3 As 376/2020- 82 - text
3 As 376/2020 - 85
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Mgr. J. H., zastoupená advokátem JUDr. Josefem Kopřivou, se sídlem Vodičkova 709/33, Praha 1, proti žalovanému: policejní prezident, se sídlem Strojnická 935/27, Praha 7, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 2. 2019, č. j. PPR 20601
48/ČJ
2018
990131, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2020, č. j. 10 Ad 7/2019 95,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2020, č. j. 10 Ad 7/2019 95, s e ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Ředitel Kanceláře policejního prezidenta (dále jen „služební funkcionář“) rozhodnutím ze dne 30. 7. 2018, č. j. 738/2018, zrušil služební poměr žalobkyně ve zkušební době bez udání důvodu podle § 41a zákona 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“). Odvolání, které proti jeho rozhodnutí žalobkyně podala, žalovaný zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím. Městský soud v Praze však toto rozhodnutí napadeným rozsudkem zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení.
[2] Městský soud před posouzením stěžejní žalobní otázky uvedl, že pro rozhodnutí o zrušení služebního poměru ve zkušební době je rozhodné pouze to, zda žalobkyně byla ve zkušební době. Tato skutečnost přitom podle něj byla v předložené věci nesporná. Neztotožnil se proto s námitkou žalobkyně, že jí služební funkcionář vydáním prvostupňového správního rozhodnutí upřel procesní práva podle § 174 zákona o služebním poměru (nahlížet do spisu, vyjádřit se k věci a seznámit se s podklady). Městský soud dále poukázal na specifický charakter řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době, který lze s ohledem na § 41a zákona o služebním poměru zrušit i bez uvedení důvodu a uzavřel, že nebylo vadou, pokud stěžejní část skutkových zjištění provedl až žalovaný. Konstatoval také, že shromážděné podklady poskytují dostatečně objektivní výpověď o pracovní činnosti žalobkyně a o její docházce a že z nich nevyplývá, že by důvody pro výtky byly motivovány negativním přístupem služebních funkcionářů na pracovišti. Zjištěné skutečnosti naopak podle městského soudu byly způsobilé vyvolat ve služebním funkcionáři oprávněné přesvědčení o tom, že žalobkyně se ve služebním poměru neosvědčila a bylo by proto vhodné její služební poměr ukončit ve zkušební době. Na základě těchto úvah pak městský soud uzavřel, že pokud by ve věci žalobkyně bylo vedeno řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době, dostálo by zákonným podmínkám a služební poměr by skončil pro naplnění jednoho ze zákonem předvídaných důvodů ukončení služebního poměru podle § 41 písm. a), respektive podle § 41a zákona o služebním poměru
[3] Podstatou sporu v řízení před městským soudem byla otázka, zda žádost žalobkyně o převedení k jinému bezpečnostnímu sboru – k Celní správě, s níž služební funkcionář vyslovil souhlas, měla vliv na jeho možnost zrušit služební poměr žalobkyně ve zkušební době. Městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2019, č. j. 1 As 327/2019 109, dospěl k závěru, že služební funkcionář byl s ohledem na § 77 odst. 1 zákona o služebním poměru povinen vážit důsledky svého rozhodnutí a z variant řešení téže situace volit pro příslušníka příznivější cestu. Uvedl, že stěžejní zájem obou účastníků ohledně budoucího působení žalobkyně u stávajícího bezpečnostního sboru (Policie České republiky) se v zásadě shodoval – nikdo z nich (ač každý z jiných důvodů) nehodlal v tomto služebním poměru nadále pokračovat. Zrušení služebního poměru žalobkyně i její převedení na služební místo k Celní správě tak v zásadě představovalo totožný výsledek – ukončení služebního poměru žalobkyně u Policie České republiky. Následky jednotlivých způsobů ukončení stávajícího služebního poměru však byly rozdílné, neboť žalobkyně zrušením služebního poměru ve zkušební době přišla o základní a nezbytnou podmínku pro účinné převedení na služební místo k jinému bezpečnostnímu sboru. Oproti tomu v případě převedení na služební místo k Celní správě by sice žalobkyně u policie plnila služební povinnosti o měsíc déle, než byl zájem služebního funkcionáře, avšak po uplynutí této doby by byla převedena k jinému bezpečnostnímu sboru a nepřišla by o materiální a sociální zabezpečení, což byl naopak následek skončení služebního poměru.
[4] Vzhledem k tomu, že žalobkyně v měsíci červenci 2018 postupovala v přijímacím řízení u Celní správy úspěšně a ještě před vydáním prvostupňového správního rozhodnutí avizovala a později i doložila konkrétní souhlas Celní správy s převedením s účinností od 1. 9. 2018, dospěl městský soud k závěru, že služební orgány nebyly z personálního hlediska vystaveny žádnému nepřiměřenému riziku, že marným uplynutím zkušební doby (tj. 1. 9. 2018) dojde k nežádoucímu prodloužení služebního poměru žalobkyně u stávajícího bezpečnostního sboru. Městský soud proto uzavřel, že výhoda, kterou přineslo pro služebního funkcionáře zrušení služebního poměru žalobkyně ve zkušební době, byla neproporcionální k újmě, která tímto zrušením byla způsobena žalobkyni. Jestliže služební funkcionář (a žalovaný) zájem žalobkyně v pokračování služebního poměru u jiného bezpečnostního sboru nezvážil jako převažující nad svým zájmem na okamžitém ukončení služebního poměru žalobkyně k České republice, nešetřil tím podle městského soudu nijak práva žalobkyně a postupoval v rozporu s § 77 odst. 1 zákona o služebním poměru, podle něhož platí, že „[b]ezpečnostní sbor ani příslušník nesmí výkonu práv a povinností vyplývajících ze služebního poměru zneužívat k újmě jiného účastníka služebního poměru“.
[5] Městský soud dal žalobkyni za pravdu i v tom, že řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době měl služební funkcionář zastavit podle § 179 zákona o služebním poměru, neboť s ohledem na stejný výsledek převedení k jinému bezpečnostnímu sboru (konec služebního poměru u policie) odpadl důvod, pro který bylo toto řízení vedeno. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[6] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, v níž uplatnil důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[7] V kasační stížnosti předně namítá nesrozumitelnost napadeného rozsudku, kterou spatřuje v rozpornosti závěrů městského soudu. Městský soud totiž rozhodnutí stěžovatele zrušil navzdory svému závěru, že obsah potřebných skutkových zjištění relevantních pro zrušení služebního poměru byl zúžen toliko na jedinou a podle městského soudu nespornou otázku, a to zda byla žalobkyně ve zkušební době. S ohledem na tento jednoznačný závěr považuje stěžovatel navazující argumentaci městského soudu spočívající ve výtce, že pochybil, pokud v rámci svého rozhodnutí nezohlednil žádost žalobkyně o převedení k Celní správě, za nesrozumitelnou.
[8] Napadený rozsudek však podle stěžovatele činí nesrozumitelným i další závěr městského soudu uvedený v odstavci [66] jeho odůvodnění: „[m]ěstký soud uzavírá, že pokud by ve věci žalobkyně bylo vedeno řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době, dostálo by zákonným podmínkám. Služební poměr žalobkyně by tak skončil pro naplnění jednoho ze zákonem předvídaných důvodů ukončení služebního poměru podle § 41 písm. a) resp. § 41a zákona o služebním poměru.“ Stěžovatel z uvedeného dovozuje, že podle městského soudu nebylo v předložené věci řízení o zrušení služebního poměru vůbec vedeno a upozorňuje, že tento jeho závěr je v rozporu se skutkovým zjištěním uvedeným v odstavci [41] napadeného rozsudku, v němž městský soud naopak konstatoval, že řízení o zrušení služebního poměru bylo zahájeno dne 16. 7. 2018.
[9] Stěžovatel dále nesouhlasí ani s právním posouzením věci a velmi obsáhle vysvětluje, proč jsou závěry městského soudu nesprávné. Podstatou věcných kasačních námitek je především argument, že s ohledem na zcela jednoznačnou dikci § 41a zákona o služebním poměru nebyl stěžovatel povinen zkoumat proporcionalitu újmy, která zrušením služebního poměru ve zkušební době hrozí žalobkyni, s újmou, která naopak hrozí Policii České republiky v případě, že služební poměr ve zkušební době zrušen nebude. Má za to, že zrušení služebního poměru bude vždy představovat určitou újmu, kterou však zákon předvídá a akceptuje. Proto v případě, že jediným cílem služebního funkcionáře není snaha žalobkyni poškodit, nelze výkon tohoto práva hodnotit jako zneužití ve smyslu § 77 odst. 1 zákona o služebním poměru.
[10] Závěr městského soudu, že stěžovatel byl povinen zkoumat proporcionalitu svého postupu, je však podle něj rovněž v rozporu s účelem tohoto institutu, jímž je oboustranně rovnocenná možnost účastníků služebního poměru pružně a bez udání důvodu ukončit ve zkušební době služební poměr. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2019, č. j. 1 As 327/2019 109, z něhož městský soud dovodil povinnost služebního funkcionáře zkoumat proporcionalitu zrušení služebního poměru ve zkušební době, je podle stěžovatele pro předloženou věc nepřípadný. Věc posuzovaná Nejvyšším správním soudem v uvedeném rozsudku se týkala konkurence dvou důvodů ukončení služebního poměru. V nyní projednávané věci však o žádnou konkurenci nejde, neboť zrušení služebního poměru ve zkušební době a převedení na jiné služební místo jsou zcela odlišné právní instituty, které si nekonkurují.
[11] Stěžovatel rovněž poznamenal, že z napadeného rozsudku není zřejmé, jak má v dalším řízení postupovat, a i proto považuje důvody, které městský soud vedly ke zrušení jeho rozhodnutí za irelevantní. Nesouhlasí s městským soudem ani v tom, že řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době mělo být s ohledem na řízení o převedení k jinému bezpečnostnímu sboru zastaveno. Tato řízení jsou samostatná a na sobě zcela nezávislá už jen z toho důvodu, že s nimi není spojen stejný následek – tj. ukončení služebního poměru.
[12] Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že napadený rozsudek považuje za srozumitelný, neboť je z něj zcela nepochybně zřejmé, proč městský soud stěžovatelovo rozhodnutí zrušil a že tímto důvodem není skutečnost, že by služební funkcionář nevedl řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době. Kasační argumentaci pak považuje za absurdní, úsměvnou, spekulativní a demagogickou. Má za to, že žalovaný nepochopil, proč městský soud jeho rozhodnutí zrušil. Z odůvodnění napadeného rozsudku je však podle žalobkyně zřejmé, že tímto důvodem byl zlovolný záměr služebního funkcionáře zmařit její možnost pokračovat ve služebním poměru. Tímto postupem však služební funkcionář v rozporu s § 2 odst. 3 správního řádu a § 77 odst. 1 zákona o služebním poměru nešetřil její práva, ač bylo možné dosáhnout ukončení jejího působení u Policie České republiky i jiným způsobem – převedením k jinému bezpečnostnímu sboru. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v intencích § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a v rozsahu uplatněných námitek. Vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, neshledal a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou poukazující na nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nesrozumitelnost, neboť tato vada kasačnímu soudu zpravidla neumožňuje přezkoumat námitky věcného charakteru a bez dalšího tak vede ke zrušení napadeného rozhodnutí. Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak soud ve věci rozhodl – zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl. Dále lze mezi důvody nesrozumitelnosti řadit i ty případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75). Žádné takové vady Nejvyšší správní soud v předložené věci neshledal a ani stěžovatel vady tohoto charakteru netvrdí. Stěžovatel má sice pravdu v tom, že některé argumenty městského soudu se mohou jevit jako vzájemně rozporné, nicméně tato skutečnost nečiní jeho rozsudek nesrozumitelným. Ani závěr, v němž městský soud konstatoval, „že pokud by ve věci žalobkyně bylo vedeno řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době, dostálo by zákonným podmínkám. (…)“, nečiní napadený rozsudek nesrozumitelným. Z jeho kontextu je zcela zřejmé, že městský soud akcentoval souběžné vedení řízení o převedení žalobkyně k jinému bezpečnostnímu sboru a že pokud by toto řízení vedeno nebylo, a bylo vedeno pouze řízení o zrušení služebního poměru ve zkušební době, pak by dostálo zákonným podmínkám. Námitka nepřezkoumatelnosti je proto nedůvodná.
[15] Stěžovatel má však pravdu v tom, že v předložené věci nebyl povinen zkoumat proporcionalitu řešení, které zvolil služební funkcionář. Institut zkušební doby umožňuje stranám služebního poměru realizovat služební poměr po určitou dobu ve zkušebním režimu. Jeho účelem je vytvořit oběma stranám stejný prostor k tomu, aby si ověřily, zda a do jaké míry jim daný poměr vyhovuje. Příslušník má možnost si ověřit, zda služební poměr odpovídá tomu, s čím do něho vstupoval, a to nejen z hlediska porovnání náročnosti služby se služebním příjmem, ale například i z hlediska služebního kolektivu a přístupu nadřízených. Bezpečnostnímu sboru zkušební režim umožňuje vyzkoušet si příslušníka z hlediska jeho spolehlivosti, výkonnosti a ostatních osobnostních či fyzických předpokladů, které jsou nezbytné pro řádný výkon služby. Ve zkušební době tak z povahy věci musí mít jak příslušník, tak i bezpečnostní sbor široké pole uvážení pro možnost služební poměr rychle ukončit, ukáže
li se, že nesplňuje očekávané představy. Zákon o služebním poměru proto v § 41a kterékoli ze stran umožňuje služební poměr zrušit i bez udání důvodu. Podmínky pro takový postup jsou nastaveny pro obě strany stejně. Proto, pokud v odvolacím řízení proti rozhodnutí služebního funkcionáře o zrušení služebního poměru ve zkušební době nevyjde najevo, že služební funkcionář tímto úkonem příslušníka diskriminoval nebo své právo zneužil, není stěžovatel povinen zkoumat, zda je újma, která byla žalobkyni zrušením služebního poměru způsobena, přiměřená.
[16] Z obsahu správního spisu nevyplývá, že by služební funkcionář žalobkyni diskriminoval, a ani žalobkyně takovou skutečnost netvrdí. Nelze hovořit ani o tom, že by v předložené věci došlo ke zneužití práva ve smyslu § 77 odst. 1 zákona o služebním poměru, jestliže správní spis podle zjištění městského soudu objektivně umožňoval přijmout závěr, že „se zjevně lišily představy vedoucích zaměstnanců a žalobkyně o několika aspektech její práce, zejména o kvalitě plnění služebních úkolů a o docházce na služební místo. Z podkladů, které podle názoru městského soudu představují dostatečně objektivní výpověď o pracovní činnosti žalobkyně, pak nevyplývá, že by důvody pro výtky byly motivovány negativním přístupem (…) k žalobkyni“ (srov. odstavec [65] napadeného rozsudku).
[17] Zneužití práva zrušit služební poměr ve zkušební době nelze dovozovat ze skutečnosti, že v rozhodnou dobu žalobkyně usilovala o převedení k Celní správě. Ze spisového materiálu jednoznačně vyplývá, že žalobkyně věděla, že služební funkcionář s převedením souhlasil za podmínky, že k němu dojde do 1. 8. 2018. Nemohla proto být v dobré víře, že stěžovatel bude ve služebním poměru, který mu zcela evidentně nevyhovoval, pokračovat i po tomto termínu. Povinnost upřednostnit převedení žalobkyně na jiné služební místo před zrušením služebního poměru ve zkušební době však nevyplývá ani z odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2019, č. j. 1 As 327/2019
109. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku totiž posuzoval skutkově odlišnou situaci, než která je předmětem nynějšího posouzení. Uvedená věc se týkala příslušníka, který podle lékařského posudku pozbyl dlouhodobě zdravotní způsobilost k výkonu služby, což současně naplnilo jak zákonný důvod propuštění podle § 42 odst. 1 písm. h) zákona o služebním poměru spočívající v dlouhodobém pozbytí zdravotní způsobilosti k výkonu služby podle lékařského posudku poskytovatele pracovnělékařských služeb, tak i důvod propuštění podle písm. j) téhož zákonného ustanovení spočívající v pozbytí osobnostní způsobilosti k výkonu služby podle posudku psychologa bezpečnostního sboru.
Důsledky propuštění podle těchto důvodů se lišily v tom, že pouze první z nich zakládal příslušníkovi nárok na náhradu za ztrátu na služebním příjmu. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že za této situace byl služební funkcionář povinen zkoumat naplnění obou důvodů propuštění a v případě jejich naplnění propustit příslušníka z obou těchto důvodů souběžně, neboť takový postup zákon o služebním poměru nevylučuje. Zároveň však zdůraznil, že tato povinnost správního orgánu není absolutní a uplatní se pouze tehdy, vyjdou li tyto skutečnosti v řízení najevo a může
li vést propuštění z více právních důvodů k různým důsledkům. Závěry tohoto rozsudku na předloženou věc nedopadají nejen proto, že žalobkyni nelze služební poměr současně zrušit a současně jeho obsah změnit, ale především proto, že nešlo o řešení téže situace, neboť zájem obou stran nebyl v jádru totožný. Z obsahu správního spisu zcela jednoznačně vyplývá, že zájmem služebního funkcionáře bylo co nejdříve ukončit služební poměr žalobkyně, který mu z legitimních důvodů nevyhovoval. K takovému výsledku však vedla pouze jedna cesta, a to zrušení služebního poměru ve zkušební době.
[18] Jestliže jediným důvodem pro zrušení služebního poměru žalobkyně nebyla snaha služebního funkcionáře její převedení zmařit, což v řízení prokázáno nebylo, a tímto důvodem nebyla ani skrytá diskriminace, pak zrušení služebního poměru ve zkušební době vyhovělo všem zákonným požadavkům.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů shledal kasační stížnost důvodnou, a proto podle § 110 odst. 2 s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je soud podle § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odstavci [18] tohoto rozsudku.
[20] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne podle § 110 odst. 3 s. ř. s. i o nákladech řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.). V Brně dne 31. března 2023
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu