3 As 205/2022- 36 - text
3 As 205/2022 - 39
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: V. L., zastoupená Mgr. Zuzanou Candigliotou, advokátkou se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti žalované: Masarykova univerzita, se sídlem Žerotínovo náměstí 617/9, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 7. 2022, č. j. 62 A 10/2022
117,
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 7. 2022, č. j. 62 A 10/2022
117, se zrušuje.
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti.
[1] Žalobkyně podala ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Nezákonný zásah podle žalobkyně spočíval „v protiprávním vynucování si informací o zdravotním stavu žalobkyně a v protiprávním omezování přístupu žalobkyně ke vzdělávání v prezenční formě pod záminkou 'bezinfekčnosti' s ohledem na šíření nákazy covid
19“, a to v době od 22. 11. 2021 do 17. 12. 2021. Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 8. 7. 2022, č. j. 62 A 10/2022
117, jako nedůvodnou zamítl. Vycházel přitom z následujícího skutkového stavu.
[2] Žalobkyně byla v podzimním semestru akademického roku 2021/2022 studentkou 7. semestru studijního programu Archeologie na Filozofické fakultě Masarykovy univerzity. Opatřením rektora žalované č. 8/2021 (dále jen „opatření rektora MU“), vydaným s účinností od 22. 11. 2021, na které navazovala tři opatření Filozofické fakulty Masarykovy univerzity (dále jen „opatření FF MU“), byla stanovena povinnost studentů respektovat tzv. systém O
N
T (tj. očkování – nemoc – testování). Prezenční výuky se tak mohli účastnit pouze studenti, kteří doložili splnění jedné ze tří podmínek: (a) očkování proti onemocnění covid
19 certifikátem EU COVID nebo obdobným certifikátem, (b) laboratorně potvrzené prodělání onemocnění covid
19 za podmínky, že od prvního pozitivního testu na přítomnost viru SARS
CoV
2 neuplynulo více než 180 dní, nebo (c) negativní výsledek testu na přítomnost viru SARS
CoV
2 ne staršího než 7 dní, a to RT
PCR testu nebo antigenního testu provedeného poskytovatelem zdravotních služeb anebo rychlého antigenního testu určeného pro samotestování. Žalobkyně s omezujícími opatřeními nesouhlasila, uvedené podmínky nesplňovala a prezenční výuky se neúčastnila.
[3] Krajský soud konstatoval, že žalobkyně vyjadřovala nesouhlas s podmínkami stanovenými opatřením rektora MU a opatřeními FF MU, nicméně k reálným dopadům navázaným na skutečnou realizaci omezujících opatření, které by se promítly konkrétně a přímo v její právní sféře, nic konkrétního netvrdila. Pouze uvedla, že „se nechtěla vystavovat riziku, že bude z výuky vyhozena“, případně že „nechtěla situaci eskalovat“, a tudíž se o účast v prezenční výuce ani nepokusila. Dle krajského soudu z ničeho neplyne, že by opatření byla ve vztahu k žalobkyni skutečně vynucována, respektive že by ze strany žalované došlo alespoň k pokusu opatření vynucovat. Krajský soud tudíž neměl za prokázané, že by žalobkyně nemohla prezenční výuku absolvovat právě v důsledku opatření rektora MU, eventuálně v důsledku navazujících opatření FF MU. Aktivita žalobkyně, spočívající ve zjišťování, zda budou přednášky „streamovány“ a jak má ve své situaci postupovat, nebyla dle krajského soudu reakcí na vynucování omezujících opatření.
[3] Krajský soud konstatoval, že žalobkyně vyjadřovala nesouhlas s podmínkami stanovenými opatřením rektora MU a opatřeními FF MU, nicméně k reálným dopadům navázaným na skutečnou realizaci omezujících opatření, které by se promítly konkrétně a přímo v její právní sféře, nic konkrétního netvrdila. Pouze uvedla, že „se nechtěla vystavovat riziku, že bude z výuky vyhozena“, případně že „nechtěla situaci eskalovat“, a tudíž se o účast v prezenční výuce ani nepokusila. Dle krajského soudu z ničeho neplyne, že by opatření byla ve vztahu k žalobkyni skutečně vynucována, respektive že by ze strany žalované došlo alespoň k pokusu opatření vynucovat. Krajský soud tudíž neměl za prokázané, že by žalobkyně nemohla prezenční výuku absolvovat právě v důsledku opatření rektora MU, eventuálně v důsledku navazujících opatření FF MU. Aktivita žalobkyně, spočívající ve zjišťování, zda budou přednášky „streamovány“ a jak má ve své situaci postupovat, nebyla dle krajského soudu reakcí na vynucování omezujících opatření.
[4] Žalobkyně dle krajského soudu uvedla plausibilní argumenty proti opatření rektora MU a opatřením FF MU, avšak z ničeho nevyplynulo, že by jejich reálným důsledkem bylo skutečné zasažení práv žalobkyně. Žaloba směřovala jen proti samotným pravidlům, přičemž až jejichž realizace mohla žalobkyni zkracovat na jejích právech. Žalobkyní tvrzený zásah se odvíjel od jejího předpokladu, že by do budovy či učebny nebyla vpuštěna, nesplňovala
li by výše uvedené podmínky tzv. systému O
N
T, případně že by byla vystavena ponížení pramenícímu z možné kontroly splnění těchto podmínek. Krajský soud tak dospěl k závěru, že opatření rektora MU, ani na ně navazující opatření FF MU, sama o sobě nejsou nezákonným zásahem. Teprve na jejich základě mohly být realizovány konkrétní postupy, které by mohly žalobkyni zkracovat na jejích právech. To se však v projednávané věci nestalo.
[5] Proti rozsudku krajského soudu podává žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatelka namítá, že zásahem je úkon, který není rozhodnutím, ale je závazný pro osoby, vůči nimž směřuje. Vynucení splnění určitého pokynu je dalším navazujícím zásahem. V posuzované věci je tedy zásahem již samotné vydání opatření rektora MU a opatření FF MU, která směřovala přímo vůči stěžovatelce. Stěžovatelka byla natolik ovlivněna snahou předejít možným negativním důsledkům vyplývajícím z opatření rektora MU a opatření FF MU, že její rozhodnutí neúčastnit se prezenční výuky nelze považovat za projev svobodné vůle, nýbrž za výsledek neformálního donucení. Proto již samo vydání pokynu formou uvedených opatření je nezákonným zásahem. Splněna je i podmínka přímosti zkrácení na právech stěžovatelky a podmínka přímosti zásahu. Za konkrétní (faktický) dopad nezákonného zásahu je možné považovat „odůvodněný strach z případné konfrontace a ponížení před ostatními studenty“.
[6] Stěžovatelka namítá, že zásahem je úkon, který není rozhodnutím, ale je závazný pro osoby, vůči nimž směřuje. Vynucení splnění určitého pokynu je dalším navazujícím zásahem. V posuzované věci je tedy zásahem již samotné vydání opatření rektora MU a opatření FF MU, která směřovala přímo vůči stěžovatelce. Stěžovatelka byla natolik ovlivněna snahou předejít možným negativním důsledkům vyplývajícím z opatření rektora MU a opatření FF MU, že její rozhodnutí neúčastnit se prezenční výuky nelze považovat za projev svobodné vůle, nýbrž za výsledek neformálního donucení. Proto již samo vydání pokynu formou uvedených opatření je nezákonným zásahem. Splněna je i podmínka přímosti zkrácení na právech stěžovatelky a podmínka přímosti zásahu. Za konkrétní (faktický) dopad nezákonného zásahu je možné považovat „odůvodněný strach z případné konfrontace a ponížení před ostatními studenty“.
[7] Pokud by vydání a „udržování“ opatření nebylo zásahem, stěžovatelka by neměla dostatečně účinný prostředek ochrany; jedinou možností by bylo nerespektování stanovených pravidel a domáhání se ochrany před nezákonným zásahem až poté, co by žalovaná dodržení těchto pravidel vynucovala, což by však do stěžovatelčiných práv zasáhlo výrazněji. Závěr krajského soudu je neudržitelný také proto, že nezbytným atributem účinného prostředku ochrany práv jednotlivce je jeho včasnost.
[8] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že neprokázala, že se prezenční výuky neúčastnila v důsledku opatření rektora MU a opatření FF MU. V řízení před krajským soudem konstantně tvrdila, že jediným (hlavním) důvodem její absence na prezenční výuce bylo právě vydání těchto opatření. Nadto, zjišťování informací o „streamování“ přednášek je faktickým důsledkem vydání opatření rektora MU a opatření FF MU, jelikož bez jejich vydání by tuto aktivitu stěžovatelka nemusela vyvíjet. V tomto směru je napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Krajský soud nejprve nastínil právní východiska, za kterých by shledal přímé zkrácení stěžovatelky na jejích právech (mimo jiné pokud by stěžovatelka musela činit něco, co by jinak nečinila), a následně „z naprosto nepochopitelných důvodů a v příkrém rozporu se skutkovými zjištěními“ dospěl k závěru, že stěžovatelka na svých právech zkrácena nebyla.
[9] Za nezákonný zásah lze považovat i pouhou výzvu určité osobě, aby něco činila, a navazující poučení, že pokud tak neučiní, ponese negativní následky. Přestože opatření rektora MU a opatření FF MU nezmiňovala konkrétní negativní důsledky jejich nerespektování, je zřejmé, že jimi bylo myšleno nevpuštění studenta do budovy či učebny, případně jeho následné vykázání z daných prostor.
[9] Za nezákonný zásah lze považovat i pouhou výzvu určité osobě, aby něco činila, a navazující poučení, že pokud tak neučiní, ponese negativní následky. Přestože opatření rektora MU a opatření FF MU nezmiňovala konkrétní negativní důsledky jejich nerespektování, je zřejmé, že jimi bylo myšleno nevpuštění studenta do budovy či učebny, případně jeho následné vykázání z daných prostor.
[10] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje s napadeným rozsudkem. Stěžovatelka měla dle jejího názoru dostatečný prostor pro uplatnění tvrzení, jak byla přímo zkrácena na svých právech, avšak žádné takové konkrétní tvrzení nepřednesla, ani nenavrhla žádné důkazy. Za přímý zásah nelze považovat odůvodněný strach z případné konfrontace a ponížení před ostatními studenty. Za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. nelze považovat ani samotné opatření rektora MU a opatření FF MU. Žalovaná dále poukazuje na další řízení, která byla vedena u krajského soudu v právně a skutkově obdobných věcech. V jednom případě krajský soud žalobě vyhověl, ve zbývajících věcech žaloby zamítl, byť z různých důvodů, přičemž všechny rozsudky byly napadeny kasačními stížnostmi. Žalovaná se rovněž vyjadřuje k zákonnosti svého postupu při vydání opatření rektora MU a opatření FF MU.
[11] Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§ 102, věta první s. ř. s.), proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná a stěžovatelka je zastoupena advokátkou (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[12] Nejvyšší správní soud považuje za nutné uvést, že rozhodnutí krajského soudu přezkoumává v rozsahu kasačních námitek (§ 109 odst. 3 s. ř. s.) a z důvodů uvedených v kasační stížnosti (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Takto zákonem definovaná dispoziční zásada nicméně neplatí bez výjimek; povinností kasačního soudu je tak mimo jiné ex officio zohlednit i existenci případné zmatečnosti řízení před krajským soudem (§ 109 odst. 4, věta za středníkem s. ř. s.). V nyní posuzované věci kasační soud zjistil, že řízení před krajským soudem bylo zatíženo zmatečností [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], neboť krajský soud projednal žalobu stěžovatelky meritorně, ačkoli k tomu chyběly podmínky řízení.
[13] Skutkově a právně obdobnými věcmi se Nejvyšší správní soud již zabýval v rozsudcích ze dne 14. 4. 2023, č. j. 3 As 239/2022
38, a ze dne 26. 4. 2023, č. j. 6 As 160/2022
35 (všechna zde citovaná judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz). V uvedených věcech zdejší soud přezkoumával rozsudky krajského soudu, kterými bylo rozhodnuto o zásahových žalobách jiných studentů žalované, kteří rovněž nezákonný zásah spatřovali v tvrzených důsledcích, které pro ně plynuly z opatření rektora MU a dalších opatření jednotlivých fakult žalované. Zdejší soud neshledává důvod se od uvedených rozsudků odchýlit, a proto níže v zásadě jen rekapituluje závěry z nich vyplývající, které lze užít i na nyní projednávanou věc.
[13] Skutkově a právně obdobnými věcmi se Nejvyšší správní soud již zabýval v rozsudcích ze dne 14. 4. 2023, č. j. 3 As 239/2022
38, a ze dne 26. 4. 2023, č. j. 6 As 160/2022
35 (všechna zde citovaná judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz). V uvedených věcech zdejší soud přezkoumával rozsudky krajského soudu, kterými bylo rozhodnuto o zásahových žalobách jiných studentů žalované, kteří rovněž nezákonný zásah spatřovali v tvrzených důsledcích, které pro ně plynuly z opatření rektora MU a dalších opatření jednotlivých fakult žalované. Zdejší soud neshledává důvod se od uvedených rozsudků odchýlit, a proto níže v zásadě jen rekapituluje závěry z nich vyplývající, které lze užít i na nyní projednávanou věc.
[14] Podle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[15] Judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila (srov. rozsudek ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017
46, č. 3631/2017 Sb. NSS), že ochrana podle § 82 s. ř. s. je na místě tehdy, pokud jsou kumulativně splněny všechny podmínky stanovené v tomto ustanovení. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka).
[16] Podrobný věcný přezkum (ne)naplnění jednotlivých výše uvedených podmínek je vyhrazen věcnému projednání žaloby. Podmínkou řízení o zásahové žalobě dle § 82 s. ř. s. je nicméně připustitelné (plausibilní) tvrzení nezákonného zásahu, které musí být patrné již ze žaloby. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015
160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci EUROVIA CS, a.s., „[p]okud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem 'zásahem' ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. (…) Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být (…).“ Byť byl tento rozsudek zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18 (všechna zde citovaná judikatura tohoto soudu je dostupná na https://nalus.usoud.cz), důvody zrušení se vztahovaly pouze k posuzování včasnosti zásahové žaloby a nijak se nedotýkají právě zmiňované otázky. Tyto Ústavním soudem nezpochybněné závěry rozšířeného senátu se naopak staly základem navazující judikatury kasačního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2021, č. j. 10 As 255/2020
34).
[16] Podrobný věcný přezkum (ne)naplnění jednotlivých výše uvedených podmínek je vyhrazen věcnému projednání žaloby. Podmínkou řízení o zásahové žalobě dle § 82 s. ř. s. je nicméně připustitelné (plausibilní) tvrzení nezákonného zásahu, které musí být patrné již ze žaloby. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015
160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci EUROVIA CS, a.s., „[p]okud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem 'zásahem' ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. (…) Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být (…).“ Byť byl tento rozsudek zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18 (všechna zde citovaná judikatura tohoto soudu je dostupná na https://nalus.usoud.cz), důvody zrušení se vztahovaly pouze k posuzování včasnosti zásahové žaloby a nijak se nedotýkají právě zmiňované otázky. Tyto Ústavním soudem nezpochybněné závěry rozšířeného senátu se naopak staly základem navazující judikatury kasačního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2021, č. j. 10 As 255/2020
34).
[17] V rozsudku ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/2020
61, č. 4435/2023 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu potvrdil platnost závěrů týkajících se nezbytnosti plausibilních tvrzení nezákonného zásahu, tentokrát ve vztahu k podmínce přímosti zaměření jednání správního orgánu vůči jednotlivci či přímosti jeho zasažení úkonem daného správního orgánu. Ve věci samé dospěl k závěru, že volba způsobu vymáhání daňového nedoplatku oprávněným správním orgánem nemůže být pojmově nezákonným zásahem.
[18] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že krajský soud měl s ohledem na absenci plausibilních tvrzení nezákonného zásahu žalobu odmítnout, a nikoliv věcně projednat.
[19] Opatření rektora MU, ani na něj navazující opatření FF MU, totiž samy o sobě nemohou být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Opatření se nacházejí na pomezí mezi (a) interním normativním aktem (právním předpisem) dané právnické osoby (Masarykovy univerzity), neboť by bylo možné tvrdit, že jsou neurčitá jak co do okruhu svých adresátů, tak co do předmětu úpravy, a (b) opatřením obecné povahy, neboť lze tvrdit, že jsou obecná co do okruhu adresátů, nicméně konkrétní co do předmětu úpravy. V každém případě je nesporné, že se pojmově nejedná ani o rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s., ani o zásah dle § 82 s. ř. s.
[19] Opatření rektora MU, ani na něj navazující opatření FF MU, totiž samy o sobě nemohou být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Opatření se nacházejí na pomezí mezi (a) interním normativním aktem (právním předpisem) dané právnické osoby (Masarykovy univerzity), neboť by bylo možné tvrdit, že jsou neurčitá jak co do okruhu svých adresátů, tak co do předmětu úpravy, a (b) opatřením obecné povahy, neboť lze tvrdit, že jsou obecná co do okruhu adresátů, nicméně konkrétní co do předmětu úpravy. V každém případě je nesporné, že se pojmově nejedná ani o rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s., ani o zásah dle § 82 s. ř. s.
[20] Kasační argumentace, dle které již samotné vydání opatření rektora MU a opatření FF MU musí být vnímáno jako zásah, neboť s jeho vydáním byly spojeny údajné negativní důsledky v právní sféře stěžovatelky, je neudržitelná. Nejen že popírá subsidiaritu zásahové žaloby k jiným typům žalob, ale především by se jednalo o natolik extenzivní pojetí zásahu, že by zásahem bylo vydání jakéhokoliv právního předpisu či jiného normativního aktu, se kterým budou z povahy věci vždy spojeny určité negativní následky pro jeho adresáty. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že samotné vydání či pouhá existence obecného normativního aktu pojmově nemůže představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (srov. rozsudek ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020
80, č. 4033/2020 Sb. NSS, a rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020
51, č. 4232/2021 Sb. NSS). Tento výklad aproboval také Ústavní soud v nálezu ze dne 4. 1. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 34/21, v němž za podobných skutkových okolností (zásah dle § 82 s. ř. s. byl dovozován přímo z přijetí krizového opatření, které tehdejšího žalobce omezovalo v pohybu mezi okresy) potvrdil, že „[ž]alobou podle § 82 soudního řádu správního se tedy přímo proti krizovému opatření, jako právnímu předpisu, bránit nelze, a to ani tak, že se napadnou jeho přímé 'účinky', 'důsledky' apod.“ Zásahovou žalobou nelze napadnout ani opatření obecné povahy či z něj plynoucí následky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020
100, a nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18).
[21] Nejvyšší správní soud se v minulosti vyjádřil rovněž k tomu, zda je možné napadnout zásahovou žalobou vnitřní normativní akty veřejnoprávních korporací. Konstatoval, že vnitřní normativní akty veřejnoprávních korporací nemohou být přezkoumávány coby nezákonný zásah podle § 82 s. ř. s., a to pro absenci jejich přímého a konkrétního zaměření vůči jejich adresátům (srov. rozsudek ze dne 14. 12. 2011, č. j. 6 Aps 2/2011
197). V posledně zmíněném rozsudku Nejvyšší správní soud zdůraznil, že prodloužení volebního období funkcionářů České lékařské komory prostřednictvím novely stavovského předpisu (Volební řád ČLK) nemohlo nijak přímo a adresně zasáhnout do práva jednotlivých členů České lékařské komory být volen, byť pochopitelně v důsledku změny nemohli být voleni v původně předvídaném termínu. Volební řád ČLK byl totiž interním předpisem aplikovatelným na všechny členy České lékařské komory, a nikoliv zacíleným pouze vůči tehdejšímu stěžovateli. Pojmově tak nemohla být splněna podmínka přímosti a adresnosti zásahu vůči konkrétní osobě.
[22] V žalobě ani v kasační stížnosti stěžovatelka nad rámec nesouhlasu s opatřením rektora MU a opatřeními FF MU neoznačila žádný konkrétní individualizovaný úkon žalované, který by směřoval přímo proti stěžovatelce, a který by proto pojmově mohl naplnit definici zásahu dle § 82 s. ř. s. Pokud stěžovatelka dovozovala existenci zásahu z tvrzených faktických dopadů opatření – tedy z toho, že se neúčastnila prezenční výuky údajně proto, že nesplňovala podmínky stanovené opatřením rektora MU a opatřeními FF MU – nelze v tomto jednání spatřovat zásah, nýbrž se jedná o účinky bezprostředně plynoucí ze zpochybňovaných opatření. Ve své podstatě se stěžovatelka dožadovala abstraktního přezkumu interního předpisu (opatření) žalované se zákonem č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), případně jinými právními předpisy. To však není předmětem a cílem zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s.
[23] Nelze souhlasit ani s tvrzením stěžovatelky, že jí tvrzený zásah splňoval podmínku přímého a adresného zásahu vůči ní. Stěžovatelka nebyla nikdy vystavena ničemu jinému, než čemu byli vystaveni v důsledku obecně aplikovatelných vnitřních předpisů žalované všichni studenti. Jak přiléhavě uvedl krajský soud, stěžovatelka se o účast na prezenční výuce nepokusila, nebyla nikdy adresně vyzvána k opuštění výuky, a žalovaná ani v jejím případě nevymáhala stanovené povinnosti. Stěžovatelka tak v řízení u krajského soudu nepředestřela plausibilní tvrzení přímého dotčení v podobě adresného zásahu vůči ní. Stěžovatelčin odkaz na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2021, č. j. 11 A 115/2020
38, je nepřiléhavý. Uvedený rozsudek se týkal výzvy příslušníků Policie ČR, učiněné přímo a konkrétně vůči tehdejší žalobkyni, aby opustila prostor lomu, v němž se nacházela jako novinářka dokumentující demonstraci pořádanou klimatickými aktivisty. Nadto, rozhodnutí krajských soudů nejsou pro Nejvyšší správní soud závazná. Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 28. 7. 2022, č. j. 6 Afs 391/2020
45, pouze u právních názorů vyjádřených v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu totiž platí, že je nemůže senát tohoto soudu překonat sám, ale musí věc předložit rozšířenému senátu postupem dle § 17 s. ř. s.
[24] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že s ohledem na povahu opatření rektora MU a opatření FF MU a absenci označení jakéhokoliv konkrétního a přímého zásahu žalované vůči stěžovatelce, nenabídla stěžovatelka žádné smysluplné vymezení tvrzeného zásahu. Za této situace nebylo úkolem krajského soudu, aby začal sám zjišťovat existenci dalších možných myslitelných zásahů neoznačených v žalobě. S ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu citovanou výše v odstavcích [16] a [17] tohoto rozsudku je třeba považovat předchozí usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007
247, č. 1773/2009 Sb. NSS, které nabádalo správní soudy primárně k meritornímu posuzování zásahových žalob, za překonané.
[24] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že s ohledem na povahu opatření rektora MU a opatření FF MU a absenci označení jakéhokoliv konkrétního a přímého zásahu žalované vůči stěžovatelce, nenabídla stěžovatelka žádné smysluplné vymezení tvrzeného zásahu. Za této situace nebylo úkolem krajského soudu, aby začal sám zjišťovat existenci dalších možných myslitelných zásahů neoznačených v žalobě. S ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu citovanou výše v odstavcích [16] a [17] tohoto rozsudku je třeba považovat předchozí usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007
247, č. 1773/2009 Sb. NSS, které nabádalo správní soudy primárně k meritornímu posuzování zásahových žalob, za překonané.
[25] Zároveň Nejvyšší správní soud považuje za vhodné s ohledem na kasační argumentaci stěžovatelky zdůraznit, že výše uvedené nekoliduje s požadavkem na účinnou právní ochranu zaručenou čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Za prvé, v případě, v němž by opatření rektora MU a opatření FF MU byla materiálně vyhodnocena jako opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005
98, č. 740/2006 Sb. NSS), což však v projednávané věci s ohledem na předmět řízení není nezbytné zkoumat, pak by byl možný jejich přezkum podle § 101a s. ř. s., a to bez ohledu na to, zda byla proti stěžovatelce přímo aplikována. V takovém případě může tvrzené zkrácení na právech plynout přímo z daného opatření obecné povahy (§ 101a odst. 1 s. ř. s.). Za druhé, pokud by byla opatření rektora MU a opatření FF MU vyhodnocena jako normativní předpis určité stavovské či veřejnoprávní korporace (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2011, č. j. 5 Ao 1/2011
22, č. 2465/2012 Sb. NSS), měla by stěžovatelka možnost, v případě jakékoliv konkretizované a přímé aplikace daného právního aktu v subjektivní sféře stěžovatelky, podat buď žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s., nebo žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 s. ř. s., v závislosti na tom, jakým způsobem (rozhodnutím či jinak) by žalovaná přímo zasáhla do veřejných subjektivních práv stěžovatelky.
[26] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský soud pochybil, pokud žalobu věcně projednal, neboť ji měl odmítnout postupem podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud krajský soud i přesto o žalobě meritorně rozhodl, zatížil toto řízení vadou zmatečnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. K této vadě řízení musel Nejvyšší správní soud dle § 109 odst. 4, věty za středníkem s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti. Za této situace pak kasačnímu soudu nezbylo, než napadený rozsudek zrušit (§ 110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.) a žalobu odmítnout (§ 110 odst. 1, věta první za středníkem s. ř. s.).
[26] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský soud pochybil, pokud žalobu věcně projednal, neboť ji měl odmítnout postupem podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud krajský soud i přesto o žalobě meritorně rozhodl, zatížil toto řízení vadou zmatečnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. K této vadě řízení musel Nejvyšší správní soud dle § 109 odst. 4, věty za středníkem s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti. Za této situace pak kasačnímu soudu nezbylo, než napadený rozsudek zrušit (§ 110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.) a žalobu odmítnout (§ 110 odst. 1, věta první za středníkem s. ř. s.).
[27] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že stěžovatelka v kasační stížnosti vznesla námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Nicméně vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů (tj. pro nedostatek podmínek řízení před krajským soudem) rozsudek krajského soudu zrušil (výrok I.) a žalobu odmítl (výrok II.), touto kasační námitkou se dále nezabýval.
[28] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a žalobu současně odmítl, rozhodl také o nákladech řízení, které předcházelo rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3, in fine s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Podle ustanovení prvně zmíněného nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo
li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
(§ 53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 20. října 2023
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu