30 Cdo 2203/2024-206
ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Hany Poláškové Wincorové a JUDr. Karla Svobody, Ph.D., v právní věci žalobkyně Czech Financial Management s. r. o., IČO 24127302, se sídlem v Praze 2, náměstí Jiřího z Poděbrad 1382/2, zastoupené JUDr. Jiřím Velíškem, advokátem se sídlem v Praze 3, Sudoměřská 1894/23, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 375/4, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zaplacení částky 193 774 724,10 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 15 C 81/2023, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2024, č. j. 30 Co 12/2024-160, takto:
Zrušují se rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2024, č. j. 30 Co 12/2024-160, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 2. 11. 2023, č. j. 15 C 81/2023-124, a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
1. Žalobkyně se podanou žalobou (po odstranění vad žaloby a vyloučení této části nároku k samostatnému projednání usnesením Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 21. 2. 2023, č. j. 8 C 312/2021-114) domáhá po žalované zaplacení částky 193 774 724,10 Kč jako náhrady škody v podobě faktické škody a ušlého zisku, neboť na základě několika postupních smluv nabyla od společností ABF, a. s., GMF AQUAPARK PRAGUE, a. s., Redvale a. s. a ROOSPG a. s. (dále jen „právní předchůdkyně žalobkyně“) pohledávky představující nároky na náhradu škody vůči státu vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví ze dne 10.
3. 2020, č. j. MZDR 10666/2020-1/MIN/KAN, ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, a č. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN, ze dne 26. 3. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, ze dne 30. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-4/MU/KAN, a č. j. MZDR 13361/2020-2/MIN/KAN, ze dne 1. 4. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-3/MIN/KAN, ze dne 6. 4. 2020, č. j. MZDR 15190/2020-3/MIN/KAN a č. j. MZDR 15190/2020-4/MIN/KAN, ze dne 10. 4. 2020, č. j. MZDR 15190/2020-5/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR
16193/2020-1/MIN/KAN, a č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, ze dne 17. 4. 2020, č. j. MZDR 16484/2020-1/MIN/KAN, a č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN, ze dne 25. 5. 2020, č. j. MZDR 20599/2020-3/MIN/KAN, ze dne 5. 6. 2020, č. j. MZDR 20599/2020-7/MIN/KAN, ze dne 12. 6. 2020, č. j. MZDR 20588/2020-7/MIN/KAN, ze dne 11. 5. 2020 uvedeným jako příloha č. 5 usnesení vlády č. 537 ze dne 11. 5. 2020, ze dne 18. 5. 2020 uvedeným jako příloha č. 1 a 2 usnesení vlády č. 555 ze dne 18. 5. 2020 a ze dne 1. 6. 2020 uvedeným jako příloha č. 3 a 4 usnesení vlády č. 605 ze dne 1.
6. 2020 (dále jen „předmětná mimořádná opatření“), která byla vydaná podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“) s tím, že v době od 12. 3. 2020 do 24. 5. 2020 byl vládou vyhlášen nouzový stav. Těmito mimořádnými opatřeními bylo v době od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 (tj. v době nouzového stavu) a následně od 18. 5. 2020 do 4. 10. 2020 (kdy nouzový stav neplatil) omezeno podnikání právních předchůdkyň žalobkyně spočívající v omezení provozu nebo úplném uzavření jejich provozoven za účelem řešení situace vyvolané epidemií onemocnění COVID-19.
Žalovaná částka pak představuje součet škod způsobených jednotlivým právním předchůdkyním žalobkyně v důsledku předmětných mimořádných opatření za jednotlivá období s tím, že společnosti ABF, a. s., byla v důsledku předmětných mimořádných opatření způsobena v období od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 škoda ve výši 96 251 572,73 Kč a v období od 18. 5. 2020 do 30. 6. 2020 ve výši 14 382 975,04 Kč, společnosti GMF AQUAPARK PRAGUE, a. s., pak byla v období od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 způsobena škoda ve výši 42 334 238,28 Kč a v období od 18.
5. 2020 do 25. 5. 2020 ve výši 8 579
927,27 Kč, společnosti Redvale a. s. byla v období od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 způsobena škoda ve výši 24 155 750,24 Kč a v období od 18. 5. 2020 do 25. 5. 2020 ve výši 5 676 654,55 Kč a nakonec společnosti ROOSPG a. s.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 2. 11. 2023, č. j. 15 C 81/2023-124, žalobu zcela zamítl (výrok I) a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované na náhradu nákladů řízení částku 1 200 Kč (výrok II).
3. Z hlediska skutkového považoval soud prvního stupně za nesporné, že mimořádná opatření č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN ze dne 17. 4. 2020, č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN ze dne 26. 3. 2020 a č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN ze dne 23. 3. 2020 byla zrušena rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020-111.
4. Po právní stránce vyšel soud prvního stupně ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“), a uzavřel, že výše uvedená mimořádná opatření byla zrušena soudem až poté, co nabyla účinnosti, proto se jedná o nezákonná rozhodnutí dle § 8 odst. 1, 2 OdpŠk a představují odpovědnostní titul. Soud prvního stupně dále zkoumal, zda je žalobkyně aktivně legitimována k podání žaloby na náhradu škody dle zákona č. 82/1998 Sb. a dospěl k závěru, že nikoliv, neboť dle judikatury Nejvyššího soudu ji lze přiznat jen osobě, která podala žalobu či se v postavení osoby zúčastněné účastnila řízení o zrušení mimořádných opatření. V této souvislosti neprováděl soud prvního stupně dokazování a vyšel z tvrzení žalobkyně, že ani ona, ani její právní předchůdkyně nepodaly správní žalobu domáhající se zrušení mimořádných opatření, resp. se nepřipojily mezi navrhovatele takové žaloby. Navíc v této souvislosti soud prvního stupně uvedl, že tímto postupem žalobkyně, resp. její právní předchůdkyně, nevyužily prostředky k ochraně jejich práva v souladu s § 8 odst. 3 OdpŠk. Dále soud prvního stupně uzavřel, že vzhledem k tomu, že se žalobkyně k nařízenému jednání nedostavila, nemohl ji vyzvat dle § 118a odst. 1, 3 občanského soudního řádu k doplnění tvrzení a navržení důkazů ohledně samotného základu nároku žalobkyně ve smyslu § 7 a 8 OdpŠk a neměl tak k dispozici žádná tvrzení o účasti právních předchůdkyň žalobkyně ve správním soudnictví, dostatečná tvrzení o samotném vzniku požadované škody (tj. o konkrétních příjmech a výdajích předchůdkyň žalobkyně), o tom, že jim škoda vznikla uvedenými nezákonnými rozhodnutími, a především neměl k dispozici ani důkazy k prokázání těchto tvrzení. Soud prvního stupně tedy žalobu v plném rozsahu zamítl.
5. Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobkyně rozsudkem ze dne 20. 2. 2024, č. j. 30 Co 12/2024-160, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované na náhradu nákladů odvolacího řízení částku 900 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
6. Ve vztahu ke skutkovým zjištěním odvolací soud uvedl, že v rámci jeho jednání žalobkyně změnila svá skutková tvrzení (v souladu s odvolacími námitkami žalované; poznámka Nejvyššího soudu) tak, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020-111, rušící výše uvedená čtyři mimořádná opatření, byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63, a následně Městský soud v Praze svým navazujícím usnesením ze dne 24. 3. 2021 návrh na zrušení mimořádných opatření odmítl. Všechna předmětná mimořádná opatření tak zůstala v platnosti a žalobkyně proto požaduje celou v řízení uplatněnou náhradu škody podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (dále jen „krizový zákon“). Dále odvolací soud konstatoval, že předmětná mimořádná opatření vydalo Ministerstvo zdravotnictví podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví.
7. Z hlediska právního posouzení odvolací soud nejprve uvedl, že s ohledem na výše uvedené se odvolací argumentace žalobkyně ohledně původně zrušených mimořádných opatření stala bezpředmětnou. Ve vztahu k § 36 krizového zákona pak odvolací soud uzavřel, že předmětná mimořádná opatření byla vydána v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví, nikoliv v režimu krizového zákona. Následně odvolací soud dospěl k závěru, že mimořádná opatření přijatá na jaře 2020 primárně směřovala k ochraně veřejného zdraví, a nelze tedy na ně bez dalšího pohlížet jako na krizová opatření podle krizového zákona, neboť speciální odpovědnost státu podle krizového zákona vyžaduje provedení krizového opatření. Tato podmínka však dle odvolacího soudu nebyla v posuzované věci splněna, proto odpovědnost státu podle krizového zákona nelze dovodit. Odvolací soud v této souvislosti uvedl, že nesouhlasí s odlišným názorem jiného odvolacího senátu Městského soudu v Praze vysloveného v rozsudku ze dne 17. 2. 2022, č. j. 70 Co 32/2022-310, který měl být v době vydání odvolacího rozhodnutí podrobován přezkumu dovolacím soudem. Závěrem s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu odvolací soud uzavřel, že mimořádná opatření vydaná Ministerstvem zdravotnictví, která jsou opatřeními obecné povahy, lze považovat za rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., proto by měl stát odpovídat za škodu způsobenou takovým rozhodnutím primárně v režimu zákona č. 82/1998 Sb. Odvolací soud tedy rozhodnutí soudu prvního stupně jako věcně správné potvrdil.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně v plném rozsahu dovoláním, ve kterém uplatnila následující dovolací důvody.
9. Žalobkyně namítala, že odvolací soud měl její nárok posoudit dle krizového zákona, jak se v řízení domáhala, a předmětná mimořádná opatření tedy neměl spojovat jen se zákonem o ochraně veřejného zdraví, jak učinil, neboť byla vydávána (resp. alespoň část z nich) v době nouzového stavu vyhlášeného za účelem řešení pandemie COVID-19 v návaznosti na obsahově obdobná restriktivní usnesení vlády, příp. byla dokonce brána usneseními vlády na vědomí. Dle žalobkyně se tudíž jedná o krizová opatření dle § 2 písm. c) krizového zákona, a nárok na náhradu škody tedy měl být posouzen dle § 36 krizového zákona, neboť je-li vyhlášen nouzový stav k řešení krizové situace, pak jsou to mimo jiné právě ministerstva a jiné ústřední správní úřady, do jejichž pravomoci dle krizového zákona náleží rozhodovat o činnostech k řešení krizových situací a ke zmírnění jejich následků, což realizují prostřednictvím organizačních či technických opatření [§ 9 odst. 4 písm. b) ve spojení s § 2 písm. c) krizového zákona]. V této souvislosti žalobkyně odkázala na závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, uveřejněného pod č. 10/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, od něhož se tudíž odvolací soud měl svým závěrem odchýlit. Vzhledem k výše uvedenému tedy žalobkyně považovala za nesprávný (minimálně ve vztahu k mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví vydaným v době nouzového stavu) i závěr odvolacího soudu o nutnosti primární aplikace zákona č. 82/1998 Sb., podle něhož věc řešil i soud prvního stupně.
10. Závěrem žalobkyně navrhla zrušení rozsudku odvolacího soudu i soudu prvního stupně a vrácení věci soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
11. Podáním ze dne 3. 7. 2024 žalobkyně navrhla přerušení dovolacího řízení do rozhodnutí dovolacího soudu o dovolání proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2022, č. j. 70 Co 32/2022-310, v němž má být dle informace obsažené v napadeném rozsudku odvolacího soudu řešena stejná dovolací otázka. Následně na základě sdělení Nejvyššího soudu, že u něj takové řízení vedeno není, sdělila žalobkyně podáním ze dne 2. 9. 2024, že svůj návrh na přerušení řízení bere zpět.
12. Podáním ze dne 31. 7. 2024 žalobkyně své dovolání doplnila tak, že poukázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, jenž byl podle jejího názoru jako příliš formalistický překonán nálezem Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2024, sp. zn. IV. ÚS 331/24. Žalobkyně tudíž dospěla k závěru, že rozhodnutí soudu prvního stupně i odvolacího soudu trpí vadami, pokud z překonaného rozsudku Nejvyššího soudu vycházela. Závěrem žalobkyně uvedla, že předmětem dovolacího řízení je otázka, zda uplatněný nárok podléhá režimu krizového zákona, a navrhla, aby tuto otázku dovolací soud posoudit jinak, než to udělal odvolací soud. Pokud by nicméně dovolací soud dospěl ke stejnému závěru jako odvolací soud, navrhla přihlédnout k tomu, že soudy nižších stupňů neposoudily aktivní legitimaci žalobkyně dle § 8 odst. 3 OdpŠk v souladu se závěry výše uvedeného nálezu Ústavního soudu.
13. Ve svém dalším podání ze dne 2. 9. 2024 žalobkyně (v návaznosti na informaci Nejvyššího soudu, že dovolání proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2022, č. j. 70 Co 32/2022-310, podáno nebylo) odkázala na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17.2.2022, č. j. 70 Co 32/2022-310, a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2024, č. j. 30 Cdo 63/2023-71, a opětovně uzavřela, že na danou věc je možné aplikovat § 36 odst. 1 krizového zákona. Pokud by nicméně dovolací soud dospěl ke stejnému závěru jako odvolací soud, opětovně navrhla přihlédnout k tomu, že soudy nižších stupňů neposoudily aktivní legitimaci žalobkyně dle § 8 odst. 3 OdpŠk v souladu se závěry výše uvedeného nálezu Ústavního soudu.
14. Žalovaná se k dovolání žalobkyně vyjádřila tak, že jej navrhla jako nedůvodné zamítnout, neboť přírodní katastrofy či jiné nepředvídatelné přírodní události (mezi které patří dle žalované i plošná epidemie ohrožující celé obyvatelstvo České republiky) jsou vyšší mocí, které z povahy věci lze jen obtížně předvídat a zvyšují nároky na rychlou reakci státu spočívající v přijímání ochranných opatření v zájmu celku. Přitom takto přijímaná opatření musí být poměřována mimo jiné právními principy nejvyšší hodnoty, předběžné opatrnosti a prevence a pokud je úřední postup opodstatněný a přiměřený, má přednost před dotčenými sekundárními zájmy. Poukázala rovněž na to, že se jednalo o novou situaci, na níž musel stát reagovat. Dále žalovaná zdůraznila, že mimořádná opatření byla vydána na základě zákona o veřejném zdraví, proto případné odškodnění musí vycházet z tohoto zákona, který však nepočítá se žádnou náhradou škody či nemajetkové újmy. S posouzením nároku dle krizového zákona pak žalovaná nesouhlasila a upozornila na to, že nárok by žalobkyni nenáležel ani v režimu zákona č. 82/1998 Sb., neboť předmětná mimořádná opatření nemají povahu individuálního rozhodnutí z důvodu jejich všeobecného a celostátního dopadu (tj. z materiálního hlediska mají povahu právního předpisu), navíc neurčují práva a povinnosti konkrétních osob, a není dána ani aktivní legitimace žalobkyně, poněvadž byla vydána bez návrhu a žalobkyně tak není účastnicí řízení o jejich vydání, což by nemohlo změnit ani její účastenství v řízení o jejich zrušení. Případné překlenutí absence aktivní věcné legitimace stanovené v § 7 OdpŠk by pak znamenalo možnost finančního odškodnění všech nebo neúměrného počtu osob, což je ekonomicky neudržitelné a v rozporu s úmyslem zákonodárce a účelem zákona č. 82/1998 Sb. Následně podáním ze dne 1. 10. 2024 žalovaná doplnila, že nesouhlasí s tvrzením žalobkyně, že by se Ústavní soud odchýlil od právního názoru Nejvyššího soudu ohledně otázky aktivní věcné legitimace a odkázala na nálezy Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2023, sp. zn. III. ÚS 3319/22, a ze dne 10. 7. 2024, sp. zn. IV. ÚS 331/24, a na další judikaturu Nejvyššího soudu, a to rozsudky ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, ze dne 25. 6. 2024, sp. zn. 30 Cdo 384/2024, a ze dne 20. 8. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2005/2024, z nichž dovodila, že žalobkyně není osobou aktivně legitimovanou k uplatnění nároku na náhradu škody způsobené posuzovanými mimořádnými opatřeními ve smyslu § 7 OdpŠk.
III. Přípustnost dovolání
15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II. a XII. zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
16. Dovolání žalobkyně bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za
splnění podmínek § 241 odst. 1 a 4 a § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se tedy dále zabýval tím, zda se jedná o dovolání přípustné.
17. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
18. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
19. Podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. není dovolání podle § 237 o. s. ř. přípustné proti rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení.
20. Nejvyšší soud předně konstatuje, že s ohledem na to, že žalobkyně vzala svůj návrh na přerušení dovolacího řízení zpět a na přerušení řízení tedy netrvala, Nejvyšší soud o tomto návrhu již samostatně nerozhodoval a dovoláním žalobkyně se zabýval věcně.
21. K obsahu podání žalobkyně ze dne 31. 7. 2024 a 2. 9. 2024 v rozsahu, jímž žalobkyně doplňovala a rozšiřovala své dovolání, nemohl Nejvyšší soud přihlédnout, neboť byla učiněna po lhůtě pro podání dovolání, ve které je možno doplnit dovolání o údaj, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání, nebo o vymezení důvodu dovolání (§ 241b odst. 3 o. s. ř.).
22. Dále Nejvyšší soud uvádí, že dovolání žalobkyně není v části směřující proti výroku I rozsudku odvolacího soudu, kterým byl potvrzen výrok II rozsudku soudu prvního stupně, a dále proti výroku II dle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně přípustné, neboť těmito výroky bylo rozhodnuto o nákladech řízení. Toto však v případě přípustnosti a důvodnosti dovolání ve zbývajícím rozsahu nebrání dovolacímu soudu, aby zrušil i nákladové výroky jako výroky závislé na výroku o věci samé.
23. Pokud jde o část dovolání směřující proti výroku I napadeného rozsudku odvolacího soudu, kterým byl potvrzen výrok I rozsudku soudu prvního stupně o věci samé, zabýval se Nejvyšší soud jeho přípustností dle § 237 o. s. ř. a dospěl k závěru, že dovolání je přípustné pro posouzení otázky aplikovatelnosti § 36 krizového zákona na náhradu škody vzniklé v souvislosti s opatřeními vydanými Ministerstvem zdravotnictví ohledně pandemie COVID-19 na základě zákona o ochraně veřejného zdraví v době krizového stavu k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, neboť při jejím řešení se odvolací soud odchýlil od rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, přičemž není významné, že se tato judikatura ustálila až poté, co ve věci rozhodl odvolací soud (vychází se zde z incidentní retrospektivy nových právních názorů).
IV. Důvodnost dovolání
24. Dovolání je důvodné.
25. Podle § 1 odst. 1 krizového zákona tento zákon stanoví působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků a práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na krizové situace, které nesouvisejí se zajišťováním obrany České republiky před vnějším napadením, a při jejich řešení a při ochraně kritické infrastruktury a odpovědnost za porušení těchto povinností.
26. Podle § 2 písm. b) krizového zákona je krizovou situací mimořádná událost podle zákona o integrovaném záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále jen „krizový stav“).
27. Podle § 2 písm. c) krizového zákona je krizovým opatřením organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.
28. Podle § 9 odst. 4 písm. b) krizového zákona rozhodují ministerstva a jiné ústřední správní úřady o činnostech k řešení krizových situací a ke zmírnění jejich následků, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.
29. Podle § 11 krizového zákona je ministerstvo zdravotnictví v době krizového stavu oprávněno (a) zajistit nákup a distribuci potřebných léčivých přípravků, a to i neregistrovaných podle zvláštního právního předpisu; v tomto případě neplatí povinnost oznámení a zveřejnění výjimky podle tohoto zvláštního právního předpisu, (b) koordinovat na vyžádání kraje činnost poskytovatelů zdravotnické záchranné služby a poskytovatelů akutní lůžkové péče, kteří mají zřízen urgentní příjem anebo statut specializovaného centra, při poskytování neodkladné péče, a (c) rozhodnout o rozsahu poskytovaných zdravotních služeb poskytovateli akutní lůžkové péče v případě zavádění regulačních opatření podle zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy.
30. Podle § 36 odst. 1 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 5) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.
31. Podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku (a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popřípadě příkaz k jejich zničení, (b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu, (c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami užívanými k účelům podle § 6a a § 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží, rybníků, potoků a řek, (d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních, (e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasaženém území; ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§ 86 odst. 1), stanoví-li tak rozhodnutím příslušný orgán ochrany veřejného zdraví; v takovém případě jsou fyzické osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby povinny vytvořit podmínky pro provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace stanovené rozhodnutím příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví a strpět provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace v termínu stanoveném tímto rozhodnutím; náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provedenou zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpočtu, (f) příkaz k varovnému označení objektů, v nichž došlo k infekčnímu onemocnění, a text tohoto označení, (g) mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe), (h) příkaz k vyčlenění objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob nebo jejich karanténě, (i) příkaz zaměstnavateli, služebnímu orgánu nebo služebnímu funkcionáři ve stanoveném rozsahu nařídit výkon práce na dálku nebo výkon služby z jiného místa, (j) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku (odstavec 1).
Mimořádná opatření podle odstavce 1 nařídí v nezbytně nutném rozsahu a rozhodne o jejich ukončení příslušný orgán ochrany veřejného zdraví. Pokud je to nezbytné k realizaci opatření na ochranu veřejného zdraví, vyžádá si poskytovatel zdravotních služeb nebo orgán ochrany veřejného zdraví součinnost Policie České republiky. Místní příslušnost orgánu ochrany veřejného zdraví se řídí místem výskytu infekčního onemocnění. Odvolání proti rozhodnutí příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví nemá odkladný účinek.
Osoby jsou povinny se mimořádnému opatření podřídit (odstavec 2).
32. V rozsudku ze dne 13. 11. 2024, sp. zn. 30 Cdo 1101/2024, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že mimořádná opatření vydaná Ministerstvem zdravotnictví dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví v době krizového stavu za účelem řešení krizové situace, příp. odstranění jejích následků, je třeba považovat za krizová opatření podle krizového zákona, neboť každé rozhodnutí správního orgánu (v posuzovaném případě opatření obecné povahy) je třeba vykládat materiálně, nikoliv formálně, a není tak rozhodné, jak je označeno, jakou má formu či strukturu, nýbrž zda je způsobilé negativně zasáhnout právní sféru žalobce (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17). Nejvyšší soud zdůraznil, že rovněž Ministerstvo zdravotnictví je dle krizového zákona orgánem krizového řízení, jenž je kromě speciálních oprávnění výslovně uvedených v § 11 krizového zákona oprávněn rozhodovat (v rámci své působnosti) i o činnostech k řešení krizových situací a ke zmírnění jejich následků, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak [§ 9 odst. 4 písm. b) krizového zákona], kam lze zahrnout i vydávání mimořádných opatření při epidemii či nebezpečí jejího vzniku dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví. Pro zhodnocení charakteru posuzovaných mimořádných opatření tudíž není rozhodné, že jsou označena jako mimořádná opatření vydávaná dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, ale to, zda se z materiálního hlediska jedná o mimořádná opatření vydávaná dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s § 9 odst. 4 písm. b) krizového zákona (tj. v době krizového stavu za účelem řešení krizové situace, příp. odstranění jejích následků), neboť i v takovém případě se jedná o krizová opatření vydávaná orgánem krizového řízení na základě zmocnění v krizovém zákoně, byť i v rozsahu (běžné) působnosti tohoto orgánu krizového řízení založené jiným právním předpisem. Pokud tedy vydalo Ministerstvo zdravotnictví v době krizového stavu za účelem řešení krizové situace mimořádné opatření (byť formálně označené jako mimořádné opatření dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví), jednalo se o opatření vydané dle krizového zákona a za škodu způsobenou jeho prováděním odpovídá stát dle § 36 odst. 1 krizového zákona. Jinými slovy řečeno se stát nemůže zprostit své odpovědnosti za škodu dle § 36 krizového zákona pouze tím, že posuzované mimořádné opatření označí jako opatření vydávané dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, ačkoliv tak fakticky činí ve spojení s § 9 odst. 4 písm. b) krizového zákona.
33. Otázkou, zda byla posuzovaná mimořádná opatření, příp. která z nich, vydána Ministerstvem zdravotnictví v době krizového stavu za účelem řešení krizové situace, příp. odstranění jejích následků, se však odvolací soud nezabýval, poněvadž uzavřel, že aplikace krizového zákona je a priori vyloučena již tím, že posuzovaná mimořádná opatření byla (označena jako) vydaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Právní posouzení věci odvolacím soudem je tudíž neúplné a tedy nesprávné.
34. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. zabýval i tím, zda ve věci existují zmatečnostní vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
35. Z obsahu spisu se podává, že žalobkyně v podání ze dne 1. 12. 2022, jímž naposledy odstraňovala vady žaloby a rozčleňovala žalovanou částku na částky škody připadající na jednotlivé její právní předchůdkyně a jednotlivá období, uvedla, že celkem požaduje z titulu náhrady škody způsobené předmětnými mimořádnými opatřeními částku 193 774 724,10 Kč, kterou pak rozčlenila tak, že společnosti ABF, a. s., byla v důsledku předmětných mimořádných opatření způsobena v období od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 škoda ve výši 96 251 572,73 Kč a v období od 18. 5. 2020 do 30. 6. 2020 ve výši 14 382 975,04 Kč, společnosti GMF AQUAPARK PRAGUE, a. s., byla v období od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 způsobena škoda ve výši 42 334 238,28 Kč a v období od 18. 5. 2020 do 25. 5. 2020 ve výši 8 579 927,27 Kč, společnosti Redvale a. s. byla v období od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 způsobena škoda ve výši 24 155 750,24 Kč a v období od 18. 5. 2020 do 25. 5. 2020 ve výši 5 676 654,55 Kč a společnosti ROOSPG a. s. byla v období od 24. 3. 2020 do 23. 4. 2020 způsobena škoda ve výši 2 042 182 Kč a v období od 18. 5. 2020 do 25. 5. 2020 ve výši 351 424 Kč. Součet takto specifikovaných částek však činí 193 774 724,11 Kč. Tento logický rozpor žaloby, který je umocněn tím, že žalobkyní požadovaná částka sestává z řady různých škod za různá období způsobených různým společnostem a není tak zřejmé, zda má být celková částka vyšší nebo která z této řady škod má být nižší, představuje vadu žaloby bránící jejímu projednání (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2004, sp. zn. 25 Cdo 255/2004) však soud prvního stupně dle § 43 o. s. ř. již neodstranil a odvolací soud jeho pochybení nenapravil, čímž řízení zatížily vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4453/2011).
36. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu podle § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil, a to jak v části jeho výroku I, kterou byl potvrzen výrok I rozsudku soudu prvního stupně o věci samé, tak v závislých
výrocích o náhradě nákladů řízení [§ 242 odst. 2 písm. a) o. s. ř.]. Vzhledem k tomu, že důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí rovněž pro rozsudek soudu prvního stupně (jenž se posouzením nároku dle § 36 krizového zákona vůbec nezabýval) a rovněž bude třeba odstranit vadu žaloby, zrušil dovolací soud podle § 243e odst. 2 věty druhé o. s. ř. také rozsudek soudu prvního stupně, a to jak ve výroku I o věci samé, tak v navazujícím výroku II o náhradě nákladů řízení, a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 o. s. ř.).
37. Při novém projednání věci soud prvního stupně vyzve žalobkyni k odstranění výše uvedeného logického rozporu v žalobě ohledně požadované výše náhrady škody a tento nárok nově posoudí (případně i na základě zopakovaného či doplněného dokazování), a to v souladu s výše uvedenou judikaturou Nejvyššího soudu, a bude se v první řadě zabývat tím, zda byla posuzovaná mimořádná opatření, příp. alespoň některá z nich, vydána Ministerstvem zdravotnictví v době krizového stavu za účelem řešení krizové situace, příp. odstranění jejích následků. V této souvislosti se zaměří i na to, které z jednotlivých tvrzených škod vznikly (resp. měly vzniknout) právním předchůdkyním žalobkyně v souvislosti s těmito krizovými opatřeními a které nikoliv. V případě, že dojde ke kladnému závěru, posoudí nárok žalobkyně (nebo jeho část) dle krizového zákona. Pokud uzavře, že alespoň část nároku se krizovým zákonem řídí, rovněž se neopomene vypořádat s tím, která organizační složka státu je oprávněna ve věci nároku dle krizového zákona za stát vystupovat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, publikovaný pod č. 10/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dle něhož je bez ohledu na to, který orgán krizového řízení krizové opatření vydal, oprávněno za stát vystupovat Ministerstvo vnitra), a s tou bez vydání zvláštního rozhodnutí začne jednat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. 30 Cdo 629/2005).
38. K tomu Nejvyšší soud dodává, že se soudy obou stupňů dosud nezabývaly dalšími podmínkami odpovědnosti za škodu dle § 36 odst. 1 krizového zákona (tj. vznikem škody odškodnitelné dle krizového zákona a existencí příčinné souvislosti mezi jednotlivými krizovými opatřeními a vznikem konkrétně tvrzených škod), proto se ani Nejvyšší soud k těmto otázkám nemohl nijak vyjádřit.
39. Soudy nižších stupňů jsou v dalším řízení vázány právním názorem dovolacího soudu v tomto rozsudku vysloveným (§ 243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř.).
40. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 11. 12. 2024
JUDr. David Vláčil předseda senátu