Získání specializované způsobilosti podle § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. v době do nabytí účinnosti zákona č. 189/2008 Sb. bylo podmíněno osvědčením České lékařské komory podle § 2 odst. 2 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, vydaným do dne 1. 4. 2004.
18. 4. 2004 musel žadatel o registraci nestátního zařízení připojit mj. doklad o vzdělání, namísto dosavadního osvědčení komory.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
[29] Popsaná právní úprava, resp. její změny vytvořily mimořádně nepřehledné právní prostředí.
[30] Původní právní úprava před novelizacemi vycházela ze systému dvou specializací. Dále dávala ČLK pravomoc vydávat osvědčení o splnění podmínek, jež tato komora stanovila k výkonu soukromé praxe svých členů. Mezi podmínkami, které ČLK Licenčním řádem stanovila, bylo i dosažení specializace prvního stupně (třebaže komora, resp. její představenstvo mohlo udělit výjimku). Žadatel o registraci nestátního zařízení musel připojit mj. popsané osvědčení ČLK. Jednotlivé normy na sebe relativně logicky navazovaly, resp. se doplňovaly.
[31] Zákon č. 95/2004 Sb. účinný od 2. 4. 2004 změnil systém specializací. Jeho § 44 odst. 1 věta šestá umožnila získat specializovanou způsobilost mj. lékařům, kteří získali osvědčení ČLK k výkonu soukromé lékařské praxe. Ustanovení § 10 odst. 3 písm. a) zákona č. 160/1992 Sb. ovšem s účinností od 18. 4. 2004 požadovalo pro registraci nestátního zdravotnického zařízení doklad o vzdělání, namísto dosavadního osvědčení stavovské profesní organizace. Současně však nebyl novelizován zákon č. 220/1991 Sb., jehož § 2 odst. 2 písm. d) i nadále umožňoval ČLK vydávat osvědčení, které potvrzovalo splnění podmínek, jež ČLK stanovila k výkonu soukromé praxe svých členů v souladu se zmocněním i nadále obsaženým v § 2 odst. 2 písm. c) téhož zákona.
[32] V období od 2. 4. 2004 do 17. 4. 2004 tedy právní řád vycházel již z nového systému specializované způsobilosti, ale podle jednoho z výkladů umožňoval její získání mj. lékařům, kteří získali osvědčení komory. Současně tento právní řád vycházel z nadále existující pravomoci komory vydávat osvědčení a z validity tohoto osvědčení pro registraci nestátního zdravotnického zařízení.
[33] V období od 18. 4. 2004 právní řád stále vycházel z nového systému specializované způsobilosti a podle jednoho z výkladů stanovil, že ji mohou získat mj. lékaři, kteří získali osvědčení komory. Tento právní řád
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
také i nadále stanovil pravomoc komory vydávat osvědčení. Současně ovšem učinil uvedenou pravomoc ČLK prakticky obsoletní (přinejmenším z hlediska účelu, jemuž tato osvědčení podle původní právní úpravy sloužila), protože stanovil, že podmínkou pro registraci nestátního zdravotnického zařízení již není předložení osvědčení vydávaného ČLK, ale dokladu o vzdělání.
[34] Předem podrobné pozornosti věnované § 44 odst. 1 větě šesté zákona č. 95/2004 Sb. se nelze vyhnout poznámce, že mimo svou nepříliš jasnou formulaci „obrátil naruby“ i dosavadní logiku právní úpravy. Zatímco dříve osvědčení sloužilo pouze k registraci nestátního zdravotnického zařízení a získání specializace prvního stupně bylo obecně podmínkou pro jeho získání, v důsledku předmětného § 44 osvědčení umožnil dosáhnout specializované způsobilosti podle nové právní úpravy, a stal se tedy naopak prostředkem pro získání způsobilosti – podle jednoho z výkladů zejména poté, kdy v důsledku novelizace § 10 odst. 3 písm. a) zákona č. 160/1992 Sb. pozbyl jiného smyslu.
[35] Jazykový výklad § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. se z hlediska posuzované právní otázky musí soustředit na první podmínku, tedy na interpretaci textu „ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory k výkonu soukromé lékařské praxe“.
[36] Použití minulého času nelze považovat za náhodné a samoúčelné. I z Legislativních pravidel vlády (schválených usnesením vlády ze dne 19. 3. 1998 pod č. 188, ve znění pozdějších předpisů, a dostupných na www.vlada.cz), konkrétně z jejich čl. 40 odst. 5 vyplývá, že „v textu právního předpisu se používá oznamovacího způsobu přítomného času, zpravidla jednotného čísla“. Z jejich čl. 40 odst. 3 pak plyne, že při tvorbě právního předpisu je třeba respektovat všeobecně uznaný význam slov. Lze proto uzavřít, že použití minulého času v předmětném textu mělo směřovat k označení minulé skutečnosti.
[37] Tato minulá skutečnost mohla být dvojího charakteru. Mohlo se jednat o skutečnost „v objektivním slova smyslu“, která
měla předcházet účinnosti právní úpravy, tedy datu 2. 4. 2004. Z hlediska celé věty: „Bez doplnění odborné praxe podle věty prvé až páté získávají specializovanou způsobilost ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory k výkonu soukromé lékařské praxe a nejméně 5 z posledních 6 let nepřetržitě vykonávali zdravotnické povolání lékaře.“ je však legitimní hovořit i o výkladu minulosti „v subjektivním slova smyslu“, kdy skutečnost získání osvědčení ČLK (použití minulého času) musela předcházet pouze získání specializované způsobilosti (použití přítomného času). Otevřenou otázkou zůstává, zda použití přítomného času odkazuje k datu účinnosti zákona – což by minulý čas a nutnost získání osvědčení jednoznačně posunulo před dobu účinnosti zákona, nebo zda se jedná o vyjádření prosté časové posloupnosti, ať již k získání osvědčení došlo před účinnosti zákona nebo později.
[38] Přechodné ustanovení § 44 zákona č. 95/2004 Sb. používá minulého času opakovaně, typicky v rámci slovního spojení ti, „kteří podle dosavadních právních předpisů získali“. V předmětném textu šesté věty chybí slova „podle dosavadních právních předpisů“. To může být výsledkem vůle zákonodárce odlišit obě situace, což by svědčilo výkladu minulého času v již zmíněném „subjektivním slova smyslu“. Může se ovšem jednat také o reflexi skutečnosti, že zatímco v případě odkazu na „dosavadní právní předpisy“ byla dosavadní právní úprava nahrazena novou, zůstala u pravomocí ČLK dosavadní právní úprava zachována. I to by však svědčilo spíše výkladu minulého času v onom „subjektivním slova smyslu“. V každém případě popsaná odlišnost přinejmenším legitimně připouští výklad, podle kterého je použití minulého času v šesté větě předmětného ustanovení vyjádřením časové posloupnosti jednotlivých kroků získání specializované způsobilosti raději než odkazem k minulosti před přijetím nové právní úpravy.
[39] Pozornost je třeba věnovat i části věty, podle níž „získávají specializovanou způsobilost ti ...“. Nabízí se totiž výklad, podle kterého užití přítomného času odkazuje prá-
vě na okamžik účinnosti zákona, a chtěl-li by zákonodárce umožnit získání specializované způsobilosti prostřednictvím osvědčení ČLK i do budoucna, užil by tvaru „získají specializovanou způsobilost ti ...“.
[40] Zákonodárce ovšem, v souladu s Legislativními pravidly vlády, použil tvaru slovesa „získávají“ i v prvních pěti větách § 44 odst. 1, u nichž je zcela zřejmé, že se vztahují k získání specializované způsobilosti do budoucna – poté, kdy si lékař doplní chybějící část odborné praxe. Je třeba přitom dodat, že u požadavku doplnění chybějící části odborné praxe zákonodárce užil budoucího času. U těchto prvních pěti vět je přitom jasné, že lékař 1) musel získat specializaci prvního stupně v příslušném oboru před účinností zákona č. 95/2004 Sb. (což vyplývá nejen z užití minulého času, ale i z textu „podle dosavadních právních předpisů“ a ze skutečnosti, že od účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. specializaci ve smyslu předchozí právní úpravy nebylo možné získat); poté 2) si doplnil chybějící část odborné praxe podle nové právní úpravy (jak vyplývá nejen z užití budoucího času v textu normy, ale i z toho, že tuto část odborné praxe bylo možné určit až v návaznosti na účinnost zákona č. 95/2004 Sb.); a konečně na základě uvedených skutečností, představujících hypotézu právní normy, nastala její dispozice, totiž 3) získání specializované způsobilosti podle nové právní úpravy (v textu právní normy vyjádřené v přítomném čase, tj. nezávisle na užití časů v hypotéze právní normy).
[41] Oproti tomu podle věty šesté předmětného ustanovení lékař 1) musel získat osvědčení ČLK (přičemž případný jazykový výklad směřující toto získání před účinnost zákona č. 95/2004 Sb. se opírá pouze o užití minulého času); a 2) nejméně pět z posledních šesti let vykonávat zdravotnické povolání lékaře (přičemž případný jazykový výklad směřující naplnění uvedeného požadavku před účinnost zákona č. 95/2004 Sb. se opět opírá pouze o užití minulého času); aby na základě uvedených skutečností, představujících hypotézu právní normy, nastala její dispozice, totiž 3) získání specializované způsobilosti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
podle nové právní úpravy. Právě nezakotvení minulého času obratem typu „podle dosavadních právních předpisů“ apod. přitom otevírá možnost jazykového výkladu, který i naplnění hypotézy právní normy posouvá již do doby účinnosti zákona č. 95/2004 Sb.
[42] Dílčí závěr na tomto místě musí být takový, že jazykový výklad v zásadě připouští obě varianty.
[43] Předmětný paragraf je součástí přechodných ustanovení. Obecně vnímaným cílem přechodných ustanovení je typicky úprava posuzování dosavadních vztahů a skutečností ve světle nově přijímané právní úpravy – což bylo konkrétně vyjádřeno i v důvodové zprávě k návrhu zákona posléze přijatého pod č. 95/2004 Sb. Úmysl zákonodárce se tedy zdál směřovat spíše k výkladu předmětného ustanovení v „objektivním slova smyslu“, resp. omezení jeho účinků na osvědčení získaná před účinností zákona č. 95/2004 Sb.
[44] Dlužno ovšem dodat, že hodnocení předmětné věty § 44 jako transformačního ustanovení, jak judikoval třetí senát, nelze systematickým výkladem (bez přihlédnutí k úmyslu zákonodárce) a priori vyloučit a množinu možné náplně přechodných ustanovení obecně nelze považovat za uzavřenou (srov. čl. 51 odst. 1 Legislativních pravidel vlády), jakkoliv použití jejích ustanovení i na skutečnosti vzniklé po účinnosti nového zákona není vhodné.
[45] Z hlediska systematiky zákona č. 95/2004 Sb. a při zohlednění záměru zákonodárce, se ovšem poněkud přesvědčivějším jeví závěr, podle něhož předmětné ustanovení bylo přechodným ustanovením v „klasickém“ slova smyslu.
[46] V rámci systematického výkladu v širším slova smyslu je třeba dále přihlédnout k celému právnímu rámci – a to v podobě účinné do 1. 4. 2004, dále v podobě účinné od 2. 4. 2004 do 17. 4. 2004 a konečně v podobě účinné od 18. 4. 2004.
[47] Ve vztahu k právnímu rámci účinnému do 1. 4. 2004 je situace relativně přehledná. Systém specializací s obecně nutným zís-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
káním specializace prvního stupně umožňoval vedle splnění dalších podmínek výkon soukromé lékařské praxe. ČLK disponovala zákonnou pravomocí vydávat osvědčení o splnění těchto podmínek. Zákon č. 160/1992 Sb. pak podmiňoval registraci nestátního zařízení právě osvědčením ČLK.
[48] Právní rámec v podobě účinné od
18. 4. 2004 musel žadatel o registraci nestátního zařízení připojit mj. doklad o vzdělání, namísto dosavadního osvědčení komory.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
[29] Popsaná právní úprava, resp. její změny vytvořily mimořádně nepřehledné právní prostředí.
[30] Původní právní úprava před novelizacemi vycházela ze systému dvou specializací. Dále dávala ČLK pravomoc vydávat osvědčení o splnění podmínek, jež tato komora stanovila k výkonu soukromé praxe svých členů. Mezi podmínkami, které ČLK Licenčním řádem stanovila, bylo i dosažení specializace prvního stupně (třebaže komora, resp. její představenstvo mohlo udělit výjimku). Žadatel o registraci nestátního zařízení musel připojit mj. popsané osvědčení ČLK. Jednotlivé normy na sebe relativně logicky navazovaly, resp. se doplňovaly.
[31] Zákon č. 95/2004 Sb. účinný od 2. 4. 2004 změnil systém specializací. Jeho § 44 odst. 1 věta šestá umožnila získat specializovanou způsobilost mj. lékařům, kteří získali osvědčení ČLK k výkonu soukromé lékařské praxe. Ustanovení § 10 odst. 3 písm. a) zákona č. 160/1992 Sb. ovšem s účinností od 18. 4. 2004 požadovalo pro registraci nestátního zdravotnického zařízení doklad o vzdělání, namísto dosavadního osvědčení stavovské profesní organizace. Současně však nebyl novelizován zákon č. 220/1991 Sb., jehož § 2 odst. 2 písm. d) i nadále umožňoval ČLK vydávat osvědčení, které potvrzovalo splnění podmínek, jež ČLK stanovila k výkonu soukromé praxe svých členů v souladu se zmocněním i nadále obsaženým v § 2 odst. 2 písm. c) téhož zákona.
[32] V období od 2. 4. 2004 do 17. 4. 2004 tedy právní řád vycházel již z nového systému specializované způsobilosti, ale podle jednoho z výkladů umožňoval její získání mj. lékařům, kteří získali osvědčení komory. Současně tento právní řád vycházel z nadále existující pravomoci komory vydávat osvědčení a z validity tohoto osvědčení pro registraci nestátního zdravotnického zařízení.
[33] V období od 18. 4. 2004 právní řád stále vycházel z nového systému specializované způsobilosti a podle jednoho z výkladů stanovil, že ji mohou získat mj. lékaři, kteří získali osvědčení komory. Tento právní řád
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
také i nadále stanovil pravomoc komory vydávat osvědčení. Současně ovšem učinil uvedenou pravomoc ČLK prakticky obsoletní (přinejmenším z hlediska účelu, jemuž tato osvědčení podle původní právní úpravy sloužila), protože stanovil, že podmínkou pro registraci nestátního zdravotnického zařízení již není předložení osvědčení vydávaného ČLK, ale dokladu o vzdělání.
[34] Předem podrobné pozornosti věnované § 44 odst. 1 větě šesté zákona č. 95/2004 Sb. se nelze vyhnout poznámce, že mimo svou nepříliš jasnou formulaci „obrátil naruby“ i dosavadní logiku právní úpravy. Zatímco dříve osvědčení sloužilo pouze k registraci nestátního zdravotnického zařízení a získání specializace prvního stupně bylo obecně podmínkou pro jeho získání, v důsledku předmětného § 44 osvědčení umožnil dosáhnout specializované způsobilosti podle nové právní úpravy, a stal se tedy naopak prostředkem pro získání způsobilosti – podle jednoho z výkladů zejména poté, kdy v důsledku novelizace § 10 odst. 3 písm. a) zákona č. 160/1992 Sb. pozbyl jiného smyslu.
[35] Jazykový výklad § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. se z hlediska posuzované právní otázky musí soustředit na první podmínku, tedy na interpretaci textu „ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory k výkonu soukromé lékařské praxe“.
[36] Použití minulého času nelze považovat za náhodné a samoúčelné. I z Legislativních pravidel vlády (schválených usnesením vlády ze dne 19. 3. 1998 pod č. 188, ve znění pozdějších předpisů, a dostupných na www.vlada.cz), konkrétně z jejich čl. 40 odst. 5 vyplývá, že „v textu právního předpisu se používá oznamovacího způsobu přítomného času, zpravidla jednotného čísla“. Z jejich čl. 40 odst. 3 pak plyne, že při tvorbě právního předpisu je třeba respektovat všeobecně uznaný význam slov. Lze proto uzavřít, že použití minulého času v předmětném textu mělo směřovat k označení minulé skutečnosti.
[37] Tato minulá skutečnost mohla být dvojího charakteru. Mohlo se jednat o skutečnost „v objektivním slova smyslu“, která
měla předcházet účinnosti právní úpravy, tedy datu 2. 4. 2004. Z hlediska celé věty: „Bez doplnění odborné praxe podle věty prvé až páté získávají specializovanou způsobilost ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory k výkonu soukromé lékařské praxe a nejméně 5 z posledních 6 let nepřetržitě vykonávali zdravotnické povolání lékaře.“ je však legitimní hovořit i o výkladu minulosti „v subjektivním slova smyslu“, kdy skutečnost získání osvědčení ČLK (použití minulého času) musela předcházet pouze získání specializované způsobilosti (použití přítomného času). Otevřenou otázkou zůstává, zda použití přítomného času odkazuje k datu účinnosti zákona – což by minulý čas a nutnost získání osvědčení jednoznačně posunulo před dobu účinnosti zákona, nebo zda se jedná o vyjádření prosté časové posloupnosti, ať již k získání osvědčení došlo před účinnosti zákona nebo později.
[38] Přechodné ustanovení § 44 zákona č. 95/2004 Sb. používá minulého času opakovaně, typicky v rámci slovního spojení ti, „kteří podle dosavadních právních předpisů získali“. V předmětném textu šesté věty chybí slova „podle dosavadních právních předpisů“. To může být výsledkem vůle zákonodárce odlišit obě situace, což by svědčilo výkladu minulého času v již zmíněném „subjektivním slova smyslu“. Může se ovšem jednat také o reflexi skutečnosti, že zatímco v případě odkazu na „dosavadní právní předpisy“ byla dosavadní právní úprava nahrazena novou, zůstala u pravomocí ČLK dosavadní právní úprava zachována. I to by však svědčilo spíše výkladu minulého času v onom „subjektivním slova smyslu“. V každém případě popsaná odlišnost přinejmenším legitimně připouští výklad, podle kterého je použití minulého času v šesté větě předmětného ustanovení vyjádřením časové posloupnosti jednotlivých kroků získání specializované způsobilosti raději než odkazem k minulosti před přijetím nové právní úpravy.
[39] Pozornost je třeba věnovat i části věty, podle níž „získávají specializovanou způsobilost ti ...“. Nabízí se totiž výklad, podle kterého užití přítomného času odkazuje prá-
vě na okamžik účinnosti zákona, a chtěl-li by zákonodárce umožnit získání specializované způsobilosti prostřednictvím osvědčení ČLK i do budoucna, užil by tvaru „získají specializovanou způsobilost ti ...“.
[40] Zákonodárce ovšem, v souladu s Legislativními pravidly vlády, použil tvaru slovesa „získávají“ i v prvních pěti větách § 44 odst. 1, u nichž je zcela zřejmé, že se vztahují k získání specializované způsobilosti do budoucna – poté, kdy si lékař doplní chybějící část odborné praxe. Je třeba přitom dodat, že u požadavku doplnění chybějící části odborné praxe zákonodárce užil budoucího času. U těchto prvních pěti vět je přitom jasné, že lékař 1) musel získat specializaci prvního stupně v příslušném oboru před účinností zákona č. 95/2004 Sb. (což vyplývá nejen z užití minulého času, ale i z textu „podle dosavadních právních předpisů“ a ze skutečnosti, že od účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. specializaci ve smyslu předchozí právní úpravy nebylo možné získat); poté 2) si doplnil chybějící část odborné praxe podle nové právní úpravy (jak vyplývá nejen z užití budoucího času v textu normy, ale i z toho, že tuto část odborné praxe bylo možné určit až v návaznosti na účinnost zákona č. 95/2004 Sb.); a konečně na základě uvedených skutečností, představujících hypotézu právní normy, nastala její dispozice, totiž 3) získání specializované způsobilosti podle nové právní úpravy (v textu právní normy vyjádřené v přítomném čase, tj. nezávisle na užití časů v hypotéze právní normy).
[41] Oproti tomu podle věty šesté předmětného ustanovení lékař 1) musel získat osvědčení ČLK (přičemž případný jazykový výklad směřující toto získání před účinnost zákona č. 95/2004 Sb. se opírá pouze o užití minulého času); a 2) nejméně pět z posledních šesti let vykonávat zdravotnické povolání lékaře (přičemž případný jazykový výklad směřující naplnění uvedeného požadavku před účinnost zákona č. 95/2004 Sb. se opět opírá pouze o užití minulého času); aby na základě uvedených skutečností, představujících hypotézu právní normy, nastala její dispozice, totiž 3) získání specializované způsobilosti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
podle nové právní úpravy. Právě nezakotvení minulého času obratem typu „podle dosavadních právních předpisů“ apod. přitom otevírá možnost jazykového výkladu, který i naplnění hypotézy právní normy posouvá již do doby účinnosti zákona č. 95/2004 Sb.
[42] Dílčí závěr na tomto místě musí být takový, že jazykový výklad v zásadě připouští obě varianty.
[43] Předmětný paragraf je součástí přechodných ustanovení. Obecně vnímaným cílem přechodných ustanovení je typicky úprava posuzování dosavadních vztahů a skutečností ve světle nově přijímané právní úpravy – což bylo konkrétně vyjádřeno i v důvodové zprávě k návrhu zákona posléze přijatého pod č. 95/2004 Sb. Úmysl zákonodárce se tedy zdál směřovat spíše k výkladu předmětného ustanovení v „objektivním slova smyslu“, resp. omezení jeho účinků na osvědčení získaná před účinností zákona č. 95/2004 Sb.
[44] Dlužno ovšem dodat, že hodnocení předmětné věty § 44 jako transformačního ustanovení, jak judikoval třetí senát, nelze systematickým výkladem (bez přihlédnutí k úmyslu zákonodárce) a priori vyloučit a množinu možné náplně přechodných ustanovení obecně nelze považovat za uzavřenou (srov. čl. 51 odst. 1 Legislativních pravidel vlády), jakkoliv použití jejích ustanovení i na skutečnosti vzniklé po účinnosti nového zákona není vhodné.
[45] Z hlediska systematiky zákona č. 95/2004 Sb. a při zohlednění záměru zákonodárce, se ovšem poněkud přesvědčivějším jeví závěr, podle něhož předmětné ustanovení bylo přechodným ustanovením v „klasickém“ slova smyslu.
[46] V rámci systematického výkladu v širším slova smyslu je třeba dále přihlédnout k celému právnímu rámci – a to v podobě účinné do 1. 4. 2004, dále v podobě účinné od 2. 4. 2004 do 17. 4. 2004 a konečně v podobě účinné od 18. 4. 2004.
[47] Ve vztahu k právnímu rámci účinnému do 1. 4. 2004 je situace relativně přehledná. Systém specializací s obecně nutným zís-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
káním specializace prvního stupně umožňoval vedle splnění dalších podmínek výkon soukromé lékařské praxe. ČLK disponovala zákonnou pravomocí vydávat osvědčení o splnění těchto podmínek. Zákon č. 160/1992 Sb. pak podmiňoval registraci nestátního zařízení právě osvědčením ČLK.
[48] Právní rámec v podobě účinné od
2. 4. 2004 do 17. 4. 2004 i nadále podmiňoval registraci nestátního zařízení osvědčením ČLK, která stále disponovala zákonnou pravomocí k vydávání takových osvědčení. Přes změnu systému specializací a jejich získávání se proto nejeví nesystémovým výklad, podle kterého bylo možné i v tomto období získat osvědčení ČLK, sloužící nejen zákonem předvídanému účelu (registraci nestátního zařízení), ale i získání specializované způsobilosti.
[49] V době od 18. 4. 2004 se změnily podmínky pro registraci nestátního zařízení, k níž již nebylo třeba osvědčení ČLK. Zároveň ovšem zákonodárce ponechal této komoře zákonnou pravomoc vydávat osvědčení, třebaže se tato pravomoc co do původního účelu stala prakticky obsoletní. Minimálně ve vztahu k původně předvídanému účelu osvědčení se tak zároveň jednalo o nepřímou novelu zakázanou Legislativními pravidly vlády a nevhodnou z hlediska obecných právních principů.
[50] Bylo by možné uvažovat o výkladu, podle něhož zákonodárce směřoval textací přechodného ustanovení § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. ke shora zmíněnému subjektivnímu vnímání času a hodlal jím otevřít paralelní cestu k získání specializované způsobilosti, vedle způsobu upraveného jádrem předmětné právní úpravy – a právě proto a úmyslně ponechal ČLK i nadále pravomoc vydávat osvědčení s tím, že se prakticky změní jejich účel a tato osvědčení budou namísto registrace nestátního zařízení pro příště sloužit pouze získávání specializované způsobilosti. Rozšířený senát je ovšem přesvědčen, že tento názor nemůže obstát. Úmysl zákonodárce, který by k takovému výkladu směřoval, nemá nejmenší oporu v důvodových zprávách ani parlamentních rozpravách týkajících se projednávání a přijímání předmětných předpisů. Nadto by se záměr
změnit smysl osvědčení vydávaného ČLK zřejmě odrazil v textu zákonného zmocnění pro tuto komoru.
[51] Lze proto uzavřít, že se jedná o nevědomou nepřímou novelizaci, tedy o pochybení zákonodárce, spíše než o výsledek jeho intelektuální rafinovanosti, s níž by ponechal zákonné zmocnění ČLK, zamýšleje změnit jeho účel. Popsané klopýtnutí zákonodárce nesvědčí výkladu, podle něhož měla být osvědčení ČLK – již bezcenná z hlediska registrace nestátních zařízení, používána k získávání specializované způsobilosti za použití § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. Dlužno ovšem dodat, že systematický výklad takovou interpretaci bez dalšího ani nevylučuje.
[52] Vyjde-li soud z principu racionálního zákonodárce, musí trvat na imperativu, podle něhož má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, které zákonodárce zvolí, je rozumné a směřuje k funkčnímu uspořádání společenských vztahů a že „[p]rávní řád České republiky tvoří jednotný celek, jehož jednotlivé části jsou spolu ve vzájemných souvislostech. systémových Konkrétní pravidlo chování proto bývá vyjádřeno často nikoliv v jediném předpise, ale v několika předpisech, případně neposkytuje-li jeden právní předpis jednoznačnou odpověď na určitou právní otázku, je nezbytné vyložit ji v systémových souvislostech s předpisy ostatními tak, aby tato otázka byla spravedlivě a rozumně zodpovězena.“ (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS).
[53] Je zjevné, že při přijímání této úpravy byl normotvůrce dalek ideálu racionálního zákonodárce.
[54] Jazykový výklad připouští interpretaci akceptující pro získání specializované způsobilosti pouze osvědčení získaná do účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., stejně jako interpretaci akceptující osvědčení vydaná později.
[55] Systematický výklad v užším slova smyslu rovněž připouští obě možnosti interpretace. Systematický výklad v širším slova smyslu směřuje k rozlišování nového data
(oproti jazykovému výkladu), totiž 18. 4. 2004, ale v zásadě rovněž připouští interpretaci akceptující pro získání specializované způsobilosti pouze osvědčení získaná do tohoto data i interpretaci akceptující osvědčení vydaná později. Dlužno přitom dodat, že výklad spojující použitelnost osvědčení vydaného komorou s datem 18. 4. 2004 by byl „nepřímou novelizací na druhou“, neboť by pozdější změnu výkladu jinak nezměněného § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. spojil s explicitně nevyslovenými účinky jiného právního předpisu.
[56] Úmysl zákonodárce, vyjádřený relativně obecně v důvodové zprávě, se zdá směřovat spíše k interpretaci akceptující pro získání specializované způsobilosti pouze osvědčení získaná do účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., tj. do
2. 4. 2004 do 17. 4. 2004 i nadále podmiňoval registraci nestátního zařízení osvědčením ČLK, která stále disponovala zákonnou pravomocí k vydávání takových osvědčení. Přes změnu systému specializací a jejich získávání se proto nejeví nesystémovým výklad, podle kterého bylo možné i v tomto období získat osvědčení ČLK, sloužící nejen zákonem předvídanému účelu (registraci nestátního zařízení), ale i získání specializované způsobilosti.
[49] V době od 18. 4. 2004 se změnily podmínky pro registraci nestátního zařízení, k níž již nebylo třeba osvědčení ČLK. Zároveň ovšem zákonodárce ponechal této komoře zákonnou pravomoc vydávat osvědčení, třebaže se tato pravomoc co do původního účelu stala prakticky obsoletní. Minimálně ve vztahu k původně předvídanému účelu osvědčení se tak zároveň jednalo o nepřímou novelu zakázanou Legislativními pravidly vlády a nevhodnou z hlediska obecných právních principů.
[50] Bylo by možné uvažovat o výkladu, podle něhož zákonodárce směřoval textací přechodného ustanovení § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. ke shora zmíněnému subjektivnímu vnímání času a hodlal jím otevřít paralelní cestu k získání specializované způsobilosti, vedle způsobu upraveného jádrem předmětné právní úpravy – a právě proto a úmyslně ponechal ČLK i nadále pravomoc vydávat osvědčení s tím, že se prakticky změní jejich účel a tato osvědčení budou namísto registrace nestátního zařízení pro příště sloužit pouze získávání specializované způsobilosti. Rozšířený senát je ovšem přesvědčen, že tento názor nemůže obstát. Úmysl zákonodárce, který by k takovému výkladu směřoval, nemá nejmenší oporu v důvodových zprávách ani parlamentních rozpravách týkajících se projednávání a přijímání předmětných předpisů. Nadto by se záměr
změnit smysl osvědčení vydávaného ČLK zřejmě odrazil v textu zákonného zmocnění pro tuto komoru.
[51] Lze proto uzavřít, že se jedná o nevědomou nepřímou novelizaci, tedy o pochybení zákonodárce, spíše než o výsledek jeho intelektuální rafinovanosti, s níž by ponechal zákonné zmocnění ČLK, zamýšleje změnit jeho účel. Popsané klopýtnutí zákonodárce nesvědčí výkladu, podle něhož měla být osvědčení ČLK – již bezcenná z hlediska registrace nestátních zařízení, používána k získávání specializované způsobilosti za použití § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. Dlužno ovšem dodat, že systematický výklad takovou interpretaci bez dalšího ani nevylučuje.
[52] Vyjde-li soud z principu racionálního zákonodárce, musí trvat na imperativu, podle něhož má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, které zákonodárce zvolí, je rozumné a směřuje k funkčnímu uspořádání společenských vztahů a že „[p]rávní řád České republiky tvoří jednotný celek, jehož jednotlivé části jsou spolu ve vzájemných souvislostech. systémových Konkrétní pravidlo chování proto bývá vyjádřeno často nikoliv v jediném předpise, ale v několika předpisech, případně neposkytuje-li jeden právní předpis jednoznačnou odpověď na určitou právní otázku, je nezbytné vyložit ji v systémových souvislostech s předpisy ostatními tak, aby tato otázka byla spravedlivě a rozumně zodpovězena.“ (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS).
[53] Je zjevné, že při přijímání této úpravy byl normotvůrce dalek ideálu racionálního zákonodárce.
[54] Jazykový výklad připouští interpretaci akceptující pro získání specializované způsobilosti pouze osvědčení získaná do účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., stejně jako interpretaci akceptující osvědčení vydaná později.
[55] Systematický výklad v užším slova smyslu rovněž připouští obě možnosti interpretace. Systematický výklad v širším slova smyslu směřuje k rozlišování nového data
(oproti jazykovému výkladu), totiž 18. 4. 2004, ale v zásadě rovněž připouští interpretaci akceptující pro získání specializované způsobilosti pouze osvědčení získaná do tohoto data i interpretaci akceptující osvědčení vydaná později. Dlužno přitom dodat, že výklad spojující použitelnost osvědčení vydaného komorou s datem 18. 4. 2004 by byl „nepřímou novelizací na druhou“, neboť by pozdější změnu výkladu jinak nezměněného § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. spojil s explicitně nevyslovenými účinky jiného právního předpisu.
[56] Úmysl zákonodárce, vyjádřený relativně obecně v důvodové zprávě, se zdá směřovat spíše k interpretaci akceptující pro získání specializované způsobilosti pouze osvědčení získaná do účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., tj. do
1. 4. 2004 – což je ovšem v rozporu s následnou praxí Ministerstva zdravotnictví (které bylo zpracovatelem návrhu zákona, později přijatého pod č. 95/2004, pro vládu), jež považovalo za rozhodný předěl datum 18. 4. 2004.
[57] Rozšířený senát se za tohoto neutěšeného stavu právní úpravy dále zabýval teleologickým výkladem, za současného zohlednění závazků, které pro Českou republiku vyplývají z jejího členství v Evropské unii.
[58] Účelem analyzované právní úpravy totiž bylo mj. zavedení nového systému získávání specializací lékařů v základním oboru a přizpůsobení právní úpravy legislativě Evropské unie (v kontextu posuzované věci a relevantního období zejm. směrnice Rady 93/16/EHS o usnadnění volného pohybu lékařů a vzájemného uznávání jejich diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci; dále jen „směrnice“). Existence specializované způsobilosti a úprava jejího získání není samoúčelná. Jejím cílem je zvýšit úroveň zdravotní péče stanovením základních kvalitativních a kvantitativních požadavků na odbornou přípravu lékařů v rámci jednotlivých oborů. K tomuto cíli směřuje také právo Evropské unie, které ovšem harmonizací sleduje i další cíl, totiž usnadnit právo usazování a volného pohybu služeb v lékařství a to mj. za pomoci vzájemného uznávání diplomů, osvědčení a kvalifikací: „vzhledem k tomu, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
... je ... zakázána veškerá diskriminace na základě státní příslušnosti v oblasti práva usazování a volného pohybu služeb; že takto provedená zásada národního zacházení se zejména použije při vydávání povolení případně požadovaného pro přístup k činnostem lékaře a rovněž pro zápis do profesních organizací či sdružení nebo členství v nich“; „vzhledem k tomu, že s ohledem na vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci v oboru lékařství a s cílem postavit všechny zástupce lékařského povolání, kteří jsou státními příslušníky členských států, uvnitř Společenství na stejnou úroveň se jeví jako nezbytná určitá koordinace podmínek odborné přípravy odborných lékařů; že z tohoto důvodu je vhodné stanovit určitá minimální kritéria týkající se přístupu ke specializované odborné přípravě, její minimální délky, způsobu výuky a místa, kde se má uskutečnit, a rovněž kontroly, která se na odbornou přípravu mají vztahovat“; „vzhledem k tomu, že potřeba zvláštní odborné přípravy ve všeobecném lékařství vyplývá zejména ze skutečnosti, že rozvoj lékařských věd má za následek stále zřetelnější odstup mezi lékařským výzkumem a výukou na jedné straně a všeobecnou lékařskou praxí na straně druhé, takže důležitá hlediska všeobecného lékařství už nemohou být nadále uspokojivým způsobem vyučována v rámci tradiční základní lékařské odborné přípravy v členských státech“; „vzhledem k tomu, že se rovněž uznává, že vedle přínosu pro pacienty může zdokonalená příprava všeobecného lékaře na své zvláštní povolání přispět i ke zlepšení zdravotní péče, zejména zavedením výběrového přístupu k odborným lékařům, do laboratoří a dalším vysoce odborným zařízením a vybavením“, „vzhledem k tomu, že pro zabezpečení postupného zavádění této reformy je nezbytné v první fázi zavést v každém členském státě zvláštní odbornou přípravu ve všeobecném lékařství, které bude splňovat základní kvalitativní a kvantitativní požadavky a doplní minimální základní odbornou přípravu, kterou lékaři musí získat v souladu s touto směrnicí“ atd. (viz preambuli směrnice).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
[59] Nelze pochybovat o tom, že účel právní úpravy spočívající v úpravě získávání specializací lékařů nachází odraz především v § 19 a násl. zákona č. 95/2004 Sb. Ostatně předobraz této úpravy lze nalézt v článku 24 a násl. směrnice. Úprava specializačního vzdělávání směřujícího k získání specializované způsobilosti se samozřejmě prolíná celým zákonem č. 95/2004 Sb., srov. např. § 2 písm. d), § 5, § 7 odst. 4, 5, § 24 odst. 1, § 26 odst. 2, 3 a na druhé straně články 2, 4, 5, a již zmíněné články 24 a násl. a přílohy směrnice – v podrobnostech viz také Srovnávací tabulku návrhu předpisu ČR s legislativou ES, dostupnou v rámci sněmovního tisku č. 445 pro
1. 4. 2004 – což je ovšem v rozporu s následnou praxí Ministerstva zdravotnictví (které bylo zpracovatelem návrhu zákona, později přijatého pod č. 95/2004, pro vládu), jež považovalo za rozhodný předěl datum 18. 4. 2004.
[57] Rozšířený senát se za tohoto neutěšeného stavu právní úpravy dále zabýval teleologickým výkladem, za současného zohlednění závazků, které pro Českou republiku vyplývají z jejího členství v Evropské unii.
[58] Účelem analyzované právní úpravy totiž bylo mj. zavedení nového systému získávání specializací lékařů v základním oboru a přizpůsobení právní úpravy legislativě Evropské unie (v kontextu posuzované věci a relevantního období zejm. směrnice Rady 93/16/EHS o usnadnění volného pohybu lékařů a vzájemného uznávání jejich diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci; dále jen „směrnice“). Existence specializované způsobilosti a úprava jejího získání není samoúčelná. Jejím cílem je zvýšit úroveň zdravotní péče stanovením základních kvalitativních a kvantitativních požadavků na odbornou přípravu lékařů v rámci jednotlivých oborů. K tomuto cíli směřuje také právo Evropské unie, které ovšem harmonizací sleduje i další cíl, totiž usnadnit právo usazování a volného pohybu služeb v lékařství a to mj. za pomoci vzájemného uznávání diplomů, osvědčení a kvalifikací: „vzhledem k tomu, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
... je ... zakázána veškerá diskriminace na základě státní příslušnosti v oblasti práva usazování a volného pohybu služeb; že takto provedená zásada národního zacházení se zejména použije při vydávání povolení případně požadovaného pro přístup k činnostem lékaře a rovněž pro zápis do profesních organizací či sdružení nebo členství v nich“; „vzhledem k tomu, že s ohledem na vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci v oboru lékařství a s cílem postavit všechny zástupce lékařského povolání, kteří jsou státními příslušníky členských států, uvnitř Společenství na stejnou úroveň se jeví jako nezbytná určitá koordinace podmínek odborné přípravy odborných lékařů; že z tohoto důvodu je vhodné stanovit určitá minimální kritéria týkající se přístupu ke specializované odborné přípravě, její minimální délky, způsobu výuky a místa, kde se má uskutečnit, a rovněž kontroly, která se na odbornou přípravu mají vztahovat“; „vzhledem k tomu, že potřeba zvláštní odborné přípravy ve všeobecném lékařství vyplývá zejména ze skutečnosti, že rozvoj lékařských věd má za následek stále zřetelnější odstup mezi lékařským výzkumem a výukou na jedné straně a všeobecnou lékařskou praxí na straně druhé, takže důležitá hlediska všeobecného lékařství už nemohou být nadále uspokojivým způsobem vyučována v rámci tradiční základní lékařské odborné přípravy v členských státech“; „vzhledem k tomu, že se rovněž uznává, že vedle přínosu pro pacienty může zdokonalená příprava všeobecného lékaře na své zvláštní povolání přispět i ke zlepšení zdravotní péče, zejména zavedením výběrového přístupu k odborným lékařům, do laboratoří a dalším vysoce odborným zařízením a vybavením“, „vzhledem k tomu, že pro zabezpečení postupného zavádění této reformy je nezbytné v první fázi zavést v každém členském státě zvláštní odbornou přípravu ve všeobecném lékařství, které bude splňovat základní kvalitativní a kvantitativní požadavky a doplní minimální základní odbornou přípravu, kterou lékaři musí získat v souladu s touto směrnicí“ atd. (viz preambuli směrnice).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
[59] Nelze pochybovat o tom, že účel právní úpravy spočívající v úpravě získávání specializací lékařů nachází odraz především v § 19 a násl. zákona č. 95/2004 Sb. Ostatně předobraz této úpravy lze nalézt v článku 24 a násl. směrnice. Úprava specializačního vzdělávání směřujícího k získání specializované způsobilosti se samozřejmě prolíná celým zákonem č. 95/2004 Sb., srov. např. § 2 písm. d), § 5, § 7 odst. 4, 5, § 24 odst. 1, § 26 odst. 2, 3 a na druhé straně články 2, 4, 5, a již zmíněné články 24 a násl. a přílohy směrnice – v podrobnostech viz také Srovnávací tabulku návrhu předpisu ČR s legislativou ES, dostupnou v rámci sněmovního tisku č. 445 pro
4. volební období Poslanecké sněmovny na www.psp.cz.
[60] Předkládající třetí senát zastával názor, že zákonodárce pojal § 44 odst. 1 větu šestou zákona č. 95/2004 Sb. jako transformační ustanovení, jímž hodlal i do budoucna umožnit získávání specializované způsobilosti a tím otevřít „paralelní“ cestu k získání způsobilosti vedle způsobu upraveného v jádru právní úpravy. Teleologický výklad takovému názoru nesvědčí. Při srovnání nové specializované způsobilosti a původní specializace I. stupně je zřejmé, že změna právní úpravy vedla ke zpřísnění nároků kladených na danou kvalifikaci a současně tyto nároky harmonizovala s právem Evropské unie.
[61] Výjimka připuštěná předmětným přechodným ustanovením směřuje právě opačným směrem, totiž k akceptaci původních méně přísných nároků – sice doplněných získáním osvědčení ČLK, ovšem za situace, kdy Licenční řád ČLK připouštěl řadu výjimek k získání osvědčení, a to v extrémním případě nejen z délky požadované praxe, nýbrž i z atestace. Jen obtížně lze proto věrohodně argumentovat tím, že základním posláním ČLK je dohled nad odborností výkonu lékařského povolání, a proto osvědčení ČLK k výkonu soukromé lékařské praxe může nezávisle na zpřísnění podmínek pro získání odborné způsobilosti plně nahradit, resp. dublovat základní právní úpravu.
[62] Akceptace předmětného přechodného ustanovení jako transformačního by vy-
tvořila v zásadě dva kvalitativně i kvantitativně (z hlediska nároků) odlišné standardy získání specializované způsobilosti. Takový výsledek by byl v rozporu s již zmíněným účelem, spočívajícím ve zvýšení úrovně zdravotní péče stanovením základních kvalitativních a kvantitativních požadavků na odbornou přípravu lékařů v rámci jednotlivých oborů, přičemž s ohledem na další cíl, jímž je usnadnění volného pohybu a usazování (s nímž souvisí harmonizace minimálních standardů), je oněmi základními standardy třeba rozumět právě ty, jež jsou upraveny zejména v § 19 a násl. zákona č. 95/2004 Sb. s předobrazem ve směrnici, nikoliv hypotetickou alternativní cestu prostřednictvím přechodného ustanovení.
[63] Výklad předmětného ustanovení jako klasicky přechodného je proto souladný i s povinností tzv. eurokonformního výkladu, resp. nepřímého účinku směrnice, podle něhož je vnitrostátní soud povinen vykládat ustanovení vnitrostátního práva zejména implementujícího legislativu Evropské unie, pokud možno v souladu s cílem a účelem této implementované legislativy (srov. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 10. 4. 1984, von Colson a Kamann, 14/83, Recueil, s. 1891, příp. z pozdější judikatury ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer, C-397/01 až C-403/01, Recueil, s. I-8835, ze dne 5. 7. 2007, Kofoed, C-321/05, Sb. rozh., s. I-5795, ze dne 19. 1. 2010, Kücükdeveci, C-555/07, Sb. rozh., s. I-365).
[64] Teleologický výklad proto směřuje k chápání § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. jako klasického přechodného ustanovení. Získání specializované způsobilosti na jeho základě by mělo být podmíněno získáním osvědčení ČLK před účinností zákona č. 95/2004 Sb., tj. do 1. 4. 2004.
[65] Před definitivním přikloněním se k závěru vyplývajícímu z takového hodnocení je třeba položit si otázku, zda zvolené řešení nevede k nerozumnému či nespravedlivému rozhodnutí projednávané věci.
[66] Zamítnutí kasační stížnosti se může zdát nespravedlivé s ohledem na skutečnost, že stěžovatelka podala žádost o osvědčení u ČLK již dne 5. 3. 2004. Kdyby ČLK rozhod-
la ve lhůtě stanovené § 4 odst. 3 Licenčního řádu, stěžovatelka by splnila podmínky pro získání specializované způsobilosti i podle jí méně příznivého výkladu § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. Popsaná nespravedlnost je ovšem pouze zdánlivá, resp. není důsledkem výkladu § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. jako klasického přechodného ustanovení. Soud zdůrazňuje, že stěžovatelka neměla k okamžiku podání žádosti právní nárok na vyřízení své žádosti ve lhůtě stanovené v § 4 odst. 3 Licenčního řádu, neboť Licenční řád upravoval i řadu dalších procesních variant odlišného postupu ČLK, a to v rámci úplné diskrece ČLK (viz např. § 4 odst. 3 poslední podmínku, nebo § 4 odst. 5 Licenčního řádu). I kdyby soud tuto skutečnost pominul, je třeba zdůraznit, že soudní moc nemůže pružně přizpůsobovat výklad jakéhokoliv právního ustanovení momentální skutkové situaci a měnit zákon jen pro domnělou tvrdost jeho aplikace. Nesplnila-li stěžovatelka podmínky předmětného ustanovení (v jeho „přísnějším“ výkladu) v důsledku případné liknavosti ČLK, jistě jí to nebrání, aby proti této komoře uplatnila nárok na náhradu škody a příp. nemajetkové újmy, která jí pochybením komory vznikla.
[67] Zejména z hlediska legitimního očekávání, resp. jeho nedostatku, nelze přehlédnout ani skutečnost, že stěžovatelka požádala o posouzení splnění podmínek pro získání specializované způsobilosti až dne 20. 5. 2008, tedy v době, kdy měla prostor pro doplnění praxe ve smyslu prvních pěti vět § 44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb., a zároveň cca až 4 roky poté, kdy získala osvědčení ČLK. Jen obtížně lze předpokládat, že v tomto řízení, zahájeném s mnohaletým odstupem od popsaného pochybení ČLK a v zásadě nezávislém na řízení před ČLK (neboť osvědčení ČLK bylo z hlediska tehdejší zákonné úpravy vydáváno k jiným účelům než získání specializované způsobilosti) by měl být zhojen případný nezákonný postup či nečinnost ČLK (jejíž postup ovšem nebyl předmětem přezkumu rozšířeného senátu v této věci).
[68] Pro úplnost je třeba dodat, že na uvedených závěrech nemůže ničeho změnit po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
vaha osvědčení vydávaného ČLK. Za situace, kdy pro účely získání specializované způsobilosti toto osvědčení neslouží svému základnímu účelu a zároveň § 44 odst. 1 věta šestá zákona č. 95/2004 Sb. zcela jednoznačně hovoří o získání osvědčení ČLK, nikoliv o splnění podmínek pro získání osvědčení, je třeba považovat jednu z hypotéz předmětného ustanovení za splněnou teprve okamžikem, kdy ČLK vydá předmětné osvědčení – nezávisle na jeho konstitutivní či deklaratorní povaze, která se navíc z podstaty věci týkala původního zákonného účelu osvědčení ČLK, nikoliv možného alternativního získání specializované způsobilosti.
[69] Pochybnosti o spravedlnosti a rozumnosti „přísnějšího“ řešení může vyvolávat i praxe žalovaného, který akceptoval osvědčení vydaná ČLK do dne 17. 4. 2004. Adresátům právních norem bezpochyby nelze přičítat pochybení zákonodárce. Pokud většina standardně používaných metod výkladu připouští více řešení a sám žalovaný, který byl zpracovatelem návrhu zákona pro vládu, ve své praxi zastává výklad odlišný od závěru, k němuž je třeba přiklonit se až na základě teleologického a eurokonformního výkladu, lze právní úpravu legitimně považovat za nejasnou a zavádějící.
[70] Za nejasné právní úpravy se zpravidla uplatní obecný požadavek výkladu příznivějšího pro adresáta právní normy (in dubio mitius). Je-li tímto adresátem v posuzované věci stěžovatelka, zdá se vhodné přiklonit se k výkladu příznivějšímu pro ni, třebaže by tato interpretace nebyla metodologicky ideální a jednoznačná. Výstupem soudního rozhodnutí je totiž vždy úprava konkrétních právních vztahů, jichž se řízení týká, nikoliv akademicky dokonalé zpracování teoretického problému. Ani uplatnění zásady in dubio mitius by ovšem v posuzované věci nebylo nesporné a jednoznačné vzhledem ke shora popsanému nedostatku legitimního očekávání a prodlevě mezi (byť opožděným) získáním osvědčení ČLK a jeho uplatněním ve vztahu k získání specializované způsobilosti.
[71] Zároveň je však třeba zvažovat, zda řešení ve prospěch stěžovatelky nestojí v ko-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
lizi s jinými právy či hodnotami, které předmětná úprava rovněž chrání.
[72] Proti právu stěžovatelky zde stojí zejména kvalita lékařské péče, reprezentovaná stanovením kvalitativních a kvantitativních požadavků na získání specializované způsobilosti. Jistě lze pochybovat o tom, zda výklad ve prospěch stěžovatelky ohrozí tento zájem. Změna právní úpravy totiž vedla ke zpřísnění nároků – výklad in dubio mitius proto nevede v případě stěžovatelky ke snížení kvality, ale v zásadě „pouze“ k zachování standardu existujícího již před změnou právní úpravy.
[73] Výklad ve prospěch stěžovatelky je však rozporný i s eurokonformním výkladem a cíli směrnice a stojí proti závazkům, které pro Českou republiku vyplývají z členství v Evropské unii, zejména respektování zásady loajální spolupráce (srov. čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii). Jistě lze argumentovat tím, že výklad nepříznivý pro stěžovatelku se dotýká jejího práva na svobodný výkon povolání (srov. zejm. článek 15 Listiny základních práv Evropské unie a článek 26 Listiny základních práv a svobod). Taková argumentace by ovšem byla namístě pouze za předpokladu, kdyby předmětná právní úprava diskriminujícím či jinak nepřípustným způsobem fakticky negovala či výrazně omezila možnost výkonu povolání. Posuzovaná právní úprava ovšem legitimně zpřísnila podmínky pro získání specializované způsobilosti a současně upravila přechodné období, umožňující splnění těchto zpřísněných podmínek. Ani v jejím přísnějším výkladu ji proto nelze považovat za rozpornou se zmíněnými články chránícími základní lidská práva. Eurokonformní výklad navíc chrání relativně konkrétní práva prosazovaná Evropskou unií, totiž právo usazování a volný pohyb služeb v lékařství.
[74] Při zvažování, zda dát přednost zásadě in dubio mitius nebo teleologickému výkladu podporovanému eurokonformním výkladem, je proto třeba přiklonit se k rozhodnutí v neprospěch stěžovatelky. Toto řešení, nejlépe odpovídající metodologicky řádné interpretaci předmětných ustanovení, zároveň není při zvážení všech konkurujících si práv a hodnot extrémně nespravedlivé či nerozumné.
[75] Závěrem je třeba zhodnotit, zda má na posuzovanou věc vliv novela zákona č. 95/2004 Sb., provedená zákonem č. 189/2008 Sb., podle jejíhož článku V. odst. 2 „[s]pecializovanou způsobilost mají osoby, kterým Česká lékařská komora vydala do 17. 4. 2004 osvědčení k výkonu soukromé lékařské praxe; na tyto osoby se nevztahuje povinnost doplnění odborné praxe ve smyslu § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“. Toto ustanovení fakticky novelizovalo § 44 odst. 1 větu šestou zákona č. 95/2004 Sb. a výslovně stanovilo, že relevantní jsou pouze osvědčení vydaná ČLK do 17. 4. 2004. S ohledem na skutečnost, že stěžovatelka získala osvědčení komory až po uvedeném datu, bylo by v kontextu posuzované věci a shora předestřené argumentace nadbytečné zabývat se podrobněji dopady zmíněné novely. Ta totiž nemůže mít na právní postavení stěžovatelky žádný vliv.
[76] Jiná situace by ovšem nastala tehdy, kdyby soud zvolil výklad § 44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. příznivý pro stěžovatelku. Pak by se totiž musel zabývat i otázkou účinků novely provedené zákonem č. 189/2008 Sb. na situaci stěžovatelky. Nemohl by přitom přehlédnout ustálený obecný princip, zastávaný doktrínou i judikaturou, totiž že správní rozhodnutí musí být v souladu s právními předpisy a mezinárodními smlouvami účinnými v době jeho vydání a pokud to zákon výslovně nestanoví, není rozhodující zákonná úprava platná v době zahájení řízení (podání žádosti). Dojde-li v průběhu odvolacího řízení nebo řízení o rozkladu ke změně právní úpravy, musí orgán rozhodující o odvolání/rozkladu zohlednit a akceptovat novou úpravu, účinnou v době svého rozhodování (srov. např. Kadečka, S.; Skulová, S.; Průcha, P.; Havlan, P. Správní právo procesní, Praha : EUROLEX BOHEMIA, 2005, s. 160; Horzinková, E.; Novotný, V. Správní právo procesní. Praha : Leges, 2010, s. 180; Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 195; a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011-79, ze dne 25. 9. 2008, čj. 6 As 23/2006-98, ze dne
4. volební období Poslanecké sněmovny na www.psp.cz.
[60] Předkládající třetí senát zastával názor, že zákonodárce pojal § 44 odst. 1 větu šestou zákona č. 95/2004 Sb. jako transformační ustanovení, jímž hodlal i do budoucna umožnit získávání specializované způsobilosti a tím otevřít „paralelní“ cestu k získání způsobilosti vedle způsobu upraveného v jádru právní úpravy. Teleologický výklad takovému názoru nesvědčí. Při srovnání nové specializované způsobilosti a původní specializace I. stupně je zřejmé, že změna právní úpravy vedla ke zpřísnění nároků kladených na danou kvalifikaci a současně tyto nároky harmonizovala s právem Evropské unie.
[61] Výjimka připuštěná předmětným přechodným ustanovením směřuje právě opačným směrem, totiž k akceptaci původních méně přísných nároků – sice doplněných získáním osvědčení ČLK, ovšem za situace, kdy Licenční řád ČLK připouštěl řadu výjimek k získání osvědčení, a to v extrémním případě nejen z délky požadované praxe, nýbrž i z atestace. Jen obtížně lze proto věrohodně argumentovat tím, že základním posláním ČLK je dohled nad odborností výkonu lékařského povolání, a proto osvědčení ČLK k výkonu soukromé lékařské praxe může nezávisle na zpřísnění podmínek pro získání odborné způsobilosti plně nahradit, resp. dublovat základní právní úpravu.
[62] Akceptace předmětného přechodného ustanovení jako transformačního by vy-
tvořila v zásadě dva kvalitativně i kvantitativně (z hlediska nároků) odlišné standardy získání specializované způsobilosti. Takový výsledek by byl v rozporu s již zmíněným účelem, spočívajícím ve zvýšení úrovně zdravotní péče stanovením základních kvalitativních a kvantitativních požadavků na odbornou přípravu lékařů v rámci jednotlivých oborů, přičemž s ohledem na další cíl, jímž je usnadnění volného pohybu a usazování (s nímž souvisí harmonizace minimálních standardů), je oněmi základními standardy třeba rozumět právě ty, jež jsou upraveny zejména v § 19 a násl. zákona č. 95/2004 Sb. s předobrazem ve směrnici, nikoliv hypotetickou alternativní cestu prostřednictvím přechodného ustanovení.
[63] Výklad předmětného ustanovení jako klasicky přechodného je proto souladný i s povinností tzv. eurokonformního výkladu, resp. nepřímého účinku směrnice, podle něhož je vnitrostátní soud povinen vykládat ustanovení vnitrostátního práva zejména implementujícího legislativu Evropské unie, pokud možno v souladu s cílem a účelem této implementované legislativy (srov. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 10. 4. 1984, von Colson a Kamann, 14/83, Recueil, s. 1891, příp. z pozdější judikatury ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer, C-397/01 až C-403/01, Recueil, s. I-8835, ze dne 5. 7. 2007, Kofoed, C-321/05, Sb. rozh., s. I-5795, ze dne 19. 1. 2010, Kücükdeveci, C-555/07, Sb. rozh., s. I-365).
[64] Teleologický výklad proto směřuje k chápání § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. jako klasického přechodného ustanovení. Získání specializované způsobilosti na jeho základě by mělo být podmíněno získáním osvědčení ČLK před účinností zákona č. 95/2004 Sb., tj. do 1. 4. 2004.
[65] Před definitivním přikloněním se k závěru vyplývajícímu z takového hodnocení je třeba položit si otázku, zda zvolené řešení nevede k nerozumnému či nespravedlivému rozhodnutí projednávané věci.
[66] Zamítnutí kasační stížnosti se může zdát nespravedlivé s ohledem na skutečnost, že stěžovatelka podala žádost o osvědčení u ČLK již dne 5. 3. 2004. Kdyby ČLK rozhod-
la ve lhůtě stanovené § 4 odst. 3 Licenčního řádu, stěžovatelka by splnila podmínky pro získání specializované způsobilosti i podle jí méně příznivého výkladu § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. Popsaná nespravedlnost je ovšem pouze zdánlivá, resp. není důsledkem výkladu § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. jako klasického přechodného ustanovení. Soud zdůrazňuje, že stěžovatelka neměla k okamžiku podání žádosti právní nárok na vyřízení své žádosti ve lhůtě stanovené v § 4 odst. 3 Licenčního řádu, neboť Licenční řád upravoval i řadu dalších procesních variant odlišného postupu ČLK, a to v rámci úplné diskrece ČLK (viz např. § 4 odst. 3 poslední podmínku, nebo § 4 odst. 5 Licenčního řádu). I kdyby soud tuto skutečnost pominul, je třeba zdůraznit, že soudní moc nemůže pružně přizpůsobovat výklad jakéhokoliv právního ustanovení momentální skutkové situaci a měnit zákon jen pro domnělou tvrdost jeho aplikace. Nesplnila-li stěžovatelka podmínky předmětného ustanovení (v jeho „přísnějším“ výkladu) v důsledku případné liknavosti ČLK, jistě jí to nebrání, aby proti této komoře uplatnila nárok na náhradu škody a příp. nemajetkové újmy, která jí pochybením komory vznikla.
[67] Zejména z hlediska legitimního očekávání, resp. jeho nedostatku, nelze přehlédnout ani skutečnost, že stěžovatelka požádala o posouzení splnění podmínek pro získání specializované způsobilosti až dne 20. 5. 2008, tedy v době, kdy měla prostor pro doplnění praxe ve smyslu prvních pěti vět § 44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb., a zároveň cca až 4 roky poté, kdy získala osvědčení ČLK. Jen obtížně lze předpokládat, že v tomto řízení, zahájeném s mnohaletým odstupem od popsaného pochybení ČLK a v zásadě nezávislém na řízení před ČLK (neboť osvědčení ČLK bylo z hlediska tehdejší zákonné úpravy vydáváno k jiným účelům než získání specializované způsobilosti) by měl být zhojen případný nezákonný postup či nečinnost ČLK (jejíž postup ovšem nebyl předmětem přezkumu rozšířeného senátu v této věci).
[68] Pro úplnost je třeba dodat, že na uvedených závěrech nemůže ničeho změnit po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
vaha osvědčení vydávaného ČLK. Za situace, kdy pro účely získání specializované způsobilosti toto osvědčení neslouží svému základnímu účelu a zároveň § 44 odst. 1 věta šestá zákona č. 95/2004 Sb. zcela jednoznačně hovoří o získání osvědčení ČLK, nikoliv o splnění podmínek pro získání osvědčení, je třeba považovat jednu z hypotéz předmětného ustanovení za splněnou teprve okamžikem, kdy ČLK vydá předmětné osvědčení – nezávisle na jeho konstitutivní či deklaratorní povaze, která se navíc z podstaty věci týkala původního zákonného účelu osvědčení ČLK, nikoliv možného alternativního získání specializované způsobilosti.
[69] Pochybnosti o spravedlnosti a rozumnosti „přísnějšího“ řešení může vyvolávat i praxe žalovaného, který akceptoval osvědčení vydaná ČLK do dne 17. 4. 2004. Adresátům právních norem bezpochyby nelze přičítat pochybení zákonodárce. Pokud většina standardně používaných metod výkladu připouští více řešení a sám žalovaný, který byl zpracovatelem návrhu zákona pro vládu, ve své praxi zastává výklad odlišný od závěru, k němuž je třeba přiklonit se až na základě teleologického a eurokonformního výkladu, lze právní úpravu legitimně považovat za nejasnou a zavádějící.
[70] Za nejasné právní úpravy se zpravidla uplatní obecný požadavek výkladu příznivějšího pro adresáta právní normy (in dubio mitius). Je-li tímto adresátem v posuzované věci stěžovatelka, zdá se vhodné přiklonit se k výkladu příznivějšímu pro ni, třebaže by tato interpretace nebyla metodologicky ideální a jednoznačná. Výstupem soudního rozhodnutí je totiž vždy úprava konkrétních právních vztahů, jichž se řízení týká, nikoliv akademicky dokonalé zpracování teoretického problému. Ani uplatnění zásady in dubio mitius by ovšem v posuzované věci nebylo nesporné a jednoznačné vzhledem ke shora popsanému nedostatku legitimního očekávání a prodlevě mezi (byť opožděným) získáním osvědčení ČLK a jeho uplatněním ve vztahu k získání specializované způsobilosti.
[71] Zároveň je však třeba zvažovat, zda řešení ve prospěch stěžovatelky nestojí v ko-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
lizi s jinými právy či hodnotami, které předmětná úprava rovněž chrání.
[72] Proti právu stěžovatelky zde stojí zejména kvalita lékařské péče, reprezentovaná stanovením kvalitativních a kvantitativních požadavků na získání specializované způsobilosti. Jistě lze pochybovat o tom, zda výklad ve prospěch stěžovatelky ohrozí tento zájem. Změna právní úpravy totiž vedla ke zpřísnění nároků – výklad in dubio mitius proto nevede v případě stěžovatelky ke snížení kvality, ale v zásadě „pouze“ k zachování standardu existujícího již před změnou právní úpravy.
[73] Výklad ve prospěch stěžovatelky je však rozporný i s eurokonformním výkladem a cíli směrnice a stojí proti závazkům, které pro Českou republiku vyplývají z členství v Evropské unii, zejména respektování zásady loajální spolupráce (srov. čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii). Jistě lze argumentovat tím, že výklad nepříznivý pro stěžovatelku se dotýká jejího práva na svobodný výkon povolání (srov. zejm. článek 15 Listiny základních práv Evropské unie a článek 26 Listiny základních práv a svobod). Taková argumentace by ovšem byla namístě pouze za předpokladu, kdyby předmětná právní úprava diskriminujícím či jinak nepřípustným způsobem fakticky negovala či výrazně omezila možnost výkonu povolání. Posuzovaná právní úprava ovšem legitimně zpřísnila podmínky pro získání specializované způsobilosti a současně upravila přechodné období, umožňující splnění těchto zpřísněných podmínek. Ani v jejím přísnějším výkladu ji proto nelze považovat za rozpornou se zmíněnými články chránícími základní lidská práva. Eurokonformní výklad navíc chrání relativně konkrétní práva prosazovaná Evropskou unií, totiž právo usazování a volný pohyb služeb v lékařství.
[74] Při zvažování, zda dát přednost zásadě in dubio mitius nebo teleologickému výkladu podporovanému eurokonformním výkladem, je proto třeba přiklonit se k rozhodnutí v neprospěch stěžovatelky. Toto řešení, nejlépe odpovídající metodologicky řádné interpretaci předmětných ustanovení, zároveň není při zvážení všech konkurujících si práv a hodnot extrémně nespravedlivé či nerozumné.
[75] Závěrem je třeba zhodnotit, zda má na posuzovanou věc vliv novela zákona č. 95/2004 Sb., provedená zákonem č. 189/2008 Sb., podle jejíhož článku V. odst. 2 „[s]pecializovanou způsobilost mají osoby, kterým Česká lékařská komora vydala do 17. 4. 2004 osvědčení k výkonu soukromé lékařské praxe; na tyto osoby se nevztahuje povinnost doplnění odborné praxe ve smyslu § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“. Toto ustanovení fakticky novelizovalo § 44 odst. 1 větu šestou zákona č. 95/2004 Sb. a výslovně stanovilo, že relevantní jsou pouze osvědčení vydaná ČLK do 17. 4. 2004. S ohledem na skutečnost, že stěžovatelka získala osvědčení komory až po uvedeném datu, bylo by v kontextu posuzované věci a shora předestřené argumentace nadbytečné zabývat se podrobněji dopady zmíněné novely. Ta totiž nemůže mít na právní postavení stěžovatelky žádný vliv.
[76] Jiná situace by ovšem nastala tehdy, kdyby soud zvolil výklad § 44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. příznivý pro stěžovatelku. Pak by se totiž musel zabývat i otázkou účinků novely provedené zákonem č. 189/2008 Sb. na situaci stěžovatelky. Nemohl by přitom přehlédnout ustálený obecný princip, zastávaný doktrínou i judikaturou, totiž že správní rozhodnutí musí být v souladu s právními předpisy a mezinárodními smlouvami účinnými v době jeho vydání a pokud to zákon výslovně nestanoví, není rozhodující zákonná úprava platná v době zahájení řízení (podání žádosti). Dojde-li v průběhu odvolacího řízení nebo řízení o rozkladu ke změně právní úpravy, musí orgán rozhodující o odvolání/rozkladu zohlednit a akceptovat novou úpravu, účinnou v době svého rozhodování (srov. např. Kadečka, S.; Skulová, S.; Průcha, P.; Havlan, P. Správní právo procesní, Praha : EUROLEX BOHEMIA, 2005, s. 160; Horzinková, E.; Novotný, V. Správní právo procesní. Praha : Leges, 2010, s. 180; Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 195; a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011-79, ze dne 25. 9. 2008, čj. 6 As 23/2006-98, ze dne
17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009
Sb. NSS, ze dne 24. 10. 2007, čj. 3 Ads 44/2006-45, nebo ze dne 22. 9. 2005, čj. 6 Azs 151/2004-46). Respekt k předestřenému obecnému principu by tak vedl k aplikaci novelizace provedené zákonem č. 189/2008 Sb. na stěžovatelku i tehdy, kdyby byl výklad § 44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. ve znění před novelou pro stěžovatelku příznivější. Jak ovšem soud uvedl již v předchozím odstavci, byla by podrobná úvaha na toto téma v zásadě nadbytečná.
V. Závěr o sporné právní otázce
[77] Rozšířený senát v souhrnu uzavírá, že získání specializované způsobilosti podle § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb., v době do nabytí účinnosti zákona č. 189/2008 Sb., bylo podmíněno osvědčením ČLK podle § 2 odst. 2 zákona č. 220/1991 Sb. vydaným do dne 1. 4. 2004.
VI. Posouzení věci samé
(...) [79] Stěžovatelka především namítla nesprávné právní posouzení § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. a setrvala na názoru, že i osvědčení ČLK k výkonu soukromé praxe jsou prostředkem k přiznání specializované způsobilosti podle tohoto zákona.
[80] Námitka nebyla důvodná. Uvedla-li stěžovatelka, že je závěr městského soudu „z hlediska všech výkladů předmětného ustanovení [...] nepochopitelný“, rozšířený senát v plném rozsahu odkazuje na svou předchozí argumentaci a interpretaci předmětného ustanovení za použití jednotlivých výkladových metod v bodech [19] až [74] tohoto rozsudku.
[81] Dále stěžovatelka zpochybnila přezkoumatelnost rozsudku městského soudu, který se podle ní dostatečně nevypořádal s tvrzenou retroaktivitou článku V. odst. 2 zákona č. 189/2008 Sb.
[82] Městský soud dospěl, stejně jako nyní rozšířený senát, k závěru, že § 44 odst. 1 věta šestá zákona č. 95/2004 Sb. dopadal pouze na ty lékaře, kteří získali osvědčení ČLK před nabytím účinnosti tohoto zákona. Na stěžovatelku, která získala osvědčení až dne 15. 5. 2004,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
MUDr. Vladimíra K. proti Ministerstvu zdravotnictví o získání specializované způsobi- mínky dané příslušnými právními předpisy. Nelze proto argumentovat tím, že vymezení relevantního trhu územím České republiky bylo objektivní (nepřekonatelnou) překážkou toho, aby na tomto trhu vůbec mohli působit soutěžitelé z ostatních členských států.