3 As 149/2021

3 As 149/2021- 36 - text

3 As 149/2021 - 39 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce T. P., zastoupeného Mgr. Jiřím Kokešem, advokátem se sídlem Příbram, Na Flusárně 168, proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem Praha, Zborovská 11, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2021, č. j. 54 A 98/2019 26,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Rozhodnutím ze dne 17. 10. 2019, č. j. 130036/2019/KUSK, potvrdil žalovaný rozhodnutí Městského úřadu Příbram (dále jen „stavební úřad“) ze dne 26. 7. 2019, č. j. MeUPB 73673/2019 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 178 odst. 2 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), za což mu byla podle § 178 odst. 3 písm. c) tohoto zákona uložena pokuta ve výši 50 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení. Přestupku se žalobce dopustil tím, že jako stavebník v období od 1. 5. 2019 do 26. 7. 2019 provedl změnu stavby č. p. X ve V. na pozemku parc. č. st. XA v k. ú. V. bez stavebního povolení nebo společného povolení nebo veřejnoprávní smlouvy anebo oznámeného certifikátu autorizovaného inspektora. Změna stavby spočívala v provedení nadezdění, tj. dvou vikýřů na domě (jeden na jižní a druhý na severní straně), za účelem vytvoření obytného podkroví, a dále v provedení okenních otvorů v západní štítové zdi domu, čímž došlo k zásahu do nosné konstrukce stavby.

[2] Rozhodnutí žalované napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 14. 5. 2021, č. j. 54 A 98/2019 26, zamítl. Krajský soud nepřisvědčil tvrzení žalobce, že provedené stavební práce byly udržovacími pracemi ve smyslu § 3 odst. 4 stavebního zákona, které provedl po projednání se statikem a na základě statického posudku č. 45/2019 ze dne 16. 4. 2019 (ten byl stavebnímu úřadu doložen až dne 30. 5. 2019). Žalobce nijak nezpochybňoval, že stavební práce v rozsahu uvedeném v odst. [1] provedl, avšak ani neupřesnil, proč bylo k nápravě havarijního stavu nutné vybudování předmětných stavebních úprav, přičemž tato potřeba nevyplývala ani z předloženého posudku statika. Krajský soud proto dospěl k závěru, že žalobcem provedené stavební práce nelze hodnotit jako údržbu stavby, nýbrž se jedná o změnu dokončené stavby dle § 2 odst. 5 stavebního zákona. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2009, č. j. 1 As 35/2009 69, dle kterého práce, kterými se mění vzhled stavby a zasahuje se do nosných konstrukcí stavby, a které nejsou prováděny v souladu s ověřenou projektovou dokumentací stavby, nejsou udržovacími pracemi.

[3] Krajský soud dále uvedl, že podání žádosti o dodatečné povolení stavby ani její dodatečné povolení nezbavuje žalobce odpovědnosti za zjištěný přestupek; jeho chování však může mít vliv na výši uložené sankce (jako tomu bylo i v posuzovaném případě). K rozsahu soudního přezkumu přiměřenosti výše pokut krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 36, dle kterého je zásah soudu možný pouze v případě, kdy by nepřiměřenost výše sankce způsobila nezákonnost napadeného rozhodnutí (například pokud by byla pokuta pro obviněného likvidační); takovou vadu však krajský soud neshledal a uzavřel, že ze správních rozhodnutí nevyplývá, že by výše pokuty byla pro žalobce likvidační a ani žalobce nic takového netvrdil.

[4] Pokud se jedná o námitku, dle které správní orgány nepřihlédly ke všem okolnostem vyplývajícím z § 37 zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), krajský soud uvedl, že se jedná o demonstrativní výčet kritérií, a proto není třeba, aby správní orgány vyčerpávajícím způsobem přezkoumávaly možné naplnění každého z nich. Dále se krajský soud zabýval odůvodněním výše pokuty, kdy předestřel úvahy stavebního úřadu a žalovaného a dospěl k závěru, že tyto byly dostatečné a není jim co vytknout. Zdůraznil, že objektem přestupku dle § 178 odst. 2 písm. d) stavebního zákona je především „pořádek“ ve věcech stavebních, který není nijak samoúčelný; je zárukou bezpečnosti povolených staveb a toho, že stavbou nedojde k nepřiměřenému narušení práv a chráněných zájmů dalších osob, případně zájmu veřejného. Argumentoval li žalobce tím, že jednal neúmyslně, krajský soud zdůraznil, že žalobce vědomě postupoval daleko nad rámec nezbytných stabilizačních opatření (vytvořením dvou vikýřů s 16 okny a dalšími dvěma okny ve štítové zdi). Při uložení pokuty bylo bráno v potaz, že žalobce nebyl doposud trestán, což odpovídá tomu, že sankce, byla uložena při dolní hranici zákonné sazby. K argumentaci žalobce, že jeho jednáním nevznikla újma jiným osobám, krajský soud poznamenal, že i tato skutečnost se nepochybně odrazila ve výši sankce; pokud by byla jednáním žalobce způsobena škoda třetím osobám, byla by závažnost jeho jednání (a tím i uložená pokuta) podstatně vyšší.

[5] Konečně námitku, že se žalovaný dostatečně nezabýval (žalobcem blíže nespecifikovanými) odvolacími námitkami, neshledal krajský soud důvodnou a pro její obecnost se jí více nezabýval.

[6] Proti rozsudku krajského soudu brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Kasační argumentaci lze shrnout do tří bodů: (i) stěžovatel provedl pouze udržovací práce, (ii) podáním žádosti o dodatečné povolení stavby se stěžovatel zbavil odpovědnosti za zjištěný přestupek a (iii) uložená pokuta je nepřiměřená.

[7] Ad (i) stěžovatel namítá, že předmětné stavební práce provedl v dobré víře a pouze plnil své povinnosti vyplývající z titulu vlastnictví [dle čl. 11 odst. 3 Ústavy a § 154 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 3 odst. 4 stavebního zákona], kdy je jako vlastník povinen udržovat stavbu po celou dobu její existence v řádném stavu. Stěžovatel se tak řídil statickým posudkem, v němž statik konstatoval, že je nosná konstrukce stavby nestabilní a v havarijním stavu; provedené práce tak směřovaly pouze a jen k zabezpečení dobrého stavebního stavu stavby a k zamezení jejího dalšího znehodnocení. Bez bližší argumentace stěžovatel dodal, že stavební práce ani udržovací práce nevyžadují vydání územního rozhodnutí.

[8] V druhé námitce [ad (ii)] stěžovatel namítá, že žádost o dodatečné povolení stavby podal bezprostředně po odstranění havarijního stavu stavby, z čehož je zřejmé, že postupoval v souladu se zákonem, a proto mu neměla být uložena pokuta. V daném případě tak nebyly splněny podmínky pro dovození jeho odpovědnosti za údajně spáchaný přestupek.

[9] Konečně [ad (iii)], stěžovatel nesouhlasí s výší pokuty, která je vzhledem ke všem okolnostem nepřiměřená. Zejména stěžovatel namítá, že nedošlo k žádné škodě a následek jeho jednání byl nulový, neboť provedenou činností pouze plnil své povinnosti vlastníka stavby v rámci řešení jejího havarijního stavu. Závažnost jednání byla tedy v posuzovaném případě nízká, až nulová. Stavební úřad ani žalovaná nepřihlédly ke skutečnosti, že se jednalo o první provinění stěžovatele, navíc nedbalostního charakteru. Pokuta ve výši 50 000 Kč je tak dle jeho názoru nepřiměřeně přísná. Jelikož krajský soud závěr správních orgánů aproboval, rozhodl věcně nesprávně.

[10] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel opakuje a rozvádí totožnou argumentaci, kterou uplatnil již v odvolacím řízení a s níž se žalovaný a následně i krajský soud podrobně zabývali a krajský soud ji aproboval. Dodal, že případným dodatečným povolením stavby je zhojena nezákonnost jednání a nahrazena absence nezbytného, pravomocného povolení, nedochází však k vyvinění se za již spáchaný přestupek. Žalovaný následně zevrubně zopakoval argumentaci uvedenou již v žalovaném rozhodnutí a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.

[11] V replice stěžovatel neuvedl žádné nové, pro věc podstatné skutečnosti, pouze zopakoval svou kasační argumentaci.

[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[13] Kasační stížnost není důvodná.

[14] S ohledem na to, jakým způsobem je v nyní projednávané věci formulována kasační argumentace stěžovatele, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné připomenout, že řízení ve správním soudnictví, včetně řízení o kasační stížnosti, je ovládáno dispoziční zásadou. S výjimkami uvedenými v § 109 odst. 4 větě za středníkem s. ř. s. je tak Nejvyšší správní soud vázán důvody uvedenými v kasační stížnosti (§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.), a proto obsah stížnostních bodů a kvalita jejich odůvodnění v kasační stížnosti do značné míry předurčují obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 54; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná z www.nssoudcz). Rozsudek krajského soudu je tedy přezkoumáván v intencích kasačních námitek, se zřetelem k důvodům obsaženým v § 103 odst. 1 s. ř. s. Je nutno zdůraznit, že kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ř. s.) a důvody které v ní lze s úspěchem uplatnit, se tak musí upínat právě k tomuto rozhodnutí (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2003, č. j. 6 Ads 3/2003 73). Jinými slovy, „[u]vedení konkrétních stížních námitek [...] nelze nahradit zopakováním námitek uplatněných v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací a žalobní námitky směřovaly proti jiným rozhodnutím, než je rozhodnutí přezkoumávané Nejvyšším správním soudem“ (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 26. 10. 2007, č. j. 8 Afs 106/2006 58).

[15] Nejvyšší správní soud ve světle výše uvedeného nemůže přehlédnout, že námitky uplatněné v kasační stížnosti se téměř kryjí s námitkami žalobními (v některých částech jsou dokonce zcela totožné). Stěžovatel v podstatě jen opakuje argumentaci, která již byla vypořádána v řízení před krajským soudem. V této souvislosti je nutno poukázat na judikaturu zdejšího soudu, podle níž „stěžovatelům nic nebrání zopakovat žalobní argumentaci v případech, kdy ji krajský soud dostatečně nevypořádal, směřuje li taková argumentace k existenci kasačního důvodu ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (tedy nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí či jiné vadě řízení před krajským soudem – v tomto případě nevyčerpání žalobou vymezeného předmětu řízení). Nejsou li stěžovatelé spokojeni se skutkovým či právním posouzením věci, musí být z obsahu kasační stížnosti zřejmé, které závěry krajského soudu pokládají stěžovatelé za nedostatečné, respektive nesprávné, a z jakého důvodu. Neobsahuje li kasační stížnost takovou argumentaci, je nutno na ni nahlížet jako na nepřípustnou, neboť se míjí s kasačními důvody uvedenými v § 103 s. ř. s. (viz § 104 odst. 4 s. ř. s.)“ (rozsudek ze dne 14. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2016 40).

[16] Jak již bylo uvedeno výše, tímto směrem kasační argumentace stěžovatele v zásadě vedena není. Naopak, stěžovatel v podstatě jen zopakoval žalobní námitky, aniž by konkrétně polemizoval se závěry krajského soudu a uvedl, v čem je tato argumentace nesprávná. Nejvyšší správní soud se z hlediska rozsahu přezkumu proto může vyjádřit prakticky jen k tomu, zda jsou závěry krajského soudu přezkoumatelné [kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].

[17] K otázce přezkoumatelnosti se opakovaně vyjadřuje judikatura jak Ústavního, tak Nejvyššího správního soudu. Platí, že má li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za (ne)správné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků řízení za (ne)důvodnou (viz například nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 75; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z www.nalus.usoud.cz). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.

[18] Námitkami ad (i), týkajícími se posouzení stěžovatelem provedených prací jako prací stavebních, nikoli udržovacích, se krajský soud zabýval v odst. 15 a 16, kde srozumitelně a přezkoumatelně vyložil, proč v daném případě dospěl k závěru, že stěžovatel prováděl změnu stavby, spočívající v provádění stavebních prací. V této souvislosti opřel krajský soud své závěry o rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 35/2009 69, zabývající se právě rozdíly mezi údržbou stavby a stavebními úpravami. Krajský soud zdůraznil, že ani stěžovatel žádným způsobem neupřesnil, proč bylo nutné k odstranění havarijního stavu budovy vytvořit nadezdění se dvěma vikýři a 16 okny a dalšími dvěma okny ve štítové části domu. Potřeba provedení úprav v takovém rozsahu rovněž nevyplývala ani z posudku statika předloženého stavebnímu úřadu stěžovatelem. Lze proto konstatovat, že krajský soud danou námitku vypořádal úplně a přezkoumatelně, přičemž své závěry opřel o konstantní judikaturu kasačního soudu týkající se skutkově i právně obdobného případu jako je nyní projednávaná věc. Proti jeho závěrům nestaví stěžovatel žádnou vlastní konkurující úvahu a Nejvyšší správní soud se proto z hlediska právního hodnocení věci prakticky nemá čím zabývat.

[19] Lze proto alespoň v obecné rovině uvést, že krajský soud v souladu s konstantní judikaturou správně dovodil, že stěžovatel v posuzovaném případě neprovedl udržovací práce ve smyslu § 3 odst. 4 stavebního zákona, nýbrž změnu stavby. Předmětnými pracemi bylo zasaženo jak do nosné konstrukce stavby, tak byl změněn její vzhled. Jak vyplývá z již několikrát citovaného rozsudku 1 As 35/2009 69, v případě změny stavby (v posuzovaném případě stavební úpravy), se jedná „o změnu proti dosavadnímu právnímu stavu stavby, např. dle kolaudačního rozhodnutí vydaného na základě […] stavebního zákona. Takovouto stavební úpravou jsou typicky různé vestavby (např. vestavba bytu do dosud prázdného půdního prostoru), přestavby, změny vzhledu stavby (např. zřízení nového okna nebo zazdění stávajícího), dispoziční změny stavby (zřízení nebo naopak vybourání příčky v jednotlivých místnostech) apod.“ (zvýraznění doplněno).

[20] Je tedy zřejmé (jak správně uvedl i krajský soud), že stěžovatel v daném případě nenapravoval pouze havarijní stav budovy, jelikož k takové nápravě by zajisté nebylo nutné rozšiřovat stavbu (nové vikýře) a stejně tak by nebylo třeba vytvářet nové okenní otvory, ale pouze by postačilo například stávající okna opravit, popřípadě vyměnit. V případě havarijního stavu stavební zákon v hlavě II obsahuje různé instituty, které upravují právě situace, kdy je stavba v havarijním stavu (např. v ustanovení § 135 či § 137 tohoto zákona), vždy je však nutná intervence stavebního úřadu, a to jak z bezpečnostního hlediska tak pávě z důvodu dodržení „stavební kázně“ stavebníků. Závěrům krajského soudu proto nelze ničeho vytknout, a Nejvyšší správní soud je proto hodnotí jako přezkoumatelné a srozumitelné.

[21] Nelze souhlasit ani s námitkou, dle které krajský soud nesprávně posoudil účinky podané žádosti o dodatečné povolení stavby [ad (ii)]. Vlivem podané žádosti o dodatečné povolení stavby na odpovědnost stěžovatele za spáchaný přestupek dle § 178 odst. 2 písm. d) stavebního zákona se krajský soud zabýval v odst. 17, kde konstatoval, že podání žádosti o dodatečné povolení ani dodatečné povolení stavby nezbavuje stěžovatele odpovědnosti za zjištěný přestupek. Byť se jedná o strohé vyjádření, nemá Nejvyšší správní soud tomuto závěru co vytknout. Pouze dodává, že podání žádosti o dodatečné povolení stavby směřuje k tomu, aby byl napraven protiprávní stav, který vznikl nepovolenou stavební činností (zde zásahem do nosné konstrukce a stavebními úpravami). Podání žádosti o dodatečné povolení stavby však nemá žádný vliv na odpovědnost stěžovatele za již spáchaný přestupek, spočívající právě v nelegální stavební činnosti. Následná snaha o nápravu protiprávního stavu, spočívající v podání žádosti o dodatečné povolení stavby, může mít toliko vliv na výši uložené sankce, jak tomu také bylo v posuzovaném případě, jak konstatoval i krajský soud v odst. 18. Lze proto uzavřít, že i tuto námitku krajský soud vypořádal úplně a přezkoumatelně.

[22] Konečně, i v poslední námitce stěžovatel v podstatě pouze opakoval žalobní argumentaci, kterou se krajský soud již v napadeném rozsudku zabýval. K přiměřenosti výše uložené sankce krajský soud obsáhle na str. 5 odůvodnění svého rozsudku uvedl veškeré okolnosti, k nimž stavební úřad přihlédl při uložení výše sankce; zejména, že se jednalo o první přestupek stěžovatele v oblasti stavebního práva a stěžovatel začal se stavebním úřadem spolupracovat, neboť podal žádost o dodatečné povolení stavby (okolnosti polehčující) ale také skutečnost, že po výzvě k bezodkladnému zastavení prací stěžovatel v nepovolené činnosti pokračoval (okolnost přitěžující). Pokuta byla uložena při dolní hranici zákonného rozpětí, a to ve výši 10 % zákonné sazby. Stejně tak se krajský soud zabýval objektem přestupku, který vymezil jako „stavební pořádek“. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že chráněným objektem je v daném případě dodržování stavební disciplíny, která je nezbytná pro ochranu zdraví osob a zvířat, majetku a dalších veřejných zájmů, stejně tak jako zamezení nepřiměřenému narušení práv a chráněných zájmů dalších osob. Jak správně konstatoval krajský soud, v případě, kdy by byla způsobena škoda třetím osobám, byla by závažnost jednání, a tím i uložená výše pokuty, zajisté vyšší. Rovněž argumentace stěžovatele, že se jednalo o „provinění nedbalostního charakteru“, je vzhledem k charakteru přestupkového jednání a s přihlédnutím k tomu, že stěžovatel v nedovoleném jednání pokračoval i přes výzvu k zastavení prací, vyvrácena.

[23] Nejvyšší správní soud proto dospěl k názoru, že rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný, neboť je z jeho odůvodnění zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů krajský soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Nebyl tak naplněn ani kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

[24] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou, a to dle § 110 odst. 1, in fine, s. ř. s.

[25] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného – nebylo v jeho případě prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady převyšující rámec jeho úřední činnosti vznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladu řízení nepřiznává.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.). V Brně dne 31. března 2023

Mgr. Radovan Havelec předseda senátu