28 Cdo 2398/2008
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Rakovského a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v
právní věci žalobce I.R.O.P. – I. a r. o. P., za účasti 1) M. Š., 2) L. D., 3)
A. T., všech zastoupených advokátem, 4) H. m. P., zastoupeného advokátem, 5) P.
k. a v. t., s. p. v likvidaci, zastoupených advokátem, a 6) P. f. Č. r., o
nahrazení rozhodnutí správního orgánu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 4 pod
sp. zn. 40 C 25/2004, o dovolání účastnic ad 1), 2) a 3) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2005, č. j. 24 Co 118/2005-81, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2005, č. j. 24 Co
118/2005-81, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobou podle páté části o.s.ř. se žalobce domáhal nahrazení rozhodnutí
Ministerstva zemědělství – P. ú. P. ze dne 26.1.2004, čj. PÚ 192/92, jímž bylo
rozhodnuto, že účastnice ad 1), 2) a 3) (dále jen „oprávněné osoby“) jsou
podílovými spoluvlastnicemi blíže specifikovaných pozemků v katastrálním území
Ch., obec P.. Navrhl, aby soud rozhodl, že oprávněné osoby nejsou
spoluvlastnicemi těchto pozemků, protože jde o pozemky zastavěné parkovištěm a
parkem v rámci sídliště J. M.
Obvodní soud pro Prahu 4 rozsudkem ze dne 17. 1. 2005, č. j. 40 C 25/2004-28,
žalobu zamítl, když za správný považoval právní názor pozemkového úřadu, že
předmětné pozemky, na nichž je jednak parkoviště se zpevněnou plochou, jednak
veřejná zeleň, nejsou zastavěny stavbou ve smyslu občanskoprávním a jejich
vydání oprávněným osobám proto nebrání ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona
č. 229/1992 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému
majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o půdě“).
Městský soud v Praze shora uvedeným rozsudkem změnil rozsudek soudu
prvního stupně tak, že žalobě vyhověl. Pro posouzení zastavěnosti nepovažoval
za relevantní okolnost, zda se na jednotlivých předmětných pozemcích nacházejí
stavby, ale to, zda pozemky jsou součástí sídliště, které je třeba považovat za
stavbu jako celek. Vyšel z usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 159/03, podle
něhož je stavby sídliště třeba vnímat jako celek a jednotlivé objekty sídliště
nelze posuzovat odděleně, přičemž sídliště zahrnuje nejen samotné objekty, ale
i plochy na ně navazující, pokud plní nějakou funkci. Předmětné pozemky proto
odvolací soud považoval za zastavěné ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o půdě.
Proti rozsudku odvolacího soudu podaly oprávněné osoby dovolání, v němž
vytýkají, že řízení bylo postiženo vadou ve smyslu § 241a odst. 2 o.s.ř. a
spočívá na nesprávném právním posouzení věci ve smyslu § 241 odst. 2 písm. b)
o.s.ř. Dle názoru dovolatelek není pro posouzení pojmu „stavba“ podle zákona o
půdě rozhodující, jak byl ten či onen objekt posouzen z hlediska předpisů
veřejného práva, tj. stavebního zákona; plocha veřejné zeleně ani plocha
parkoviště nejsou součástí stavby ve smyslu občanskoprávním, nadto jiné
pozemky, tvořící část téhož centrálního parku na témže sídlišti, byly jiným
oprávněným osobám vydány. Pro existenci sídliště nejsou ani park ani parkoviště
nezbytně nutné. Pokud jde o parkoviště, soudy opakovaně judikovaly, že zpevněná
plocha parkoviště není stavbou, která by bránila vydání pozemku oprávněným
osobám. Argumentace veřejným zájmem na nevydání pozemků není případná, protože
pozemky je možno zatížit věcným břemenem, a navíc část pozemků tvořících
centrální park byla již jiným oprávněným osobám vydána. Dále dovolatelky
poukazují na to, že žalobce při jednání před soudem prvního stupně netvrdil ani
neprokazoval žádné skutečnosti, týkající se jednotnosti, resp. komplexnosti,
integrity, sídliště J. M., nezbytnosti existence parkovišť a veřejné zeleně, a
odvolací soud tak prolomil zásadu koncentrace řízení a způsobil nerovnost
účastníků řízení. Rovněž vytýkají, že odvolací soud nezjistil skutečný stav,
neprovedl navržené důkazy neřídil se komplexní judikaturou Ústavního soudu.
Navrhly, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a věc mu byla vrácena k
dalšímu řízení.
K dovolání se vyjádřil účastník ad 4), že nedošlo k prolomení zásady
koncentrace řízení, protože žalobce již v žalobě uvedl, že předmětné pozemky
jsou součástí stavby centrálního parku J. M., a že při posouzení zastavěnosti
pozemku podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě nelze uplatnit ryze formální
právní hledisko, ale je třeba přihlédnout i k jeho faktickému určení a funkci.
Navrhl, aby dovolání bylo odmítnuto.
Žalobce se rovněž vyjádřil, že s obsahem dovolání nesouhlasí a právní
závěr odvolacího soudu považuje za správný, protože je v souladu s usnesením
Ústavního soudu ze dne 17. 2. 2005, sp. zn. I. ÚS 159/03. I on se vyjádřil tak,
že nelze uplatnit při posuzování zastavěnosti pozemku jen formálně právní
hledisko podle občanského zákona, ale je nutno zkoumat, zda se nejedná o
pozemky bezprostředně související s hlavními stavbami a nezbytné pro jejich
provoz. Navrhl rovněž, aby dovolání bylo odmítnuto jako bezdůvodné.
Dovolatelky reagovaly na vyjádření účastníka ad) 4 upozorněním, že
usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 159/03 ze dne 17. 2. 2005, nebylo
publikováno státem aprobovaným způsobem. Z toho dovozují, že nemůže s ohledem a
evropské právo sloužit meritornímu rozhodování soudů. Toto usnesení navíc
nesleduje uzavřený řetězec dřívějších obdobných rozhodnutí Ústavního soudu a
představuje tak ojedinělý exces. V dalším podání poukázaly na judikaturu
Nejvyššího soudu, jež nebyla do té doby zmíněna, a to rozsudky ze dne 9. 5.
2007, sp. zn. 28 Cdo 821/2007 a ze dne 5. 9. 2007, sp. zn. 28 Cdo 2025/2007,
jimiž byla řešena tatáž problematika nároků oprávněných osob k pozemkům v
areálech obytných sídlišť.
Dovolání splňuje formální náležitosti stanovené občanským soudním řádem
(o.s.ř.) a je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., protože odvolací
soud změnil svým rozsudkem, jenž je napaden dovoláním, rozsudek soudu prvního
stupně. Dovolací soud proto přezkoumal rozsudek odvolacího soudu věcně,
přičemž dospěl k závěru, že dovolání je v zásadě důvodné, protože odvolací soud
sice použil na daný případ správnou právní normu, tj. ustanovení § 11 odst. 1
písm. c) zákona o půdě, nesprávně je však vyložil. Naopak dovolací důvod, jímž
měla být vada řízení, jež mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci,
dovolací soud neshledal.
Právní závěr, že oprávněným osobám nelze vydat pozemky nacházející se v
areálech, vystavěných podle stavebních přepisů jako jeden celek, zastával
Městský soud v Praze v řadě svých starších rozhodnutí. Dovolací soud se však s
tímto názorem neztotožnil a důsledně vychází z pojmu stavba (jejíž existence na
pozemku je důvodem pro posouzení pozemku jako zastavěného) ve smyslu
občanskoprávních předpisů. Judikatura Nejvyššího soudu tomu odpovídající byla
založena již před více lety, a následně Nejvyšší soud rozhodoval v souladu s ní
i ve vztahu k § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, jako předpisu občanského
práva hmotného. Jeho výkladem se zabýval v řadě rozsudků, na něž navazovala
usnesení o odmítnutí dovolání v případech, kdy odvolací soudy rozhodovaly v
souladu s touto judikaturou. Nejvyšší soud rovněž vícekrát judikoval, že z
hlediska uvedeného ustanovení je třeba uvažovat o pozemku jako o části zemského
povrchu dostatečně identifikovaném, např. podle jeho označení v dřívějším
katastru nemovitostí, s tím, že jde z hlediska občanského práva o samostatnou
věc, kterou je třeba samostatně posuzovat. Jde tedy o konstantní judikaturu,
konformní s odpovídající konstantní judikaturou Ústavního soudu. V této
souvislosti je třeba dodat, že dovolací soud nepovažuje za závazné rozhodnutí
Ústavního soudu ze dne 17. 2. 2005, sp. zn. I. ÚS 159/03, protože – mimo
správné úvahy dovolatelek vázající se k tomuto rozhodnutí, konstatuje, že nejde
o rozhodnutí meritorní, ale pouze procesní, jímž byla odmítnuta ústavní
stížnost.
Dovolací soud proto odkazuje na svá rozhodnutí v jiných věcech, v nichž
řešil stejnou problematiku. Mimo jiné lze uvést rozsudek ze dne 8. 11. 2006,
sp. zn. 28 Cdo 767/2006, v němž Nejvyšší soud vyložil: „Dovolací soud v prvé
řadě vychází z toho, že zákon o půdě je zákonem speciálním ve vztahu k jiným
normám, a to nejen normám správního práva, ale i hmotného občanského práva (viz
§ 1 odst. 3 zákona o půdě), všude tam, pokud tento zákon právní vztah výslovně
upravuje. Tak je tomu právě ve stanovení podmínek, kdy nelze pozemek oprávněné
osobě vydat proto, že byl zastavěn. Rozhodující proto není, zda byl tento
pozemek začleněn do jiného pozemku nebo nově označen, ale okolnost, zda byl
jako určitá část zemského povrchu zastavěn před 24. 6. 1991, resp. zda k tomuto
dni byla na něm stavba alespoň započata. Otázkou, co je stavba, se Nejvyšší
soud opakovaně zabýval (např. rozsudek ze dne 11. 4. 1999, sp. zn. 28 Cdo
572/99, ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1118/2005) a v již konstantní své
judikatuře zastává názor, že stavbou nelze rozumět pojem dynamický, směřující
k uskutečnění díla, ale statický, jako věc v právním smyslu“.
Závěr, že zastavěnost pozemku ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) je třeba
vykládat spíše zužujícím než extenzivním způsobem, je též v souladu s ustálenou
judikaturou Ústavního soudu. Např. v jeho rozhodnutí ze dne 14. 7. 2004, sp.
zn. IV. ÚS 176/03, se uvádí, že institut překážek ve vydání nemovitostí podle
ustanovení § 11 zákona o půdě je institutem stanovujícím výjimku z účelu
restitucí, jehož důvodem je působení konkrétního veřejného zájmu nebo práv
třetích subjektů, který v konkrétním případě převažuje nad účelem restituce a
samotným restitučním nárokem na vydání původních pozemků, a který by s ohledem
na povahu zatížení pozemku vylučoval nebo omezoval využití pozemku v jiném
soukromém vlastnictví. Výklad pojmů obsažených v restitučních předpisech, jež
řeší majetkové právní vztahy, a jsou tedy svou povahou občanskoprávními
předpisy, je třeba provádět v souladu s ohledem na tuto skutečnost a nikoli
výklad těchto pojmů podřizovat pojmům obsaženým ve veřejnoprávních (stavebních)
předpisech. Ústavní soud se zabýval té tím, zda výklad přijatý Městským soudem
v Praze, podle něhož jsou zatravněné pozemky stavbou v nedílném celku
ostatních ploch, která vylučuje jejich vydání oprávněným osobám, a vyslovil
závěr, že pozemek, který je samostatnou parcelou, nelze považovat za součást
stavby, která se nachází na jiném pozemku, neboť takový pozemek sám o sobě není
zatížen stavbou a představuje samostatně způsobilý předmět majetkových vztahů.
Nelze tedy tvrdit, že takové pozemky tvoří nedílnou součást věci jiné. Ústavní
soud přitom poukázal na svou konstantní judikaturu, která se daným problémem
zabývala, tj. nálezy sp. zn. I. ÚS 754/1, IV. ÚS 42/01, i rozsudek Nejvyššího
soudu sp. zn. 2 Cdon 1414/97, týkající se stavby parkoviště. V nálezu sp. zn.
I. ÚS 754/01 Ústavní soud zdůraznil, že vůdčím principem při výkladu
restitučních předpisů musí být účel restitučního zákona, při němž je nutno
preferovat vydání původního pozemku, pokud o to restituenti usilují, a pokud to
zákon nevylučuje. Zákon o půdě totiž v prvé řadě sleduje cíl, aby původní
majetek byl oprávněným osobám vydán a pouze výjimečně, jsou-li beze všech
pochybností splněny předpoklady uvedené v § 11 tohoto zákona, pozemek vydat
nelze. Ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě nelze vykládat extenzivně
tak, že pozemek nelze vydat, jestliže jde o ucelený areál. Obdobně rozhodl
Ústavní soud již ve věci sp. zn. II. ÚS 131/96, kdy rozhodl, že pozemky, na
nichž byly zřízeny autokempy, nespadají pod režim § 11 odst. 1 písm. c) zákona
o půdě a oprávněné osoby mají nárok na jejich vydání. Ústavní soud se zde
zabývá výjimkami z tohoto ustanovení včetně výkladu zastavěnosti stavbami
jednoduchými a vyslovuje názor, že pokud by zákonodárce, jenž v uvedeném
ustanovením vyjasnil, které stavby nebrání vydání pozemku, měl zájem rozšířit
překážky vydání některých dalších ploch, učinil by tak výslovně.
Dovolací soud dále poukazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
5.9.2007, sp.zn. 28 Cdo 2025/2007. V něm uzavřel, že „Pozemky nebo jejich části
nelze vydat v případě, že pozemek byl po přechodu nebo převodu do vlastnictví
státu nebo jiné právnické osoby zastavěn; pozemek lze vydat, nebrání-li stavba
zemědělskému nebo lesnímu využití pozemku, nebo jedná-li se o stavbu movitou,
nebo dočasnou, nebo jednoduchou, nebo drobnou, nebo stavbu umístěnou pod
povrchem země. Za zastavěnou se považuje část, na níž stojí stavba, která byla
zahájena před 24. 6. 1991 a část pozemku s takovou stavbou bezprostředně
související a nezbytně nutná k provozu stavby“.
Dovolací soud se však neztotožňuje s výkladem, který zaujal odvolací
soud, totiž že rozhodující je zapojení pozemku do areálu, který tvoří
urbanistický celek, byť i v tomto areálu je více staveb provozně propojených.
Poukazuje přitom na bohatou judikaturu Nejvyššího soudu o tom, co je pokládáno
za stavbu, a rovněž na judikaturu, obsahující výklad § 11 odst. 1 písm. c)
zákona o půdě v tom, co je myšleno z hlediska zákona o půdě pozemkem, jehož se
týká posouzení bezprostřední souvislosti se stavbou a jeho potřebou pro provoz
stavby. Jeho závěry lze sumarizovat tak, že stavbou se rozumí výsledek stavební
činnosti, kterým je hmotná věc, pozemkem určitá specifikovaná část zemského
povrchu, zastavěností se rozumí ta část vydávaného pozemku, kterou stavba
zabírá, a posouzení nutnosti k provozu stavby se týká takto zjištěné části
pozemku. Posouzení této podmínky nemá vazbu na jiné, byť související pozemky.
V rozsudku ze dne 9. 5. 2007, sp. zn. 28 Cdo 821/2007, Nejvyšší soud
uzavřel:
Z hlediska zastavěnosti pozemku je základním předpokladem pro aplikaci tohoto
ustanovení okolnost, že pozemek jako věc z hlediska občanskoprávního (tj.
určitá část zemského povrchu) je zastavěn stavbou, tedy stavbou reálnou ve
smyslu občanskoprávním. Zákonodárce vyjádřil v § 11 odst. 1 veřejný zájem na
nevydání pozemků, k nimž bylo původně zřízeno právo osobního užívání, dále
pozemků zastavěných hřbitovem,tělovýchovnými a sportovními zařízeními a
pozemků, na nichž byla zřízena zahrádková nebo chatová osada. Pozemky, které se
nacházejí v areálech sídlišť nebo jiných souborů staveb, mezi takto výslovně
vyjmenované důvody nevydání pozemku nezařadil. Dle názoru dovolacího soudu je
nutno vykládat ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě tak, jak je
vyjádřeno zákonodárcem, a nepoužívat extenzivního výkladu pojmu „zastavěný
pozemek“. V tomto směru existuje již bohatá judikatura dovolacího soudu, jež je
v souladu i s judikaturou Ústavního soudu.
Právní závěr odvolacího soudu, že předmětné pozemky nelze vydat z
důvodu jejich začlenění do areálu žalobce, proto dovolací soud neshledal
správným pro rozpor s hmotným právem a s judikaturou Nejvyššího soudu, když
neshledává důvod se od této konstantní judikatury odklonit.
Rozsudek odvolacího soudu byl proto zrušen podle § 243b odst. 2 věta za
středníkem o.s.ř. a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. V něm je odvolací
soud vázán právním názorem dovolacího soudu. Rozhodne též nově o nákladech
řízení, včetně řízení dovolacího (§ 243c, § 243d odst.1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 16. prosince 2008
JUDr. Josef R a k o v s k ý, v. r.
předseda senátu