3 As 114/2023 – Nejvyšší správní soud

3 As 114/2023- 50 - text

3 As 114/2023 - 56 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Štěpána Výborného právní věci žalobce M. N., zastoupeného Mgr. Zdeňkem Honzíkem, advokátem se sídlem Plzeň, Rooseveltova 49/16, proti žalovanému Generálnímu řediteli Vězeňské služby České republiky, se sídlem Praha 4, Soudní 1672/1a, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 5. 2023, č. j. 57 Ad 5/2022 61,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 1. 2022, č. j. VS 23417 9/ČJ 2021 80000L 51ODV, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ředitele Věznice Plzeň ze dne 21. 10. 2020, č. j. VS 143403 51/ČJ 2018 8011PR. Rozhodnutím ředitele Věznice Plzeň byla zamítnuta žádost žalobce o zpětné proplacení přestávek ve službě na jídlo a odpočinek za období od 7. 11. 2015 do 7. 11. 2018, neboť jejich proplacení by bylo v rozporu s § 60 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „služební zákon“). Krajský soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji rozsudkem uvedeným v záhlaví zamítl.

[2] Krajský soud úvodem konstatoval, že žalobní námitky byly formulovány velice obecně, nereflektovaly konkrétní okolnosti posuzovaného případu, neoznačovaly konkrétní skutečnosti plynoucí z provedeného dokazování a ani neobsahovaly jediný konkrétní případ, kdy by žalobci nebylo umožněno čerpat předepsanou přestávku či by byl v jejím průběhu odvolán z důvodu plnění služebních povinností. Žalobce tak stavěl svou žalobní argumentaci na tom, že v systému Vězeňské služby ČR není obecně dodržováno poskytování přestávek dle § 60 odst. 1 služebního zákona, respektive, že to není ani možné vzhledem k počtu příslušníků vězeňské služby. Krajský soud se proto takto obecně formulovanými námitkami zabýval v souladu s dispoziční zásadou stejně obecně.

[3] Dále krajský soud uvedl, že soudní spory týkající se proplacení přestávek podle § 60 služebního zákona byly v minulosti opakovaně řešeny správními soudy. Ačkoliv se případy co do právního základu jeví jako stejné, liší se v konkrétních skutkových okolnostech, a to (i) typem bezpečnostního sboru, (ii) uspořádáním v rámci jednotlivých složek, (iii) služebním místem zastávaným daným příslušníkem; v neposlední řadě je posouzení věci determinováno rozsahem a kvalitou žalobních tvrzení, obsahem správního spisu a zjištěným skutkovým stavem. V souvislosti s výše uvedeným poukázal krajský soud na právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2023, č. j. 1 As 272/2022 64, z něhož při posouzení projednávaného případu vycházel.

[4] Mezi žalobcem a žalovaným nebylo sporu o tom, že žalobce působil od 7. 11. 2015 do 31. 8. 2018 ve Věznic Ostrov a následně od 1. 9. 2017 do 7. 1. 2018 ve Věznici Plzeň. V obou věznicích byl zařazen na pozici dozorce na tzv. pohyblivé stanoviště, kde není vyžadována nepřetržitá fyzická přítomnost dozorce, na rozdíl od tzv. pevných stanovišť, na nichž je nezbytná jeho neustálá faktická přítomnost. Sporné nebylo ani to, že bylo žalobci v průběhu pracovní doby umožněno se stravovat a konečně ani to, že žalobci byly denními rozkazy zpravidla předepisovány směny v délce 12,5 hod a v rámci nich vždy dvě 30minutové přestávky, které se mu nezapočítávaly do odpracované doby. Sporné tak zůstávalo, zda přestávky, předepisované denním rozkazem, které žalobce využíval ke konzumaci jídla doneseného z domova, byly přestávkami na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 1 služebního zákona, tedy zda dobu předepsaných přestávek žalobci přerušovala služba či zda žalobce byl velen do služby, jejíž výkon nemohl být přerušen a jednalo se jen o přiměřenou dobu na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 3 služebního zákona.

[5] Dle názoru krajského soudu stávající stav Vězeňské služby ČR umožňuje, aby příslušníkům, u nichž to povaha jejich pracovního zařazení nevylučuje, byly poskytovány řádné přestávky na jídlo a odpočinek, při nichž dojde k přerušení výkonu jejich služby a daný příslušník nemusí být v průběhu čerpání přestávky ve stavu neustálé ostražitosti jdoucí nad rámec zákonné zakročovací povinnosti podle § 7 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky (dále jen „zákon o vězeňské službě“). Pouhá připravenost k zásahu (zakročovací povinnost) se do doby služby nezapočítává a ani není na překážku, pokud přestávku příslušníci z praktických důvodů bezpečnostních kontrol tráví přímo ve věznici nebo mají na sobě služební výstroj a výzbroj, jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 272/2022 64.

[6] Krajský soud dále zkoumal, zda v posuzovaném případě byla žalobcova služba přerušitelná po dobu trvání předepsaných přestávek či zda žalobce musel být i po dobu přestávky ve stavu trvalé ostražitosti a také, zda bylo fakticky žalobci umožněno nerušeně čerpat předepsané přestávky, či naopak během stravy a odpočinku běžně docházelo k jeho odvolání k plnění služebních povinností. Žalobce v této souvislosti v žalobě netvrdil nic konkrétního. V návrhu na zahájení správního řízení ze dne 6. 11. 2018 namítal, že (i) v případě mimořádných událostí se musí zapojit do jejich řešení, (ii) po dobu čerpání přestávky se nachází ve střeženém objektu a nemá možnost jej opustit z důvodu nedostatku pracovníků, kteří by jej mohli na dozorčím stanovišti zastoupit a (iii) nemůže přestávku trávit dle svého uvážení; v odvolání dodal, že byl vždy velen do služby rozkazem vedoucího oddělení výkonu vazby a trestu (dále jen „OVVaT“) na přesně stanovené stanoviště a po celou dobu nebyl střídán.

[7] Krajský soud proto zkoumal, zda služební funkcionáři (ředitel věznice a žalovaný) zjistili stav věci v dostatečném rozsahu dle § 180 služebního zákona. Žalovaný ve svém rozhodnutí konstatoval, že systém poskytování přestávek ve službě byl v obou věznicích nastaven v souladu se služebním zákonem a žalobci byly tyto přestávky poskytovány, o čemž svědčí také provedené svědecké výpovědi. Příslušník v době přestávky není povinen plnit služební povinnosti na dozorčím pracovišti, ani se na něm zpravidla nezdržuje; na pevném pracovišti je vystřídání vyžadováno, na pohyblivém nikoli. Je tedy jen na jeho vůli, jak přestávku stráví. Podle žalovaného tak bylo jednoznačně prokázáno, že žalobce mohl přestávku čerpat a skutečně tak činil. Tento závěr dle krajského soudu potvrzuje Nařízení generálního ředitele Vězeňské služby České republiky č. 68 (dále jen „nařízení GŘ“), směrnice pro dozorčí službu ve Věznici Ostrov z let 2015 až 2018 a směrnice pro dozorčí službu ve Věznici Plzeň z roku 2018. Krajský soud proto uzavřel, že služební funkcionáři dostáli své zákonné povinnosti a řádně zjistili skutkový stav.

[8] Pokud jde o organizaci služby, podle krajského soudu nemuselo být ve směrnicích výslovně uvedeno, že se výkon služby po dobu přestávky přerušuje; postačovalo, pokud byly služební povinnosti a organizace výkonu služby nastaveny tak, že nevylučovaly faktické přerušení služby po dobu předepsané přestávky. Směrnice popisem stanovišť a povinností dozorců velených na daná pracoviště potvrdily, že povinnost neopustit stanoviště bez vystřídání platila pouze pro krizové oddíly, na nichž žalobce nepůsobil. U pohyblivých pracovišť byly přestávky naplánovány v denních rozkazech tak, aby se dozorci při čerpání přestávek prostřídali. Tyto závěry potvrzuje obsah denních rozkazů, včetně příloh, a svědecké výpovědi. Krajský soud proto nesouhlasil s tím, že by vnitřní předpisy věznice neposkytovaly oporu pro realizaci zákonných přestávek na jídlo a odpočinek. Žalobce nadto neuvedl žádné konkrétní předpisy, které by měly v poskytování řádných přestávek bránit.

[9] Dále krajský soud zkoumal, zda byly přestávky žalobci poskytovány i fakticky, tedy zda mu bylo umožněno ve stanoveném čase čerpat přestávku způsobem dle svého uvážení a zda byla služba žalobce organizována tak, aby nedocházelo k přerušení čerpání přestávky. Součástí správního spisu jsou protokoly o svědeckých výpovědích dozorců, zástupce vedoucího OVVaT a inspektora dozorčí služby z Věznice Ostrov; z Věznice Plzeň byl vyslechnut zástupce vedoucího OVVaT (v podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na odst. 56 odůvodnění napadeného rozsudku). Svědecké výpovědi byly dle názoru krajského soudu v souladu s rozpisy dozorčích stanovišť a denními rozkazy, včetně jejich příloh. Ve vztahu k Věznici Plzeň se z nich podávalo, že žalobce nebyl velen na pevné stanoviště, zpravidla byl velen na dvoučlenná nebo tříčlenná pohyblivá dozorčí stanoviště, výjimečně jednočlenná (standardní výkon vazby a vazba se zmírněným režimem). Rozpis přestávek byl sestavován tak, aby se jednotlivé přestávky nepřekrývaly. Ve Věznici Plzeň byla evidovaná jak předepsaná, tak i skutečně čerpaná doba. Z rozpisů dozorčích stanovišť a denních rozkazů Věznice Ostrov pak vyplývá, že žalobce nebyl velen na pevné stanoviště, ale zpravidla na dvoučlenná stanoviště, výjimečně na jednočlenná (v centrálním režimu); rozpis přestávek byl i zde koncipován tak, aby se u dozorců nepřekrývaly a bylo možné zajistit jejich zastupitelnost. Z žádných dokumentů založených ve spise nevyplývá, že by žalobce vznesl v rozhodném období k tomuto systému jakékoliv výhrady a ani netvrdil a nedoložil žádný konkrétní případ, kdy by mu byla přestávka zkrácena. Naopak z jeho výpovědi ze dne 12. 10. 2020 vyplývá, že ve Věznici Ostrov přestávky trávil na stanovišti, kde konzumoval vlastní stravu, a ve Věznici Plzeň občas navštěvoval jídelnu, kde odchod na jídelnu oznamoval inspektoru dozorčí služby. Potvrdil, že na stanoviště byli veleni dva dozorci, nicméně podle jeho názoru museli být stále přítomni na stanovišti, bez možnosti střídat se.

[10] Krajský soud měl proto za prokázané, že výkon služby byl v předmětných věznicích organizován tak, že pro účely čerpání přestávek byla zajištěna zastupitelnost jednotlivých dozorců, která jim umožňovala čerpat přestávky ve smyslu § 60 odst. 1 služebního zákona. Pokud jde o jednočlenná stanoviště, zde krajský soud připustil, že zastupitelnost mohla být složitější, avšak z charakteru stanovišť je zřejmé, že byla méně riziková, na nichž krátkodobá a předem naplánovaná nepřítomnost dozorce nevyvolá žádné bezpečnostní riziko, popřípadě mohlo dojít k zastoupení z vedlejšího či nadřízeného stanoviště. Krajský soud proto nepřisvědčil žalobci, že by jej nemohl jiný dozorce v době přestávky zastoupit. Jako irelevantní vyhodnotil krajský soud námitku, že žalobce nebyl formálně střídán. Upozornil, že organizace čerpání přestávek je vnitřními předpisy svěřena inspektorovi dozorčí služby, který tak činil v denních rozkazech; není proto nutné, aby byli dozorci střídání formálně. Obecně uplatněné námitky ohledně hrozby sankce vůči osobě žalobce v případech, kdy by čerpal předepsanou přestávku dle svého uvážení, krajský soud vyhodnotil jako ryze spekulativní, bez jakékoliv opory ve správním spise.

[11] Krajský soud proto uzavřel, že výkon služby žalobce na dozorčích stanovištích byl přerušitelný na dobu čerpání předem stanovené 30minutové přestávky, při níž nemusel být ve stavu trvalé ostražitosti. K judikatuře, na níž žalobce v žalobě odkázal, krajský soud uvedl, že se namítané případy lišily ve skutkových okolnostech, a proto byl finální závěr v projednávaném případě odlišný.

[12] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, kterou podřadil pod kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. b) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

[13] Stěžovatel namítá, že napadený rozsudek je v rozporu nejen s praxí Krajského soudu v Plzni, ale také Krajského soudu v Českých Budějovicích a Krajského soudu v Praze. V napadeném rozsudku krajský soud odkázal pouze na jediný rozsudek Nejvyššího správního soudu, který je dle názoru stěžovatele v rozporu s řadou dalších rozhodnutí tohoto soudu. Jedná se proto o nepředvídatelné a rozporuplné rozhodnutí, vymykající se ustálené judikatuře.

[14] Krajský soud dle názoru stěžovatele nevěnoval pozornost otázce, zda docházelo k faktickému střídání dozorčího stanoviště, pouze bez jakéhokoliv důkazu uzavřel, že stěžovatel mohl a také čerpal přestávku na jídlo a odpočinek v režimu dle § 60 odst. 1 služebního zákona. Nevěnoval se ani Rozpisu dozorčích stanovišť, v němž je transparentně řešeno střídání a způsob jeho provedení. V denním rozkaze totiž není jediná osoba, která by takové střídání mohla provést, jelikož toto střídání není zaznamenáno v knize předání a převzetí služby, v žádném z interních předpisů ani v seznamu dozorčích stanovišť. Stěžovatel uvedl, že krajský soud „měl takovou normu k dispozici ze správního spisu, když se fakticky jedná o porušení ustanovení § 180 služebního zákona.“

[15] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud užíval termín „přerušení služby“, avšak ten není nikde uveden a ani nemůže být, neboť dozorčí stanoviště nemůže zůstat neobsazeno ani po sebekratší dobu. Nadto tato možnost není podložena ani odkazem na právní předpis; v takovém případě by se jednalo o svévolné opuštění dozorčího stanoviště. Není rovněž zřejmé, kdo by za konkrétní stanoviště v případě mimořádné situace odpovídal. Krajský soud tak stěžovatele de facto nabádal ke svévolnému opuštění dozorčího stanoviště. Problematika neobsazení dozorčích stanovišť byla doložena denními rozkazy vedoucího OVVaT a účastnickou výpovědí stěžovatele, která popírají tvrzení služebních funkcionářů. Z denních rozkazů je zřejmé, že ke střídání dozorců docházet nemůže, jelikož nebyl ve službě žádný příslušník, jenž by nebyl velen na dozorčí či strážní stanoviště. Stěžovatel proto nesouhlasí s tím, že by svá tvrzení nijak nedoložil, jelikož součástí správního spisu je jak jeho účastnická výpověď, tak i denní rozkazy a rozpis strážných a dozorčích stanovišť. Krajský soud postupoval v rozporu s pokynem „Nejvyššího soudu ČR“ (zjevně myšleno Nejvyššího správního soudu pozn. NSS) ve věci sp. zn. As 40/2020 (jedná se o rozsudek ze dne 7. 5. 2020, č.j. 9 As 40//2020 – 78 – pozn. NSS), v němž byl krajský soud zavázán zabývat se problematikou střídání na strážních stanovištích. Střídání dozorců na přestávku bylo proto vyloučeno a ke konzumaci stravy tak docházelo za běžného provozu. Systém dozorčí služby probíhá zcela jiným způsobem, než byl popsán žalovaným. Ani sám žalovaný v předchozích vyjádřeních nikdy neuvedl, že by se dozorci v rámci čerpání přestávek na stanovištích střídali.

[16] Pokud jde o poznatek krajského soudu, že pohyblivá pracoviště jsou střídána a mohou být dozorcem svévolně opuštěna, jedná se o ničím nepodložené tvrzení, jež nemá oporu v právním ani interním předpise. Stěžovatel dále uvádí, že ve správním spise je založen Řád Věznice Plzeň, jehož přílohou č. 1 „je časový rozvrh dne odsouzených. Z něho je zřejmo, že dozorce po celou dobu vykonává službu i mimo kancelář, neboť součástí služby je organizování činností odsouzených i na jiných místech než řízení služby z kancelářských prostor.“ Nadto odsouzení se v prostorách Věznice Plzeň nesmí pohybovat samostatně a musí být vždy doprovázeni dozorcem. Není proto možné, aby dozorce opustil stanoviště, ponechal je bez dozoru a odešel na přestávku. Stejně tak je nepředstavitelné, že v situaci, kdy konzumuje stravu na svém stanovišti, nevykonává po dobu přestávky činnosti spojené se službou. Kancelář dozorců se nachází v prostorách volně přístupných odsouzeným. Jeví se proto jako zcela absurdní, aby během konzumace stravy vyvěsil dozorce na dveře kanceláře ceduli informující o probíhající přestávce. Strava je tak konzumována přerušovaně v průběhu služby a je zcela nereálné čerpat 30minutovou přestávku. Krajský soud se těmito „zásadními nuancemi“ věci nijak nezabýval. Zejména v případě pracovišť, kde službu vykonává jeden pracovník, je jeho odchod na přestávku nemyslitelný, neboť může dojít například k úrazu či jiné mimořádné události, kterou je nutné okamžitě řešit. Je proto zřejmé, že krajský soud nepochopil chod věznice.

[17] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že skutkový stav předestřený žalobcem, nemá oporu ve správním spise. Nesouhlasil s tvrzením o porušení principu předvídatelnosti rozhodnutí, protože jednotlivé případy se liší ve skutkových okolnostech, a proto není možné závěry z jednoho rozsudku aplikovat bez dalšího na jiné případy. Stěžovatel nadto nijak nekonkretizoval, v čem shledal zmíněný rozpor. K problematice faktického střídání žalovaný uvedl, že není nutné, aby proběhlo střídání „jeden za jednoho“; většina stanovišť ve věznicích jsou tzv. pohyblivá, a není proto vyžadována kontinuální přítomnost dozorce. Není pravdou, že by se touto otázkou krajský soud nezabýval, učinil tak v odst. 59 odůvodnění rozsudku. K osobě, která by byla do služby velena jen za účelem střídání (tzv. střídač), se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 8. 2022, č. j. 9 As 89/2021 65, v němž tuto funkci de facto popřel. Kasační soud rovněž připustil, že je možné přestávku plnohodnotně čerpat, aniž by příslušník ze stanoviště odešel. Nicméně v posuzovaném případě bylo prokázáno, že stěžovatel tuto povinnost neměl a mohl stanoviště opustit. Je tedy pouze na výběru stěžovatele, kde přestávku stráví – zda v kanceláři, v jídelně, či opustí věznici. Argumentace stěžovatele o jeho domnělé potřebě střídače a střídání jeden za jednoho nemůže ve světle judikatury obstát.

[18] Podstatnou otázkou tak dle žalovaného není to, zda jsou stanoviště fakticky střídána, nýbrž to, zda je příslušníkovi fakticky umožněno čerpat přestávku, bez ohledu na to, zda je střídán či nikoli. Krajský soud dospěl ke správnému závěru, že v obou věznicích bylo stěžovateli umožněno fakticky čerpat přestávku na jídlo a odpočinek. K tvrzení o rozdělení pracovišť na pevná a pohyblivá žalovaný uvedl, že tato jsou rozdělena interními předpisy, a to Rozpisy dozorčích stanovišť, kterými se krajský soud zabýval v odst. 53 a 57 odůvodnění napadeného rozsudku.

[19] Pokud jde o tvrzené nabádání k svévolnému opuštění dozorčího stanoviště, žalovaný k tomu uvedl, že „[o]bsazenost stanoviště neznamená, že se na tomto stanovišti, tj. vymezeném prostoru, fyzicky nachází službu konající příslušník. Obsazení stanoviště znamená, že denním rozkazem byl na toto stanoviště velen příslušník, který v době služby, tj. mimo dobu čerpání přestávky na jídlo a odpočinek, na tomto stanovišti plní své služební úkoly. Úkoly příslušníka, zejména na pohyblivém stanovišti, se však nevztahují pouze k vymezenému prostoru, ale spočívají i ve vyřizování služebních úkolů na různých místech areálu věznice. […] Neodkladné úkoly na tomto stanovišti potom dle pokynu inspektora dozorčí služby plní buď jiný příslušník, sloužící současně na svém stanovišti, nebo dojde u pevného stanoviště ke skutečnému vystřídání. Ani vystřídání ani dočasný zástup se přitom do knihy předání a převzetí služby nezapisují, […] neboť zde se uvádějí pouze údaje související s průběhem služby, tj. začátek a konec směny, pravidelná početní prověrka osob, průběh plnění časového rozvrhu dne atd.“ Nikdo tak neodchází na přestávku svévolně, jelikož přestávky jsou koordinovány inspektory dozorčí služby, kteří vyzývají k odchodům na přestávku anebo jsou jim odchody hlášeny. Přestávky jsou proto čerpány jak fakticky, tak i v souladu s předpisy. Nelze tedy ztotožňovat faktickou přítomnost na stanovišti a obsazenost stanoviště. V průběhu služby je dozorce povinen vykonávat úkoly se stanovištěm spjaté, avšak věcně, nikoli prostorově. V případě plnění neodkladných úkolů je dozorce buď vystřídán anebo zastoupen. Stěžovatel v rámci řízení ani jednou neuvedl, že by vznesl požadavek na proplacení přestávky, učinil tak až s odstupem času. Pojem „přerušení služby“ byl dostatečně vysvětlen již ve správním řízení. Odsouzení se skutečně nesmí pohybovat bez dozoru příslušníka, nicméně tato otázka nebyla v řízení řešena. V závěru žalovaný poukázal na značnou obecnost žaloby. Navrhl proto, aby kasační stížnost byla zamítnuta.

[20] Stěžovatel v replice poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajských soudů v obdobných případech a konstatoval, že v napadeném rozsudku se krajský soud od předestřené rozhodovací praxe odklonil. Ani ve vyjádření žalovaný neuvedl, kdo by byl odpovědný za pracoviště v případě mimořádných událostí. Kategoricky odmítl tvrzení žalovaného, že by dozorce nebyl povinen setrvávat na svém pracovišti. Opětovně vyjádřil nesouhlas s „přerušením služby“, neboť ta se v době přestávky nepřerušuje a dozorce je nadále za pracoviště odpovědný.

[21] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

[22] Kasační stížnost není důvodná.

[23] Nejvyšší správní soud s ohledem na způsob, jakým je v dané věci vedena kasační argumentace, považuje úvodem za nutné připomenout, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční a Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti. Stěžovatel vymezuje rozsah přezkumu napadeného rozsudku a musí v kasační stížnosti předestřít polemiku se závěry krajského soudu. Nejvyšší správní soud při přezkumu nemůže tuto roli převzít, jeho úkolem není nahrazovat činnost krajského soudu a opětovně přezkoumávat napadené rozhodnutí správního orgánu, jako kdyby rozhodnutí krajského soudu neexistovalo. Z tohoto důvodu platí, že obsah a kvalita kasační stížnosti předurčuje hloubku argumentace kasačního soudu (srov. například rozsudek tohoto soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 54; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Povinností stěžovatele je sdělit, z jakých důvodů závěry krajského soudu považuje za nezákonné, nikoliv pouze vyjádřit obecný nesouhlas s rozhodnutím napadeným kasační stížností (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2021, č. j. 5 Azs 271/2019 30).

[24] Nároky na obsahové vymezení žalobních bodů se zabýval rozšířený senát tohoto soudu (uvedené závěry lze přiměřeně vztáhnout i na požadavky na formulaci kasačních námitek), a to v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 58 (publikováno pod č. 835/1996 Sb. NSS). Vyložil, že zákon žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní skutková tvrzení a právní argumentaci, přičemž výrazem „konkrétní“ je myšleno individualizované ve vztahu k žalobci a k projednávané věci. Ke skutkovým tvrzením blíže vysvětlil, že nemohou být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, nýbrž musí se jednat o zcela jasně individualizovaný, a tedy od jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelný popis. Konkretizace faktů dostatečně substancovanými žalobními body je důležitá nejen pro vytyčení mezí, v nichž se soud může a má v souladu s dispoziční zásadou pohybovat, ale má význam i pro žalovaného, aby mohl v souladu se zásadou rovnosti účastníků řízení náležitě využít možnosti procesní obrany. Konečně k tomu rozšířený senát uvedl, že „žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.“ K naplnění těchto požadavků v projednávané věci došlo pouze ve velmi omezené míře, na což ostatně krajský soud výslovně poukázal.

[25] Na pouze obecně uplatněnou argumentaci byl stěžovatel upozorněn již v odst. 34 až 36 odůvodnění napadeného rozsudku. Stěžovateli bylo vytknuto, že nereflektoval skutkové okolnosti případu ani neoznačil konkrétní skutečnosti, které by podpořily jeho tvrzení o neumožnění čerpání přestávek ve smyslu § 60 odst. 1 služebního zákona. Totožným způsobem pak byla uplatněna argumentace v kasační stížnosti, v níž stěžovatel neoznačil žádné konkrétní skutečnosti, jež by podporovaly jeho tvrzení o nezákonnosti napadeného rozsudku. Kasační stížnost se proto jeví jako velmi obecná a nelze konstatovat, že by se vázala k osobě stěžovatele, ale spíše obecně k fungování vězeňské služby. Nejvyšší správní soud se proto kasačními námitkami zabýval ve stejně obecném rozsahu, v jakém byly uplatněny.

[26] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], protože v případě její důvodnosti by bylo vypořádání dalších kasačních námitek v zásadě vyloučené. Z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že má li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za (ne)správné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků řízení za (ne)důvodnou (viz například nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 75). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí.

[27] Nejvyšší správní soud musí především odmítnout výtky stěžovatele, že se krajský soud některými námitkami nezabýval či jen okrajově. Otázkou faktického střídání dozorců se krajský soud zabýval v odst. 55 až 59 odůvodnění svého rozsudku, kde konstatoval, že zjištěný skutkový stav, vyplývající z předloženého správního spisu, poskytuje dostatečnou oporu pro závěr, že v rozhodném období byl výkon služby v obou předmětných věznicích organizován tak, že pro účely čerpání přestávek byla dána zastupitelnost jednotlivých dozorců. Krajský soud se zabýval jak vícečlennými, tak jednočlennými pohyblivými stanovišti a své závěry opřel o svědecké výpovědi, rozpisy dozorčích stanovišť a denní rozkazy. Nelze proto souhlasit s tvrzením, že by této problematice byla věnována minimální pozornost. Naopak, jednalo se o podstatnou část argumentace krajského soudu. Obdobně nelze souhlasit s tím, že by nebyla věnovaná pozornost rozpisu dozorčích pracovišť, jelikož ty byly řešeny v odstavci 57 odůvodnění napadeného rozsudku.

[28] Stěžovatel na str. 3 kasační stížnosti také namítal, že rozsudek Nejvyššího správního soudu, na který krajský soud odkázal, je v rozporu s rozhodovací praxí správních soudů, neuvedl však, na který konkrétní rozsudek poukazoval. Jednalo li se o výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 272/2022 64, pak z tvrzení stěžovatele není zřejmé, v čem konkrétně shledal rozpor a se kterými jinými rozhodnutími má zde vyslovený právní názor kolidovat. Jedná se proto o neurčité a ničím nepodložené tvrzení. Tento nedostatek nenapravují ani odkazy na jiná rozhodnutí kasačního soudu a krajských soudů, na která stěžovatel upozornil v replice (jednalo se o pouhý výčet těchto rozhodnutí bez jakéhokoliv bližšího kontextu). V této souvislosti je nutno také dodat, že jednotlivé případy nelze mechanicky srovnávat pouze na základě totožnosti účastníků a řešené právní otázky, ale je třeba reflektovat specifické skutkové okolnosti těchto případů. Nelze proto jen na základě podobnosti jednotlivých věcí uzavřít, že v případě proplácení přestávek byla rozhodnutí žalovaného rušena, a proto je nutné i v posuzovaném případě postupovat analogicky. Obdobně uzavřel také krajský soud v odst. 40 odůvodnění napadeného rozsudku a Nejvyšší správní soud jeho názor plně aprobuje.

[29] Jiné námitky, v nichž by stěžovatel rozporoval přezkoumatelnost napadeného rozsudku kasační stížnost neobsahuje, a proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že z rozsudku je patrné, jak krajský soud o návrhu rozhodl, jaké důvody jej k tomu vedly a na jakých úvahách založil své závěry. Rozsudek krajského soudu není ani vnitřně rozporný, ostatně je zřejmé, že mu stěžovatel rozumí, neboť se s jeho názory věcně polemizuje. Lze proto uzavřít, že kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s nebyl naplněn.

[30] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami směřujícími do nedostatečného posouzení skutkového stavu ve správním řízení, které měly dle názoru stěžovatele vést ke zrušení rozhodnutí žalovaného krajským soudem [kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].

[31] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, argumentace v kasační stížnosti je značně obecná. Již krajský soud stěžovateli vytýkal, že žaloba neobsahovala žádné konkrétní případy, kdy by došlo k přerušení přestávky, či k mimořádné události, na jejímž základě by byla přestávka přerušena. Rovněž stěžovatel nepopsal žádnou situaci, kdy musel zůstávat ve stavu trvalé ostražitosti. Celou kasační stížností se tak prolínají obecná a hypotetická vyjádření a úvahy, což způsobuje i prolínání jednotlivých argumentů. Obdobně jako v případě rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 272/2022 64 (kde stěžovatele zastupoval totožný právní zástupce) je kasační stížnost prosta jakýchkoliv konkrétně formulovaných kasačních námitek a její struktura je značně chaotická. Jelikož se jedná o obdobně koncipovanou kasační stížnosti jako v uvedeném případě, vycházel Nejvyšší správní soud při posouzení projednávaného případu ze závěrů vyslovených v tomto rozsudku.

[32] Stěžovatel obecně popisoval, že mu nebylo ve Věznicích Plzeň a Ostrov umožněno čerpat přestávky na jídlo a odpočinek a současně, že během čerpání přestávek přetrvává odpovědnost za stanoviště, na které byl velen rozpisy dozorčích pracovišť a denními rozkazy. Neuvedl však žádné konkrétní případy, ve kterých k jeho vystřídání nedošlo anebo mu byla přestávka zkrácena, pouze velmi obecně zpochybňoval závěry krajského soudu. Nejvyšší správní soud z obsahu kasační stížnosti identifikoval dvě stěžejní kasační námitky, a to (i) zda příslušníci mají reálnou možnost přerušit službu a čerpat řádnou přestávku, bez ohledu na dění ve věznici, a (ii) jaká je fakticita (ne)zastupování na stanovišti.

[33] V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné připomenout nejprve obecná východiska pro poskytování přestávek příslušníkům. Služební zákon v § 60 odst. 1 stanoví, že příslušník má nárok na přestávku ve službě na jídlo a odpočinek, nejdéle po každých 5 hodinách nepřetržitého výkonu služby, jestliže služební funkcionář nerozhodne na žádost příslušníka jinak, a to při trvání směny a) do 9 hodin v rozsahu 30 minut, b) nad 9 hodin v takovém rozsahu, aby jedna přestávka činila 30 minut a ostatní přestávky činily nejméně 15 minut. Dle odst. 2 tohoto ustanovení pak platí, že přestávka ve službě na jídlo a odpočinek se nezapočítává do doby služby.

[34] Příslušníci při čerpání řádné přestávky nemusí v zásadě plnit žádné služební povinnosti a úkoly spojené se stanovišti. V této době je příslušník oprávněn trávit čas dle svého uvážení a je povinen pouze zachovat nutnou pohotovost pro případ nutnosti zakročit podle § 7 odst. 1 zákona o vězeňské službě. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2022, č. j. 9 As 89/2021 65 „sama existence zákonné zakročovací povinnosti příslušníka bezpečnostního sboru nevylučuje podřazení doby odpočinku na jídlo pod pojem přestávky ve službě ve smyslu § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru.“

[35] Služební zákon v § 60 odst. 3 upravuje i situaci, ve které nelze příslušníka vystřídat a poskytnutí řádné přestávky tak není fakticky možné, neboť stanoví, že jde li o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, musí být příslušníkovi i bez přerušení výkonu služby zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek. Důvody, pro které nelze přestávku ve smyslu § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru čerpat, a výkon služby je tak třeba považovat za nepřerušitelný ve smyslu § 60 odst. 3 téhož zákona, mohou spočívat nejen v samotném charakteru vykonávané služby, ale i v dalších okolnostech, které se mohou v jednotlivých případech poměrně výrazně odlišovat.

[36] K problematice pohotovosti během přestávky se vyjádřil rovněž Soudní dvůr EU. Ten v rozsudku ze dne 9. 9. 2021 ve věci C 107/19, XR proti Dopravnímu podniku hl. m. Prahy zdůraznil, že samotná skutečnost, že v průměru musí pracovník během doby pracovní pohotovosti přistoupit k výkonu práce pouze zřídka, nemůže vést k tomu, že by tyto doby byly považovány za „doby odpočinku“. Pokud je lhůta na návrat k profesním činnostem krátká, pak tato doba nemůže být považována za dobu odpočinku i proto, že nepředvídatelnost možných přerušení přestávky může pracovníka stavět do „stavu trvalé ostražitosti“. Tyto úvahy ostatně předestřel i krajský soud a s jeho závěry se kasační soud ztotožňuje.

[37] Požadavek dozorců na proplacení přestávek posuzoval z hlediska nepřerušitelnosti služby Nejvyšší správní soud již opakovaně, například v rozsudku ze dne 7. 5. 2020, č. j. 9 As 40/2020 78, ve kterém uvedl, že „judikatura soudů ve správním soudnictví již vymezila určitá kritéria, na jejichž základě lze posoudit, zda příslušníci různých bezpečnostních sborů mohli během nepřetržité služby čerpat a čerpali přestávku ve službě na jídlo a odpočinek podle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru, která se jim nezapočítává do doby služby; nebo zda šlo ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, takže jim byla fakticky zajištěna podle tohoto ustanovení pouze přiměřená doba na jídlo a odpočinek, která by se jim do služební doby započítala. Z právě citované judikatury plyne, že pod § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru je třeba zařadit zejména situaci, kdy sice příslušník může konzumovat jídlo, je však stále dosažitelný a připravený přerušit přestávku v případě potřeby, přičemž služba je zorganizována tak, že taková potřeba běžně nastává.“ Obdobně se v případě posuzovaných kritérií kasační soud vyjádřil i v rozsudku ze dne 29. 7. 2022, č. j. 2 As 347/2019 93, nebo ze dne 17. 8. 2022, č. j. 9 As 89/2021 65. Opakovaně přitom uzavřel, že o řádnou přestávku dle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru se nejedná, pokud je příslušník i během této doby pravidelně odvoláván k zásahu v krizové situaci.

[38] V rozsudku ze dne 4. 10. 2022, č. j. 7 As 53/2022 41, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že krajský soud „v první řadě zcela opomíjí hlavní argumentační linii stěžovatelů, kterou je skutečnost, že vnitřní předpisy věznice některá služební stanoviště příslušníků konstituují jako nepřerušitelnou službu. Stěžovatelé povětšinou nerozporují, že jim bylo umožněno na těchto pozicích přestávky čerpat, upozorňují však, že čerpáním přestávky nelze zajistit řádné plnění uložených povinností, resp. řádný chod věznice. Přestávka, jejímž účelem má být nejen stravování, ale i odpočinek, pak takovou dobou není. I po dobu přestávky musí být příslušník neustále ve střehu (ve stavu ostražitosti).“ Stanovil tak další podmínku nepřerušitelnosti služby, a to stav neustálé ostražitosti příslušníků, kteří musí stále zajišťovat řádný a bezpečný chod věznice.

[39] Z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu tak jednoznačně plyne, že pro posouzení, zda je příslušníkům poskytována řádná přestávka dle § 60 odst. 1 služebního zákona nebo je jim pouze umožněna přiměřená doba na stravu a oddech dle § 60 odst. 3, je klíčové posoudit možnost přerušitelnosti služby. Kasační soud dále dovodil, že i kdyby byl výkon služby přerušitelný a zastupitelnost by byla ve služebních předpisech předpokládána, ale samotné pracovní prostředí a vytíženost příslušníků by fakticky čerpání přestávek ve službě na jídlo a odpočinek neumožňovaly, bylo by nutné dospět k závěru, že čerpané přestávky měly povahu pouze přiměřené doby na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru. Z judikatury dále plyne, že pod § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru je třeba zařadit právě situaci, kdy sice příslušník může konzumovat jídlo, je však stále dosažitelný a připravený přerušit přestávku v případě potřeby, přičemž služba je zorganizována tak, že taková potřeba běžně nastává. Naopak podřazení pod § 60 odst. 1 služebního zákona nevylučuje samo o sobě to, že příslušník má v době přestávky ve službě na jídlo a odpočinek na sobě výstroj a výzbroj, že ji z praktických důvodů bezpečnostních kontrol tráví přímo ve věznici. Rozhodující je, zda jsou příslušníci po celou dobu služby, i v době, ve které mají čerpat přestávku, ve stavu trvalé ostražitosti a zda běžně dochází k aktivaci zakročovací povinnosti (navrácení do služby) během doby stravy a odpočinku.

[40] Stěžovatel předně namítal, že krajský soud věnoval pouze minimální pozornost otázce „přerušitelnosti“ služeb. Rozporuje pak zejména možnost čerpat přestávku zcela nerušeně bez ohledu na aktuální dění ve věznici. Krajský soud četnost zakročovací povinnosti ve věznici hodnotil ve světle aktuální judikatury, zejména s ohledem na již několikrát citovaný rozsudek č. j. 1 As 272/2022. Stěžovatel jak v žalobě, tak ani v kasační stížnosti netvrdil žádnou konkrétní situaci, kdy by k přerušení jeho přestávky došlo ; učinil tak až ex post. Krajský soud proto nemohl hodnotit konkrétní situaci, nýbrž pouze obecně fungování předmětných věznic.

[41] Krajský soud se přerušením služby v době čerpání přestávky podrobně zabýval v odst. 46. až 54 odůvodnění svého rozsudku a poukázal přitom na obsah svědeckých výpovědí. Z Věznice Ostrov se jednalo o dozorce, kteří mnohdy vykonávali službu společně s žalobcem, zástupce vedoucího OVVaT a inspektora dozorčí služby; z Věznice Plzeň byl vyslechnut zástupce vedoucího OVVaT. Dále krajský soud poukázal na rozpisy dozorčích pracovišť a denní rozkazy včetně jejich příloh, které byly zcela v souladu se svědeckými výpověďmi (v podrobnostech lze odkázat na odst. 56 a 57 napadeného rozsudku). Součástí spisové dokumentace pak jsou také interní předpisy, a to nařízení GŘ a směrnice z jednotlivých věznic. Ze všech těchto důkazů pak vyplývá jednoznačný závěr, že při čerpání přestávek docházelo k přerušení služby. Naopak stěžovatel neoznačil žádné důkazy (vyjma své účastnické výpovědi), z nichž by vyplýval odlišný závěr, nebo které by důkazy opatřené správními orgány zpochybňovaly.

[42] Pokud jde o výtku, že termín „přerušitelnosti služby“ nemá oporu v právním ani interním předpise, ani s tou Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Krajský soud v odst. 52 a 53 odůvodnění svého rozsudku podrobně popsal, z jakých podkladů dospěl k závěru, že služba je přerušitelná. Uvedl, že v interních předpisech není sice explicitně uvedena možnost přerušitelnosti, nicméně služební povinnosti a služba byly organizovány tak, že faktické přerušení služby nevylučovaly. Krajský soud na základě provedeného dokazování vyhodnotil výkon služby ve věznici jako přerušitelný a uzavřel, že příslušníkům je umožněno čerpat řádné přestávky dle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru. S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.

[43] Druhou otázkou tak bylo posouzení faktického zastupování na pracovišti, k čemuž krajský soud uzavřel, že z důkazů založených ve správním spise vyplývá, že ke střídání dozorců na pracovišti běžně dochází. Naproti tomu stěžovatel nepředložil žádný důkaz, který by tyto závěry vyvracel či dokládal opak. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod závěry krajského soudu nijak rozporovat, a proto byla námitka týkající se faktického poskytování přestávky vyhodnocena jako nedůvodná.

[44] Stěžovatel dále namítal, že se krajský soud nezabýval otázkou odpovědnosti za stanoviště v případě čerpání přestávky. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že tato otázka není předmětem posouzení, neboť bezprostředně nesouvisí s otázkami nastolenými v žalobě. Lze však nad rámec nutného uvést, že odpovědnost bude vždy řešena individuálně s ohledem na poměry konkrétního případu. Záleží tedy, zda se jedná o vícečlenná či jednočlenná stanoviště, a kdo je určen jako konkrétní zástupce za dozorce, který čerpá přestávku.

[45] Z napadeného rozsudku rovněž nevyplývá, že by byl stěžovatel jakkoli ponoukán ke svévolnému opouštění svého stanoviště. V odst. 60 odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud konstatoval, že opuštění stanoviště v předepsaném termínu, případně v termínu povoleném inspektorem, není nepovoleným opuštěním dozorčího stanoviště. K opuštění stanoviště dochází po odsouhlasení inspektorem dozorčí služby, který zajišťuje koordinaci přestávek, jak shodně uvedl také žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti. Ani tato námitka tedy není důvodná. Pokud jde o argument stěžovatele, že se odsouzení nesmí volně pohybovat po věznicích, pak postačí uvést, že opačný závěr z rozsudku krajského soudu nevyplývá, a i z logiky věci je zřejmé, že nic takového není možné.

[46] K odkazu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2020, č. j. 9 As 2020 78, který krajský soud neakceptoval a nepostupoval v souladu s ním, kasační soud uvádí, že v citovaném případě se krajský soud nezabýval zařazením stěžovatelů na konkrétní stanoviště. To však neplatí v posuzovaném případě, kde se krajský soud se těmito skutečnostmi zabýval (viz například odst. 53 odůvodnění napadeného rozsudku).

[47] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že ani kasační důvod ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. dán není.

[48] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není důvodná. Za podmínek vyplývajících z § 110 odst. 1, in fine, s. ř. s. ji proto rozsudkem zamítl.

[49] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka žalovaného v jeho případě nebylo zjištěno, že by mu v souvislosti s daným řízením vznikly náklady převyšující jeho běžné administrativní výdaje spojené s jeho procesním postavením. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.). V Brně dne 20. září 2024

Mgr. Radovan Havelec předseda senátu

Plný text rozhodnutí