U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr.
Miroslavy Jirmanové, Ph. D. a soudců JUDr. Vladimíra Mikuška a Mgr. Víta Bičáka
v exekuční věci oprávněného Ing. Bc. P. M., zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem,
advokátem se sídlem v Brně, Bubeníčkova 502/42, proti povinné České republice –
Ministerstvu vnitra České republiky, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, pro 435
165 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 147
EXE 2100/2012, pověřeným soudním exekutorem JUDr. Petrem Kociánem, Exekutorský
úřad Brno – venkov, o dovolání oprávněného proti usnesení Městského soudu v
Praze ze dne 27. září 2013, č. j. 25Co 145/2013-42, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 14. 9. 2012, č. j. 147 EXE
2100/2012-15, nařídil exekuci na majetek povinné podle vykonatelného rozhodnutí
Odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 19. 3. 2003, č. j.
OSZ-6425/VD-K1-2003, k uspokojení pohledávky oprávněného ve výši 435.165 Kč
(příspěvek za službu od 1. 1. 2007 do 31. 7. 2012) a nákladů exekučního řízení,
které budou určeny v průběhu exekuce (výrok I.). Provedením exekuce pověřil
soudního exekutora JUDr. Petra Kociána, Exekutorský úřad Brno – venkov (výrok
II.). Návrh na nařízení exekuce ohledně částky 27.058 Kč soud zamítl (výrok V.).
Městský soud v Praze napadeným rozhodnutím změnil usnesení soudu prvního stupně
tak, že návrh na nařízení exekuce zamítl (výrok I.), žádnému z účastníků
nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.) a oprávněnému uložil
povinnost nahradit pověřenému soudnímu exekutorovi náklady exekuce ve výši
4.840 Kč do tří dnů od právní moci usnesení (výrok III.). Odvolací soud shledal
námitku absence vykonatelnosti exekučního titulu důvodnou a uzavřel, že
exekuční titul v projednávané věci, rozhodnutí ředitele Odboru sociálního
zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 19. 3. 2003, č. j. OSZ-6425/VD-K1-2003,
byl následně pravomocně zrušen rozhodnutím ředitele Odboru sociálního
zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 1. 4. 2003, č. j. OSZ-6425-1/VD-KI-2003.
K námitce nicotnosti zrušujícího rozhodnutí odvolací soud uvedl, že není na
místě; nicotnost je přičitatelná správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně
nepříslušným orgánem (orgánem, do jehož kompetence věc nespadá), oproti tomu s
vadou spočívající v nedostatku funkční (instanční) příslušnosti správního
orgánu není nicotnost správního aktu spojována (viz např. rozsudek Nejvyššího
soudu České republiky ze dne 24. ledna 2002, sp. zn. 22 Cdo 1622/2000).
Oprávněný napadl rozhodnutí odvolacího soudu dovoláním, jehož přípustnost
dovozuje z § 237 o. s. ř. s tím, že napadené usnesení závisí na vyřešení otázek
procesního práva, při jejichž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené
rozhodovací praxe dovolacího soudu, resp. které v rozhodování dovolacího soudu
dosud nebyly vyřešeny. Relevantní otázkou procesního práva, zakládající
přípustnost dovolání proti napadenému rozhodnutí, je nicotnost správního
rozhodnutí, jejích důvodů a následků, resp. přezkoumatelnost rozhodnutí v
předmětném soudním řízení. Napadené rozhodnutí podle oprávněného tyto otázky
posoudilo nesprávně. Oprávněný odvolacímu soudu vytýká, že na věc aplikoval
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1622/2000, byť
řeší zcela jinou otázku. V projednávané věci - na rozdíl od citovaného
rozhodnutí - o věci v prvním stupni rozhodl funkčně nepříslušný orgán nižšího
stupně (srov. § 46 s. ř., resp. § 88 odst. 1 Výnosu Ministerstva vnitra České
republiky č. 374/1992 Sb.). V důsledku nesprávného závěru o funkční
příslušnosti ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra k
vydání zrušujícího rozhodnutí odvolací soud nesprávně uzavřel, že zrušující
správní rozhodnutí není nicotné a skutečně zrušilo exekuční titul, který se tak
stal nevykonatelným. Při posuzování následků nicotnosti správního rozhodnutí se
odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, ze dne
14. 3. 2012, sp. zn. 28 Cdo 730/2011, ze dne 11. 4. 2012, sp. zn. 28 Cdo
3745/2011). Z této judikatury oprávněný dovozuje, že není rozhodné, zda
zrušující rozhodnutí napadl řádným opravným prostředkem a zda tak toto
zrušující rozhodnutí nabylo právní moci, ačkoliv právě tím odvolací soud
odůvodnil, proč se nemůže zabývat nezákonností a nicotností zrušujícího
rozhodnutí. Přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení neumožňoval ani Výnos
Ministerstva vnitra ČR č. 374/1992 Sb. ze dne 23. 6. 1992, ani zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR. Prvostupňový správní
orgán tedy nemohl, a to ani podle správního řádu, při přezkoumání rozhodnutí
mimo odvolací řízení právně účinně zrušit své vlastní rozhodnutí. Oprávněný
navrhuje, aby dovolací soud napadené rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Povinná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že oprávněný považuje předmětné
rozhodnutí za nicotné, neboť je dle jeho názoru vydal nepříslušný služební
funkcionář. Logicky lze dovodit, že příslušným služebním funkcionářem by měl
být ministr vnitra, neboť ten byl příslušný k rozhodování o případném odvolání
nebo mohl zrušit pravomocné rozhodnutí mimo odvolací řízení. Ani jeden z těchto
případů však nenastal. Připomněla, že Výnos Ministra vnitra ČR č. 374/1992 Sb. v rozhodné době již neplatil (byl zrušen s účinností od 22. 6. 2000), tehdy
účinná vyhláška č. 287/2002 Sb. podrobnosti v projednávané věci neupravovala. K
rozhodování ve věcech příspěvku za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. byl a je
i v současné době v prvním stupni příslušný ředitel odboru sociálního
zabezpečení Ministerstva vnitra (viz čl. 37 odst. 2 písm. c/ Nařízení
Ministerstva vnitra ze dne 17. 10. 2001, kterým se vydává organizační řád
Ministerstva vnitra). Odvolacím orgánem byl a i v současné době je ministr
vnitra. Exekuční titul (rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení
Ministerstva vnitra ze dne 19. 3. 2003, č. j.
OSZ-6425/VD-Kl-2003, o přiznání
příspěvku za službu) byl oprávněnému doručen 25. 3. 2003 a oprávněný se proti
němu neodvolal. Rozhodnutí ještě před nabytím právní moci zrušil tentýž
služební funkcionář - ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva
vnitra, který k tomu byl věcně i funkčně příslušný, a to rozhodnutím ze dne 1. 4. 2003, č. j. OSZ-6425-1/VD-Kl-2003. Ani proti němu se oprávněný neodvolal,
nabylo tedy právní moci 27. 4. 2013. Tentýž služební funkcionář vydal dne 1. 4. 2003 pod č. j. OZS-6425-2/VD-KI-2003 rozhodnutí, že se oprávněnému podle § 116
odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb. nepřiznává příspěvek za službu s odůvodněním, že
byl po uvolnění ze služebního poměru (k 31. 1. 2003) přijat dnem 1. 2. 2003 do
služebního poměru vojáka z povolání. Ani v proti tomuto rozhodnutí se oprávněný
neodvolal, nabylo tedy právní moci 27. 4. 2003 a rovněž brání výplatě příspěvku
za službu oprávněnému. Povinná dále odkazuje na přiléhavější rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2012, č. j. 4 Ads 153/2011-75, v němž
tento soud vyslovil závěr, že nelze vyslovit nicotnost rozhodnutí ani v
případě, kdy ve věci služebního poměru rozhodoval namísto služebního
funkcionáře vyššího stupně služební funkcionář jemu podřízený. Protože
oprávněný se domáhá vyplacení příspěvku za službu za období od 1. 1. 2007 do
31. 7. 2012, upozorňuje povinná rovněž na skutečnost, že od 1. 1. 2007 nabyl
účinnosti zákon č. 361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, podle jehož § 225 se příspěvek za službu poskytovaný podle dosavadních
právních předpisů (tj. i dle zák. č. 186/1992 Sb.) považuje za výsluhový
příspěvek podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který
předcházel dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Oprávněný je ve služebním poměru
vojáka z povolání, a to nepřetržitě od 1. 2. 2003. Podle § 162 odst. 2 zák. č. 361/2003 Sb. „jestliže je bývalý příslušník přijat do služebního poměru vojáka
z povolání, zaniká mu nárok na výplatu výsluhového příspěvku dnem, který
předchází dni jeho přijetí do služebního poměru vojáka z povolání“. Ke dni 1. 1. 2007 by tedy nárok oprávněného zanikl, i kdyby exekuční titul nebyl řádně
zrušen. Závěrem navrhla, aby dovolací soud dovolání oprávněného zamítl. Nejvyšší soud dovolání projednal a rozhodl o něm podle zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013
(srovnej část první, čl. II, bod 7. zákona č. 404/2012 Sb. a dále část první,
čl. II, bod 2. zákona č. 293/2013 Sb.). Dovolání není přípustné, neboť odvolací soud se při řešení otázky nicotnosti
rozhodnutí ředitele Odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 1. 4. 2003, č. j. OSZ-6425-1/VD-KI-2003, od ustálené judikatury Nejvyššího soudu,
na niž oprávněný odkazuje, neodchýlil. Nedůvodná je v tomto směru námitka, že
se odvolací soud nicotností rozhodnutí nezabýval (srov. odst. 2 na str. 3
napadeného rozhodnutí).
Odvolací soud nicotnost právního aktu posuzoval, dospěl
však k závěru, že se o nulitní právní akt nejedná, že nulita správního
rozhodnutí není spojována s nedostatkem funkční příslušnosti správního orgánu,
přičemž odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. ledna 2002, sp. zn. 22
Cdo 1622/2000 (které mimo jiné odkazuje na dovolatelem zmíněný rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 26. listopadu 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97). Problematikou nicotných správních aktů se zabývá rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 17. prosince 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, publikovaný pod č. 11/2000
Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Konstatuje se v něm, že Nejvyšší soud
již ve svém rozsudku ze dne 26. listopadu 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97 uvedl,
že obecné soudy jsou oprávněny mimo rámec správního soudnictví zkoumat správní
akty zásadně jen se zřetelem k tomu, zda se jedná o akty nicotné (nulitní
neboli paakty) - tedy o akty, jejichž vady jsou tak závažné, že se neuplatňuje
presumpce jejich správnosti. Takové akty nevyvolávají právní účinky a od
počátku se na ně pohlíží jako na akty neexistující. Legislativní vymezení vad,
jež činí správní akt nicotným, tehdejší československé právo neobsahovalo a
neobsahuje je ostatně ani dnešní české právo (nicotnost rozhodnutí vymezuje až
v § 77 zákon č. 500/2004 Sb., správní řád). Právní teorií a soudní praxí je
pokládán za nicotný správní akt vydaný k tomu („absolutně“) nepříslušným
orgánem, přičemž za takový se obecně pokládá správní orgán, který podle svého
zákonného vymezení není oprávněn (není v jeho pravomoci) o určité věci
rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla právním řádem udělena výhradně
jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu), nebo proto, že nebyla výslovně
přiznána ani jemu, ani jinému orgánu. Nicotnost v uvedeném smyslu je přičítána
zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně nepříslušným orgánem, to
jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska kategorizace správních úřadů
nespadá. Oproti tomu s vadou spočívající v nedostatku funkční (instanční)
příslušnosti správního orgánu v poměrech, kdy o věci rozhodl v prvním stupni
funkčně nepříslušný orgán vyššího stupně, není nicotnost správního aktu
spojována (srov. rovněž zmiňovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. ledna
2002, sp. zn. 22 Cdo 1622/2000, ze dne 18. března 2008, sp. zn. 22 Cdo
287/2007). Nejvyšší soud tedy pokládá za nicotný ten správní akt, který byl vydán
absolutně věcně nepříslušným (nekompetentním) správním orgánem. Pro úplnost je vhodné dodat, že i právní teorie spojuje nicotnost správních
aktů s nedostatkem pravomoci, nedostatkem právního podkladu, absolutním
nedostatkem formy, nejtěžšími vadami nepříslušnosti (srov. např. Henrych, D. a
kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 213 a
násl, Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, a.s., 2005, s. 106 a
násl., Horzinková, E., Novotný, V.: Správní právo procesní. 4. vydání. Praha:
Leges, 2012, s. 202 a násl.). Nejvyšší správní soud se pak nicotností správních
aktů zabýval např. v rozsudku ze dne 22. července 2005, sp. zn. A 76/2001,
popř.
v povinnou zmíněném rozsudku ze dne 30. dubna 2012, sp. zn. Ads 153/2011. Z uvedeného vyplývá, že nelze považovat za nicotné rozhodnutí, které vydalo
ministerstvo vnitra jako orgán povolaný rozhodovat o příspěvku za službu, a že
nicotnost správního rozhodnutí nezpůsobuje ani okolnost, že zrušující
rozhodnutí vydal týž služební funkcionář, který vydal zrušované rozhodnutí ze
dne 19. 3. 2003, č. j. OSZ-6425/VD-KI-2003. Nejvyšší soud proto postupoval podle § 243c odst. 1 o. s. ř. a dovolání odmítl. Výrok o nákladech řízení nemusí být odůvodněn (§ 243f odst. 3 druhá věta o. s. ř.). Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.