K odvolání žalobce Městský soud v Praze usnesením ze dne 19. 11. 2004, č. j. 51
Co 327/2004-125, rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení s odůvodněním, že po vyhlášení napadeného rozsudku odpadl důvod, pro
který byla žaloba zamítnuta, tj. ministr životního prostředí výjimku ze zákazu
podle § 56 ZOPK neudělil. Dále soudu prvního stupně vytkl, že se nezabýval tím,
zda došlo k nesprávnému úřednímu postupu tak, jak jej vymezil žalobce, či k
nezákonnému rozhodnutí, a zda jsou dány i ostatní předpoklady odpovědnosti
státu za škodu, a ani neodůvodnil, proč neprovedl některé žalobcem navrhované
důkazy.
Obvodní soud pro Prahu 10 rozsudkem ze dne 23. 1. 2006, č. j. 9 C 1/2005-49,
určil, že žaloba je co do základu opodstatněná. Vyšel ze zjištění, že
rozhodnutím Okresního úřadu ve Z., referátu životního prostředí, ze dne 9. 9.
1996 bylo žalobci povoleno vybudovat energetické vodní dílo „P.-L.“ s termínem
dokončení k 31. 12. 1997; dne 25. 11. 1997 požádal žalobce o prodloužení lhůty.
Předběžným opatřením Č. i. ž. p. ze dne 12. 2. 1998 byla výstavba vodního díla
zastavena. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 13. 7. 2000
bylo změněno rozhodnutí Č. i. ž. prostředí tak, že bylo žalobci zakázáno
pokračovat ve výstavbě vodního díla do doby, než mu bude udělena výjimka podle
§ 56 ZOPK. Ta byla udělena Ministerstvem životního prostředí ČR dne 7. 11.
2003, avšak k rozkladu rozhodl ministr životního prostředí tak, že se výjimka
neuděluje; proti tomuto rozhodnutí podal žalobce správní žalobu, řízení však
bylo pro zpětvzetí žaloby zastaveno. Soud prvního stupně věc posuzoval podle
zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu
státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, a dospěl k závěru, že rozhodnutí
Okresního úřadu ve Z., referátu životního prostředí, ze dne 9. 9. 1996, kterým
bylo žalobci povoleno vybudovat energetické vodní dílo „P.-L.“ a na základě
něhož začal oprávněně stavět, je nezákonné s ohledem na rozhodnutí ministra
životního prostředí o neudělení výjimky ze zákazu škodlivé činnosti podle § 56
ZOPK, neboť tento správní akt tvoří zákonnou překážku dokončení a provozování
vodního díla; podmínku zrušení rozhodnutí pro nezákonnost je třeba považovat za
splněnou analogicky, neboť žalobce nemohl brojit proti rozhodnutí, které mu
vyhovělo. Postup správních orgánů nebyl správný, řízení trpělo průtahy a
nesprávný byl i názor, že to byl žalobce, kdo měl žádat o výjimku z obecného
zákazu podle § 56 ZOPK ještě před vydáním vodoprávního povolení.
K odvolání žalované Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 5. 2006, č. j. 19
Co 169/2006-63, rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu zamítl, a
rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Vycházel ze skutkových
zjištění soudu prvního stupně a zdůraznil, že je vázán vymezením nároku v
žalobě, tedy tím, že žalobce za příčinu vzniku škody označil nesprávný úřední
postup spočívající v pochybení orgánů ochrany přírody a krajiny při podání
stanoviska pro vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení, dále pak
průtahy, které nastaly ve správním řízení, a konečně vadu řízení, neboť v
řízení zastaveném dne 28. 7. 1998 bylo následně pokračováno, a to pak skončilo
rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 13. 7. 2000, kterým bylo
žalobci zakázáno pokračovat ve výstavbě vodního díla až do udělení výjimky
podle § 56 ZOPK. Odvolací soud dovodil, že stanoviska orgánů ochrany přírody a
krajiny byla vydávána v průběhu územního a stavebního řízení, jež vyústilo v
rozhodnutí Okresního úřadu ve Z. o povolení stavby vodního díla, které následně
nabylo právní moci, a proto je nelze považovat za nesprávný úřední postup
státu. K průtahům ve správním řízení nedošlo, jelikož již dne 12. 2. 1998 Č. i.
ž. p. předběžným opatřením žalobci zakázala pokračovat ve výstavbě díla a
později mu již tato činnost nebyla nikdy povolena, proto by případné průtahy v
řízení (pokud by shledány byly) nemohly mít příčinnou souvislost se vznikem
škody na straně žalobce. Nesprávný úřední postup nelze shledat ani ve
skutečnosti, že správní orgány pokračovaly v řízení o omezení a zákazu škodlivé
činnosti, ačkoliv jak tvrdí žalobce, toto řízení bylo již rozhodnutím ze dne
28. 7. 1998 zastaveno, neboť i zde je nutno vycházet z konstantní judikatury,
že za nesprávný úřední postup nelze považovat postup orgánů státu v řízení,
které vede ke konečnému rozhodnutí; navíc se s těmito námitkami vypořádal v
rámci přezkumného řízení Vrchní soud v Praze i Ústavní soud při rozhodování o
ústavní stížnosti.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání. Namítá, že odvolací soud nikterak
nespecifikoval, v čem spatřuje závadnost rozsudku soudu prvního stupně, že však
lze dovodit, že důvodem změny rozhodnutí je fakt, že žalobce se domáhal náhrady
škody z nesprávného úředního postupu a nikdy netvrdil, že by mu měla být škoda
způsobena rozhodnutím Okresního úřadu ve Z. ze dne 9. 9. 1996 o povolení stavby
vodního díla. Tento výklad je však zcela v rozporu s ustálenou judikaturou,
neboť ve sporném řízení platí, že soud je vázán v žalobě vylíčenými skutkovými
okolnostmi, nikoli ustanovením zákona, jímž žalobce svůj nárok odůvodňuje;
právní kvalifikace uvedená v žalobě není pro soud závazná, neboť právní
posouzení uplatněného nároku náleží soudu. Dovolatel dále vytýká vadu řízení,
spočívající v tom, že odvolací soud ve věci rozhodl bez jednání, aniž by se
jednalo o případ, kdy jednání v občanském soudním řízení není třeba nařizovat.
Z těchto důvodů navrhuje, aby dovolací soud napadené rozhodnutí zrušil a věc
vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že v odvolacím řízení bylo nařízeno
jednání, avšak žalobce ani jeho právní zástupce se jej nezúčastnili. Odvolací
soud se nezabýval jinými otázkami než soud prvního stupně, zabýval se tedy
správně pouze základem uplatněného nároku a vycházel z ustálené soudní praxe,
podle níž trvá-li žalobce na tom, aby soud vycházel z jím uplatněného důvodu,
pak je třeba toto respektovat. Navrhuje proto, aby dovolací soud dovolání
žalobce jako zjevně bezdůvodné odmítl.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, účastníkem řízení, zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1
o.s.ř., napadené rozhodnutí odvolacího soudu přezkoumal podle § 242 odst. 3
o.s.ř. a dospěl k závěru, že dovolání, které je přípustné podle § 237 odst. 1
písm. a) o.s.ř., není důvodné; zčásti pak není přípustné.
Podle ustanovení § 237 odst. 2 písm. a) o.s.ř. není dovolání podle odstavce 1
přípustné ve věcech, v nichž dovoláním dotčeným výrokem bylo rozhodnuto o
peněžitém plnění nepřevyšujícím 20.000,- Kč a v obchodních věcech 50.000,- Kč;
k příslušenství pohledávky se přitom nepřihlíží.
Jednotlivé složky práva na náhradu škody se projevují jako samostatné dílčí
nároky odvíjející se od odlišného skutkového základu, proto je s touto jejich
samostatností nutné počítat i při rozhodování o přípustnosti dovolání (srov.
usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 7. 1. 1998, sp. zn. 2 Cdon 322/97,
publikované pod č. 62 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1998). V
projednávané věci žalobce napadá dovoláním mimo jiné výrok rozsudku odvolacího
soudu, jímž byl změněn výrok soudu prvního stupně tak, že se zamítá žaloba
kromě jiného i na zaplacení částky 11.000,- Kč nákladů vynaložených na právní
služby ve správním řízení o zastavení stavby a částky 18.000,- Kč na zaplacení
nájemného za pozemek za období od 1. 1. 1998 do 31. 12. 2003. Tyto částky
reprezentují samostatné dílčí nároky, založené na odlišném skutkovém základě,
byť se vztahují k téže škodné události. Pak ovšem dovolání v tomto rozsahu
směřuje proti výroku rozsudku o věci samé, kterým bylo rozhodnuto o dvou
samostatných peněžitých plněních nepřevyšujících 20.000,- Kč, a přípustnost
dovolání je vyloučena ustanovením § 237 odst. 2 písm. a) o.s.ř. bez ohledu na
to, že součet všech samostatných peněžitých plnění tuto částku převyšuje a že o
nich odvolací soud rozhodl jedním výrokem.
Nejvyšší soud proto dovolání v tomto rozsahu jako nepřípustné odmítl podle §
243b odst. 5 a § 218 písm. c) o.s.ř.
Nesprávné právní posouzení věci jako důvod dovolání [§ 241a odst. 2 písm. b)
o.s.ř.], který dovolatel uplatňuje, může spočívat v tom, že odvolací soud věc
posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní
předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci
nesprávně aplikoval.
Podle § 36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou
rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou
ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu
způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za
škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se
řídí dosavadními předpisy.
Vzhledem k tomu, že tvrzená škoda sestávající z více samostatných nároků měla
vzniknout jak přede dnem účinnosti citovaného zákona (15. 5. 1998), tak i po
jeho účinnosti, je třeba posuzovat věc podle dosavadního předpisu, tj. podle
zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu
státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, i podle současného zákona č.
82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změněn zákona České národní
tady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).
Oba zákony rozlišují dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu
způsobenou v souvislosti s výkonem veřejné (zejména státní) moci státními a
jinými pověřenými orgány. Prvotní podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím je existence rozhodnutí, jímž v konkrétní věci státní
orgán aplikuje obecné pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a
rozhoduje tak o oprávněních a povinnostech individuálních subjektů.
Nevyhnutelnou podmínkou odpovědnosti státu přitom je, aby pravomocné nebo bez
ohledu na právní moc vykonatelné rozhodnutí bylo jako nezákonné zrušeno či
změněno (§ 4 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb., § 8 odst. 1 věty první
zákona č. 82/1998 Sb.).
V posuzovaném případě bylo zjištěno, že k okamžiku rozhodnutí odvolacího soudu
rozhodnutí Okresního úřadu ve Z., referátu životního prostředí, ze dne 9. 9.
1996, kterým bylo žalobci povoleno vybudovat energetické vodní dílo „P.-L.“,
nebylo zrušeno či změněno. Odvolací soud v této souvislosti správně uvedl, že
zvažuje-li orgán státu naplnění podmínek pro vydání rozhodnutí, za tím účelem
shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti,
právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí;
případné nesprávnosti či vady při zjišťování podkladů a při jejich posuzování
se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a z hlediska odpovědnosti státu mohou
být zvažovány jedině podle § 1 - 17 zákona č. 58/1969 Sb. či podle § 1 - 12
zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6.
1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura 1/2000,
pod č. 5, příp. rozsudek téhož soudu ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo
430/2000, publikovaný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 1000). Proto
i v dané věci opatřování podkladů včetně posouzení, zda jsou splněny podmínky
ochrany přírody vyžadované zákonem č. 114/1992 Sb. (příp. i opomenutí zabývat
se touto otázkou), představovalo postup vodoprávního úřadu směřující přímo k
vydání rozhodnutí o povolení stavby vodního díla, které nebylo pro nezákonnost
zrušeno. Správně tedy odvolací soud dovodil, že ve vztahu k tomuto rozhodnutí
nejde o nesprávný úřední postup Okresního úřadu ve Z. a že není splněna ani
podmínka odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím.
Žalobce se ovšem náhrady škody domáhá nikoliv pouze s poukazem na nezákonnost
tohoto rozhodnutí, které bylo vydáno na jeho žádost, v jeho prospěch a jeho
vydáním mu ostatně sama o sobě škoda nevznikla, nýbrž vznik škody odvozuje
zejména od okolnosti, že poté, co v souladu s tímto rozhodnutím o povolení
stavby započal s přípravou a realizací vodního díla, mu Č. i. ž. p. svým
předběžným opatřením a následně Ministerstvo životního prostředí ČR rozhodnutím
zakázali pokračovat ve výstavbě předmětného vodního díla, a tento proces
završil ministr životního prostředí, který žalobci neudělil výjimku z obecného
zákazu škodlivé činnosti podle § 56 ZOPK, a že tedy příčinou škody má být
nesprávný úřední postup orgánů ochrany přírody a krajiny.
Odvolacímu soudu je třeba i zde přisvědčit v tom, že žalobce skutkově vymezil
svůj nárok též odkazem na vady a průtahy řízení, které skončilo rozhodnutím o
tom, že nemůže pokračovat ve výstavbě zamýšleného vodního díla. Protože ani
toto rozhodnutí nebylo pro nezákonnost zrušeno, není splněna podmínka
odpovědnosti státu za škodu ve smyslu ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998
Sb. (srov. též usnesení NS ČR ze dne 2. 2. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2162/2005,
publikované v Souboru civilních rozhodnutí NS pod C 4030), přičemž soud
rozhodující o žalobě na náhradu škody proti státu není oprávněn posuzovat
tvrzený nesoulad nezrušeného rozhodnutí se zákonem. Pak je tedy zřejmé, že není
opodstatněn nárok žalobce na náhradu té škody, která měla být vyvolána právě
tímto rozhodnutím, resp. v důsledku nemožnosti dokončit stavbu a mít z ní
majetkový prospěch. Důvodně tedy byla zamítnuta žaloba na náhradu ušlého zisku
z neuskutečněné výroby a distribuce elektrické energie za období od 1. 1. 1998
do 31. 12. 2003 ve výši 8.060.000,- Kč, z úroků za tento ušlý zisk ve výši
785.000,- Kč a z nákladů jízdného za období od 12. 2. 1998 do 31. 12. 2003 ve
správním řízení o zastavení stavby ve výši 125.000,- Kč.
Některé další dílčí nároky, z nichž sestává celková uplatněná částka, nemají
charakter ušlého zisku pro ztrátu výdělečné příležitosti. Žalobce totiž
požaduje i náhradu některých nákladů, které se staly zbytečně vynaloženými
(skutečná škoda) v důsledku toho, že nemohl pokračovat ve stavební činnosti
zahájené na základě stavebního povolení. I když žalobce v žalobě přesně
neoznačil důvod vzniku této škody, je především ze skutkového vymezení těchto
dílčích nároků zřejmé, že státu v tomto směru vytýká právě okolnost, že ačkoliv
mu orgán státu (i na základě kladného vyjádření orgánů ochrany přírody) vydal
stavební povolení, nebylo žalobci umožněno provést podle něj schválenou stavbu
právě pro pozdější nesouhlas orgánů ochrany přírody se stavbou.
I když v tomto směru není úvaha odvolacího soudu zcela vyčerpávající, odvolací
soud v konečném výsledku správně dovodil, že činnost orgánů ochrany přírody
(zejména vydání stanovisek pro účely vodoprávního řízení) není nesprávným
úředním postupem, neboť byla podkladem pro rozhodování jiného orgánu státu a v
konečném důsledku vyústila v rozhodnutí Okresního úřadu ve Znojmě. Jde tedy o
činnost jiných orgánů, než který rozhodnutí vydal, proto není namístě jejich
počínání poměřovat správností předepsaného úředního postupu. Nejde ani o
specifický případ nesprávného úředního postupu, který by byl dán tehdy,
jestliže postup orgánu státu, který pro účely vydání na sebe navazujících
rozhodnutí odlišně hodnotí podmínky vztahující se k téže otázce (srov. obdobně
rozsudek NS ČR ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002, publikovaný v
Soubor civilních rozhodnutí NS ČR pod C 2073, sv. 26). V posuzovaném případě
totiž Okresní úřad ve Z. pro účely vydání rozhodnutí ve vodoprávním řízení
zvažoval stanoviska orgánu ochrany přírody vydaná podle části druhé zákona č.
114/1992 Sb., tedy z hlediska obecné ochrany přírody a krajiny, zatímco
následná rozhodnutí, jimiž bylo žalobci zakázáno stavbu realizovat, vydaly již
samotné orgány ochrany přírody, a to podle části páté zákona směřující k
ochraně specifické, totiž k ochraně památných stromů, zvláště chráněných druhů
rostlin, živočichů a nerostů. Šlo tedy o případ ochrany zvláštních hodnot (zde
ochranu kriticky a silně ohrožených živočišných druhů), jež definuje zákon o
ochraně přírody a krajiny a pro její dosažení též stanoví zvláštní opatření,
která, jsou-li vydána v souladu se zákonem, resp. nejsou-li pro nezákonnost
zrušena, představují legální (zákonný) prostředek, jímž se v zájmu ochrany
přírody zasahuje do zájmů či hodnot jiných. Právo jednotlivce na realizaci jeho
podnikatelského záměru není právem absolutním, ve smyslu čl. 26 odst. 1, 2
Listiny základních práv a svobod může být omezeno podmínkami či omezeními,
které stanoví zákon, jak je tomu i v daném případě (srov. např. usnesení
Ústavního soudu ČR ze dne 28. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 142/02, kterým bylo
rozhodnuto o ústavní stížnosti žalobce proti rozsudku Vrchního soudu a
Ministerstva životního prostředí ČR o zákazu výstavby vodního díla). V této
souvislosti nelze přehlédnout ani to, že podle § 11 písm. e) tehdy účinného
zákona č. 138/1973 Sb., o vodách, mohl i sám vodohospodářský orgán z vlastního
podnětu nebo na návrh po provedeném řízení jím vydané povolení změnit,
popřípadě zrušit, docházelo-li při povolené činnosti k porušování tohoto zákona
nebo k podstatnému poškozování oprávněných zájmů jiných. Okolnost, že po vydání
vodoprávního rozhodnutí vyvstaly skutečnosti, svědčící o tom, že prováděná
stavba díla narušuje přírodu způsobem vyžadujícím podle zákona zákaz této
škodlivé činnosti, nepředstavuje nesprávný úřední postup orgánů státu, které na
tuto situaci reagovaly vydáním rozhodnutí.
Opodstatněná není ani dovolací námitka poukazující na to, že odvolací soud
nenařídil k projednání odvolání jednání. Podle obsahu spisu se jednání konalo
dne 3. 5. 2006, přičemž o něm byl vyhotoven protokol; zástupce žalobce byl o
termínu jednání vyrozuměn zásilkou doručenou mu formou náhradního doručení,
aniž v dovolání zpochybnil řádnost tohoto způsobu doručení, a jednání se na
rozdíl od pověřeného zaměstnance protistrany nezúčastnil. Nelze proto
odvolacímu soudu vytýkat, že v odvolacím řízení rozhodl bez jednání.
Ze všech těchto důvodů je zřejmé, že dovolací důvody podle § 241a odst. 2 písm.
a), b) o.s.ř. naplněny nejsou. Nejvyšší soud České republiky proto dovolání
žalobce podle ustanovení § 243b odst. 2 části věty před středníkem o.s.ř.
zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, věty
první, § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o.s.ř. za situace, kdy žalobce nebyl v
dovolacím řízení úspěšný, zatímco žalované v této fázi řízení žádné náklady
nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. dubna 2008
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu