28 Cdo 3748/2012
U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Ludvíka Davida, CSc. a soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Jana Eliáše,
Ph.D., v právní věci žalobkyně obec Bohuslavice nad Vláří, se sídlem
Bohuslavice nad Vláří 62, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem ve
Vysokém Poli 118, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se
sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, o zaplacení částky 2.537.676,- Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 14 C 64/2011,
o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2012,
č. j. 28 Co 198/2012-148, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Předmětem žaloby byl tvrzený nesprávný úřední postup orgánu státu,
který měl vést k náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za
škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem a o změně zákona České národní rady 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád). Žalovaná částka, představující důsledek nesprávného
úředního postupu, byla dovozena z toho, že ze strany ministerstva byl návrh na
vznik nové obce oddělením od původní obce (Bohuslavice nad Vláří vznikla
oddělením od obce Slavičín) byl posouzen jen formálně a nikoliv věcně.
Ministerstvo, resp. stát měl tedy nést odpovědnost za věcný obsah a správnost
údajů v návrhu na rozdělení obce včetně příloh, tedy návrhu, který byl
ministerstvu zaslán správním orgánem (Okresním úřadem ve Zlíně) a který se
posléze stal předmětem ministerského rozhodnutí ze dne 3. 10. 2000. Obci
Bohuslavice nad Vláří měl správně náležet podíl ve výši 5,3 % na finančním
majetku obce Slavičín, což je zažalovaná částka.
Odvolací soud rozhodl výše identifikovaným rozsudkem tak, že potvrdil
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 26. 10. 2011, č. j. 14 C
64/2011-123, a současně žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů
odvolacího řízení. Odvolací soud přisvědčil prvostupňovému soudu, za
nezměněného skutkového stavu, že rozhodnutí ministerstva schvalující oddělení
žalující obce od obce Slavičín bylo provedeno zcela v souladu s § 11 tehdy
platného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Rozhodnutí ministerstva nebylo
zrušeno ani změněno. Podle tehdejší právní úpravy (nyní platí zákon č. 128/2000
Sb.) byla iniciativa k rozdělení obce ponechána na vůli občanů. Tato iniciativa
byla realizována podle příslušného zákona, resp. jeho pravidel, byla v
projednávané věci dodržena a konvenuje též Evropské chartě místní samosprávy.
Obec Slavičín vypracovala návrh na své rozdělení, Okresní úřad Zlín po
příslušných jednáních postoupil písemnosti ministerstvu, a to rozhodlo. Na ten
majetek, který nebyl zahrnut do příloh rozdělení, nevznikl nové obci
soukromoprávní nárok (viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 809/2005).
Pozdější zákonná změna, provedena zákonem účinným od roku 2000, nemohla založit
se zpětnou účinností právo žalobkyně za nové či jiné finanční vypořádání.
Rozumí-li se nesprávným úředním postupem soudu porušení pravidel předepsaných
právními normami či porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonné lhůtě, pak -
s odkazy na judikaturu - odvolací soud takový postup neshledal.
Proti tomuto rozsudku podala strana žalující dovolání, v němž dovodila
přípustnost pro zásadní právní význam podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a
důvodnost pro nesprávné právní posouzení věci podle § 241a odst. 2 písm. b) o.
s. ř. Proto navrhovala zrušení rozsudků obou nižších instancí a vrácení věci
zpět soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Dovolatelka dovozovala, že právní
posouzení věci odvolacím soudem vyvolává řadu právních otázek, jež odvolací
soud posoudil nesprávně. Lze-li argumentaci dovolatelky řádně shrnout, pak tato
tvrdí, že se jí nedostalo majetkového vypořádání v takovém rozsahu, s nímž by
vyslovila souhlas a které by odpovídalo rozsahu dříve společného majetku s
městem (obcí) Slavičín. Obec Bohuslavice nad Vláří nebyla účastníkem správního
řízení o rozdělení, resp. oddělení obce. Neexistuje žádný účinný prostředek
nápravy, který by umožnil napravit tuto situaci a žalobkyni bojovat za
správnost vypořádání majetku. Nová obec vznikla až nabytím právní moci
předmětného ministerského rozhodnutí; zákon před tím procesní práva účastníka
této obci nepřiznával. V dispozičních možnostech žalobkyně tak nebylo dosažení
zrušení rozhodnutí ministerstva vnitra (jeho části) o jejím vzniku. To by
znamenalo odepření spravedlnosti a jediným možným řešením je klasifikace
správního řízení o vzniku nové obce, z něhož vzešlo rozhodnutí, jako
nesprávného úředního postupu. Opačný závěr by byl v přímém rozporu s č. 36
odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na náhradu
škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci nebo jeho nesprávným
úředním postupem. Žalobkyně by neměla nést nepřiměřené břemeno a odejít z
oddělení prakticky bez majetku. Od samého počátku jednání zástupci nově
vznikající obce nesouhlasili se způsobem majetkového vypořádání. V těchto
souvislostech žalobkyně odkázala na řadu nálezů Ústavního soudu, zejména sp.
zn. II. ÚS 189/02, II. ÚS 487/2000, I. ÚS 531/98, II. ÚS 97/95. Též odkázala na
Dodatkový protokol č. 1 k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod. Podle něj má každá fyzická i právnická osoba právo pokojně užívat svůj
majetek a nemůže jej být zbavena, což se týká též pohledávek. Jestliže by –
podle Ústavního soudu – obecné soudy nenapravily výše popsané negativní
důsledky nedostatků právní úpravy řízení při oddělení obce, pak by jednaly
protiústavně. Náprava je tedy věcí interpretační praxe soudů.
K podanému dovolání se žalovaná písemně vyjádřila. Navrhla dovolání
nevyhovět s tím, že (s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu) je podstatou
věci vydané rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, resp. jeho obsah. Namítá-li
žalobkyně nesprávný úřední postup, pak ten se projevil v obsahu ministerského
rozhodnutí a může být tedy dovozována odpovědnost státu pouze za toto
rozhodnutí, nikoli za předchozí tvrzený nesprávný úřední postup. Jiná
interpretace věci není přípustná, jak ostatně Nejvyšší soud dovodil již ve
věcech sp. zn. 25 Cdo 2162/2005, 25 Cdo 430/2000 a dalších. Dovolání by tedy
mělo být jako nepřípustné odmítnuto.
Dovolací soud musel před případným plným posouzením merita věci učinit
závěr, zda je dovolání přípustné.
Přípustnost dovolání mohla být při shodě rozsudků nižších instancí dána
jen podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., pokud by dovolací soud dospěl k
závěru o zásadním významu napadeného rozhodnutí ve věci samé po právní stránce.
Takový zásadní význam by byl dán podle odst. 3 posledně citovaného ustanovení,
jestliže by v rozsudku odvolacího soudu byla řešena právní otázka dosud
nevyřešená nebo soudy rozhodovaná rozdílně nebo by měla být již dovolacím
soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Nejvyšší soud nedospěl k závěru, že by přípustnost dovolání byla v
posuzované věci dána.
Podle ustanovení § 11 časově relevantního zákona č. 367/1990 Sb., o
obcích (obecní zřízení), se obec mohla rozdělit na dvě nebo více obcí za tamtéž
blíže stanovených podmínek (odst. 1). Základem návrhu na oddělení obce
(rozdělení) bylo místní referendum, které v nyní posuzované věci skončilo
kladně. Návrh, který schvalovalo ministerstvo vnitra, mohla podat obec, ale
také okresní úřad, jak se nyní stalo. Náležitosti návrhu, které nepochybně byly
naplněny, obsahuje odst. 2 § 11 citovaného zákona. Kromě faktu rozdělení a
mapových podkladů musel návrh obsahovat též rozdělení majetku včetně finančních
prostředků, ostatních práv a závazků, organizací a zařízení obce. Je opakováno,
že návrh podá obec prostřednictvím okresního úřadu. Rozhodnutí o rozdělení obce
tedy podle odst. 3 citovaného zákona obsahovalo náležitosti stanovené v odst. 2
a následovalo rozhodnutí ministerstva vnitra o schválení tohoto rozdělení
(oddělení).
Rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, odboru všeobecné správy, bylo vydáno
dne 3. 10. 2000 pod č. j. VS/3-5219/2000-612. Tímto rozhodnutím se rozděluje
obec Slavičín v okrese Zlín ke dni 1. 1. 2001 a vzniká nová obec Bohuslavice
nad Vláří. Součástí rozdělení jsou přílohy včetně rozdělení majetku, finančních
prostředků a ostatních práv a závazků. Došlo k převodu těchto prostředků na
nově vzniklou obec.
Je třeba dodat, že – jak zjistil soud prvního stupně – byl rozdělen
majetek tak, že 1) došlo k převodu jmenovitého majetku podle přílohy č. 1,
Základního vymezení, přičemž na budově č. p. 62 v nové obci vázne zástavní
právo, 2) došlo k převodu movitého majetku podle přílohy č. 2 a příslušného
soupisu, 3) došlo k finančnímu vypořádání podle přílohy č. 3, Slavičín převede
obci Bohuslavice nad Vláří podíl na finančních prostředních dle dále uvedených
pokynů.
Podle l§ 13 odst. 1 věty první zákona č. 82/1998 Sb. odpovídá stát za
škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Podle konstantní interpretace
tohoto ustanovení je nesprávným úředním postupem činnost orgánů státu spojená s
výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k
porušení pravidel předepsaných právními normami.
Jak se dovozuje z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn.
2 Cdon 129/97, následovaného dalšími rozhodnutími, odpovědnost za škodu z
nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládají vady řízení, jestliže
měly za následek nesprávné rozhodnutí. Pak je nutné žalovat na nesprávnost
rozhodnutí, nikoli na případnou nesprávnost úředního postupu státu.
Podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. lze nárok na náhradu škody
způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné
rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem.
Posledně uvedený předpoklad nebyl v nyní posuzované věci naplněn.
Existuje tu tedy konstantní judikatura Nejvyššího soudu, přičemž
žalobkyně měla, jestliže tvrdila vady postupu ministerstva, žalovat na náhradu
z nesprávného úředního rozhodnutí; ke zrušení rozhodnutí však nedošlo. Po
hmotněprávní stránce je ovšem třeba poznamenat, že při volbě toho či onoho
titulu pro požadovanou náhradu škody absentuje splnění podmínky protiprávnosti
jednání orgánů státu v jakémkoli ohledu. Státní orgán se řídil návrhem
předloženým správním orgánem příslušného okresu, tento návrh obsahoval nezbytné
náležitosti, jeho součástí bylo i přílohové vypořádání majetku a převod
odděleného majetku na nově vzniklou obec. Lze zajisté akcentovat tu část
tvrzení dovolatele, že žalující obec měla k dispozici jen minimální, pokud
vůbec nějaké, prostředky právní obrany. Dovolací soud však není toho názoru, že
by měl vybočit z mezí tehdy platné právní úpravy, začít dotvářet zákon a
přiznávat se zpožděním 13 let žalobkyni práva, která jí nenáležela – a z toho
dovozovat odpovědnost státu. Nelze tedy konstatovat jakoukoli rozpornost,
neustálenost či snad potenciální novost judikatury Nejvyššího soudu a z tohoto
důvodu je nutné uzavřít, že nebyly naplněny podmínky přípustnosti dovolání ve
smyslu § 237 odst. 1 písm. c), odst. 3 o. s. ř.
Proto bylo dovolání žalobkyně odmítnuto podle § 218 písm. c) a § 243b
odst. 5 věty první o. s. ř.
Straně žalované, která byla v řízení úspěšná, by mohlo vzniknout právo
na náhradu nákladů řízení o dovolání (§ 243c odst. 1, § 146 odst. 3 o. s. ř.).
Žádné vyčíslené náklady jí však nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek podle
občanského soudního řádu.
V Brně dne 13. března 2013
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc.
předseda senátu