28 Cdo 1409/2009
ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Rakovského a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a Mgr. Petra Krause, v právní věci žalobců a) Ing. O. D., b) B. D., obou zastoupených JUDr. Jaroslavem Brožem, advokátem se sídlem v Brně, Marie Steyskalové 62, proti žalované České republice - Ministerstvu financí, IČ 00006947, se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o zaplacení částky 971.270,97 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 288/2005, o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6.5.2008, č. j. 30 Co 114/2008-46, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6.5.2008, č. j. 30 Co 114/2008-46, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 2.11. 2007, č. j. 21 C 288/2005-35, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Žalobci jako podíloví spoluvlastníci domu v části obce Z., ulice P. r. č. p. 56 se domáhali po státu náhrady škody ve výši rozdílu mezi regulovaným nájemným a nájemným obvyklým stanoveným standardní metodou v celkové částce 971.270,97 Kč za dobu od 1.1.2002 do 30.11.2005.
Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 5.11.2007, č. j. 21 C 288/2005-35, zamítl žalobu, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobcům částku 971.270,97 Kč s 8,75 % úrokem z prodlení od 31.12.2005
a rozhodl o náhradě nákladů řízení. K odvolání žalobců Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 6.5.2008, č.j. 30 Co 114/2008-46, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Odvolací soud převzal skutková zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se s jeho právním posouzením s tím, že žalobci nemají vůči žalované právo na zaplacení zažalované částky z titulu odpovědnosti za škodu podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,zákon č. 82/1998 Sb.“).
Podle odvolacího soudu pro rozhodnutí o této otázce bylo třeba vzít v úvahu, že podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, jímž je též porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, přičemž právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem škoda způsobena. Zaujal názor, že odpovědnost státu je tak zásadně spojována s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní. Vzhledem k tomu, že parlament tvořený poslaneckou sněmovnou a senátem je vrcholným orgánem moci zákonodárné a o přijetí či nepřijetí předloženého návrhu zákona rozhoduje hlasováním svých členů (poslanců a senátorů) - přičemž neexistuje a ani existovat nemůže pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec či senátor, poslanecký či senátorský klub má při přijímaní zákonů hlasovat, nelze proces přijímání zákonů hlasováním v Parlamentu České republiky považovat za úřední postup ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. - a pokud pravidla jednacího řádu byla zachována - nelze uvažovat o ,,soudní“ kontrole, zda výsledek hlasování je správný či nesprávný.
Vyslovil, že jde o princip ústavní suverenity moci zákonodárné, která je odpovědna lidu (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 31.1.2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005). Podle odvolacího soudu Ústavní soud ČR sice dovodil, že není vyloučena odpovědnost za škodu vzniklou nesprávným úředním postupem za situace, kdy došlo k pochybení při vyhlašování zákona bývalého Federálního shromáždění, když při přepisu zákona nebyl do předlohy pro zveřejnění ve Sbírce zákonů uveden text, s nímž vyslovil souhlas zákonodárný sbor.
Vyslovil však závěr, že výsledek hlasování poslanců nebo senátorů v zákonodárném sboru není úředním postupem a nelze z něj dovozovat odpovědnost za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Odvolací soud zaujal názor, že Ústavní soud nedisponuje pravomocí stanovit zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, nýbrž podle § 87 odst. 1 písm. a), b) Ústavy ČR rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem a zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 31.1.2007, sp.zn. 25 Cdo 1124/2005, ze dne 30.1.2008, sp.zn.
25 Cdo 4531/2007 a ze dne 26.3.2008, sp.zn. 25 Cdo 1861/2007). Odvolací soud tedy považoval za správný názor soudu prvního stupně, že pro vznik odpovědnosti za škodu nebyl v daném případě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Podle odvolacího soudu nevyhovění požadavku žalobců na zaplacení zažalované částky s příslušenstvím neznamená porušení jejich práv garantovaných Listinou základních práv a svobod s tím, že její jednotlivá ustanovení totiž v žádném případě nezakládají přímý nárok na náhradu škody.
Vyslovil, že v článku 36 odst. 4 Listiny základních práv a svobod se výslovně odkazuje na zákonnou úpravu, která ve zvláštním zákoně (v případě žalobců jde o zákon č. 82/1998 Sb.) stanoví předpoklady, za nichž má každý právo na náhradu škody. Nejsou-li tyto předpoklady splněny, nelze nad rámec tohoto zvláštního zákona odškodnění přiznat. Zaujal názor, že pro soudy v České republice proto platí, že kromě nároků upravených ve zvláštním zákoně nemohou žádné další nároky kontituovat (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 18.10.2006, sp.zn. 25 Cdo 2632/2005 nebo ze dne 25.10.2007, sp. zn. 25 Cdo 3113/2005.
Dospěl k závěru, že v daném případě nelze aplikovat komunitární právo s tím, že žalobci se nedovolávali žádného konkrétního ustanovení komunitárního práva, s nímž by mělo být české právo v rozporu a v řízení nevyšel najevo žádný kumunitárněprávní aspekt ani tzv. evropský prvek, spočívající v možném zásahu do práva osoby z jiného členského státu nebo do obchodních vztahů v rámci Evropského společenství (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 31.1.2007, sp.zn. 25 Cdo 1124/2005).
Proti rozsudku odvolacího soudu v celém rozsahu podali žalobci dovolání, jehož přípustnost dovozovali z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. s tím, že napadané rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam, resp. řeší určitou právní otázku v rozporu s hmotným právem a nadto zjevně v rozporu s nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. Tvrdili, že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Podle dovolatelů otázkou právně zásadního významu je, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR zakládá či nezakládá dovolatelům jako žalobcům soukromoprávní nárok podle zákona č. 82/1998 Sb., spočívající v jeho nečinnosti a zda nepřiznání nároku na náhradu škody z uvedeného titulu je či není porušením jejich práva ve smyslu článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Otázkou právně zásadního významu je i posouzení, zda při absenci zvláštního právního předpisu v rozhodném období lze žalobcům jako pronajímatelům přiznat nárok na jiné, než regulované nájemné vůči nájemci a zda nevyhovění takto uplatněnému nároku ze strany soudu jako orgánu veřejné moci zakládá ipso iure nárok na náhradu škody proti státu. Namítali, že přípustnost dovolání je založena i tím, že rozhodnutí odvolacího soudu se příčí článku 89 odst. 2 Ústavy, podle kterého vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby, neboť nerespektuje nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. a dokonce je v rozporu s článkem 9 odst. 3 Ústavy, podle kterého výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.
Dovolatelé namítali, že princip zastupitelské demokracie neznamená, že parlament jako orgán veřejné moci neslouží lidu s tím, že podle článku 2 odst. 3 Ústavy státní moc (tedy i Parlament) slouží všem občanům a je výrazem tzv. primátu občana nad státem. Konstatovali, že Ministerstvo financí jedná jménem státu i v případě, kdy škoda vznikla v důsledku činnosti, resp. nečinnosti orgánů legislativy, kterými je Parlament České republiky, za který stát podle článku 36 odst. 3 Listiny rovněž odpovídá.
Podle dovolatelů ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. spadá také na nečinnost orgánů veřejné moci. Poukazovali na skutečnost, že absence přijetí ústavně konformního zákona v intencích závazného nálezu Ústavního soudu ČR je výsledkem nečinnosti orgánů veřejné moci podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Tvrdili, že nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. je pro všechny orgány státní moci závazný, proto stát se nemůže zprostit odpovědnosti za to, že neexistuje s účinností od 1.1.2002 ústavně konformní zákonná úprava o nájmu bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu.
Podle dovolatelů stanovisko soudu je v rozporu s článkem 36 Listiny a také nálezem Ústavního soudu I. ÚS 245/1998. Konstatovali, že obecné soudy České republiky nectí komunitární právo, jehož součástí jsou takové právní zásady jako je pokojné užívání majetku, důvěra v právo a jeho předvídatelnost, zákaz libovůle, princip proporcionality, princip ochrany legitimního očekávání, jakož i právní jistoty.
Namítali, že obecné soudy jednotně dovozují, že stát nenese odpovědnost ve vztahu k uplatněnému nároku, a to ani z titulu speciální úpravy odpovědnosti státu podle § 82/1998 Sb., tak ani podle obecné odpovědnosti, svou rozhodovací činností tak popřely ústavní princip primátu občana nad státem a pro právní postavení státu vytvořily právní vakuum. Podle dovolatelů Ústavní soud ČR by ve své rozhodovací praxi měl dosáhnout nezbytného posunu, aby se občanům uplatňujícím nároky předmětné povahy dostalo efektivní soudní ochrany, která by byla v souladu s komunitárním právem a aktuální judikaturou evropských soudních institucí.
Navrhl zrušení rozhodnutí odvolacího soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. Vyjádření k dovolání nebylo podáno. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) věc projednal podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2009, neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán před 1. 7. 2009 (srov. článek II, bod 12 zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů a další související zákony).
Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnými osobami (účastníky řízení), zastoupenými advokátem (§ 241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené § 240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání. Jelikož rozsudkem odvolacího soudu byl rozsudek soudu prvního stupně ve věci samé potvrzen a nejde ani o případ skryté diformity rozhodnutí ve smyslu § 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. (již proto, že soudem prvního stupně nebyl vydán rozsudek, který by byl odvolacím soudem zrušen), může být dovolání přípustné jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.
s. ř., tedy má-li rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem. V posuzované věci rozsudek odvolacího soudu spočívá na právním závěru, že nečinnost zákonodárného orgánu státu nemůže být považována za nesprávný úřední postup podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb. a že zde není ani jiný právní předpis, který by zakládal právo na náhradu majetkové újmy, jež měla žalobcům vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu o jednostranném zvyšování nájemného z bytu.
Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR v dané oblasti nezakládá nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě vyřešena, s poukazem na články 15, 23 odst. 3 a 26 Ústavy České republiky.
Nejvyšší soud při jejím řešení vyslovil závěr, že „proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu Parlamentu České republiky není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 7. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3305/2007; rozsudek ze dne 27. 1. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3792/2009; nebo rozsudek ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2660/2009).
Na řečeném nic nezměnil ani nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění in fine se uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy; proto ji podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb.).
Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nadán není (podle článku 87 odst. 1 písm. a/ a b/ Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem). Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo (shodně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11.
2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2953/2008). Právní názor odvolacího soudu, podle nějž nebyl pro vznik odpovědnosti státu za škodu splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je tedy správný a ostatně vyplývá i z posléze vydaného stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS- st. 27/09, publikovaného pod č. 136/2009 Sb. V něm ovšem Ústavní soud dospěl k závěru, že „žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28.
2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska práva vlastníka na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. V tomto smyslu jsou obecné soudy povinny účastníkům řízení poskytnou procesní prostor, aby se tito mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst.
4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo“. Dovolací soud nemohl přehlédnout okolnost spočívající v judikatorním vývoji, ke kterému v mezidobí došlo. Závěr vyslovený Ústavním soudem ČR ve shora citovaném rozhodnutí byl reflektován též v rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 5.4.2011, sp. zn. 28 Cdo 196/2009, v němž dospěl k závěru, že nárok proti státu za dobu před podáním žaloby lze uplatnit přímo a je třeba jej posoudit z hlediska náhrady za nucené omezení vlastnického práva.
Shodný závěr zaujal Nejvyšší soud ČR rovněž v dalším rozhodnutí, a to ze dne 8. 6. 2011, sp.zn. 28 Cdo 3491/2009. Ke stejné problematice bylo zaujato stanovisko v rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 11.2.2010, sp.zn. 25 Cdo 2953/2008 a rovněž v rozhodnutí ze dne 21.12.2010, sp.zn. 25 Cdo 4078/2008. S přihlédnutím k citované judikatuře Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, s níž
se právní posouzení věci odvolacím soudem zřetelně rozchází, shledal Nejvyšší soud v posuzované věci dovolání žalobců přípustným (§ 237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.) a současně –neshledávaje důvod k opuštění ustálené judikatury – i opodstatněným; proto rozsudek odvolacího soudu bez nařízení jednání (§ 243a odst. 1 věty první o. s. ř.) zrušil (§ 243b odst. 2 in fine o. s. ř.). Jelikož důvody, pro které byl tento rozsudek zrušen, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§ 243b odst. 3 věty druhé o. s. ř.). Právní názor vyslovený Nejvyšším soudem v tomto rozsudku je pro soudy nižších stupňů v dalším řízení závazný (§ 243d odst. 1, § 226 odst. 1 o. s. ř.). V novém rozhodnutí o věci bude rozhodnuto i o náhradě nákladů dovolacího řízení (243d odst. 1 věty druhé o. s. ř.). Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek. V Brně dne 20. října 2011
JUDr. Josef R a k o v s k ý předseda senátu