3 As 54/2021- 38 - text
3 As 54/2021 - 42
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: SUNPEMA ENERGY s.r.o., se sídlem Pod Humny 308, Hustopeče nad Bečvou, zastoupená JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, o přezkoumání rozhodnutí Rady žalovaného ze dne 16. 1. 2019, č. j. 05614
16/2018
ERU, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2021, č. j. 62 A 33/2019
73,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 7. 2018, č. j. 05614
8/2018
ERU, nařídil podle § 100 odst. 4 správního řádu obnovu řízení o žádosti žalobkyně ze dne 30. 11. 2009 o udělení licence na výrobu elektřiny pro zařízení využívající slunečního záření umístěné v katastrálním území Hustopeče nad Bečvou, na pozemku par. č. 1129/51, 52, o výkonu 1,300 MW, vedené pod sp. zn. 09188/2009
ERU. Důvodem pro nařízení obnovy řízení byla skutečnost, že vydáním zprávy o výchozí revizi energetického zařízení ze dne 29. 11. 2009, č. 057M/09 MM
RE, která byla přílohou podané žádosti o udělení licence, se revizní technik, M. M., dopustil trestného činu, za který byl pravomocně odsouzen rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 1. 3. 2017, č. j. 50 T 2/2016
2081, spolu s rozsudkem Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 2. 2018, č. j. 4 To 70/2017
2238. Vydání rozhodnutí o udělení licence tak bylo dosaženo trestným činem. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně rozklad, který Rada žalovaného v záhlaví specifikovaným rozhodnutím podle § 152 odst. 6 písm. b) správního řádu zamítla a napadené rozhodnutí potvrdila.
[2] Rozhodnutí Rady žalovaného následně žalobkyně napadla žalobou, kterou Krajský soud v Brně v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Krajský soud na úvod uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí o nařízení obnovy řízení je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), neboť jím bylo zasaženo do veřejných subjektivních práv žalobkyně, která od právní moci tohoto rozhodnutí nemůže vykonávat práva plynoucí z udělené licence.
[3] K samotnému výkladu § 100 odst. 4 správního řádu obsahujícího důvod pro nařízení obnovy pravomocně skončeného správního řízení následně krajský soud uvedl, že z něj nevyplývá, o jaký trestný čin by se mělo jednat. Podle názoru krajského soudu proto veškeré trestné činy definované trestním zákoníkem mohou být důvodem obnovy správního řízení za podmínky, že měly přímou souvislost s vydaným správním rozhodnutím. Neshledal proto důvodnou námitku žalobkyně, že pro aplikaci příslušného ustanovení správního řádu jsou relevantní pouze trestné činy úmyslné a dokonané. Stejně neopodstatněnou shledal námitku žalobkyně týkající se osoby pachatele; pachatel tohoto trestného řinu může být jak oprávněná úřední osoba, tak účastník správního řízení, jakož i svědek, znalec nebo jiná osoba (tedy i revizní technik).
[3] K samotnému výkladu § 100 odst. 4 správního řádu obsahujícího důvod pro nařízení obnovy pravomocně skončeného správního řízení následně krajský soud uvedl, že z něj nevyplývá, o jaký trestný čin by se mělo jednat. Podle názoru krajského soudu proto veškeré trestné činy definované trestním zákoníkem mohou být důvodem obnovy správního řízení za podmínky, že měly přímou souvislost s vydaným správním rozhodnutím. Neshledal proto důvodnou námitku žalobkyně, že pro aplikaci příslušného ustanovení správního řádu jsou relevantní pouze trestné činy úmyslné a dokonané. Stejně neopodstatněnou shledal námitku žalobkyně týkající se osoby pachatele; pachatel tohoto trestného řinu může být jak oprávněná úřední osoba, tak účastník správního řízení, jakož i svědek, znalec nebo jiná osoba (tedy i revizní technik).
[4] Krajský soud dále uvedl, že žalovaný byl ve smyslu § 57 odst. 1 písm. c) ve spojení s odst. 3 správního řádu vázán závěry trestního soudu, mimo jiné i v tom smyslu, že trestným činem bylo dosaženo vydání správního rozhodnutí. Pouze pokud by se touto příčinnou souvislostí trestní soud nezabýval, musel by tuto otázku posoudit správní orgán sám. Z pravomocného rozsudku trestního soudu přitom vyplývá, že trestným činem spáchaným M. M. bylo dosaženo vydání rozhodnutí žalovaného o udělení licence ze dne 17. 12. 2009, č. 110911835, přičemž nepravdivá revizní zpráva byla jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí. Jelikož byl žalovaný těmito závěry trestního soudu vázán, nemohl postupovat jinak než správní řízení o žádosti o udělení licence obnovit. Z těchto důvodů krajský soud odmítl argumentaci žalobkyně, že revizní zpráva nebyla podkladem rozhodnutí a že nebyla provedena jako důkaz a taktéž že mělo být v licenčním řízení postupováno jinak. Zároveň nebylo v projednávané věci podstatné, že nebylo provedeno místní šetření, které by prokázalo stavební nedokončenost solární elektrárny. Za podstatné naopak soud považoval, jak skutečně bylo ve správním řízení postupováno, což bylo dostatečně podloženo. Krajskému soudu navíc byla známa judikatura Nejvyššího správního soudu, dle které je revizní zprávu možné považovat za relevantní podklad pro vydání rozhodnutí o udělení licence. Krajský soud nicméně v jisté míře korigoval závěry uvedené v napadeném rozhodnutí. Žalobkyně totiž nebyla odsouzena za jednání, z něhož by bylo možné dovozovat přímou souvislost mezi jí spáchaným trestným činem a vydaným správním rozhodnutím, jak Rada žalovaného nesprávně uváděla. K tomu poznamenal, že v době posuzovaného jednání ani nebyla uzákoněna trestní odpovědnost právnických osob.
[4] Krajský soud dále uvedl, že žalovaný byl ve smyslu § 57 odst. 1 písm. c) ve spojení s odst. 3 správního řádu vázán závěry trestního soudu, mimo jiné i v tom smyslu, že trestným činem bylo dosaženo vydání správního rozhodnutí. Pouze pokud by se touto příčinnou souvislostí trestní soud nezabýval, musel by tuto otázku posoudit správní orgán sám. Z pravomocného rozsudku trestního soudu přitom vyplývá, že trestným činem spáchaným M. M. bylo dosaženo vydání rozhodnutí žalovaného o udělení licence ze dne 17. 12. 2009, č. 110911835, přičemž nepravdivá revizní zpráva byla jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí. Jelikož byl žalovaný těmito závěry trestního soudu vázán, nemohl postupovat jinak než správní řízení o žádosti o udělení licence obnovit. Z těchto důvodů krajský soud odmítl argumentaci žalobkyně, že revizní zpráva nebyla podkladem rozhodnutí a že nebyla provedena jako důkaz a taktéž že mělo být v licenčním řízení postupováno jinak. Zároveň nebylo v projednávané věci podstatné, že nebylo provedeno místní šetření, které by prokázalo stavební nedokončenost solární elektrárny. Za podstatné naopak soud považoval, jak skutečně bylo ve správním řízení postupováno, což bylo dostatečně podloženo. Krajskému soudu navíc byla známa judikatura Nejvyššího správního soudu, dle které je revizní zprávu možné považovat za relevantní podklad pro vydání rozhodnutí o udělení licence. Krajský soud nicméně v jisté míře korigoval závěry uvedené v napadeném rozhodnutí. Žalobkyně totiž nebyla odsouzena za jednání, z něhož by bylo možné dovozovat přímou souvislost mezi jí spáchaným trestným činem a vydaným správním rozhodnutím, jak Rada žalovaného nesprávně uváděla. K tomu poznamenal, že v době posuzovaného jednání ani nebyla uzákoněna trestní odpovědnost právnických osob.
[5] Za nedůvodné považoval krajský soud taktéž další žalobní námitky. Uvedl, že vydání rozhodnutí o nařízení obnovy řízení není nijak podmíněno dřívějším provedením přezkumného řízení, případně podáním správní žaloby veřejným ochráncem práv či nejvyšším státním zástupcem. Obnova řízení totiž tyto instituty nenahrazuje, neboť jejím úkolem je reagovat na zjištěný a prokázaný trestný čin, jenž měl souvislost s vydaným rozhodnutím v rámci správního řízení. Krajský soud byl rovněž toho názoru, že jako podklad k vydání rozhodnutí o nařízení obnovy postačovaly rozsudky trestních soudů, jejímiž výroky byl žalovaný vázán, a nebylo tak zapotřebí si v rámci dokazování vyžádat celý trestní spis. Proběhlé správní řízení dle krajského soudu netrpělo ani zásadními procesními vadami majícími vliv na zákonnost vydaných rozhodnutí, neboť žalobkyni bylo umožněno se seznámit se všemi podstatnými podklady pro vydání rozhodnutí a rovněž nebylo nutné, aby byl veden samostatný správní spis obsahující dokumenty k řízení o rozkladu.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které lze podřadit pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které lze podřadit pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[7] Stěžovatelka trvá na svém právním názoru, že z gramatického výkladu § 100 odst. 4 správního řádu (včetně důvodové zprávy) vyplývá, že pro rozhodnutí o nařízení obnovy řízení je relevantní pouze spáchání trestného činu oprávněnou úřední osobou, která nezákonné rozhodnutí vydala nebo se na něm podílela. Krajský soud přitom dle jejího vyjádření bez dalšího konstatoval, že není rozhodné, kdo se takového trestného řinu dopustil, nýbrž příčinná souvislost mezi trestněprávním jednáním a vydaným správním rozhodnutím. Takovýto extenzivní výklad příslušného ustanovení správního řádu podle jejího názoru nelze použít v neprospěch účastníka původně vedeného řízení, který je vystaven libovůli správního orgánu, což považuje za rozporné se zásadami demokratického státu.
[8] Za spáchání trestného činu byl odsouzen pouze revizní technik, který dle jejích slov připravoval jeden z „důkazních prostředků“. Jím vypracovaná revizní zpráva však podle něj nebyla provedena jako důkaz v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu, a nemohla proto sloužit jako podklad pro vydání rozhodnutí. Není podle ní možná různá intepretace provádění důkazů v rámci trestního, civilního a správního řízení. Revizní zpráva přitom není obligatorní náležitostí žádosti o vydání rozhodnutí o licenci. Namísto toho mělo být podle jejího názoru provedeno (a nebylo) oprávněnými úředními osobami místní šetření. Tuto nedbalost žalovaného a jeho úředních osob není možné přičítat k její tíži. Stěžovatelka připouští, že rozhodovací praxe soudů dospěla k závěru, že revizní zprávy mohou být podkladem pro vydání rozhodnutí, avšak za podmínky, že byl dodržen postup uvedený v § 53 odst. 6 správního řádu. Trestněprávní postih žadatelů je přitom možný pouze v případě prokázání, že o nepravdivosti revizních zpráv věděli. Původního správního rozhodnutí nebylo dosaženo trestnou činností účastníků ani oprávněných úředních osob, nýbrž osobou jinou.
[9] Stěžovatelka namítá, že byla žalovaným zkrácena na svém právu na spravedlivý proces, neboť neprováděl žádné dokazování ani k jednomu důkaznímu prostředku a pro řízení o rozkladu nebyl veden samostatný správní spis, jak vyplývá z § 17 správního řádu. Stěžovatelce tak není jasné, zda v dané věci jednala rozkladová komise a jaký byl její návrh. Zároveň uvedla, že úvahy krajského soudu považuje za nepřezkoumatelné, neboť nemají oporu ve spisovém materiálu. Konkrétně se podle ní jedná o jeho úvahu ohledně existence příčinné souvislosti mezi spáchaným trestným činem žalobkyně a vydaným rozhodnutím o licenci. Žalovaný se totiž podle ní příčinnou souvislostí vůbec nezabýval a takové závěry nemají ani oporu ve spisovém materiálu. Ani sám krajský soud přesvědčivě neodůvodnil příčinnou souvislost mezi spácháním trestného činu a vydáním původního správního rozhodnutí.
[9] Stěžovatelka namítá, že byla žalovaným zkrácena na svém právu na spravedlivý proces, neboť neprováděl žádné dokazování ani k jednomu důkaznímu prostředku a pro řízení o rozkladu nebyl veden samostatný správní spis, jak vyplývá z § 17 správního řádu. Stěžovatelce tak není jasné, zda v dané věci jednala rozkladová komise a jaký byl její návrh. Zároveň uvedla, že úvahy krajského soudu považuje za nepřezkoumatelné, neboť nemají oporu ve spisovém materiálu. Konkrétně se podle ní jedná o jeho úvahu ohledně existence příčinné souvislosti mezi spáchaným trestným činem žalobkyně a vydaným rozhodnutím o licenci. Žalovaný se totiž podle ní příčinnou souvislostí vůbec nezabýval a takové závěry nemají ani oporu ve spisovém materiálu. Ani sám krajský soud přesvědčivě neodůvodnil příčinnou souvislost mezi spácháním trestného činu a vydáním původního správního rozhodnutí.
[10] Stěžovatelka uzavřela, že důvodem pro nařízení obnovy řízení by měla být pouze úmyslná trestná činnost, jejímž následkem by došlo k vydání nezákonného rozhodnutí, kterému by správní orgán nebyl schopen zabránit ani vynaložením veškerého potřebného úsilí. Jednání revizního technika v nyní projednávané věci sice mohlo zapříčinit vznik nezákonného důkazního prostředku, který ovšem nebyl v rámci správního řízení jako důkaz proveden a v napadeném rozhodnutí z něj tak nemohl správní orgán vycházet.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 5 As 13/2006
46, je totiž žaloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem z moci úřední nařízena obnova řízení, přípustná, jde
li o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., tj. kde je s rozhodnutím o nařízení obnovy řízení spojen odkladný účinek. Stěžovatelka je rovněž v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Než Nejvyšší správní soud přistoupí k vypořádávání jednotlivých kasačních námitek, považuje za nutné na úvod zdůraznit, že podle § 102 s. ř. s. je kasační stížnost opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení domáhá jeho zrušení. Z tohoto ustanovení vyplývá, že úkolem kasačního soudu je v řízení o kasační stížnosti přezkum rozhodnutí krajského soudu. Nutným předpokladem pro posouzení uplatněné argumentace jako přípustné kasační námitky je proto zpochybnění závěrů krajského soudu (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2020, č. j. 10 As 181/2019
63). Úkolem kasačního soudu ovšem není posouzení námitek nesoucích se v obecném duchu, v nichž se stěžovatel domáhá svých práv, ani opakovaný přezkum rozhodnutí správního orgánu. Naopak smyslem kasačního řízení je umožnit kvalifikovanou polemiku s argumentací krajského soudu.
[14] Po prostudování kasační stížnosti Nejvyšší správní soud zjistil, že převážná část stěžovatelčiny argumentace je obecného charakteru, bez konkrétní reakce na závěry učiněné krajským soudem. V mnohém se v podstatě jedná o formulačně upravené námitky obsažené již v dříve podané žalobě. Jedná se konkrétně o argument, že revizní zpráva nebyla ve správním řízení provedena jako důkaz v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu. Krajský soud přitom v napadeném rozsudku odkázal na pravomocný trestní rozsudek, z něhož jasně vyplývá, že trestným činem spáchaným M. M. bylo dosaženo vydání rozhodnutí žalovaného o udělení licence ze dne 17. 12. 2009, č. 110911835, přičemž nepravdivá revizní zpráva byla jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí. Jelikož byl žalovaný těmito závěry trestního soudu vázán, nemohl postupovat jinak než správní řízení o žádosti o udělení licence obnovit. Z těchto důvodů krajský soud odmítl argumentaci žalobkyně, že revizní zpráva nebyla podkladem rozhodnutí a že nebyla provedena jako důkaz. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že žalovaný nevycházel přímo z revizní zprávy, ale z pravomocného výroku trestního soudu a jeho skutkové právní věty. Na tyto závěry krajského soudu stěžovatelka nijak nereagovala a v kasační stížnosti pouze zopakovala svou původně uplatněnou žalobní námitku.
[14] Po prostudování kasační stížnosti Nejvyšší správní soud zjistil, že převážná část stěžovatelčiny argumentace je obecného charakteru, bez konkrétní reakce na závěry učiněné krajským soudem. V mnohém se v podstatě jedná o formulačně upravené námitky obsažené již v dříve podané žalobě. Jedná se konkrétně o argument, že revizní zpráva nebyla ve správním řízení provedena jako důkaz v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu. Krajský soud přitom v napadeném rozsudku odkázal na pravomocný trestní rozsudek, z něhož jasně vyplývá, že trestným činem spáchaným M. M. bylo dosaženo vydání rozhodnutí žalovaného o udělení licence ze dne 17. 12. 2009, č. 110911835, přičemž nepravdivá revizní zpráva byla jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí. Jelikož byl žalovaný těmito závěry trestního soudu vázán, nemohl postupovat jinak než správní řízení o žádosti o udělení licence obnovit. Z těchto důvodů krajský soud odmítl argumentaci žalobkyně, že revizní zpráva nebyla podkladem rozhodnutí a že nebyla provedena jako důkaz. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že žalovaný nevycházel přímo z revizní zprávy, ale z pravomocného výroku trestního soudu a jeho skutkové právní věty. Na tyto závěry krajského soudu stěžovatelka nijak nereagovala a v kasační stížnosti pouze zopakovala svou původně uplatněnou žalobní námitku.
[15] Obdobná situace nastala i u kasační námitky stěžovatelky týkající se pochybení žalovaného spočívajícím v tom, že v původně vedeném řízení neprovedl místní šetření. Nedbalost oprávněných úředních osob jí tak nebylo možné klást k tíži. Krajský soud k původní žalobní námitce uvedl, že neprovedení místního šetření, které by odhalilo skutkový stav věci, pro něj nebylo rozhodné. Za podstatné naopak považoval skutečný postup ve správním řízení, přičemž vyhodnotil revizní zprávu jako dostatečný podklad pro vydání rozhodnutí. Obdobného charakteru jsou (co do chybějící reakce na závěry učiněné krajským soudem) i námitky stěžovatelky, ve kterých se brání proti porušení svého práva na spravedlivý proces, konkrétně proti tomu, že nebylo provedeno žádné dokazování a že v řízení o rozkladu nebyl veden samostatný správní spis. Krajský soud k původně uvedeným žalobním námitkám totiž jasně uvedl, že podklady rozhodnutí byly tvořeny trestními rozsudky a licenčním spisem vedeným pod sp. zn. 09188/2009
ERU, které byly založeny do spisu a o těchto podkladech pro vydání rozhodnutí byla stěžovatelka informována. Rovněž jí bylo umožněno se s těmito podklady seznámit a vyjádřit se k nim. Za vadu mající vliv na zákonnost krajský soud nepovažoval ani nevedení samostatného spisu o rozkladu. Ve spise bylo založeno rozhodnutí o rozkladu a protokol o hlasování rozkladové komise, což krajský soud považoval za dostačující. Krajskému soudu ani nebylo zřejmé (to ostatně nevyplývalo ani ze samotné žaloby), jak mohla mít tato skutečnost negativní dopad na procesní práva žalobkyně.
[15] Obdobná situace nastala i u kasační námitky stěžovatelky týkající se pochybení žalovaného spočívajícím v tom, že v původně vedeném řízení neprovedl místní šetření. Nedbalost oprávněných úředních osob jí tak nebylo možné klást k tíži. Krajský soud k původní žalobní námitce uvedl, že neprovedení místního šetření, které by odhalilo skutkový stav věci, pro něj nebylo rozhodné. Za podstatné naopak považoval skutečný postup ve správním řízení, přičemž vyhodnotil revizní zprávu jako dostatečný podklad pro vydání rozhodnutí. Obdobného charakteru jsou (co do chybějící reakce na závěry učiněné krajským soudem) i námitky stěžovatelky, ve kterých se brání proti porušení svého práva na spravedlivý proces, konkrétně proti tomu, že nebylo provedeno žádné dokazování a že v řízení o rozkladu nebyl veden samostatný správní spis. Krajský soud k původně uvedeným žalobním námitkám totiž jasně uvedl, že podklady rozhodnutí byly tvořeny trestními rozsudky a licenčním spisem vedeným pod sp. zn. 09188/2009
ERU, které byly založeny do spisu a o těchto podkladech pro vydání rozhodnutí byla stěžovatelka informována. Rovněž jí bylo umožněno se s těmito podklady seznámit a vyjádřit se k nim. Za vadu mající vliv na zákonnost krajský soud nepovažoval ani nevedení samostatného spisu o rozkladu. Ve spise bylo založeno rozhodnutí o rozkladu a protokol o hlasování rozkladové komise, což krajský soud považoval za dostačující. Krajskému soudu ani nebylo zřejmé (to ostatně nevyplývalo ani ze samotné žaloby), jak mohla mít tato skutečnost negativní dopad na procesní práva žalobkyně.
[16] Nejvyšší správní soud proto shledal výše uvedené kasační námitky nepřípustnými ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s., neboť neobsahují žádnou polemiku se závěry krajského soudu, jež uvedl v napadeném rozsudku. Kasační soud je přitom vázán zásadou dispoziční a nemůže si domýšlet další námitky nad rámec těch uvedených stěžovatelkou.
[16] Nejvyšší správní soud proto shledal výše uvedené kasační námitky nepřípustnými ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s., neboť neobsahují žádnou polemiku se závěry krajského soudu, jež uvedl v napadeném rozsudku. Kasační soud je přitom vázán zásadou dispoziční a nemůže si domýšlet další námitky nad rámec těch uvedených stěžovatelkou.
[17] Nejvyšší správní soud se v rámci posouzení přípustných námitek zabýval nejprve stěžovatelkou uváděnou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, která měla podle ní spočívat v tom, že závěry učiněné krajským soudem co do otázky existence příčinné souvislosti mezi spáchaným trestným činem žalobkyně a vydaným rozhodnutím o licenci nemají oporu ve spisovém materiálu. Příčinná souvislost mezi jednáním revizního technika, jež mělo trestněprávní charakter, a vydáním původního rozhodnutí žalovaného dle krajského soudu jasně vyplývala z pravomocného rozsudku trestního soudu (srov. odst. 17. a 20. napadeného rozsudku krajského soudu). Kasační soud ověřil, že příslušné trestní rozsudky (blíže identifikované v odst. [1] tohoto rozsudku) jsou obsaženy ve správním spise a bylo tak možno z nich při rozhodování vycházet. Ke stejným závěrům a na základě stejných podkladů ostatně dospěl i žalovaný ve svém rozhodnutí. Je třeba dodat, že stejným trestním rozsudkem byla odsouzena sama stěžovatelka. V jejím trestněprávním jednání však krajský soud neshledal příčinnou souvislost s vydáním rozhodnutí o licenci, mimo jiné proto, že v roce 2009 nebyla v zákoně zakotvena trestněprávní odpovědnost právnických osob (její odsouzení se týkalo jednání spáchaného v období od ledna 2012 do dubna 2015). Proto krajský soud korigoval závěr Rady žalované obsažený na str. 5 jejího rozhodnutí, v němž uvedla, že „[v]edle toho i držitel licence a účastník řízení, společnost SUNPEMA ENERGY, s.r.o., byl odsouzen za trestný čin pokusu podvodu, v daném případě byli tedy za trestný čin odsouzeni jak revizní technik, tak i přímo držitel licence jako právnická osoba”. Tento nesprávný závěr však dle krajského soudu neměl vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že napadený rozsudek není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, neboť závěry krajského soudu jsou řádně odůvodněné a mají oporu ve spisovém materiálu. To obdobně platí [v intencích přezkumu podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] i pro napadené rozhodnutí žalovaného.
[18] Stěžovatelka namítá, že pro rozhodnutí o nařízení obnovy řízení je relevantní pouze spáchání trestného činu oprávněnou úřední osobou, která nezákonné rozhodnutí vydala nebo se na něm podílela. Rovněž upozornila, že trestný čin, jímž mělo být dosaženo vydání správního rozhodnutí, nespáchal ani účastník původního řízení. Výklad příslušného ustanovení správního řádu provedený krajským soudem považuje za extenzivní. Má za to, že důvodem pro nařízení obnovy řízení by měla být pouze úmyslná trestná činnost, jejímž následkem by došlo k vydání nezákonného rozhodnutí.
[19] Podle § 100 odst. 4 věty první správního řádu o obnově řízení rozhodne příslušný správní orgán z moci úřední též v případě, že rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem.
[19] Podle § 100 odst. 4 věty první správního řádu o obnově řízení rozhodne příslušný správní orgán z moci úřední též v případě, že rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem.
[20] Institut obnovy řízení představuje mimořádný opravný (a dozorčí) prostředek, který umožňuje překonat překážku věci rozhodnuté a jehož cílem je napravit závadný stav a umožnit vydání nového rozhodnutí tam, kde při původním rozhodování nebyly z určitých důvodů dostatečně objasněny všechny skutkové okolnosti případu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 19. 10. 2004, č. j. 3 As 16/2004
73). Obnova řízení je přitom rozdělena do dvou fází. V první fázi správní orgán rozhoduje o tom, zda bude obnova řízení povolena nebo nařízena (iudicium rescindens), tj. zda byly splněny podmínky pro povolení obnovy řízení. Druhá fáze nastupuje v okamžiku, kdy je obnova řízení povolena, a v rámci ní správní orgán rozhoduje znovu ve věci, přičemž novým rozhodnutím nahrazuje rozhodnutí původní (iudicium rescissorium).
[21] Předmětem nyní projednávané věci je iudicium rescindens. V případě, kdy bylo rozhodnutí dosaženo trestným činem, je možné nařídit obnovu řízení pouze z moci úřední (oproti právní úpravě obsažené ve správním řádu z roku 1967, podle níž bylo možné nařídit obnovu řízení i na návrh účastníka); pokud správní orgán zjistí důvody pro nařízení obnovy řízení, musí obnovu (při současném zohlednění ochrany práv nabytých v dobré víře) nařídit. Správní orgán má totiž ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu povinnost postupovat tak, aby přijaté řešení, tedy rovněž i vydané rozhodnutí, bylo v souladu s veřejným zájmem. Veřejným zájmem bezpochyby není situace, kdy vydání konečného rozhodnutí ovlivnilo jednání mající trestněprávní povahu, tedy jednání protiprávní (mající často za následek irelevanci podkladových materiálů), jehož účelem je zpravidla snaha osobního obohacení na úkor veřejného zájmu. Takovéto jednání může vážně ohrozit důvěru v řádně zjištěný skutkový stav věci ve smyslu § 3 správního řádu. To ovšem neznamená, že by spáchaný trestný čin musel nutně bez dalšího znamenat vydání parametrově odlišného rozhodnutí. To je pak předmětem další fáze obnovy řízení (iudicium rescissorium), přičemž tyto otázky není možné zkoumat v první fázi, v němž je vydáváno iudicium rescindens.
[21] Předmětem nyní projednávané věci je iudicium rescindens. V případě, kdy bylo rozhodnutí dosaženo trestným činem, je možné nařídit obnovu řízení pouze z moci úřední (oproti právní úpravě obsažené ve správním řádu z roku 1967, podle níž bylo možné nařídit obnovu řízení i na návrh účastníka); pokud správní orgán zjistí důvody pro nařízení obnovy řízení, musí obnovu (při současném zohlednění ochrany práv nabytých v dobré víře) nařídit. Správní orgán má totiž ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu povinnost postupovat tak, aby přijaté řešení, tedy rovněž i vydané rozhodnutí, bylo v souladu s veřejným zájmem. Veřejným zájmem bezpochyby není situace, kdy vydání konečného rozhodnutí ovlivnilo jednání mající trestněprávní povahu, tedy jednání protiprávní (mající často za následek irelevanci podkladových materiálů), jehož účelem je zpravidla snaha osobního obohacení na úkor veřejného zájmu. Takovéto jednání může vážně ohrozit důvěru v řádně zjištěný skutkový stav věci ve smyslu § 3 správního řádu. To ovšem neznamená, že by spáchaný trestný čin musel nutně bez dalšího znamenat vydání parametrově odlišného rozhodnutí. To je pak předmětem další fáze obnovy řízení (iudicium rescissorium), přičemž tyto otázky není možné zkoumat v první fázi, v němž je vydáváno iudicium rescindens.
[22] Ze znění příslušného ustanovení správního řádu je při užití gramatického výkladu zřejmé, že první podmínkou pro nařízení obnovy řízení je dosažení rozhodnutí trestným činem, tj. pravomocným odsouzením za trestný čin. Ve smyslu § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu je přitom správní orgán povinen respektovat závěry uvedené v pravomocném rozsudku trestního soudu, jehož skutkové a právní závěry jsou pro něj závazné. Druhou podmínkou pak je příčinná souvislost (slovy správního řádu „dosažení rozhodnutí“) mezi spácháním trestného činu a vydáním rozhodnutí správního orgánu. Žádná další podmínka z daného ustanovení správního řádu (např. ohledně osoby páchající trestný čin nebo vývojového stádia trestného činu či formy účastenství) nevyplývá. Obdobně si příslušné ustanovení (alespoň co do osoby pachatele) vykládá rovněž odborná literatura. V komentáři ke správnímu řádu [JEMELKA, L; PONDĚLÍČKOVÁ, K; BOHADLO, D, Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck. 2008, s. 343] je uvedeno, že „[n]ení rozhodné, zda se jednalo o trestný čin úřední osoby, účastníka řízení či jiné dotčené osoby, trestný čin ovšem musel mít podstatný vliv na rozhodnutí (pomocí trestného činu bylo rozhodnutí dosaženo).“ (důraz přidán soudem). K obdobným závěrům dospěla i odborná literatura ve vztahu k daňovému řádu, jehož formulace důvodu pro nařízení obnovy řízení obsažená v jeho § 117 odst. 1 písm. c) je totožná s formulací uvedenou v § 100 odst. 4 správního řádu. Podle komentáře k daňovému řádu „obnova řízení bude připadat v úvahu tehdy, kdy účastník řízení, oprávněná úřední osoba, popř. jiné osoby, svým jednáním naplňujícím znaky skutkové podstaty trestného činu zaviněně ovlivnili vydání daného rozhodnutí nebo jeho obsah, pročež takové rozhodnutí pro takovou vadu nemůže obstát; neexistuje ani společenský zájem respektovat právní moc takového rozhodnutí.“ (BAXA, J., DRÁB, O., KANIOVÁ, L., LAVICKÝ, P., SCHILLEROVÁ, A., ŠIMEK K. a ŽIŠKOVÁ, M., Daňový řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, dostupné v systému ASPI, k § 117 odst. 1 písm. c) daňového řádu, důraz přidán soudem). Trestný čin mající vliv na nařízení obnovy řízení tak mohla spáchat i jiná osoba odlišná od oprávněné úřední osoby či účastníka řízení, např. svědek, znalec, tlumočník nebo i revizní technik vyhotovující dokument, který má význam pro rozhodnutí ve věci udělení licence na výrobu elektřiny.
[22] Ze znění příslušného ustanovení správního řádu je při užití gramatického výkladu zřejmé, že první podmínkou pro nařízení obnovy řízení je dosažení rozhodnutí trestným činem, tj. pravomocným odsouzením za trestný čin. Ve smyslu § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu je přitom správní orgán povinen respektovat závěry uvedené v pravomocném rozsudku trestního soudu, jehož skutkové a právní závěry jsou pro něj závazné. Druhou podmínkou pak je příčinná souvislost (slovy správního řádu „dosažení rozhodnutí“) mezi spácháním trestného činu a vydáním rozhodnutí správního orgánu. Žádná další podmínka z daného ustanovení správního řádu (např. ohledně osoby páchající trestný čin nebo vývojového stádia trestného činu či formy účastenství) nevyplývá. Obdobně si příslušné ustanovení (alespoň co do osoby pachatele) vykládá rovněž odborná literatura. V komentáři ke správnímu řádu [JEMELKA, L; PONDĚLÍČKOVÁ, K; BOHADLO, D, Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck. 2008, s. 343] je uvedeno, že „[n]ení rozhodné, zda se jednalo o trestný čin úřední osoby, účastníka řízení či jiné dotčené osoby, trestný čin ovšem musel mít podstatný vliv na rozhodnutí (pomocí trestného činu bylo rozhodnutí dosaženo).“ (důraz přidán soudem). K obdobným závěrům dospěla i odborná literatura ve vztahu k daňovému řádu, jehož formulace důvodu pro nařízení obnovy řízení obsažená v jeho § 117 odst. 1 písm. c) je totožná s formulací uvedenou v § 100 odst. 4 správního řádu. Podle komentáře k daňovému řádu „obnova řízení bude připadat v úvahu tehdy, kdy účastník řízení, oprávněná úřední osoba, popř. jiné osoby, svým jednáním naplňujícím znaky skutkové podstaty trestného činu zaviněně ovlivnili vydání daného rozhodnutí nebo jeho obsah, pročež takové rozhodnutí pro takovou vadu nemůže obstát; neexistuje ani společenský zájem respektovat právní moc takového rozhodnutí.“ (BAXA, J., DRÁB, O., KANIOVÁ, L., LAVICKÝ, P., SCHILLEROVÁ, A., ŠIMEK K. a ŽIŠKOVÁ, M., Daňový řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, dostupné v systému ASPI, k § 117 odst. 1 písm. c) daňového řádu, důraz přidán soudem). Trestný čin mající vliv na nařízení obnovy řízení tak mohla spáchat i jiná osoba odlišná od oprávněné úřední osoby či účastníka řízení, např. svědek, znalec, tlumočník nebo i revizní technik vyhotovující dokument, který má význam pro rozhodnutí ve věci udělení licence na výrobu elektřiny.
[23] Nejvyšší správní soud je tak toho názoru, že pro nařízení obnovy řízení není rozhodné, která osoba trestný čin spáchala; nemusí se tedy jednat pouze o trestný čin spáchaný oprávněnou úřední osobou či účastníkem řízení. Opačný výklad by byl proti smyslu a účelu příslušného ustanovení správního řádu. Pokud by Nejvyšší správní soud přijal výklad zastávaný stěžovatelkou, mohly by nastat situace, při kterých by určité jednání třetí osoby, za něž byly pravomocně odsouzeny trestním soudem a které mělo na vydání správního rozhodnutí podstatný vliv, bylo nepostižitelné (a tudíž pravomocné rozhodnutí, jehož bylo dosaženo spácháním trestného činu, nezrušitelné) a naopak jednání skutkově totožné (spáchané oprávněnou úřední osobou či účastníkem řízení) by naopak zakládalo důvod k nařízení obnovy řízení. Interpretace stěžovatelky je tak nesouladná s veřejným zájmem, a proto Nejvyšší správní soud nepovažuje výklad § 100 odst. 4 správního řádu zastávaný krajským soudem na rozdíl od stěžovatelky za příliš extenzivní.
[23] Nejvyšší správní soud je tak toho názoru, že pro nařízení obnovy řízení není rozhodné, která osoba trestný čin spáchala; nemusí se tedy jednat pouze o trestný čin spáchaný oprávněnou úřední osobou či účastníkem řízení. Opačný výklad by byl proti smyslu a účelu příslušného ustanovení správního řádu. Pokud by Nejvyšší správní soud přijal výklad zastávaný stěžovatelkou, mohly by nastat situace, při kterých by určité jednání třetí osoby, za něž byly pravomocně odsouzeny trestním soudem a které mělo na vydání správního rozhodnutí podstatný vliv, bylo nepostižitelné (a tudíž pravomocné rozhodnutí, jehož bylo dosaženo spácháním trestného činu, nezrušitelné) a naopak jednání skutkově totožné (spáchané oprávněnou úřední osobou či účastníkem řízení) by naopak zakládalo důvod k nařízení obnovy řízení. Interpretace stěžovatelky je tak nesouladná s veřejným zájmem, a proto Nejvyšší správní soud nepovažuje výklad § 100 odst. 4 správního řádu zastávaný krajským soudem na rozdíl od stěžovatelky za příliš extenzivní.
[24] Podle Nejvyššího správního soudu není ani podstatné, zda účastník řízení o spáchání trestného činu věděl, neboť důvodem obnovy řízení je především hájení veřejného zájmu na správně zjištěném skutkovém stavu majícím dopad na zákonnost vydaného správního rozhodnutí (při respektu k legitimnímu očekávání dotčených osob). Podstatné je pouze to, zda trestněprávní jednání mělo vliv na vydání správního rozhodnutí. V této souvislosti kasační soud pouze podotýká, že námitka ohledně druhu zavinění není v nyní posuzované věci relevantní, neboť revizní technik svým jednáním spáchal úmyslný trestný čin podvodu. Otázku toho, zda bylo pro účely nařízení obnovy řízení nutné spáchat úmyslný trestný čin, proto není potřeba v tomto rozsudku dále rozvádět.
[25] Stěžovatelka dále tvrdí, že trestněprávní postih žadatelů o vydání licence je možný pouze v případě, že bylo prokázáno jejich povědomí o nepravdivosti revizních zpráv. Tato argumentace se však zcela míjí s předmětem správního řízení v nyní projednávané věci, kterým není trestněprávní postih stěžovatelky. Tato otázka totiž spadá do pravomoci trestních soudů a není pro nyní projednávanou věc (zda byla obnova řízení nařízena v souladu se zákonem) podstatná.
[25] Stěžovatelka dále tvrdí, že trestněprávní postih žadatelů o vydání licence je možný pouze v případě, že bylo prokázáno jejich povědomí o nepravdivosti revizních zpráv. Tato argumentace se však zcela míjí s předmětem správního řízení v nyní projednávané věci, kterým není trestněprávní postih stěžovatelky. Tato otázka totiž spadá do pravomoci trestních soudů a není pro nyní projednávanou věc (zda byla obnova řízení nařízena v souladu se zákonem) podstatná.
[26] Na závěr stěžovatelka namítla, že revizní zpráva není obligatorní náležitostí žádosti o vydání rozhodnutí o licenci, a tudíž na základě tohoto dokumentu nemohlo dojít k vydání rozhodnutí. Podle § 5 odst. 3 věty první zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), musí žadatel o udělení licence k podnikání v energetických odvětvích prokázat, že má finanční a technické předpoklady k zajištění výkonu licencované činnosti. Podle § 7 odst. 4 písm. d) energetického zákona se k žádosti o udělení licence připojí doklady prokazující finanční a technické předpoklady. Bližší podrobnosti k dokládání splnění technických předpokladů upravovala vyhláška č. 426/2005 Sb. Podle § 9 písm. a) této vyhlášky (ve znění účinném do 26. 12. 2011) se technické předpoklady prokazují u nových energetických zařízení územním souhlasem, kolaudačním rozhodnutím, oznámením záměru započít s užíváním stavby stavebnímu úřadu a současně prohlášením žadatele, že stavební úřad užívání stavby nezakázal, nebo kolaudačním souhlasem, a dále dokladem prokazujícím splnění požadavků k zajištění bezpečnosti práce (zpráva o revizi) stanovených zvláštním právním předpisem.
[27] V této souvislosti je možné odkázat na závěry, které učinil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 313/2015
492, v němž konstatoval, že „v souladu s poznatky oboru dostupnými v roce 2010 mohla být zpráva o tzv. výchozí revizi fotovoltaické elektrárny způsobilá deklarovat bezpečnost energetického zařízení jako celku pouze v případě, že revize byla provedena až poté, co byly na elektrárně namontovány všechny fotovoltaické panely. Pochybil ten revizní technik, který v rozhodné době osvědčil bezpečnost celé fotovoltaické elektrárny bez toho, aby předtím (mimo jiného) zkontroloval, že skutečný stav fotovoltaické elektrárny odpovídá projektové dokumentaci (včetně kontroly typu a počtu fotovoltaických panelů), že fotovoltaické panely jsou opatřeny označením CE nebo že k nim byla vydána prohlášení o shodě, že byly namontovány a uzemněny v souladu s návody výrobců a že nejsou viditelně poškozeny do té míry, aby tím byla ohrožena bezpečnost zařízení.“
[27] V této souvislosti je možné odkázat na závěry, které učinil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 313/2015
492, v němž konstatoval, že „v souladu s poznatky oboru dostupnými v roce 2010 mohla být zpráva o tzv. výchozí revizi fotovoltaické elektrárny způsobilá deklarovat bezpečnost energetického zařízení jako celku pouze v případě, že revize byla provedena až poté, co byly na elektrárně namontovány všechny fotovoltaické panely. Pochybil ten revizní technik, který v rozhodné době osvědčil bezpečnost celé fotovoltaické elektrárny bez toho, aby předtím (mimo jiného) zkontroloval, že skutečný stav fotovoltaické elektrárny odpovídá projektové dokumentaci (včetně kontroly typu a počtu fotovoltaických panelů), že fotovoltaické panely jsou opatřeny označením CE nebo že k nim byla vydána prohlášení o shodě, že byly namontovány a uzemněny v souladu s návody výrobců a že nejsou viditelně poškozeny do té míry, aby tím byla ohrožena bezpečnost zařízení.“
[28] Revize tedy musí být provedena v době, kdy je fotovoltaická elektrárna dokončena. Skutečnost, že se revizní zpráva nevztahuje k celé fotovoltaické elektrárně nebo neosvědčuje bezpečnost fotovoltaické elektrárny ve skutečné podobě, má dle judikatury Nejvyššího správního soudu vést k zamítnutí žádosti o udělení licence na výrobu elektřiny. Taková revizní zpráva totiž není schopná dostatečně prokázat splnění technických předpokladů (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2015, č. j. 7 As 204/2015
66, či ze dne 16. 12. 2015, č. j. 4 As 132/2015
102).
[29] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že revizní zpráva má v licenčním řízení nezastupitelný význam, neboť slouží jako podklad pro zjištění skutečného stavu věci a údaje v ní obsažené musí osvědčovat bezpečnost fotovoltaické elektrárny ve skutečné podobě (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2015, č. j. 9 As 19/2015
141, ze dne 15. 12. 2015, č. j. 9 As 30/2015
70, ze dne 16. 1. 2017, č. j. 7 As 140/2016
99, či ze dne 14. 7. 2017, č. j. 5 As 202/2015
196). Z původního spisu ve věci žádosti o udělení licence vyplývá, že zpráva o výchozí revizi energetického zařízení ze dne 29. 11. 2009, č. 057M/09 MM
RE, vypracovaná panem Markem Minaříkem, byla přílohou podané žádosti; jednalo se tak o plnohodnotný podklad, který měl pro konečné rozhodnutí správního orgánu svůj význam. I tuto námitku proto shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného uzavírá, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[31] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení tudíž nemá. Žalovaný byl ve věci úspěšný, ten ale náhradu nákladů nepožadoval a ze spisového materiálu nevyplývá, že by mu nějaké náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti vznikly. Nejvyšší správní soud proto nepřiznal náhradu nákladu řízení ani jednomu z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2023
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu