NEJVYŠŠÍ SOUD
ČESKÉ REPUBLIKY 25 Cdo 890/2004
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudců JUDr. Ing. Jana Huška a JUDr. Marty Škárové v právní věci
žalobkyně D. L., zastoupené advokátem, proti žalované České republice -
Ministerstvu pro místní rozvoj, zastoupené advokátem, o 9.112.238,50 Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 3 pod sp. zn. 18 C 140/99, o
dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. října
2003, č. j. 15 Co 115/2003-80, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. října 2003, č. j. 15 Co
115/2003-80, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 3 ze dne 24. září 2002, č. j.
18 C 140/99-62, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 3 k dalšímu
řízení.
Žalobkyně se domáhala náhrady škody, která jí měla vzniknout v důsledku
nesprávně vyznačené doložky právní moci na rozhodnutí stavebního odboru
Obvodního úřadu pro P. 3, jímž jí bylo vydáno stavební povolení k půdní
vestavbě dvou bytových jednotek. V důsledku toho, že nebylo jednáno se všemi
účastníky řízení, bylo rozhodnutí k odvolání opomenutých účastníků zrušeno,
takže žalobkyni, která mezitím provedla stavební práce, vznikla škoda
spočívající ve vynaložených nákladech včetně projektu ve výši 7.676.650,50 Kč a
v ušlém zisku za plánovaný pronájem bytových jednotek ve výši 1.435.588,- Kč.
Obvodní soud pro Prahu 3 rozsudkem ze dne 24. 9. 2002, č. j. 18 C 140/99-62,
žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že
stavební odbor Obvodního úřadu v P. 3 rozhodnutím ze dne 14. 3. 1995, sp. zn.
Výst./493/95/Tg a Výst./652/95/Tg, vydal žalobkyni stavební povolení k
provedení půdní vestavby dvou bytových jednotek domu č. p. 1972 v K. č. 121, P.
3. Poté, co bylo žalobkyni úřadem potvrzeno, že rozhodnutí nabylo dne 17. 3.
1995 právní moci, zahájila výstavbu, kterou ve stanoveném termínu do 31. 5.
1996 dokončila. K odvolání Dr. J. a L. K. bylo citované rozhodnutí zrušeno
rozhodnutím odboru výstavby Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 28. 6. 1996,
sp. zn. HHMP-118566/95-VYS/1-7867/Br/Be s odůvodněním, že s odvolateli nebylo v
řízení jednáno jako s účastníky. Soud posoudil uplatněný nárok podle zákona č.
58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo
jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), a s odkazem na
rozhodnutí označené „Rc 5/2000“ dovodil, že nejde o odpovědnost za nesprávný
úřední postup, neboť k nesprávnému vyznačení právní moci na rozhodnutí došlo
proto, že si státní orgán neopatřil pro rozhodnutí dostatek skutkových
podkladů, což se projevilo v obsahu jeho rozhodnutí. Podmínky odpovědnosti
státu za škodu způsobené nezákonným rozhodnutím podle § 1 – 17 zákona však
splněny nebyly, neboť rozhodnutí o vydání stavebního povolení nenabylo právní
moci, dokonce ani po jeho zrušení nebylo dosud vydáno znovu. Kromě toho
žalobkyně nárok předem neprojednala s ústředním orgánem a dosud jí nevznikla
škoda.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 21. 10. 2003, č. j.
15 Co 115/2003-80, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě
nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkových zjištění obvodního soudu,
ztotožnil se s jeho právním posouzením a doplnil, že doložka právní moci byla
na předmětném rozhodnutí vyznačena za situace, kdy bylo doručeno všem tehdejším
účastníkům řízení. Nebylo-li však jednáno se všemi účastníky, nespočívala
rozhodující vada ve vyznačení doložky právní moci, nýbrž ve vadě rozhodnutí
vydaného po nesprávně provedeném řízení, tedy rozhodnutí nezákonného. Protože
žalovaný nárok nebyl ve smyslu ustanovení § 9 zákona předběžně projednán u
ústředního orgánu, není splněna jedna z podmínek odpovědnosti státu za škodu.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z
ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a které odůvodňuje podle ustanovení §
241a odst. 2 písm. a) a b) o.s.ř. Nesprávné právní posouzení věci spatřuje v
tom, že odvolací soud její nárok podřadil pod úpravu odpovědnosti za nezákonné
rozhodnutí, zatímco žalobou byla požadována náhrada za škodu způsobenou
nesprávným úředním postupem ve stavebním řízení, v němž žalobkyně splnila
veškeré požadované náležitosti a v dobré víře realizovala půdní vestavbu v
souladu se stavebním povolením. Nemůže jít proto k její tíži rozhodnutí, jímž
bylo stavební povolení zrušeno, ani vady řízení spočívající v neúplném okruhu
účastníků, za něž odpovídá státní orgán. Dovolatelka vytýká soudům obou stupňů,
že ji s ohledem na svůj právní názor nevyzvaly k upřesnění žaloby, a navrhuje,
aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil spolu s rozsudkem soudu
prvního stupně a aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
K dovolání podala vyjádření žalovaná. Dovozuje, že dovolání žalobkyně není
podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. přípustné, neboť otázka
odpovědnosti státu za škodu nebyla řešena v rozporu s judikaturou Nejvyššího
soudu. Ztotožňuje se s odůvodněním rozhodnutí soudů obou stupňů a poukazuje
navíc na okolnost, že žalobkyni nesvědčilo v době podání žádosti o vydání
stavebního povolení k předmětné nemovitosti žádné právo a že z provedeného
dokazování nevyplynulo, zda vůbec žalobkyni vznikla škoda. Navrhla proto, aby
dovolání bylo odmítnuto či zamítnuto.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že
dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno ve lhůtě
uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení
- a po přezkoumání věci ve smyslu ustanovení § 242 odst. 3 o.s.ř. dospěl k
závěru, že dovolání je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Za otázku
zásadního právního významu ve smyslu ustanovení § 237 odst. 3 o.s.ř. totiž
dovolací soud považuje právní posouzení uplatněného nároku, tedy zda
odpovědnost za škodu, která měla žalobkyni vzniknout v důsledku toho, že
rozhodnutí o vydání stavebního povolení bylo opatřeno doložkou právní moci,
ačkoliv rozhodnutí dosud pravomocné nebylo a bylo později v odvolacím řízení
zrušeno, je odpovědností státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem. Dovolání je důvodné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako důvod
dovolání [§ 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací
soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý
právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci
nesprávně aplikoval.
Podle § 36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou
rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou
ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu
způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za
škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se
řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Vzhledem k tomu, že ke škodě z žalobkyní tvrzeného nesprávného úředního postupu
došlo před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc (stejně jako soud
prvního stupně) správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969
Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho
nesprávným úředním postupem.
Podle § 1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu
způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení
před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním
lidovým soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo
trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace. Podle § 1 odst. 2
zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit. Podle § 4 odst. 1 věty
první zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné
rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným
orgánem. Podle § 4 odst. 2 zákona výjimkou z ustanovení odstavce 1 lze uplatnit
nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu
na jeho právní moc, jestliže toto rozhodnutí bylo na základě opravného
prostředku zrušeno nebo změněno. Podle § 18 odst. 1 zákona stát odpovídá za
škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské
organizace uvedených v § 1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto
úkoly plní. Podle § 18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze
zprostit.
Soudy obou stupňů sice v obecné rovině správně vycházely z rozlišení dvou
základních forem objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v
souvislosti s výkonem státní moci, nicméně při právní kvalifikaci nároku
uplatněného v této konkrétní věci neaplikovaly zákon správně. Prvotní podmínkou
odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle § 1 - 17 zákona
(specifickou součástí je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím
o vazbě nebo trestu) je existence rozhodnutí, jímž v konkrétní věci státní
orgán aplikuje obecné pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a
rozhoduje tak o oprávněních a povinnostech individuálních subjektů. Druhá forma
objektivní odpovědnosti státu (§ 18 - 19) se spojuje s nesprávným úředním
postupem, jímž je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání
státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou
prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v
obsahu vydaného rozhodnutí. Souhlasit je možno i s názorem odvolacího soudu, že
trpělo-li předmětné stavební řízení vadami spočívajícími v tom, že nebylo
jednáno se všemi účastníky řízení, projevila se tato vada v obsahu samotného
rozhodnutí a nešlo v tomto směru o nesprávný úřední postup (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný pod
č. 5 v časopise Soudní judikatura, 1/2000, na který pod označením Rc 5/2000
poukazoval již soud prvního stupně).
Je však třeba při právním posouzení uplatněného nároku vycházet ze skutkového
vylíčení žaloby, podle nějž újma, spočívající ve vynaložených nákladech na
stavbu a v ušlém nájemném, měla být způsobena tím, že žalobkyně na základě
nesprávně vyznačené doložky právní moci na stavebním povolení tyto náklady na
stavbu vynaložila v době, kdy se oprávněně domnívala, že rozhodnutí je
pravomocné. Z toho je zřejmé, že tvrzenou příčinou vzniku škody není samotné
rozhodnutí (jeho obsah), nýbrž okolnost, že na něm byla nesprávně vyznačena
právní moc. Podle ustálené soudní judikatury (srov. rozsudek Krajského soudu v
Českých Budějovicích ze dne 8. 7. 1997, 6 Co 704/97, publikovaný pod č. 42 ve
Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1998) se přitom za nesprávný
úřední postup, vedoucí k odpovědnosti státu, považuje i vyznačení doložky
právní moci na rozhodnutí, které není dosud pravomocné. Protože odpovědnost
státu za škodu je dána bez ohledu na zavinění, jde o nesprávný úřední postup,
byla-li právní moc objektivně vyznačena nesprávně, a to bez ohledu na to, zda
osobě, která právní moc vyznačovala, lze vytýkat pochybení či nikoliv. Zároveň
není podstatné, čím byl vyvolán omyl v určení právní moci, a tedy ani to, že
vyznačení právní moci se odvíjelo od vad řízení, které se projevily v obsahu
zmíněného rozhodnutí, jak tomu bylo v této věci.
V posuzovaném případě tvrdí-li žalobkyně, že provedla stavební práce podle
stavebního povolení, které ač nenabylo právní moci, bylo opatřeno nesprávnou
doložkou právní moci, jde o nárok na náhradu škody způsobené nesprávným úředním
postupem, a pokud škoda vznikla a je v příčinné souvislosti s tím, odpovídá za
ni stát podle ustanovení § 18 zákona č. 58/1969 Sb. Ostatně za nezákonné ve
smyslu ustanovení § 4 zákona č. 58/1969 Sb. nelze předmětné rozhodnutí o
stavebním povolení považovat již proto, že nebylo jako pravomocné zrušeno pro
nezákonnost (o případ vykonatelnosti bez ohledu na právní moc podle § 4 odst. 2
zákona se nejedná), a rovněž z toho důvodu, že řízení po jeho zrušení nebylo
podle skutkových zjištění, z nichž vycházel odvolací soud při svém rozhodnutí,
skončeno a nadále pokračuje (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne
25. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 593/2003, publikovaný v Souboru rozhodnutí
Nejvyššího soudu, sv. 30, pod C 2819).
Vzhledem k odlišnému právnímu názoru na nesprávný úřední postup, resp.
nezákonnost rozhodnutí, soudy v dosavadním řízení nevyřešily, zda jsou splněny
další předpoklady odpovědnosti státu za škodu podle § 18 zákona (zejména zda
žalobkyni vznikla škoda a zda se tak stalo v příčinné souvislosti s popsaným
nesprávným úředním postupem); v dalším řízení tedy musí soud především zvážit,
zda tím, že investovala své prostředky do zhotovení půdní vestavby, vznikla
žalobkyni majetková újma (zda se vybudováním bytových jednotek snížil její
majetkový stav) a zda je tato případná újma a zejména tvrzená újma spočívající
v tom, že bytové jednotky nemohla pronajímat, v příčinné souvislosti s tím, že
stavební povolení bylo nesprávně opatřeno doložkou právní moci. I v této
souvislosti platí, že o vztah příčinné souvislosti (vztah příčiny a následku)
mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody se jedná, vznikla-li škoda
následkem nesprávného úředního postupu (zde vyznačení doložky právní moci na
dosud nepravomocném rozhodnutí), tedy jsou-li nesprávný úřední postup a škoda
ve vzájemném poměru příčiny a následku, tj. je-li doloženo, že při správném
postupu by ke škodě nedošlo (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne
31. 3. 2003, sp. zn. 25 Cdo 145/2002, publikovaný v Souboru rozhodnutí
Nejvyššího soudu, sv. 25, pod C 1820).
Z uvedeného vyplývá, že dovolací důvod podle § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. je
naplněn. Nejvyšší soud České republiky proto rozsudek odvolacího soudu podle
ustanovení § 243b odst. 2 část věty za středníkem o.s.ř. zrušil. Protože
důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí i pro rozsudek
soudu prvního stupně, byl i tento rozsudek zrušen a věc byla vrácena Obvodnímu
soudu pro Prahu 3 k dalšímu řízení (§ 243b odst. 2 věta druhá o.s.ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný. V novém rozhodnutí o věci
samé rozhodne soud znovu o náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího
řízení (§ 243d odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 19. května 2005
JUDr. Petr Vojtek,v.r.