ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Karla Svobody, Ph.D., a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobkyně MyRaw Food s.r.o., IČO 27157954, se sídlem v Praze 1, Na Struze 1739/5, zastoupené JUDr. Ing. Jaroslavem Hostinským, advokátem se sídlem v Praze 3, Vinohradská 2134/126, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 375/4, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zaplacení 700 878,90 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 26 C 144/2022, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 9. 2023, č. j. 39 Co 183/2023-52, takto: I. Dovolání se zamítá. II. Žalobkyně je povinna nahradit žalované náklady dovolacího řízení ve výši 300 Kč do 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala náhrady škody ve formě ušlého zisku v celkové výši 700 878,90 Kč s příslušenstvím, která jí měla být způsobena v důsledku mimořádných opatření vydávaných žalovanou podle zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Žalobkyně uplatňovala náhradu škody za období od 12. 4. 2021 do 31. 5. 2021, tj. za dobu, kdy byla uvedenými opatřeními ve svém podnikání omezena.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 16. 2. 2023, č. j. 26 C 144/2022-33, ve znění opravného usnesení ze dne 27. 11. 2023, č. j. 26 C 144/2022-57, zamítl žalobu, aby byla žalovaná povinna zaplatit žalobkyni 700 878,90 Kč s 15% úrokem z prodlení ročně od 6. 8. 2022 do zaplacení (výrok I), a rozhodl, že žalobkyně je povinna nahradit žalované náklady řízení ve výši 900 Kč (výrok II).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované na náhradu nákladů odvolacího řízení částku 900 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a nařídil soudu prvního stupně provedení opravy záhlaví jeho rozsudku s tím, že správné označení žalované zní Česká republika – Ministerstvo zdravotnictví (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně vyšel ze skutkových tvrzení žalobkyně, podle kterých byla v období od 12. 4. 2021 do 31. 5. 2021 omezena ve svém podnikání žalovanou vydanými mimořádnými opatřeními podle pandemického zákona a zákona o ochraně veřejného zdraví, kterými byla omezena činnost provozovny stravovacích služeb tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb. Konkrétně se jednalo o mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 14601/2021-1/m/kam (správně „MZDR 14601/2021-1/MIN/KAN“ – pozn. Nejvyššího soudu) ze dne 6. 4. 2021 s účinností od 12. 4. 2021, které bylo zrušeno mimořádným opatřením č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN ze dne 10. 4. 2021 účinným od 12. 4. 2021, mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021-48. Další vydané mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN ze dne 23. 4. 2021, účinné od 26. 4. 2021, bylo zrušeno mimořádným opatřením č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN ze dne 29. 4. 2021, účinným od 3. 5. 2021. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2021, č. j. 8 Ao 11/2021-24, bylo také konstatováno, že mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN ze dne 23. 4. 2021 bylo v části čl. I bodu 2 v rozporu se zákonem. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021-44, bylo zrušeno mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN ze dne 14. 5. 2021 a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 Ao 11/2021-31, bylo konstatováno, že mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN ze dne 19. 5. 2021 bylo v části čl. I. bodu 1. písm. a) v rozporu se zákonem. Žalobkyně se dne 2. 2. 2022 obrátila na žalovanou s žádostí o náhradu škody, přičemž žalovaná na tuto žádost nereagovala.
5. Po právní stránce soud prvního stupně uzavřel, že mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví je opatřením obecné povahy, které se vydává podle ustanovení § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a lze jej přezkoumat v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle ustanovení § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Samotná účast účastníků v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části však podle soudu prvního stupně nenaplňuje podmínku pro aktivní věcnou legitimaci žadatelů jako nositelů hmotně právního oprávnění k náhradě újmy proti státu. S odkazem na ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále též „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“, je podle soudu prvního stupně zřejmé, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení (postupu), ve kterém byla mimořádná opatření vydána, když nejde o akt individuální aplikace práva, nesvědčí jí tak aktivní věcná legitimace k podání žaloby na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb.
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, kdy konkrétně vyjmenoval následující mimořádná opatření, kterými byla žalobkyně omezena ve svém podnikání: č. j. MZDR 14601/2021-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-11/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN.
7. Odvolací soud se ztotožnil se soudem prvního stupně, že se na danou věc aplikuje zákon č. 82/1998 Sb., a přesto, že se v konečném důsledku ztotožnil s věcnou správností rozsudku soudu prvního stupně, nepřisvědčil důvodům soudu prvního stupně, které jej k takovému rozhodnutí vedly. Odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, z něhož plyne, že se posuzovaná mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, a proto může mít postavení účastníka řízení ve smyslu ustanovení § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle ustanovení § 13 pandemického zákona. Dle odvolacího soudu žalobkyně v projednávané věci nikterak nezpochybňovala, že se zrušení jednotlivých mimořádných opatření nedomáhala a naopak vzhledem k tomu, že lhůta uvedená v ustanovení § 13 pandemického zákona činí jeden měsíc ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti, tvrdila, že jí nelze klást k tíži, že nebyla účastníkem řízení ohledně zrušení mimořádných opatření, tedy že nepodala 12 žalob na jejich zrušení, když žádné z konkretizovaných mimořádných opatření „nepřežilo“ jeden měsíc. Pokud však podle odvolacího soudu byla žalobkyně mimořádnými opatřeními dotčena na svých právech, mohla v souladu s ustanovením § 13 pandemického zákona napadnout tato mimořádná opatření žalobou ve správním soudnictví a být tak účastníkem řízení vedeného před správním soudem, jež mohlo vyústit ve zrušení mimořádného opatření pro jeho nezákonnost, neboť podání takové žaloby není v souladu s ustanovením § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. podmíněno předchozím účastenstvím žalobkyně ve správním řízení, nýbrž tím, že žalobkyně tvrdí, že byla na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácena, což, má-li být s projednávanou žalobou úspěšná, musí v řízení též prokázat.
8. Odvolací soud nepřisvědčil námitce žalobkyně, že ani jedno z opatření „nepřežilo“ jeden měsíc, z čehož dovozovala, že byla omezena v možnosti předmětnou žalobu podat. V tomto směru poukázal na dikci ustanovení § 13 odst. 4 věty první pandemického zákona, ze kterého jednoznačně vyplývá, že pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu postupu v řízení. Závěrem odvolací soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3542/2018, a ze dne 22. 8. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2120/2000, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012, 28 Cdo 3013/2011, dodal, že pokud se činnost orgánu veřejné moci projevila vydáním mimořádného opatření, tedy správního aktu svého druhu (opatření obecné povahy), nelze odpovědnost za vydání takového mimořádného opatření posuzovat jako odpovědnost za nesprávný úřední postup. Vzhledem k tomu, že samotná žalobkyně v řízení nepopřela, naopak potvrdila, že není osobou mající postavení účastníka řízení ve smyslu ustanovení § 7 OdpŠk, nedošlo k naplnění předpokladu nezákonného rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. a odvolací soud potvrdil výrok rozsudku soudu prvního stupně o zamítnutí žaloby.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Rozsudek odvolacího soudu napadla v rozsahu výroku I žalobkyně včasným dovoláním, jehož přípustnost dovozuje z toho, že napadený rozsudek odvolacího soudu závisí na posouzení otázky, která dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu nebyla vyřešena, a to otázky, jaké jsou podmínky pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené sérií nezákonných rozhodnutí – opatřeními obecné povahy vydaných podle pandemického zákona v období od 12. 4. 2021 do 31. 5. 2021. Žalobkyně žádá o přezkum názoru odvolacího soudu ohledně toho, zda mezi tyto podmínky náleží za všech okolností také podání návrhu podle ustanovení § 13 odst. 2 pandemického zákona, a to i za situace, kdy soud rozhodl (zrušením nezákonného opatření či konstatováním jeho nezákonnosti) ještě před uplynutím lhůty stanovené ustanovením § 13 odst. 2 pandemického zákona. Dle žalobkyně by měl dovolací soud též posoudit, zda se v dané věci nejedná o případ zvláštního zřetele hodný ve smyslu ustanovení § 8 odst. 3 OdpŠk.
10. Podle žalobkyně není sporu, že předmětná mimořádná opatření působí vůči neurčitému počtu adresátů. Pokud však soud takové mimořádné opatření zruší, jde o rozhodnutí, které působí nejen vůči žalobkyni, ale mimořádné opatření je zrušeno vůči všem. Odvolací soud odepřel žalobkyni nárok na náhradu škody s odůvodněním, že nebyla účastníkem řízení, ve kterém bylo mimořádné opatření zrušeno. Takový výklad, který je souladný s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, lze ale dle žalobkyně přijmout pouze za situace, kdy jde o mimořádné opatření izolované, v dané věci šlo ale o 12 mimořádných opatření vydaných během padesáti dnů, jejichž nezákonnost byla zcela obdobná a opakovaná a ke zrušení prvního z nich došlo ještě v době, kdy neuplynula lhůta pro podání návrhu na jeho zrušení dle ustanovení § 13 odst. 2 pandemického zákona. Pokud by tedy žalobkyně využila práva daného ustanovením § 13 odst. 2 pandemického zákona ve lhůtě tam stanovené, ale až po zrušení mimořádných opatření soudem, vedlo by to nutně k zastavení řízení pro překážku věci rozhodnuté. Žalobkyně proto považuje podmínění uplatnění nároku na náhradu škody podáním dvanácti žalob v období padesáti dnů, navíc za situace, kdy již před uplynutím lhůty pro podání první žaloby bylo první z mimořádných opatření soudem zrušeno, za zcela nadbytečné. Za této situace je dle žalobkyně na místě přistoupit k aplikaci ustanovení § 8 odst. 3 OdpŠk, jde o případ zvláštního zřetele hodný, kdy by soud neměl trvat na využití všech procesních prostředků jakožto podmínky pro možnost domáhat se náhrady škody.
11. Žalobkyně svůj nárok odvozuje i přímo z čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, neboť není pochyb o tom, že utrpěla škodu v důsledku série nezákonných rozhodnutí a stát zasáhl do jejích základních práv, čímž jí způsobil škodu. Žalobkyně navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
12. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že aplikace zákona č. 82/1998 Sb. na danou věc je extenzivním výkladem právní úpravy, neboť zákon č. 82/1998 Sb. se uplatní pouze v případech individuálního rozhodování o právech a povinnostech konkrétní osoby, a nikoliv při rozhodování o neomezeném okruhu osob v době krizového stavu pandemie. Krizová opatření musí být poměřována právním principem nejvyšší jistoty, principem předběžné opatrnosti a principem prevence. S ohledem na aktuální okolnosti je nutno hodnotit kritérium adekvátnosti předmětných mimořádných opatření s ohledem na aktuální situaci, nutnost bezprostřední reakce a existenci neznámého a nepředvídatelného. Již z povahy věci je dle žalované nepřípustné, aby opatření přijímaná za účelem ochrany života a zdraví všech obyvatel vedla k sankci v podobě jednotlivých nároků, když zájem jednotlivce nesmí být postaven nad ochranu života a zdraví všech obyvatel České republiky. Dotčená mimořádná opatření mají dle žalované povahu právního předpisu, nepřichází tedy v úvahu aplikace zákona č. 82/1998 Sb., neboť v posuzovaném případě neexistuje individuální rozhodnutí ve smyslu tohoto zákona, stát se podle ní v případě pandemie onemocnění COVID-19 zavázal hradit pouze skutečnou škodu, a nikoliv škodu dle zákona č. 82/1998 Sb. Žalovaná ve svém vyjádření konečně nesouhlasí s aktivní věcnou legitimací žalobkyně pro podání předmětné žaloby dle § 7 OdpŠk. Navrhla, aby dovolací soud dovolání zamítl jako nedůvodné a žalované přiznal náhradu nákladů dovolacího řízení.
III. Přípustnost dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
14. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za
15. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
16. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda lze z hlediska § 7 odst. 1 OdpŠk přiznat nárok na náhradu škody způsobené nezákonnými mimořádnými opatřeními vydanými podle pandemického zákona, pokud žalobkyně proti nim nepodala návrh podle § 13 odst. 1 pandemického zákona za situace, kdy tato mimořádná opatření byla ještě před uplynutím lhůty v § 13 odst. 2 pandemického zákona zrušena pro nezákonnost, event. byla konstatována před touto lhůtou jejich nezákonnost, neboť v procesním senátu nebylo dosaženo jednomyslnosti ohledně nepřípustnosti dovolání žalobkyně podle § 237 o. s. ř. (viz § 243c odst. 2 o. s. ř.).
IV. Důvodnost dovolání
18. Dovolání není důvodné.
19. Dle ustanovení § 7 OdpŠk mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odst. 2).
20. Dle ustanovení § 8 OdpŠk lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán (odst. 1). Byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku (odst. 2). Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce (odst. 3).
21. Dle ustanovení § 2 odst. 1 pandemického zákona, ve znění účinném do 25. 2. 2022, může Ministerstvo zdravotnictví (dále jen „ministerstvo“), krajská hygienická stanice nebo Hygienická stanice hlavního města Prahy (dále jen „krajská hygienická stanice“) za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření, kterým přikáže určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo poskytování takových služeb. Ministerstvo může nařídit mimořádné opatření podle věty první s celostátní působností nebo s působností na území několika krajů. Krajská hygienická stanice může mimořádné opatření nařídit na území svého správního obvodu.
22. Dle ustanovení § 13 pandemického zákona, ve znění účinném do 25. 2. 2022, k projednání návrhu podle soudního řádu správního na zrušení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 nebo mimořádných opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti, jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku, je příslušný Nejvyšší správní soud, pokud mimořádné opatření vydalo ministerstvo. V ostatních případech je k projednání návrhu příslušný krajský soud (odst. 1). Návrh lze podat do 1 měsíce ode dne, kdy návrhem napadené mimořádné opatření nabylo účinnosti (odst. 2).
23. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, uvedl, že po nabytí účinnosti pandemického zákona (tj. od 27. 2. 2021), bylo Ministerstvo zdravotnictví oprávněno vydávat mimořádná opatření v souvislosti s epidemií COVID-19 buď dle § 2 odst. 1 pandemického zákona, nebo dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví s tím, že možný obsah mimořádných opatření byl vymezen v § 2 odst. 2 pandemického zákona a v § 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. V obou případech se jednalo o opatření obecné povahy, které bylo vydáváno bez řízení o návrhu takového opatření (§ 3 odst. 6 pandemického zákona a § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví) a podléhalo soudnímu přezkumu, jenž v případě mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona a dle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví probíhal dle § 13 pandemického zákona. Nejvyšší soud dospěl v citovaném rozsudku k závěru, že tato mimořádná opatření vydaná Ministerstvem zdravotnictví v souvislosti s epidemií COVID-19 jako opatření obecné povahy představují rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Z toho plyne, že jejich adresát se může domáhat náhrady ušlého zisku ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., došlo-li k pravomocnému zrušení opatření pro nezákonnost nebo k jeho změně příslušným orgánem.
24. Odvolací soud tak správně posoudil požadavek žalobkyně na náhradu újmy (ztráty na tržbách) podle ustanovení § 8 OdpŠk a nikoliv podle ustanovení § 9 odst. 2 pandemického zákona, protože podle tohoto ustanovení lze nahradit pouze věcnou škodu způsobenou mimořádným opatřením. Nárok na náhradu jiné újmy (jako je nárok na náhradu ušlého zisku, který je předmětem tohoto řízení) lze posuzovat pouze podle ustanovení § 8 OdpŠk (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, bod 24).
25. V citovaném rozsudku ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, pak ohledně otázky aktivní legitimace k náhradě škody způsobené nezákonným rozhodnutím dospěl Nejvyšší soud k následujícímu závěru: vzhledem k tomu, že se mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (dle § 13 odst. 2 pandemického zákona) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona. Tento závěr potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 22. 5. 2023, sp. zn. III. ÚS 3319/22, ve kterém zdůraznil materiální přístup ke splnění podmínek odpovědnosti státu a jako souladný s tímto přístupem označil omezení aktivní legitimace podle zákona č. 82/1998 Sb. na osoby, které využily v zákonem stanovené lhůtě všech procesních prostředků k ochraně svých práv (v daném případě shodně s touto věcí návrh dle § 13 pandemického zákona).
26. Ve shodě se závěry již dříve vyslovenými a výše citovanými tedy dovolací soud uzavírá, že pro založení účastenství žalobkyně v řízení podle § 7 odst. 1 OdpŠk bylo třeba, aby se proti mimořádným opatřením vydaným v souvislosti s pandemií COVID-19, od kterých odvozuje svůj nárok na náhradu ušlého zisku, bránila žalobou k Nejvyššímu správnímu soudu podle § 13 odst. 1 pandemického zákona. Využitím tohoto prostředku k ochraně práv dává poškozený v souladu se zákonem najevo, že příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé a natolik zasahující do jeho práv, že se proti jeho vydání hodlá bránit zákonnými prostředky, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně povede či nikoliv.
27. V této souvislosti také nelze pominout, že čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, z něhož zákon č. 82/1998 Sb. vychází, zakládá odpovědnost státu za nezákonná rozhodnutí, nikoliv za nezákonné právní předpisy. Jak bylo mimo jiné uvedeno v již citovaném rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu, „opatření obecné povahy obecně představuje správní akt smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů.
Jedná se o výsledek činnosti veřejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem. Rozhodnutím není z toho důvodu, že nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, ale naopak vůči neurčitému počtu osob. Právním předpisem není proto, že jeho předmětem je, podobně jako u rozhodnutí, řešení určité konkrétní věci, nikoli stanovení obecného pravidla chování, vztahujícího se na všechny případy stejného druhu“. V případě mimořádných opatření podle pandemického zákona toho z obecných znaků individuálních rozhodnutí zůstává velmi málo, přesto judikatura Nejvyššího soudu odpovědnost státu za ně, a to i podle zákona č. 82/1998 Sb., dovodila, přičemž setrvala jen na požadavku jejich zrušení pro nezákonnost, v což lze zahrnout i jen zpětné konstatování jejich rozporu se zákonem, a na požadavku účastenství poškozeného, které lze dovodit i jen z následného uplatnění práv návrhem k Nejvyššímu správnímu soudu.
Ani z tohoto pohledu tak požadavky judikatury Nejvyššího soudu nelze považovat za nepřiměřené, byť se mohou z hlediska časového prostoru (viz níže) jevit jako přísné. Ostatně i dle § 8 odst. 3 OdpŠk (byť v nynější věci se jedná o hmotněprávní podmínku podle § 7 odst. 1, nikoliv podle ustanovení § 8 odst. 3, na které je odkazováno toliko podpůrně) není podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy, že využití procesních prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného rozhodnutí (opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného opatření došlo přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá.
28. Z ustanovení § 13 pandemického zákona nevyplývá, že by řízení před Nejvyšším správním soudem mohlo být zahájeno i bez návrhu, bylo-li tedy mimořádné opatření pro nezákonnost zrušeno (příp. u již dříve zrušeného mimořádného opatření byl výrokem rozsudku alespoň konstatován jeho rozpor se zákonem), musel být někým návrh na jeho zrušení podán. Z toho vyplývá, že setrvání na zákonném požadavku účastenství poškozeného podle § 7 odst. 1 OdpŠk, založeného alespoň návrhem na zrušení mimořádného opatření podle § 13 odst. 1 pandemického zákona, nepředstavuje popření jeho práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, byť v konkrétních případech, jak vyplývá i ze shora označovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, byla mimořádná opatření nejen rušena dříve než uplynulo 30 dní od jejich vydání, ale byla někdy současně rušena i později (již v průběhu řízení) vydaná mimořádná opatření, kterými bylo napadené mimořádné opatření měněno či nahrazováno. Měla- li žalobkyně za to, že určitý zásah do svých práv navzdory mimořádnosti tehdejší situace z hlediska ohrožení veřejného zdraví není povinna snášet, lze i z hlediska obecné spravedlnosti a ústavního zakotvení jejího práva na náhradu škody takovou důslednost a rychlost v ochraně vlastních práv po ní požadovat.
29. Nejvyšší soud nijak nezpochybňuje, že situace v souvislosti s bojem proti pandemii COVIDu-19 byla mimořádná. Tato mimořádnost však kladla zvýšené požadavky nejen na stát, ale i na osoby, které se cítily být opatřeními státu dotčeny.
30. Pokud tedy odvolací soud uzavřel, že aktivní legitimace žalobkyně v řízení o nároku na náhradu škody podle § 7 OdpŠk není dána, neboť žalobkyně nepodala návrh na zrušení žádného z dotčených mimořádných opatření ve smyslu ustanovení § 13 odst. 1 pandemického zákona, je jeho rozhodnutí ve věci samé, kterým byla žaloba na náhradu újmy zamítnuta, v souladu se stávající judikaturou dovolacího soudu a věcně správné. Nejvyšší soud podle § 243d odst. 1 o. s. ř. proto dovolání zamítl.
31. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. zkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami uvedenými v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., respektive jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Nejvyšší soud však takové vady v řízení neshledal.
32. O náhradě nákladů dovolacího řízení Nejvyšší soud rozhodl podle § 243c odst. 3 věty první o. s. ř. ve spojení s § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř. tak, že zavázal žalobkyni, jejíž dovolání bylo zamítnuto, k náhradě nákladů dovolacího řízení vzniklých žalované v souvislosti s podáním vyjádření k dovolání, které nebylo sepsáno advokátem (žalovaná nebyla v dovolacím řízení zastoupena advokátem), přičemž žalovaná nedoložila výši svých hotových výdajů. Jde o paušální náhradu hotových výdajů podle § 151 odst. 3 o. s. ř., ve znění účinném od 1. 7. 2015 (viz čl. II bod 1 ve spojení s čl. VI zákona č. 139/2015 Sb.), ve výši 300 Kč (§ 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. 6. 2024
JUDr. Pavel Simon předseda senátu