ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Simona a JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D.,
ve věci žalobců a) JUDr. K. M., b) B. P., c) Ing. J. M., d) MVDr. P. M.,
zastoupených JUDr. Milanem Gabrišem, advokátem, se sídlem v Havířově,
Astronautů 859, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní
rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 6, zastoupené JUDr. Aloisem
Deutschem, advokátem se sídlem v Brně, Smetanova 17, o zadostiučinění za
nemajetkovou újmu, vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 23 C
149/2009, o dovolání žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
13. 5. 2011, č. j. 56 Co 22/2011 - 175, takto:
I. Dovolací řízení ve vztahu k žalobkyni b) se zastavuje.
II. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 5. 2011, č. j. 56 Co
22/2011 - 175, a rozsudek Okresního soudu v Ostravě ze dne 9. 11. 2010, č. j.
23 C 149/2009-134, ve znění doplňujícího usnesení Okresního soudu v Ostravě ze
dne 30. 11. 2010, č. j. 23 C 149/2009-140, ve vztahu k žalobkyni b) se zrušují.
III. Dovolání žalobců a), c) a d) se zamítá.
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Okresní soud v Ostravě rozsudkem ze dne 9. 11. 2010, č. j. 23 C 149/2009-134,
ve znění doplňujícího usnesení ze dne 30. 11. 2010, č. j. 23 C 149/2009-140,
zamítl návrh žalobců na zaplacení částky 900.000,- Kč s příslušenstvím každému
z nich z titulu poskytnutí zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu podle §
31a zákona č. 82/1998 Sb. (výrok I.), a přiznal žalované náhradu nákladů řízení
(výrok II. a III.). Krajský soud v Ostravě v záhlaví specifikovaným rozsudkem potvrdil rozsudek
soudu prvního stupně ve výroku I. o věci samé a změnil výrok II. a III. tak, že
žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů za řízení před okresním soudem. Žalobci se žalobou došlou soudu dne 1. 6. 2009 domáhali po žalované přiměřeného
zadostiučinění za nemajetkovou újmu, jež jim měla vzniknout v souvislosti s
nesprávným úředním postupem bývalého Obvodního národního výboru v Ostravě 1 při
vydávání stavebního povolení v roce 1977, nesprávným úředním postupem
stavebního úřadu spočívajícím v porušení povinnosti vykonávat stavební dohled
po dobu provádění stavebních úprav v letech 1977 – 1983, a nesprávným úředním
postupem stavebního úřadu spočívajícím v nepřiměřené délce kolaudačního řízení,
které bylo zahájeno v roce 1984 a do doby podání žaloby nebylo skončeno. Žalobci uplatnili nárok u žalované dne 9. 10. 2008, která nároky žalobců
odmítla a ve vyjádření k žalobě vznesla námitku promlčení. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění, že Obvodní národní výbor v Ostravě
1 vydal na žádost Krajského sdružení advokátů v Ostravě dne 28. 11. 1977
stavební povolení ve věci rekonstrukce dvou domů v Ostravě 1 za současného
dodržení stanovených podmínek. Stavba měla být dokončena v prosinci 1980. Za
účelem provedení kolaudačního řízení se uskutečnilo dne 27. 2. 1984 místní
šetření, aniž by následovalo vydání kolaudačního rozhodnutí. Jako vlastník
nemovitostí byla v letech 1974-1989 zapsána Advokátní poradna Ostrava. Dopisem
ze dne 25. 7. 1990 upozornili žalobci Českou advokátní komoru (právního
nástupce Advokátní poradny Ostrava), že uplatní k označené nemovitosti
restituční nárok. Stejného dne převedla Česká advokátní komora nemovitosti do
vlastnictví pěti advokátů, kteří nemovitost vyklidili v listopadu 1995, a ve
stejné době byli žalobci zapsáni jako vlastníci nemovitosti u příslušného
katastrálního úřadu. Dne 3. 7. 1996 oznámil stavební úřad České advokátní
komoře, že bude pokračovat v kolaudačním řízení. Při místním šetření dne 25. 7. 1996 však byla zjištěna řada závažných závad a dne 14. 8. 1996 bylo vydáno
usnesení o přerušení kolaudačního řízení s tím, že stavební úřad uložil České
advokátní komoře povinnost odstranit zjištěné závady do 15. 3. 1997 a žalobcům
nařídil vyklidit místnosti v 1. a 2. poschodí a v půdním prostoru a zakázal jim
do nich vstupovat. Dne 18. 6. 1998 bylo s vlastníky domu zahájeno řízení o
odstranění stavby. Žalobci podáním z ledna 2003 navrhli, aby stavební úřad
pokračoval v zahájeném řízení s Českou advokátní komorou, ten však takový
postup odmítl. Rozhodnutím ze dne 9. 4.
2003 bylo žalobcům nařízeno odstranit
stavební konstrukce v domě provedené v rozporu se stavebním povolením ze dne
28. 11. 1977, toto rozhodnutí však bylo zrušeno rozhodnutím Magistrátu města
Ostravy ze dne 8. 8. 2003 a věc byla vrácena k dalšímu řízení. Rozhodnutím ze
dne 15. 9. 2003 stavební úřad přerušil řízení o odstranění stavby, neboť u
Okresního soudu v Ostravě se vedlo řízení o určení vlastnického práva k domu,
jehož součástí jsou i stavební úpravy, kterých se týká řízení o odstranění
stavby. Odvolací soud se nejprve zabýval otázkou, zda nárok žalobců na náhradu
nemajetkové újmy není promlčen. Žalobci se domáhali odškodnění nemajetkové újmy
způsobené porušením povinnosti vydat rozhodnutí o kolaudaci stavby v přiměřené
lhůtě, jmenovitě peněžitého zadostiučinění za dobu trvání kolaudačního řízení,
tj. od roku 1984 do roku 2009 (za 25 let). Odvolací soud nejprve vyšel z toho,
že účastníkem kolaudačního řízení podle § 78 odst. 1 zák. č. 50/1976 Sb., ve
znění účinném do 30. 6. 1998, je stavebník, popř. uživatel (provozovatel),
je-li v době zahájení řízení znám. Ve znění účinném do 31. 12. 2000 je
účastníkem kolaudačního řízení stavebník, vlastník stavby, popř. uživatel
(provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám. V době od roku 1984 do
listopadu 1995 neměli žalobci postavení účastníků kolaudačního řízení, a proto
je vyloučeno, aby jim vznikl nárok žalobou uplatněný, neboť nejsou ve věci
aktivně legitimováni. Odvolací soud dále shrnul podstatná ustanovení stavebního
zákona ve znění účinném do 30. 6. 1998 a od 1. 7. 1998 ohledně kolaudačního
řízení. Při rozhodování o tom, zda lze žalobcům poskytnout odškodnění
nemajetkové újmy za období od listopadu 1995 do roku 2009, odvolací soud vyšel
z toho, že kolaudační řízení je jedním z několika stádií řízení následujícím po
stavebním řízení a končí vydáním rozhodnutí o povolení užívání stavby. Při
zjištění nedostatků takového charakteru, které ohrožují zdraví a bezpečnost
osob či které brání řádnému a nerušenému užívání stavby k určenému účelu, se
kolaudační rozhodnutí nevydá. V posuzovaném řízení nastala tato druhá
eventualita, kdy stavební úřad kolaudační rozhodnutí nevydal a zahájil dne 18. 6. 1998 s žalobci jako s vlastníky nemovitosti řízení o odstranění stavby. Odvolací soud tedy dospěl k závěru, že kolaudační řízení lze mít za skončené
zahájením řízení o odstranění stavby. Obsahem citovaného rozhodnutí totiž
stavební úřad jednoznačně rozhodl způsobem, který vyloučil možnost, že v řízení
o kolaudaci stavby bude pokračovat. Jestliže kolaudační řízení skončilo v roce
1998, nemohli žalobci uspět s nárokem na odškodnění za dobu od roku 1998 do
roku 2009. Jelikož žalobci byli uživateli nemovitosti od listopadu 1995,
zabýval se odvolací soud dále otázkou, zda jejich nárok na přiměřené
zadostiučinění za dobu od listopadu 1995 do roku 1998 není promlčen. Žalobci se
o vzniku nemajetkové újmy dozvěděli v srpnu 1996, kdy bylo přerušeno kolaudační
řízení a vydáno rozhodnutí o vyklizení stavby a zákazu vstupu do ní.
Promlčecí
lhůta nemohla skončit dříve než za 6 měsíců od skončení řízení, v němž k
nesprávnému úřednímu postupu došlo, tj. dříve než v prosinci 1998. Od uvedené
doby je nárok žalobců podle § 32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., v jeho
aktuálním znění, promlčen. Odvolací soud nepřiznal žalované náhradu nákladů
řízení, neboť náklady za zastoupení žalované advokátem nehodnotil jako náklady
potřebné k účelnému bránění práva, přičemž odkázal na nález Ústavního soudu ze
dne 9. 10. 2008, sp. zn. I. ÚS 2929/07. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu jeho výroku I. ve věci samé napadli žalobci
dovoláním, jehož přípustnost dovozují z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., neboť v rozhodnutí odvolacího soudu jsou řešeny právní otázky, které mají
po právní stránce v projednávané věci zásadní význam nebo které řešil Nejvyšší
soud a Ústavní soud jinak. Jako dovolací důvody uvedli žalobci § 241a odst. 2
písm. a) a b) o. s. ř. Dovolatelé nejprve co do procesního vedení řízení
namítají, že odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvého stupně z jiného
důvodu, než byl důvodem pro zamítnutí žaloby soudem prvého stupně, a proto byl
povinen účastníky řízení seznámit se svým právním názorem a dát jim možnost,
aby se k němu vyjádřili podle § 118a o. s. ř. Dovolatelé dále uvedli, že za
stát nejednala osoba oprávněná a soud tento nedostatek podmínky řízení
neodstranil. Žalobci se domnívají, že ustanovení § 21a o. s. ř. je zvláštní
procesní ustanovení kogentní povahy, které vylučuje použití ustanovení § 25 o. s. ř. Advokát JUDr. A. D. není oprávněn jednat za stát, protože není osobou
stanovenou v § 21a o. s. ř. Pokud odvolací soud tento nedostatek neodstranil,
jedná se o vadu, řízení, která má za následek nesprávné rozhodnutí ve věci
samé. Dovolatelé rovněž uvedli, že smlouva o poskytování právních služeb je
veřejnou zakázkou a pro rozpor se zákonem o veřejných zakázkách je neplatná,
jakož i pro obcházení procesního přepisu kogentní povahy (§ 21a o. s. ř.). Další vadu řízení spatřovali žalobci v tom, že odvolací soud byl povinen podle
ustanovení § 219a odst. 1 písm. a) a b) o. s. ř. zrušit rozhodnutí soudu I. stupně pro procesní vady, nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost, a nikoliv jej
potvrdit z jiného právního důvodu. K otázce promlčení nároku žalobci uvedli, že
skončení řízení, v němž došlo k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1
věty druhé a třetí zákona č. 82/1998 Sb., jde-li o řízení správní, musí být
prokázáno rozhodnutím správního orgánu, jímž došlo k ukončení správního řízení
způsobem zákonem předpokládaným, a k jeho doručení účastníkům řízení. Soud
nesmí z nečinnosti správního orgánu, i když trvá nepřiměřeně dlouhou dobu,
usuzovat na skončení řízení a sám stanovit dobu, kdy správní řízení skončilo. Názor odvolacího soudu o tom, že žalobci nemohou uplatňovat nárok na náhradu
nemajetkové újmy za dobu od roku 1984 do listopadu 1995 není správný, neboť
zákon č. 82/1998 Sb. nestanoví v § 13 jako podmínku vzniku nároku na náhradu
škody, aby poškozený byl účastníkem řízení v němž k nesprávnému úřednímu
postupu došlo.
Naopak, zákon přiznává právo na náhradu škody tomu, komu byla
nesprávným úředním postupem škoda způsobena. Žalobci proto mají právo na
náhradu škody od počátku řízení. Odvolací soud v rozsudku vyslovil právní
názor, že zahájením řízení o odstranění stavby podle ust. § 88 stavebního
zákona s vlastníky domu stavební úřad jednoznačně rozhodl, že v kolaudačním
řízení nebude pokračovat, a že lze mít kolaudační řízení za skončené zahájením
řízení o odstranění stavby. Takový názor se však dle dovolatelů zakládá na
pouhé ničím nepodložené domněnce, pro nějž není v právním řádu opory. Správní
řízení lze zastavit jen způsobem, který správní řád upravuje. Zahájení řízení o
odstranění stavby nemá za následek skončení kolaudačního řízení. Řízení, v němž
došlo u stavebního úřadu k nesprávnému úřednímu postupu dosud neskončilo, proto
nezačal ani běh promlčecí doby podle ustanovení § 32 odst. 3 věty druhé zákona
č. 82/1998 Sb. Žalobci navrhli, aby dovolací soud zrušil rozsudek Krajského
soudu v Ostravě a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Žalovaná ve vyjádření k dovolání žalobců uvedla, že právo účastníků na
spravedlivý proces neutrpělo, a dovolání žalobců není přípustné ani důvodné. Námitka promlčení byla vznesena dne 13. 7. 2009 a opakovaně dne 2. 6. 2010,
žalobci tedy měli možnost se k této námitce vyjádřit a bylo v jejich zájmu, aby
se jí zabývali. Námitka promlčení byla posouzena v souladu s § 32 odst. 3
zákona č. 82/1998 Sb. Otázku aplikace procesních ustanovení o. s. ř. nepovažovala žalovaná za otázku zásadního právního významu, ale naopak za
tvrzení účelová. Žalovaná naopak uvedla, že nepřiznání nákladů řízení úspěšnému
účastníku řízení není ústavně konzistentní už proto, že jde o paušální závěr,
kterému nepředchází konkrétní skutkové tvrzení a označení a provedení důkazů. Žalovaná navrhla, aby dovolací soud odmítl dovolání žalobců a uložil žalobcům
povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů dovolacího řízení. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném po 1. 7. 2009 (dále
jen „o. s. ř.“). V dovolacím řízení bylo výpisem z Centrální evidence obyvatel ze dne 19. 1. 2012 zjištěno, že dovolatelka b) B. P. dne 9. 6. 2011 zemřela. Vzhledem k tomu,
že žalobkyně b) zemřela po vyhlášení (vydání) rozhodnutí odvolacího soudu ze
dne 13. 5. 2011, avšak předtím, než jí mohl být rozsudek odvolacího soudu
doručen, tedy předtím, než bylo řízeno pravomocně skončeno, bylo na soudu
prvního stupně, aby posoudil podmínky procesního nástupnictví po dovolatelce a
rozhodl podle ustanovení § 107 odst. 1 a 2 o. s. ř., případně posoudil, zda s
ohledem na povahu věci jsou naplněny předpoklady pro postup podle ustanovení §
107 odst. 5 o. s. ř. Z důvodu hospodárnosti řízení však považoval Nejvyšší soud
za účelné napravit postup soudu prvního stupně v rámci tohoto rozhodnutí. V řízení je možné podle ustanovení § 107 o. s. ř.
postupovat, jen jestliže
osoba, která byla v dovolání označena za účastníka řízení, měla způsobilost být
účastníkem řízení alespoň v den zahájení dovolacího řízení, tedy v den, kdy
došel soudu návrh na jeho zahájení. Jestliže osoba již před zahájením řízení
zemřela, nemohla vstoupit do procesních vztahů, které se zakládají podáním
dovolání u soudu, neboť jí od počátku dovolacího řízení chyběla způsobilost být
účastníkem řízení. Nedostatek podmínky řízení tu byl již při zahájení
dovolacího řízení a jedná se o nedostatek neodstranitelný (srov. Drápal, L.,
Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád I. § 1 až 200za. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 718). Dovolací soud proto dovolací řízení ve vztahu
k žalobkyni b) podle § 104 odst. 1 o. s. ř. zastavil. Dovolací soud se dále zabýval tím, jaký měl být správný postup soudu prvního
stupně, pakliže došlo ke smrti žalobkyně b) po vyhlášení (vydání) rozhodnutí
odvolacího soudu, avšak předtím, než jí mohl být rozsudek odvolacího soudu
doručen. Předmětem řízení byl uplatněný nárok na přiměřené zadostiučinění za
nemajetkovou újmu vzniklou v souvislosti s nepřiměřenou délkou řízení podle § 1
odst. 3 a § 31a odst. 2, 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád). Nejvyšší soud sdílí v otázce povahy práva na náhradu
nemateriální újmy za nesprávný úřední postup jako práva ryze osobní povahy
východisko, dle nějž takové právo, stejně jako jiná obdobná práva na peněžité
zadostiučinění (práva osobní povahy ve smyslu § 579 odst. 2 obč. zák.),
nepřecházejí na dědice zemřelé postižené fyzické osoby, jejíž smrtí tudíž
zanikají (srov. Stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího
soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod R 58/2011,
odůvodnění II. právní věty, dále jen „Stanovisko“). Proto také Nejvyšší soud v
usnesení ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 30 Cdo 3394/2010 dovodil, že zemře-li
poškozený žalobce v řízení o náhradu přiměřené újmy za nesprávný úřední postup,
je třeba řízení dle § 107 odst. 5 o. s. ř. zastavit. (shodně viz též k zániku
nároku v důsledku smrti oprávněné osoby rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2011, sp. zn. 25 Cdo 5162/2008. Rozhodnutí v tomto rozsudku citovaná jsou
dostupná na www.nsoud.cz). Dovolací soud proto nahradil postup soudu prvního stupně tak, že ve vztahu k
žalobkyni b) nepravomocná rozhodnutí soudu prvního stupně a soudu odvolacího
podle ustanovení § 107 odst. 5 o. s. ř. zrušil a dovolací řízení s ohledem na
nedostatek podmínky řízení podle § 104 odst. 1 o. s. ř. zastavil. Dovolací soud se dále zabýval dovoláním žalobců a), c) a d), které bylo podáno
včas, osobami k tomu oprávněnými, řádně zastoupenými podle § 241 odst. 1 o. s. ř. Dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí
odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
Pro úvahu, jde-li o rozsudek (byť i jen zčásti) měnící, je rozhodující nikoli
to, zda odvolací soud formálně rozhodl podle § 220 o. s. ř., nebo zda
postupoval podle § 219 o.s.ř., nýbrž to, zda odvolací soud posoudil práva a
povinnosti v právních vztazích účastníků řízení po obsahové stránce jinak, než
soud prvního stupně. O nesouhlasné rozsudky jde tehdy, jestliže okolnosti
významné pro rozhodnutí věci byly posouzeny oběma soudy rozdílně, takže práva a
povinnosti stanovené účastníkům jsou podle závěrů těchto rozsudků odlišné.
Odlišností se přitom nemyslí rozdílné právní posouzení, pokud nemělo vliv na
obsah práv a povinností účastníků, ale jen takový závěr, který rozdílně
konstituuje nebo deklaruje práva a povinnosti v právních vztazích účastníků
(srov. Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád II. § 201 až 376. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 1877). Napadený rozsudek
odvolacího soudu dovolací soud posoudil jako rozsudek mající charakter
rozhodnutí potvrzujícího, neboť přestože odvolací soud založil své rozhodnutí
na posouzení otázky promlčení, jsou práva a povinnosti stanovené účastníkům
řízení shodné. Dovolací soud proto posuzoval přípustnost dovolání podle
ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Pro dovození přípustnosti dovolání ve smyslu tohoto ustanovení by dovolací soud
musel dospět k závěru, že napadené rozhodnutí je ve věci samé po právní stránce
zásadně významné. Dle ustanovení § 237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí
odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní
otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která
je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak; k okolnostem
uplatněným dovolacími důvody podle § 241a odst. 2 písm. a) a § 241a odst. 3 o. s. ř. se nepřihlíží. Dovolací soud dospěl k závěru, že dovolání je přípustné, neboť otázka délky
kolaudačního řízení nebyla dosud v těchto souvislostech v rozhodovací praxi
dovolacího soudu řešena. Dovolací soud však zároveň dospěl k závěru, že
dovolání není důvodné. Ohledně posouzení věci dovolatelé namítali, že jejich nároky na odškodnění
nemajetkové újmy nejsou promlčeny, neboť dosud nebylo skončeno kolaudační
řízení, ve kterém došlo k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1
věty druhé a třetí zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při
výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně
zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád) (dále jen „OdpŠk“). Žalobci rovněž uvedli, že mají právo na
náhradu nemajetkové újmy od počátku řízení v roce 1984, přestože do roku 1995
nebyli účastníky kolaudačního řízení, neboť zákon č. 82/1998 Sb. nestanoví jako
podmínku vzniku nároku, aby poškození byli účastníky řízení. Zahájení řízení o
odstranění stavby nemá dle dovolatelů za následek skončení kolaudačního řízení. Účelem zákona č. 160/2006 Sb., který s účinností od 27. 4. 2006 novelizoval
zákona č. 82/1998 Sb., bylo zakotvit v českém právním řádu odpovědnost státu za
nemajetkovou újmu, která poškozeným osobám vznikla v důsledku nepřiměřené délky
řízení, a zároveň realizovat právo na účinný prostředek nápravy ve smyslu čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované ve Sbírce
zákonů jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí, pod č. 209/1992).
Poškozený, jemuž vznikla újma za účinnosti tohoto zákona, se může
domáhat zadostiučinění za nemajetkovou újmu, které má sloužit ke kompenzaci
stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného
řízení uveden a v níž byl tak udržován. K odstranění tvrdosti zákona slouží
přechodné ustanovení čl. II. zákona č. 160/2006 Sb., které stanoví, že
odpovědnost podle tohoto zákona za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným
úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení, ve znění účinném ode
dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se vztahuje také na nemajetkovou újmu
vzniklou přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud nebyl nárok na
náhradu této újmy promlčen. V posuzované věci je z tvrzení žalobců zřejmé, že subjektivně pociťovali
nemajetkovou újmu z neukončeného kolaudačního řízení v době před účinností
zákona č. 160/2006 Sb., proto je třeba pro aplikaci přechodného ustanovení čl. II. zákona stanovit, zda jejich nárok na přiměřené zadostiučinění nebyl k
účinnosti zákona promlčen. Ve vztahu k nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou
řízení pak ustanovení § 32 odst. 3 OdpŠk ve větě druhé stanoví, že vznikla-li
nemajetková újma nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a
třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, neskončí promlčecí doba dříve než
za 6 měsíců od skončení řízení, v němž k tomuto nesprávnému úřednímu postupu
došlo. Běh subjektivní i objektivní promlčecí lhůty je modifikován v tom
smyslu, že promlčení nemůže nastat dříve, než uplyne lhůta šesti měsíců od
skončení řízení, v němž k tomuto nesprávnému úřednímu postupu došlo. Pro posouzení otázky promlčení nároků žalobců a v důsledku toho i možné
aplikace zákona č. 82/1998 Sb., ve znění zákona č. 160/2006 Sb., je tedy třeba
stanovit, kdy došlo ke skončení kolaudačního řízení, respektive jaký okamžik je
třeba považovat za rozhodující pro ukončení kolaudačního řízení. Kolaudační řízení je ve většině případů završením celého procesu přípravy a
realizace stavby. Jeho účelem je zejména ověřit, zda stavba byla realizována v
souladu s jejím povolením, zda realizovaná stavba a způsob jejího užívání
nebude ohrožovat život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost
anebo životní prostředí, a zda umožňuje řádné a bezpečné užívání stavby k
účelu, ke kterému byla povolena (srov. § 81 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění k 30. 6. 1998 a § 122 zákona č. 183/2006
Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů). Podle § 81 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění k 30. 6. 1998, zjistí-li
stavební úřad při kolaudačním řízení na stavbě závady bránící jejímu užívání,
stanoví lhůtu pro jejich odstranění a přeruší řízení. Jsou-li tedy při místním
šetření zjištěny závady či nedodělky, které jsou takového charakteru, že brání
užívání stavby tím, že není zajištěno zdraví a bezpečnost osob, vyzve stavební
úřad stavebníka k odstranění závad ve stanovené přiměřené lhůtě a kolaudační
řízení přeruší. Nejsou-li závady bránící užívání stavby odstraněny, stavební
úřad podle § 82 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb.
kolaudační rozhodnutí nevydá,
tedy nepovolí užívání stavby k určenému účelu. Slova „kolaudační rozhodnutí
nevydá“ znamenají v podstatě zákaz vydat kladné kolaudační rozhodnutí, čímž
zákonodárce neměl na mysli nečinnost stavebního úřadu, ale rozhodnutí o
zamítnutí návrhu na kolaudaci (srov. Doležal, J., Ondrejechová, V., Tunka, M.,
Veselý, K. Stavební zákon s komentářem: zákon č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon) : úplné znění vyplývající z
pozdějších předpisů včetně zákona č. 83/1998 Sb., účinného od 1. července 1998. Codex Bohemia, 1998, s. 123). Podle § 120 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
stavební úřad užívání stavby zakáže, jestliže na základě závěrečné kontrolní
prohlídky zjistí, že nejsou splněny podmínky ochrany života a zdraví osob nebo
zvířat anebo životního prostředí nezbytné pro její užívání, že stavba ohrožuje
bezpečnost nebo nejsou dodrženy obecné požadavky na výstavbu, včetně zajištění
bezbariérového užívání stavby, pokud je právním předpisem vyžadováno. Obdobně
postupuje stavební úřad u stavby provedené v rozporu se stavebním povolením či
ohlášením nebo užívané bez předchozího oznámení. Podle § 120 odst. 4 cit. zákona, po odstranění nedostatků, pro které bylo podle odstavce 2 užívání
stavby zakázáno, může být s jejím užíváním započato jen na základě písemného
souhlasu stavebního úřadu, že stavbu lze užívat. Podle § 122 odst. 4 cit. zákona, jsou-li na stavbě zjištěny závady bránící jejímu bezpečnému užívání
nebo rozpor se závaznými stanovisky podle odstavce 1, stavební úřad kolaudační
souhlas nevydá a rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, užívání stavby
zakáže. Právní úprava v rozhodné době tedy počítala s přerušením kolaudačního řízení po
dobu nezbytně nutnou pro odstranění nedostatků stavby a předpokládala, že poté
bude v kolaudačním řízení pokračováno. Podle současné právní úpravy je stavební
úřad po zjištění nedostatků povinen rozhodnutím užívání stavby zakázat a je na
aktivitě stavebníka, aby nedostatky odstranil a kolaudační řízení opětovně
zahájil. V posuzovaném řízení došlo k situaci, kdy na základě místního šetření
provedeného dne 25. 7. 1996 byly zjištěny závady stavby bránící jejímu užívání,
proto bylo dne 14. 8. 1996 Úřadem městského obvodu Moravské Ostravy a Přívozu
vydáno rozhodnutí č. 655/96, kterým bylo stavebníkovi uloženo odstranit závady
do 15. 3. 1997, a zároveň bylo rozhodnuto o přerušení kolaudačního řízení podle
§ 81 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb. do doby odstranění závad. Téhož dne vydal
stavební úřad rozhodnutí č. 654/96, kterým nařídil vlastníkům nemovitosti
vyklidit místnosti v 1. a 2. poschodí a půdním prostoru domu podle § 96 zákona
č. 50/1976 Sb. a zakázal jim do těchto prostorů vstupovat, neboť stav nosných
stropních konstrukcí byl havarijní a bezprostředně ohrožoval život nebo zdraví
osob. Stavebníci ve stanovené lhůtě ani později závady na domě neodstranili,
proto stavební úřad v kolaudačním řízení nepokračoval a dne 18. 6. 1998 zahájil
s vlastníky domu řízení o odstranění stavby. Žalobci se v kompenzačním řízení, které zahájili žalobou ze dne 1. 6.
2009,
domáhali přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která jim vznikla v
důsledku nesprávných úředních postupů, nečinnosti a nepřiměřené délky
kolaudačního řízení. Újma žalobců spočívala zejména v tom, že přestože k
průtahům v řízení dle jejich tvrzení sami nepřispěli, nebyli schopni jako
restituenti nemovitosti, ve které byly stavebníkem (dřívějším vlastníkem)
provedeny stavební úpravy v rozporu se stavebním povolením, dosáhnout
kolaudačního rozhodnutí či rozhodnutí o odstranění stavby, a proto nemohli
nemovitost v celém jejím rozsahu užívat. Nárok na odškodnění nemajetkové újmy
pak žalobci odvozují od nepřiměřené délky neskončeného kolaudačního řízení. Dovolací soud dospěl k závěru, že okamžik skončení kolaudačního řízení pro
účely posouzení otázky promlčení nároků žalobců podle zákona č. 82/1998 Sb. ve
znění zákona č. 160/2006 Sb. je třeba stanovit s ohledem na reálný smysl a účel
kolaudačního řízení, jakož i smysl právní úpravy zákona č. 160/2006 Sb. Přechodné stanovení čl. II. zákona č. 160/2006 Sb. zakotvilo pravou zpětnou
účinnost zákona pouze pro nároky vyplývající z nepřiměřené délky řízení tak, že
i osoby, v jejichž řízení bylo porušeno právo na projednání věci v přiměřené
lhůtě, a toto řízení skončilo necelých 6 měsíců před účinností zákona č. 160/2006 Sb., mají možnost domáhat se odškodnění jim vzniklé újmy podle tohoto
zákona. Smyslem zakotvení pravé zpětné účinnosti bylo odstranit tvrdost zákona
ve vztahu k osobám, kterým nároky na odškodnění nemajetkové újmy vznikly v
relativně krátké době před účinností zákona č. 160/2006 Sb., a které zároveň do
té doby nepodaly stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva. Úmyslem
zákonodárce nebyla náprava křivd způsobených v dávné minulosti, ale zakotvení
účinného prostředku nápravy proti nepřiměřené délce řízení do budoucnosti tak,
aby se poškozené osoby nemusely svého práva na odškodnění domáhat cestou
stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva. S dovolateli lze souhlasit v tom, že kolaudační řízení formálně správně v roce
1996 ukončeno nebylo, neboť rozhodnutím stavebního úřadu č. 655/96 ze dne 14. 8. 1996 došlo pouze k jeho přerušení, přestože správně mělo být v kolaudačním
řízení poté, co stavebník nedostatky stavby neodstranil, vydáno rozhodnutí o
zamítnutí návrhu na kolaudaci. Účelem kolaudačního řízení ve vztahu ke
stavebníkovi je ověřit, zda stavba byla realizována v souladu se stavebním
povolením, zatímco ve vztahu k osobám, které mají nemovitost užívat, je účelem
zajistit ochranu jejich života a zdraví. Bez kolaudačního rozhodnutí (souhlasu)
nemůže být stavba oficiálně užívána. Proto současný stavební zákon stanoví, že
namísto vydání kolaudačního souhlasu stavební úřad užívání stavby zakáže. Obdobná situace nastala i v případě dovolatelů, kterým stavební úřad
nezkolaudovanou část stavby zakázal užívat. Jestliže nebyly nedostatky stavby
stavebníkem odstraněny ani dodatečně a stavební úřad zahájil s vlastníky na
jejich žádost řízení o odstranění stavby, je zřejmé, že kolaudovat stavbu,
která má být odstraněna, není z povahy věci možné.
Dovolací soud proto s ohledem na dřívější procesní právní úpravu stavebního
zákona a smysl a účel kolaudačního řízení dospěl k závěru, že pro účely
aplikace zákona č. 82/1998 Sb., ve znění zákona č. 160/2006 Sb., je za okamžik
skončení kolaudačního řízení třeba považovat den, kdy bylo zahájeno řízení o
odstranění stavby, neboť z tohoto procesního postupu je zřejmé, že stavba má
takové nedostatky, které nelze v kolaudačním řízení odstranit, a proto ztrácí
smysl v kolaudačním řízení pokračovat. Podle současné právní úpravy by se za
okamžik skončení kolaudačního řízení považoval dokonce den, kdy stavební úřad
zakázal užívání stavby. Nejvyšší soud ve Stanovisku pod bodem III. ve vztahu ke skončení řízení uvedl,
že je třeba vycházet z toho, že konečným okamžikem řízení je okamžik nabytí
právní moci posledního rozhodnutí, které bylo v daném řízení vydáno. Uvedený
závěr však neplatí bez výjimky, a nelze ho chápat a aplikovat příliš
formalisticky. Obdobně například při posuzování délky vykonávacího řízení je
třeba zkoumat, do jakého okamžiku šlo o účelné vedení řízení směřující k
reálnému vymožení práva oprávněného, a od kdy již další průběh řízení ztrácí
svůj význam (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo
2434/2010, uveřejněný pod č. 10/2012 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Kolaudační řízení nutně ztrácí svůj význam v okamžiku, kdy je zahájeno řízení o
odstranění stavby. Aplikovat zákon č. 160/2006 Sb. na řízení, jejichž
pokračování ztratilo svůj význam v roce 1998, by bylo proti časové působnosti
tohoto zákona. Skončilo-li řízení, v němž došlo k nesprávnému úřednímu postupu
dříve než šest měsíců před nabytím účinnosti novely zákona č. 82/1998 Sb. provedenou zákonem č. 160/2006 Sb., tedy před 27. 4. 2006, byl nárok žalobců ke
dni účinnosti zákona č. 160/2006 Sb. promlčen, a proto na něj nebylo možno
aplikovat přechodné ustanovení čl. II. zákona č. 160/2006 Sb. zakotvující
pravou zpětnou účinnost jen pro nároky nepromlčené. Rovněž ani předpoklad vzniku nemateriální újmy v důsledku nepřiměřeně dlouze
vedeného řízení nemusí být nutně naplňován vždy jenom proto, že určité řízení
formálně neskončilo. Dovolatelé dále uplatnili dovolací důvod podle § 241a odst. 2 písm. a) o. s. ř., neboť se domnívali, že řízení je postiženo vadami, které mohly mít za
následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí
odvolacího soudu je po právní stránce věcně správné, nelze uvažovat ani o tom,
že by se jeho procesní postup mohl negativně odrazit v posouzení věci samé. Dovolatelé nejprve namítli, že odvolací soud postupoval v rozporu s ustanovení
§ 118a odst. 2 o. s. ř., neboť žalobce neseznámil se svým právním názorem
odlišným od právního názoru soudu prvého stupně a nedal jim možnost, aby se k
tomu vyjádřili. Takto dovolateli chápaná povinnost soudu však z ustanovení
občanského soudního řádu nevyplývá. Ustanovení § 118a o. s. ř. dopadá pouze na
případy, kdy je pro uplatnění odlišného právního názoru soudu zapotřebí dát
účastníkovi prostor k doplnění skutkového vylíčení tak, aby o věci mohlo být
rozhodnuto (srov. např.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 25 Cdo 5162/2008). Taková situace však v posuzované věci nenastala, neboť
otázku promlčení bylo možno posoudit i na základě žalobci do té doby tvrzeného
skutkového základu uplatněného nároku, a žádné doplnění vylíčení rozhodných
skutečností nebylo třeba. Další vada řízení měla spočívat v tom, že za stát vystupoval před soudem právní
zástupce a nikoliv osoba oprávněná podle § 21a o. s. ř. Dovolatelé však
zaměňují otázku, kdo je oprávněn jednat za stát v soukromoprávních vztazích
podle § 21a o. s. ř. a zda si stát může v řízení zvolit za zástupce advokáta
podle § 25 o. s. ř. Kogentnost ustanovení § 21a o. s. ř. se projevuje v tom, že
soud je povinen zjistit, zda za stát v konkrétním právním vztahu vystupuje Úřad
pro zastupování státu ve věcech majetkových nebo jiná organizační složka státu,
případně která. V daném případě byla správně určena organizační složka státu
podle § 6 odst. 2 písm. b) OdpŠk, ve spojení s § 14 zákona č. 2/1969 Sb., ve
znění pozdějších předpisů. Ustanovení § 21a o. s. ř. však nevylučuje, aby se
stát, jednající svojí organizační složkou, nechal v řízení na základě udělené
plné moci zastupovat advokátem, pokud to považuje za nezbytné pro plnění svých
povinností při hospodaření s majetkem státu ve smyslu § 14 zákona č. 219/2000
Sb., ve znění pozdějších předpisů. O nedostatek podmínky řízení ve smyslu § 104
o. s. ř. se nejedná. Vzhledem k předchozímu výkladu by bylo zcela nadbytečné
zabývat se otázkou, zda na poskytování právních služeb měla být ze strany
organizační složky státu vypsána veřejná zakázka či nikoliv, neboť se nejedná o
vadu řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci samé. Žalobci nakonec namítli vadu řízení spočívající v tom, že odvolací soud
nepostupoval podle § 219a odst. 1 písm. a) a b) o. s. ř. a rozsudek soudu
prvního stupně nezrušil, přičemž hlavním důvodem měla být nesrozumitelnost a
nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu prvního stupně. Odvolací soud k námitkám
žalobců uvedeným v odvolání uvedl, že rozsudek soudu prvního stupně je částečně
nesrozumitelný a nejsou v něm přehledně uvedeny jednotlivé obsahové složky
vyjmenované v § 157 odst. 2 o. s. ř., tato dílčí nesrozumitelnost však nebyla
důvodem k postupu podle § 219a odst. 1 písm. b) o. s. ř. Přezkoumatelnost rozsudku soudu prvního stupně je předpokladem především pro
to, aby se účastník mohl domáhat svých práv u odvolacího soudu. Nelze proto
pokládat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí, u něhož je všem účastníkům
nepochybné, jak a proč bylo rozhodnuto. I když rozhodnutí soudu prvního stupně
nevyhovuje všem požadavkům na jeho odůvodnění, není zpravidla nepřezkoumatelné,
jestliže případné nedostatky odůvodnění nebyly – podle obsahu odvolání – na
újmu uplatnění práv odvolatele (srov. Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský
soudní řád II. § 201 až 376. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 1769).
V této věci nelze přisvědčit námitce dovolatelů, že rozhodnutí soudu
prvního stupně mělo být zrušeno pro nepřezkoumatelnost, neboť jak vyplývá z
obsahu spisu, žalobci rozhodnutí soudu prvního stupně porozuměli a podali tomu
odpovídající odvolání, ve kterém kromě namítaných vad řízení brojili i proti
nesprávnému právnímu závěru soudu prvního stupně o tom, že k nesprávnému
úřednímu postupu stavebního úřadu nedošlo. Přestože odůvodnění soudu prvního
stupně nebylo zcela jasné a srozumitelné, nemělo za následek újmu pro uplatnění
práv žalobců v odvolacím řízení. Dovolací soud tedy neshledal, že by rozhodnutí
odvolacího soudu trpělo namítanou vadou řízení. Nejvyšší soud shledal dovolání žalobců jako nedůvodné a právní posouzení věci
odvolacím soudem za správné, proto dovolání podle § 243b odst. 2 části věty
před středníkem zamítl.
Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení ve vztahu mezi žalobkyní b) a
žalovanou je odůvodněn ustanovením § 243b odst. 5 věta prvá o. s. ř. ve spojení
s § 224 odst. 1, § 146 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Ve vztahu mezi žalobci a), c),
d) a žalovanou je výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení je odůvodněn
ustanovením § 243b odst. 5 věta první o. s. ř. ve spojení s § 224 odst. 1 o. s.
ř. Ačkoliv žalovaná byla v dovolacím řízení úspěšná, nelze jí dle názoru
dovolacího soudu přiznat právo na náhradu nákladů dovolacího řízení, neboť tyto
dovolací soud s přihlédnutím k právní povaze projednávané věci a k obsahu
vyjádření k dovolání žalobců, ve kterém žalovaná pouze označila procesní
námitky žalobců za účelové a k samotnému právnímu posouzení otázky promlčení,
jež byla v posuzované věci rozhodující, se blíže nevyjádřila, nepovažuje za
účelně vynaložené náklady potřebné k bránění práva žalované. Žalobci nemají na
náhradu nákladů dovolacího řízení právo, neboť jejich dovolání bylo jako
nedůvodné zamítnuto.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně 28. února 2012
JUDr. František I š t v á n e k, v. r.
předseda senátu