochrany životního prostředí, nadto shodně zákonodárcem vymezený, měl být pro účely nyní projednávané věci (týkající se ochrany vod jako složky životního prostředí) vykládán odlišně.

[28] Z podstaty věci je proto neudržitelný výklad prosazovaný stěžovatelem, podle nějž má být obsah a rozsah nadřazeného pojmu techniky vymezen, resp. omezen obsahem a rozsahem jemu podřazeného pojmu technologie. Definičním prvkem nadřazenosti je totiž logická skutečnost, že obsah a rozsah nadřazeného pojmu je širší než u pojmu podřazeného. Se stěžovatelem proto nelze souhlasit ani v tom, že není možné nijak překonat (zpřísnit) technologická či emisní kritéria, která jsou stanovena v nařízení o vodách (k tomu dále). Mělo-li by tomu tak být, došlo by fakticky k významovému ztotožnění, splynutí pojmů techniky a technologie, a tím logicky i k vyprázdnění (popření) jejich hierarchického vztahu nadřazenosti a podřazenosti. Jejich odlišnost a hierarchický vztah však zmiňuje samotný stěžovatel [body 7 a 8 na str. 2 až 3 žaloby (bod 6 napadeného rozsudku)].

[29] Lapidárně řečeno, stěžovatel se prostřednictvím svého výkladu v konečném důsledku domáhá „přepsání“ § 38 odst. 12 věty druhé vodního zákona (Vodoprávním úřadem stanovené emisní limity nesmí být přísnější než hodnoty dosažitelné při použití nejlepších dostupných technik59 v oblasti zneškodňování odpadních vod) spočívajícího v nahrazení pojmu nejlepších dostupných technik (ve smyslu § 2 zákona o integrované prevenci) pojmem nejlepších dostupných technologií (ve smyslu zákona o vodách). V podstatě se tedy domáhá navrácení zákonného textu do znění účinného před 1.

1. 2019. Tím by však došlo ke zúžení dosahu právní normy rozpornému s textem zákonného ustanovení. Pro takový výklad contra legem však v nyní projednávané věci nejsou splněny výjimečné okolnosti (usnesení rozšířeného senátu NSS z 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS, bod 21, či na něj navazující rozsudek NSS z 17. 1. 2024, čj. 8 Afs 59/2023-39, č. 4575/2024 Sb. NSS, bod 48). Domáhá-li se stěžovatel výkladu rozporného s textem zákona, nepřichází v úvahu aplikace zásady in dubio pro libertate, resp. in dubio mitius, jelikož není splněna podmínka, podle níž by přicházelo v úvahu vícero možných a srovnatelných výkladů daného zákonného ustanovení (rozsudek NSS z 5.

2. 2025, čj. 8 Afs 266/2023-69, bod 81 a tam uvedená judikatura).

[30] Lze tedy uzavřít, že vodoprávní úřad při stanovení emisních limitů postupem podle § 38 odst. 12 vodního zákona není omezen hodnotami stanovenými přílohou č. 7 nařízení o vodách pro technologie v tom smyslu, že by nemohl stanovit emisní limity přísněji než tato příloha. Takovou vázanost vodoprávního úřadu nemůže založit ani § 5 odst. 4 nařízení o vodách, podle nějž emisní limity pro vypouštění městských odpadních vod podle odstavce 2 [pozn.

NSS: stanovení emisních limitů tzv. kombinovaným přístupem ve smyslu § 2 písm. j) tohoto nařízení] stanoví vodoprávní úřad tak, aby byly zohledněny hodnoty vypočtené kombinovaným přístupem, nejvýše však do hodnot, které jsou při použití čistícího zařízení využívajícího nejlepší dostupnou technologii podle přílohy č. 7 k tomuto nařízení v místních přírodních a provozních podmínkách dosažitelné. Jde totiž „jen“ o podzákonný právní předpis, jenž nemůže být (vykládán) v rozporu se zákonem jako předpisem vyšší právní síly. Vodoprávní úřad je tedy omezen „až“ technikami ve smyslu zákona o integrované prevenci.

[31] Nelze zde přehlédnout skutečnost, na niž dokonce poukázal sám stěžovatel. V námitkách z 5. 12. 2023 uplatněných v rámci prvostupňového řízení, jakož i v odvolání z 20. 2. 2024, zmínil, že již rozhodnutím městského úřadu z 12. 12. 2013, čj. MUST/057421/2013/ŽP/Ško, stejně jako i nynějším rozhodnutím městského úřadu, byl stěžovateli stanoven pro ukazatel NL (nerozpuštěné látky) emisní limit přípustné koncentrace (p) 35 mg/l. Stěžovatel zároveň uvedl, že tento limit plní. Jde však o hodnotu emisního limitu, jež je přísnější, než umožňuje stanovit příloha č. 7 nařízení o vodách pro ČOV do 500 EO, resp. umožňovala příloha č. 7 předchozího nařízení č. 61/2003 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech (dále „předchozí nařízení o vodách“), ve znění účinném od 4.

3. 2011 do 31. 12. 2015. Ačkoli tedy stěžovateli byl pro ukazatel NL již opakovaně stanoven přísnější emisní limit, než umožňovalo, resp. umožňuje (předchozí) nařízení o vodách, stěžovatel to nepovažoval za rozporné s vodním zákonem ani prováděcím předpisem. K tomu lze podpůrně poukázat též na závěry šetření veřejné ochránkyně práv z 2. 2. 2015, sp. zn. 2635/2013/VOP/JBV (dostupné jako příloha Doporučení veřejné ochránkyně práv vládě České republiky z 30. 11. 2015, sp. zn. 3/2015/SZD/JBV; https://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/3444).

Součástí šetření byl rozsáhlý výzkum mezi všemi tehdejšími vodoprávními úřady. Výsledkem bylo zjištění, že vodoprávní úřady v období od 4. 3. 2011 do roku 2015 vcelku běžně (v 17 % případů) stanovovaly přísnější hodnoty emisních limitů, než obsahovalo předchozí nařízení o vodách. Postup vodoprávních úřadů v nyní projednávané věci proto nelze považovat za nikterak překvapivý ani excesivní.

[32] Nejvyšší správní soud tedy dospěl ke stejnému závěru jako žalovaný a krajský soud. Tento okruh kasačních námitek je proto nedůvodný. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že nesouhlasí ani s kasační námitkou, podle níž krajský soud nedokázal přesvědčivě vyvrátit příslušnou část žalobní argumentace. Dle Nejvyššího správního soudu je naopak tato část odůvodnění krajského soudu (body 32 a násl.) logická a srozumitelná. Ostatně, z kasačních námitek je zjevné, že stěžovatel ve skutečnosti nesouhlasí se samotným právním posouzením provedeným krajským soudem, což však nelze zaměňovat s nedostatečností argumentace (rozsudek NSS z 30. 5. 2025, čj. 10 As 17/2025-66, bod 17).

Vázanost cíli plánu povodí

[33] Stěžovatel dále namítl, že přísnější limity pro vypouštění odpadních látek nelze stanovit na základě plánů povodí, jež jsou opatřeními obecné povahy. Nejsou tedy závazným právním předpisem ani rozhodnutím. Pokud tedy právní úprava nestanovuje limity pro celkový fosfor, tak dle stěžovatele nelze tuto mezeru překlenout tím, že se vodoprávní úřad inspiruje obsahem opatření obecné povahy, které není závazným právním předpisem

[34] Podle § 23 odst. 2 vodního zákona se rámci plánování v oblasti vod pořizují plány povodí a plány pro zvládání povodňových rizik. Tyto plány jsou podkladem pro výkon veřejné správy, zejména pro územní plánování, vodoprávní řízení a řízení o návrhu na povolení záměru podle zvláštního zákona.

[35] Podle § 24 odst. 2 vodního zákona se plány povodí zpracovávají ve třech úrovních pro mezinárodní oblasti povodí (dále jen „mezinárodní plány povodí“), části mezinárodních oblastí povodí na území České republiky (dále jen „národní plány povodí“) a dílčí povodí [zvýraznění NSS].

[36] Národní plány povodí jsou doplněny plány dílčích povodí, které stanoví návrhy programů opatření nutných k dosažení cílů pro dané dílčí povodí (§ 24 odst. 5 až 8 a § 26 vodního zákona). Národní plány povodí pořizuje Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s příslušnými správci povodí a místně příslušnými krajskými úřady. Schvaluje je vláda a vydává Ministerstvo zemědělství jako opatření obecné povahy (§ 24 odst. 10 ve spojení s § 25 odst. 4 vodního zákona). Plány dílčích povodí pořizují správci povodí podle své působnosti ve spolupráci s příslušnými krajskými úřady a ve spolupráci s ústředními vodoprávními úřady. Schvalují je podle své územní působnosti kraje.

[37] Zatímco pro národní plány povodí vodní zákon výslovně stanoví, že jsou vydávány ve formě opatřené obecné povahy, pro plány dílčích povodí zákon žádnou formu výslovně nestanoví.

[38] Pro účely nyní projednávané věci však není nutné postavit najisto, zda plány dílčích povodí opatřením obecné povahy. Rozhodné totiž je, že tyto plány, resp. cíle v nich stanovené, představují podklad pro rozhodování vodoprávních úřadů o povolení vypouštění odpadních vod do vod povrchových (§ 23 odst. 2 ve spojení s § 38 odst. 12 vodního zákona).

[39] Relevantní část posledně uvedeného ustanovení zní takto: Vyžadují-li to cíle stanovené v příslušném plánu povodí nebo cíle ochrany vod či normy environmentální kvality stanovené přímo použitelným předpisem Evropské unie, stanoví vodoprávní úřad v povolení přísnější emisní limity, než jsou emisní limity stanovené podle odstavce 10, popřípadě může stanovit další ukazatele a jejich emisní limity (zvýraznění doplnil soud).

[40] Podle tohoto ustanovení je povinností vodoprávních úřadů, aby na základě cílů plánu povodí stanovily přísnější emisní limity, než jaké vyplývají z odstavce 10, potažmo nařízení o vodách. Vedle přísnějších limitů pak vodoprávní úřady popřípadě mohou stanovit i další ukazatele a jejich emisní limity, které z odstavce 10 nevyplývají. Pro nyní projednávanou věc to znamená, že stanovení přísnějších emisních limitů celkového fosforu pro ČOV Čestice je zcela v souladu s § 38 odst.

12 vodního zákona, jenž takový postup výslovně normuje (předpokládá). Limitem, kterým jsou vodoprávní úřady v tomto ohledu omezeny, jsou emisní hodnoty dosažitelné při použití technik. To, že vodoprávní úřady mají v takových situacích „upřednostnit“ cíle plánu povodí před nařízením o vodách, je tedy zřejmá vůle zákonodárce, která koresponduje s tím, že vodoprávní úřady mají kromě technologií (zakotvených v nařízení o vodách) vycházet také z technik (zakotvených v zákoně o integrované prevenci) (body [26] až [32] tohoto rozsudku). V takovém případě nedochází k nezákonnému obcházení nařízení o vodách skrze cíle plánu povodí, jak argumentuje stěžovatel, nýbrž k jejich zákonem předpokládanému „upřednostnění“.

[41] Tento okruh námitek není důvodný. Analogie a svévole

[42] Stěžovatel též namítl, že správní orgány nesprávně užily analogii a že se dopustily svévole.

[43] Nejvyšší správní soud nejprve rekapituluje stěžejní část rozhodnutí žalovaného a rozsudku krajského soudu. Žalovaný na straně 7 svého rozhodnutí uvedl, že zákon o integrované prevenci nestanovuje konkrétní emisní limity. Žalovaný se proto odkázal na prováděcí rozhodnutí Komise a vysvětlil, že se sice inspiroval tam uvedenými hodnotami BAT-AEL (Best Available Techniques Associated Emission Levels – Úrovně emisí do vody spojené s nejlepšími dostupnými technikami), nicméně pro nyní posuzovanou ČOV stanovil méně přísné limity ve srovnání s prováděcím rozhodnutím Komise.

To žalovaný odůvodnil tím, že v ČOV Čestice se likvidují městské vody, které se zde skládají z vod splaškových a dešťových. Tyto vody se tedy svým původem liší od průmyslových vod [§ 2 písm. a), b) a c) nařízení o vodách], na které se vztahuje prováděcí rozhodnutí Komise. S odkazem na metodický dokument pak žalovaný vysvětlil, že také u těch ČOV, které nespadají do věcné působnosti zákona o integrované prevenci, platí povinnost, aby splňovaly kritéria BAT (strana 8 rozhodnutí žalovaného). Krajský soud v bodu 47 svého rozsudku na výše uvedené navázal a konstatoval, že i v případě ČOV Čestice lze z prováděcího rozhodnutí Komise podpůrně vycházet.

Toto rozhodnutí totiž, spolu s dalšími prameny, poskytuje porovnatelné hodnoty emisních limitů i pro městské odpadní vody.

[44] Nyní v kasační stížnosti stěžovatel namítl, že nelze ztotožňovat městské a průmyslové odpadní vody. Na základě toho, co je zrekapitulováno výše, má však Nejvyšší správní soud za to, že žalovaný i krajský soud vzali v potaz odlišnosti těchto vod a neztotožňovali je. Proto také vycházeli z prováděcího rozhodnutí Komise pouze podpůrně, a proto žalovaný stanovil méně přísné emisní limity pro celkový fosfor, než umožňuje prováděcí rozhodnutí Komise v odvětví chemického průmyslu. Takto podpůrné či srovnávací využití považuje Nejvyšší správní soud za logické, resp. nepovažuje jej za svévolné či iracionální. Emisní limity stanovené v prováděcím rozhodnutí Komise, ale také emisní limity stanovené v nařízení o vodách, které se týkají ČOV nad 2 000 EO, se totiž věcně vztahují k čištění odpadních vod, což je předmět činnosti ČOV Čestice.

Ačkoliv se tedy tyto limity primárně vztahují k jiným kategoriím ČOV, než je kategorie ČOV Čestice, tak jejich podpůrné využití se nijak zásadně nevymyká smyslu a účelu (e ratione legis) vodního zákona. Smyslem a účelem vodního zákona je v tomto případě stanovení emisních limitů odpadních vod, které vyplývají z cílů ve smyslu § 38 odst. 12 věty první vodního zákona a které jsou dosažitelné (bod [48] tohoto rozsudku). Tím se naplňuje rovněž prvotní a hlavní cíl vodního zákona a relevantních unijních předpisů, tj. ochrana vod jako ohrožené a nenahraditelné složky životního prostředí (§ 1 odst. 1 vodního zákona).

[45] Stěžovatel proti tomu namítl, že městské a průmyslové odpadní vody se liší svými riziky pro životní prostředí (stěžovatel patrně naznačuje, že městské vody jsou méně rizikové než ty průmyslové). V tomto ohledu Nejvyšší správní soud odkazuje na opatření (pro vodní útvar Peklov), které tehdejší stav popisovalo tak, že tamějším zdrojem sloučenin fosforu „jsou především bodové zdroje znečištění – splašky a městské odpadní vody“. Dílčí opatření na snižování celkového fosforu proto musí být zaměřena na bodové zdroje znečištění (strana 1 opatření).

Za takové situace považuje Nejvyšší správní soud rovněž za legitimní, že správní orgány stanovily limity vypouštěného celkového fosforu i pro ČOV Čestice, kde se zpracovávají městské (splaškové a dešťové) vody. Z věcného hlediska tedy odkaz na prováděcí rozhodnutí Komise obstojí. Pokud by takto správní orgány (zde žalovaný) nepostupovaly a stanovily hodnoty emisních limitů tzv. „shůry“, tedy bez ukotvení v podobném či alespoň srovnatelném zdroji relevantních informací (zde hodnot emisních limitů), mohly by zatížit svá rozhodnutí nepřezkoumatelností a tím se dopustit stěžovatelem namítané svévole.

[46] Jde-li o právní aspekt odkazu na prováděcí rozhodnutí Komise, tj. zda šlo o nepřípustnou analogii, tak Nejvyšší správní soud nejprve zareaguje na vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti. Ten na straně 4 svého vyjádření uvedl, že v nyní posuzované věci nedošlo k analogii (tedy k překlenování mezer v právu), neboť povinnost vodoprávních úřadů vycházet z technik vyplývá přímo z § 38 odst. 12 vodního zákona.

[47] Nejvyšší správní soud souhlasí se žalovaným, že v nyní projednávané věci nešlo o analogii. V tomto ohledu je nutno úvahy krajského soudu v bodech 41 a 44 napadeného rozsudku uvést na pravou míru, tj. mírně je korigovat. Skutečnost, že zákon o integrované prevenci neobsahuje konkrétní hodnoty dosažitelných limitů, neznamená, že jde o (pravou) mezeru v právu. Uvedený zákon totiž v příloze č. 3 obsahuje popis hledisek pro určování technik. To, že zákonodárce místo uvedení konkrétních hodnot emisních limitů, které správní orgány „svazují“, zvolil metodu „pouhého“ návodu, jež skýtá větší prostor pro jejich odborné správní uvážení, je zcela legitimní přístup. Takový přístup ostatně výslovně doporučovala veřejná ochránkyně práv ve vztahu k vodnímu zákonu, resp. předchozímu nařízení o vodách (Doporučení veřejné ochránkyně práv vládě České republiky z 30. 11. 2015, sp. zn. 3/2015/SZD/JBV; dostupné z https://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/3444).

Postup žalovaného tedy nespočíval v tom, že by překlenul neexistující ustanovení zákona o integrované prevenci (zaplnil mezeru) tím, že vycházel z jiných pramenů práva. Toliko svoji správní úvahu, do značné míry předurčenou cíli plánu povodí, podpůrně odůvodnil přiměřeným odkazem na relevantní zdroje.

[48] Nadto, jak Nejvyšší správní soud uvedl výše, vodní zákon zavazuje vodoprávní úřady k tomu, aby v některých případech stanovily přísnější emisní limity, než stanoví nařízení o vodách v příloze č.

7. To byl případ i nyní projednávané věci. Za takové situace je proto irelevantní otázka, kterou klade stěžovatel, tedy zda správní orgány mohly, ať již na základě analogie či jiným postupem, stanovit přísnější emisní limity než nařízení o vodách. Relevantní by naopak byly např. otázky, zda správní orgány v této věci nestanovily nesplnitelné limity (tedy limity objektivně nedosažitelné ani při použití technik) anebo zda správní orgány nestanovily přísnější limity, aniž existovaly cíle ve smyslu § 38 odst. 12 první věty vodního zákona, jež to v části vyžadují a v části umožňují. Tyto otázky ale stěžovatel nevznáší, pročež správní rozhodnutí i napadený rozsudek obstojí.

[49] Podle stěžovatele se správní orgány dopustily svévole, neboť svá rozhodnutí postavily na úvaze, dle které je nařízení o vodách zastaralé. Krajský soud pak měl tuto svévoli nesprávně aprobovat svým závěrem, že žalovaný srozumitelně doplnil odůvodnění prvostupňového rozhodnutí.

[50] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu odkazuje na bod 40 nyní napadeného rozsudku, s nímž se ztotožňuje. Zde krajský soud připustil, že městský úřad „mohl vzbudit dojem určité svévole správního uvážení“, neboť jeho odůvodnění je založeno na úvaze, že „hodnoty stanovené v nařízení jsou zastaralé a brání dosažení cílů dobrého stavu/potenciálu povrchových vod“. Na základě odůvodnění žalovaného, který oproti městskému úřadu vyšel z toho, že hodnoty stanovené v nařízení o vodách nejsou závazné a poukázal na cíle plánu povodí a opatření, však obě správní rozhodnutí dle krajského soudu jako celek obstojí. Nejvyšší správní soud proto nehodnotí, zda úvaha o tom, že nařízení o vodách je zastaralé, byla svévolná.

[51] Závěrem stěžovatel namítl, že mezery v právu nelze překlenout ani odkazem na individuální okolnosti věci, zde konkrétně odkazem na již existující techniku ČOV Čestice. Tím stěžovatel reaguje na úvahu krajského soudu v bodu 48 jeho rozsudku, kterou krajský soud převzal ze str. 10 rozhodnutí žalovaného. Dle žalovaného by nové emisní limity sice neměly od stěžovatele vyžadovat investice do techniky, avšak budou pravděpodobně vyžadovat náklady na zvýšení účinnosti čistění. Předně, jak Nejvyšší správní soud uvedl v bodu [47] výše, v nyní projednávané věci o žádnou mezeru v právu, jíž by žalovaný zaplňoval, nešlo. Ze strany žalovaného šlo toliko o úvahu, zda stěžovatel bude muset kvůli novým emisním limitům vynaložit nějaké prostředky. Tento závěr žalovaného přitom koresponduje i s argumentací stěžovatele, že pro splnění nových limitů bude muset vynaložit značné náklady.

[52] Ani tento okruh námitek není důvodný. IV.

Závěr a náklady řízení

[53] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).

[54] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

[55] Povodí Vltavy, jako osoba zúčastněná na řízení, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. ve znění do 31. 12. 2025 (část sedmá čl. XI bod 3 zákona č. 314/2025 Sb.) má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě však žádná z těchto zákonem předvídaných situací nenastala.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 24.

dubna 2026 Jitka Zavřelová předsedkyně senátu