ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců
JUDr. Karla Svobody, Ph.D., a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobkyně MyRaw
Food s.r.o., IČO 27157954, se sídlem v Praze 1, Na Struze 1739/5, zastoupené
JUDr. Ing. Jaroslavem Hostinským, advokátem se sídlem v Praze 3, Vinohradská
2134/126, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví, se
sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 375/4, jednající Úřadem pro zastupování
státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o
zaplacení 700 878,90 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2
pod sp. zn. 26 C 144/2022, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 20. 9. 2023, č. j. 39 Co 183/2023-52, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žalobkyně je povinna nahradit žalované náklady dovolacího řízení ve
výši 300 Kč do 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala náhrady škody ve formě ušlého
zisku v celkové výši 700 878,90 Kč s příslušenstvím, která jí měla být
způsobena v důsledku mimořádných opatření vydávaných žalovanou podle zákona č.
94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o
změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), a zákona č.
258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“). Žalobkyně uplatňovala náhradu škody za období od 12. 4. 2021 do 31.
5. 2021, tj. za dobu, kdy byla uvedenými opatřeními ve svém podnikání omezena.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
16. 2. 2023, č. j. 26 C 144/2022-33, ve znění opravného usnesení ze dne 27. 11.
2023, č. j. 26 C 144/2022-57, zamítl žalobu, aby byla žalovaná povinna zaplatit
žalobkyni 700 878,90 Kč s 15% úrokem z prodlení ročně od 6. 8. 2022 do
zaplacení (výrok I), a rozhodl, že žalobkyně je povinna nahradit žalované
náklady řízení ve výši 900 Kč (výrok II).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek
soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), uložil
žalobkyni povinnost zaplatit žalované na náhradu nákladů odvolacího řízení
částku 900 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a nařídil soudu prvního
stupně provedení opravy záhlaví jeho rozsudku s tím, že správné označení
žalované zní Česká republika – Ministerstvo zdravotnictví (výrok III rozsudku
odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně vyšel ze skutkových tvrzení žalobkyně, podle
kterých byla v období od 12. 4. 2021 do 31. 5. 2021 omezena ve svém podnikání
žalovanou vydanými mimořádnými opatřeními podle pandemického zákona a zákona o
ochraně veřejného zdraví, kterými byla omezena činnost provozovny stravovacích
služeb tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích
služeb. Konkrétně se jednalo o mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č.
j. MZDR 14601/2021-1/m/kam (správně „MZDR 14601/2021-1/MIN/KAN“ – pozn.
Nejvyššího soudu) ze dne 6. 4. 2021 s účinností od 12. 4. 2021, které bylo
zrušeno mimořádným opatřením č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN ze dne 10. 4. 2021
účinným od 12. 4. 2021, mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN bylo
zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao
11/2021-48. Další vydané mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j.
MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN ze dne 23. 4. 2021, účinné od 26. 4. 2021, bylo
zrušeno mimořádným opatřením č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN ze dne 29. 4.
2021, účinným od 3. 5. 2021. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6.
2021, č. j. 8 Ao 11/2021-24, bylo také konstatováno, že mimořádné opatření č.
j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN ze dne 23. 4. 2021 bylo v části čl. I bodu 2 v
rozporu se zákonem. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021, č.
j. 6 Ao 22/2021-44, bylo zrušeno mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví
č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN ze dne 14. 5. 2021 a rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 Ao 11/2021-31, bylo konstatováno,
že mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN ze dne 19. 5. 2021 bylo
v části čl. I. bodu 1. písm. a) v rozporu se zákonem. Žalobkyně se dne 2. 2.
2022 obrátila na žalovanou s žádostí o náhradu škody, přičemž žalovaná na tuto
žádost nereagovala.
5. Po právní stránce soud prvního stupně uzavřel, že mimořádné opatření
Ministerstva zdravotnictví je opatřením obecné povahy, které se vydává podle
ustanovení § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a lze jej
přezkoumat v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle
ustanovení § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Samotná
účast účastníků v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části však
podle soudu prvního stupně nenaplňuje podmínku pro aktivní věcnou legitimaci
žadatelů jako nositelů hmotně právního oprávnění k náhradě újmy proti státu. S
odkazem na ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za
škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a
jejich činnosti (notářský řád), dále též „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“,
je podle soudu prvního stupně zřejmé, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení
(postupu), ve kterém byla mimořádná opatření vydána, když nejde o akt
individuální aplikace práva, nesvědčí jí tak aktivní věcná legitimace k podání
žaloby na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb.
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, kdy
konkrétně vyjmenoval následující mimořádná opatření, kterými byla žalobkyně
omezena ve svém podnikání: č. j. MZDR 14601/2021-1/MIN/KAN, č. j. MZDR
14601/2021-2/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN, č. j. MZDR
14601/2021-4/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, č. j. MZDR
14601/2021-7/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN, č. j. MZDR
14601/2021-9/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, č. j. MZDR
14601/2021-11/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN, č. j. MZDR
14601/2021-13/MIN/KAN.
7. Odvolací soud se ztotožnil se soudem prvního stupně, že se na danou
věc aplikuje zákon č. 82/1998 Sb., a přesto, že se v konečném důsledku
ztotožnil s věcnou správností rozsudku soudu prvního stupně, nepřisvědčil
důvodům soudu prvního stupně, které jej k takovému rozhodnutí vedly. Odkázal na
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, z něhož
plyne, že se posuzovaná mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak
existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření
vydána, a proto může mít postavení účastníka řízení ve smyslu ustanovení § 7
odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením
rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného
opatření dotčena. Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem
stanovené lhůtě (tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření)
možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle
ustanovení § 13 pandemického zákona. Dle odvolacího soudu žalobkyně v
projednávané věci nikterak nezpochybňovala, že se zrušení jednotlivých
mimořádných opatření nedomáhala a naopak vzhledem k tomu, že lhůta uvedená v
ustanovení § 13 pandemického zákona činí jeden měsíc ode dne, kdy návrhem
napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti, tvrdila, že jí nelze klást k
tíži, že nebyla účastníkem řízení ohledně zrušení mimořádných opatření, tedy že
nepodala 12 žalob na jejich zrušení, když žádné z konkretizovaných mimořádných
opatření „nepřežilo“ jeden měsíc. Pokud však podle odvolacího soudu byla
žalobkyně mimořádnými opatřeními dotčena na svých právech, mohla v souladu s
ustanovením § 13 pandemického zákona napadnout tato mimořádná opatření žalobou
ve správním soudnictví a být tak účastníkem řízení vedeného před správním
soudem, jež mohlo vyústit ve zrušení mimořádného opatření pro jeho nezákonnost,
neboť podání takové žaloby není v souladu s ustanovením § 101a odst. 1 věty
první s. ř. s. podmíněno předchozím účastenstvím žalobkyně ve správním řízení,
nýbrž tím, že žalobkyně tvrdí, že byla na svých právech opatřením obecné
povahy, vydaným správním orgánem, zkrácena, což, má-li být s projednávanou
žalobou úspěšná, musí v řízení též prokázat.
8. Odvolací soud nepřisvědčil námitce žalobkyně, že ani jedno z opatření
„nepřežilo“ jeden měsíc, z čehož dovozovala, že byla omezena v možnosti
předmětnou žalobu podat. V tomto směru poukázal na dikci ustanovení § 13 odst.
4 věty první pandemického zákona, ze kterého jednoznačně vyplývá, že pozbylo-li
mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to
dalšímu postupu v řízení. Závěrem odvolací soud s odkazem na rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3542/2018, a ze dne 22. 8.
2002, sp. zn. 25 Cdo 2120/2000, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 5.
2012, 28 Cdo 3013/2011, dodal, že pokud se činnost orgánu veřejné moci
projevila vydáním mimořádného opatření, tedy správního aktu svého druhu
(opatření obecné povahy), nelze odpovědnost za vydání takového mimořádného
opatření posuzovat jako odpovědnost za nesprávný úřední postup. Vzhledem k
tomu, že samotná žalobkyně v řízení nepopřela, naopak potvrdila, že není osobou
mající postavení účastníka řízení ve smyslu ustanovení § 7 OdpŠk, nedošlo k
naplnění předpokladu nezákonného rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. a
odvolací soud potvrdil výrok rozsudku soudu prvního stupně o zamítnutí žaloby.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Rozsudek odvolacího soudu napadla v rozsahu výroku I žalobkyně
včasným dovoláním, jehož přípustnost dovozuje z toho, že napadený rozsudek
odvolacího soudu závisí na posouzení otázky, která dosud v rozhodovací praxi
dovolacího soudu nebyla vyřešena, a to otázky, jaké jsou podmínky pro uplatnění
nároku na náhradu škody způsobené sérií nezákonných rozhodnutí – opatřeními
obecné povahy vydaných podle pandemického zákona v období od 12. 4. 2021 do 31.
5. 2021. Žalobkyně žádá o přezkum názoru odvolacího soudu ohledně toho, zda
mezi tyto podmínky náleží za všech okolností také podání návrhu podle
ustanovení § 13 odst. 2 pandemického zákona, a to i za situace, kdy soud
rozhodl (zrušením nezákonného opatření či konstatováním jeho nezákonnosti)
ještě před uplynutím lhůty stanovené ustanovením § 13 odst. 2 pandemického
zákona. Dle žalobkyně by měl dovolací soud též posoudit, zda se v dané věci
nejedná o případ zvláštního zřetele hodný ve smyslu ustanovení § 8 odst. 3
OdpŠk.
10. Podle žalobkyně není sporu, že předmětná mimořádná opatření působí
vůči neurčitému počtu adresátů. Pokud však soud takové mimořádné opatření
zruší, jde o rozhodnutí, které působí nejen vůči žalobkyni, ale mimořádné
opatření je zrušeno vůči všem. Odvolací soud odepřel žalobkyni nárok na náhradu
škody s odůvodněním, že nebyla účastníkem řízení, ve kterém bylo mimořádné
opatření zrušeno. Takový výklad, který je souladný s rozsudkem Nejvyššího soudu
ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, lze ale dle žalobkyně přijmout
pouze za situace, kdy jde o mimořádné opatření izolované, v dané věci šlo ale o
12 mimořádných opatření vydaných během padesáti dnů, jejichž nezákonnost byla
zcela obdobná a opakovaná a ke zrušení prvního z nich došlo ještě v době, kdy
neuplynula lhůta pro podání návrhu na jeho zrušení dle ustanovení § 13 odst. 2
pandemického zákona. Pokud by tedy žalobkyně využila práva daného ustanovením §
13 odst. 2 pandemického zákona ve lhůtě tam stanovené, ale až po zrušení
mimořádných opatření soudem, vedlo by to nutně k zastavení řízení pro překážku
věci rozhodnuté. Žalobkyně proto považuje podmínění uplatnění nároku na náhradu
škody podáním dvanácti žalob v období padesáti dnů, navíc za situace, kdy již
před uplynutím lhůty pro podání první žaloby bylo první z mimořádných opatření
soudem zrušeno, za zcela nadbytečné. Za této situace je dle žalobkyně na místě
přistoupit k aplikaci ustanovení § 8 odst. 3 OdpŠk, jde o případ zvláštního
zřetele hodný, kdy by soud neměl trvat na využití všech procesních prostředků
jakožto podmínky pro možnost domáhat se náhrady škody.
11. Žalobkyně svůj nárok odvozuje i přímo z čl. 36 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod, neboť není pochyb o tom, že utrpěla škodu v důsledku
série nezákonných rozhodnutí a stát zasáhl do jejích základních práv, čímž jí
způsobil škodu. Žalobkyně navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozsudek
odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
12. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že aplikace zákona č.
82/1998 Sb. na danou věc je extenzivním výkladem právní úpravy, neboť zákon č.
82/1998 Sb. se uplatní pouze v případech individuálního rozhodování o právech a
povinnostech konkrétní osoby, a nikoliv při rozhodování o neomezeném okruhu
osob v době krizového stavu pandemie. Krizová opatření musí být poměřována
právním principem nejvyšší jistoty, principem předběžné opatrnosti a principem
prevence. S ohledem na aktuální okolnosti je nutno hodnotit kritérium
adekvátnosti předmětných mimořádných opatření s ohledem na aktuální situaci,
nutnost bezprostřední reakce a existenci neznámého a nepředvídatelného. Již z
povahy věci je dle žalované nepřípustné, aby opatření přijímaná za účelem
ochrany života a zdraví všech obyvatel vedla k sankci v podobě jednotlivých
nároků, když zájem jednotlivce nesmí být postaven nad ochranu života a zdraví
všech obyvatel České republiky. Dotčená mimořádná opatření mají dle žalované
povahu právního předpisu, nepřichází tedy v úvahu aplikace zákona č. 82/1998
Sb., neboť v posuzovaném případě neexistuje individuální rozhodnutí ve smyslu
tohoto zákona, stát se podle ní v případě pandemie onemocnění COVID-19 zavázal
hradit pouze skutečnou škodu, a nikoliv škodu dle zákona č. 82/1998 Sb.
Žalovaná ve svém vyjádření konečně nesouhlasí s aktivní věcnou legitimací
žalobkyně pro podání předmětné žaloby dle § 7 OdpŠk. Navrhla, aby dovolací soud
dovolání zamítl jako nedůvodné a žalované přiznal náhradu nákladů dovolacího
řízení.
III. Přípustnost dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1.
2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
14. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za
15. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
16. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda lze z hlediska § 7
odst. 1 OdpŠk přiznat nárok na náhradu škody způsobené nezákonnými mimořádnými
opatřeními vydanými podle pandemického zákona, pokud žalobkyně proti nim
nepodala návrh podle § 13 odst. 1 pandemického zákona za situace, kdy tato
mimořádná opatření byla ještě před uplynutím lhůty v § 13 odst. 2 pandemického
zákona zrušena pro nezákonnost, event. byla konstatována před touto lhůtou
jejich nezákonnost, neboť v procesním senátu nebylo dosaženo jednomyslnosti
ohledně nepřípustnosti dovolání žalobkyně podle § 237 o. s. ř. (viz § 243c
odst. 2 o. s. ř.).
IV. Důvodnost dovolání
18. Dovolání není důvodné.
19. Dle ustanovení § 7 OdpŠk mají právo na náhradu škody způsobené
nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z
něhož jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž
nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení
jednáno být mělo (odst. 2).
20. Dle ustanovení § 8 OdpŠk lze nárok na náhradu škody způsobené
nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy,
pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno
příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě
škody vázán (odst. 1). Byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím
vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud
rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku
(odst. 2). Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu
škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený
využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon
poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný
opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu
řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je
spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na
zastavení exekuce (odst. 3).
21. Dle ustanovení § 2 odst. 1 pandemického zákona, ve znění účinném do
25. 2. 2022, může Ministerstvo zdravotnictví (dále jen „ministerstvo“), krajská
hygienická stanice nebo Hygienická stanice hlavního města Prahy (dále jen
„krajská hygienická stanice“) za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo
nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření, kterým přikáže
určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí
určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění
COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo poskytování
takových služeb. Ministerstvo může nařídit mimořádné opatření podle věty první
s celostátní působností nebo s působností na území několika krajů. Krajská
hygienická stanice může mimořádné opatření nařídit na území svého správního
obvodu.
22. Dle ustanovení § 13 pandemického zákona, ve znění účinném do 25. 2.
2022, k projednání návrhu podle soudního řádu správního na zrušení mimořádného
opatření podle § 2 odst. 2 nebo mimořádných opatření podle § 69 odst. 1 písm.
b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti,
jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného
vzniku, je příslušný Nejvyšší správní soud, pokud mimořádné opatření vydalo
ministerstvo. V ostatních případech je k projednání návrhu příslušný krajský
soud (odst. 1). Návrh lze podat do 1 měsíce ode dne, kdy návrhem napadené
mimořádné opatření nabylo účinnosti (odst. 2).
23. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo
414/2023, uvedl, že po nabytí účinnosti pandemického zákona (tj. od 27. 2.
2021), bylo Ministerstvo zdravotnictví oprávněno vydávat mimořádná opatření v
souvislosti s epidemií COVID-19 buď dle § 2 odst. 1 pandemického zákona, nebo
dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví s tím, že možný
obsah mimořádných opatření byl vymezen v § 2 odst. 2 pandemického zákona a v §
69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. V obou případech se jednalo o
opatření obecné povahy, které bylo vydáváno bez řízení o návrhu takového
opatření (§ 3 odst. 6 pandemického zákona a § 94a odst. 2 zákona o ochraně
veřejného zdraví) a podléhalo soudnímu přezkumu, jenž v případě mimořádných
opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona a dle § 69 odst. 1 písm. b) a i)
zákona o ochraně veřejného zdraví probíhal dle § 13 pandemického zákona.
Nejvyšší soud dospěl v citovaném rozsudku k závěru, že tato mimořádná opatření
vydaná Ministerstvem zdravotnictví v souvislosti s epidemií COVID-19 jako
opatření obecné povahy představují rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Z
toho plyne, že jejich adresát se může domáhat náhrady ušlého zisku ve smyslu §
8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., došlo-li k pravomocnému zrušení opatření pro
nezákonnost nebo k jeho změně příslušným orgánem.
24. Odvolací soud tak správně posoudil požadavek žalobkyně na náhradu
újmy (ztráty na tržbách) podle ustanovení § 8 OdpŠk a nikoliv podle ustanovení
§ 9 odst. 2 pandemického zákona, protože podle tohoto ustanovení lze nahradit
pouze věcnou škodu způsobenou mimořádným opatřením. Nárok na náhradu jiné újmy
(jako je nárok na náhradu ušlého zisku, který je předmětem tohoto řízení) lze
posuzovat pouze podle ustanovení § 8 OdpŠk (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, bod 24).
25. V citovaném rozsudku ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023,
pak ohledně otázky aktivní legitimace k náhradě škody způsobené nezákonným
rozhodnutím dospěl Nejvyšší soud k následujícímu závěru: vzhledem k tomu, že se
mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci
řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, může mít
postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech
a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva
byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Současně se však musí
jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (dle § 13 odst. 2
pandemického zákona) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému
opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona. Tento závěr potvrdil i Ústavní
soud ve svém nálezu ze dne 22. 5. 2023, sp. zn. III. ÚS 3319/22, ve kterém
zdůraznil materiální přístup ke splnění podmínek odpovědnosti státu a jako
souladný s tímto přístupem označil omezení aktivní legitimace podle zákona č.
82/1998 Sb. na osoby, které využily v zákonem stanovené lhůtě všech procesních
prostředků k ochraně svých práv (v daném případě shodně s touto věcí návrh dle
§ 13 pandemického zákona).
26. Ve shodě se závěry již dříve vyslovenými a výše citovanými tedy
dovolací soud uzavírá, že pro založení účastenství žalobkyně v řízení podle § 7
odst. 1 OdpŠk bylo třeba, aby se proti mimořádným opatřením vydaným v
souvislosti s pandemií COVID-19, od kterých odvozuje svůj nárok na náhradu
ušlého zisku, bránila žalobou k Nejvyššímu správnímu soudu podle § 13 odst. 1
pandemického zákona. Využitím tohoto prostředku k ochraně práv dává poškozený v
souladu se zákonem najevo, že příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé
a natolik zasahující do jeho práv, že se proti jeho vydání hodlá bránit
zákonnými prostředky, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení
mimořádného opatření skutečně povede či nikoliv.
27. V této souvislosti také nelze pominout, že čl. 36 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod, z něhož zákon č. 82/1998 Sb. vychází, zakládá
odpovědnost státu za nezákonná rozhodnutí, nikoliv za nezákonné právní
předpisy. Jak bylo mimo jiné uvedeno v již citovaném rozsudku Nejvyššího soudu
ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, s odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu, „opatření obecné povahy obecně představuje správní akt smíšené
povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem
adresátů. Jedná se o výsledek činnosti veřejné správy, který není ani
individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem. Rozhodnutím není z toho
důvodu, že nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, ale naopak vůči
neurčitému počtu osob. Právním předpisem není proto, že jeho předmětem je,
podobně jako u rozhodnutí, řešení určité konkrétní věci, nikoli stanovení
obecného pravidla chování, vztahujícího se na všechny případy stejného druhu“.
V případě mimořádných opatření podle pandemického zákona toho z obecných znaků
individuálních rozhodnutí zůstává velmi málo, přesto judikatura Nejvyššího
soudu odpovědnost státu za ně, a to i podle zákona č. 82/1998 Sb., dovodila,
přičemž setrvala jen na požadavku jejich zrušení pro nezákonnost, v což lze
zahrnout i jen zpětné konstatování jejich rozporu se zákonem, a na požadavku
účastenství poškozeného, které lze dovodit i jen z následného uplatnění práv
návrhem k Nejvyššímu správnímu soudu. Ani z tohoto pohledu tak požadavky
judikatury Nejvyššího soudu nelze považovat za nepřiměřené, byť se mohou z
hlediska časového prostoru (viz níže) jevit jako přísné. Ostatně i dle § 8
odst. 3 OdpŠk (byť v nynější věci se jedná o hmotněprávní podmínku podle § 7
odst. 1, nikoliv podle ustanovení § 8 odst. 3, na které je odkazováno toliko
podpůrně) není podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy, že využití procesních
prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného rozhodnutí
(opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného opatření došlo
přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá.
28. Z ustanovení § 13 pandemického zákona nevyplývá, že by řízení před
Nejvyšším správním soudem mohlo být zahájeno i bez návrhu, bylo-li tedy
mimořádné opatření pro nezákonnost zrušeno (příp. u již dříve zrušeného
mimořádného opatření byl výrokem rozsudku alespoň konstatován jeho rozpor se
zákonem), musel být někým návrh na jeho zrušení podán. Z toho vyplývá, že
setrvání na zákonném požadavku účastenství poškozeného podle § 7 odst. 1 OdpŠk,
založeného alespoň návrhem na zrušení mimořádného opatření podle § 13 odst. 1
pandemického zákona, nepředstavuje popření jeho práva na náhradu škody
způsobené nezákonným rozhodnutím, byť v konkrétních případech, jak vyplývá i ze
shora označovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, byla mimořádná
opatření nejen rušena dříve než uplynulo 30 dní od jejich vydání, ale byla
někdy současně rušena i později (již v průběhu řízení) vydaná mimořádná
opatření, kterými bylo napadené mimořádné opatření měněno či nahrazováno. Měla-
li žalobkyně za to, že určitý zásah do svých práv navzdory mimořádnosti
tehdejší situace z hlediska ohrožení veřejného zdraví není povinna snášet, lze
i z hlediska obecné spravedlnosti a ústavního zakotvení jejího práva na náhradu
škody takovou důslednost a rychlost v ochraně vlastních práv po ní požadovat.
29. Nejvyšší soud nijak nezpochybňuje, že situace v souvislosti s bojem
proti pandemii COVIDu-19 byla mimořádná. Tato mimořádnost však kladla zvýšené
požadavky nejen na stát, ale i na osoby, které se cítily být opatřeními státu
dotčeny.
30. Pokud tedy odvolací soud uzavřel, že aktivní legitimace žalobkyně v
řízení o nároku na náhradu škody podle § 7 OdpŠk není dána, neboť žalobkyně
nepodala návrh na zrušení žádného z dotčených mimořádných opatření ve smyslu
ustanovení § 13 odst. 1 pandemického zákona, je jeho rozhodnutí ve věci samé,
kterým byla žaloba na náhradu újmy zamítnuta, v souladu se stávající
judikaturou dovolacího soudu a věcně správné. Nejvyšší soud podle § 243d odst.
1 o. s. ř. proto dovolání zamítl.
31. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle § 242 odst. 3
věty druhé o. s. ř. zkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami uvedenými v §
229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., respektive
jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
Nejvyšší soud však takové vady v řízení neshledal.
32. O náhradě nákladů dovolacího řízení Nejvyšší soud rozhodl podle §
243c odst. 3 věty první o. s. ř. ve spojení s § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o.
s. ř. tak, že zavázal žalobkyni, jejíž dovolání bylo zamítnuto, k náhradě
nákladů dovolacího řízení vzniklých žalované v souvislosti s podáním vyjádření
k dovolání, které nebylo sepsáno advokátem (žalovaná nebyla v dovolacím řízení
zastoupena advokátem), přičemž žalovaná nedoložila výši svých hotových výdajů.
Jde o paušální náhradu hotových výdajů podle § 151 odst. 3 o. s. ř., ve znění
účinném od 1. 7. 2015 (viz čl. II bod 1 ve spojení s čl. VI zákona č. 139/2015
Sb.), ve výši 300 Kč (§ 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. 6. 2024
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu