U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Pavla Simona, ve věci
žalobkyně CS TRANS s.r.o., identifikační číslo osoby 62958038, se sídlem v
Praze 5, Radlická 663/28, zastoupené JUDr. Robertem Kučerou, advokátem se
sídlem v Praze, Dukelských hrdinů 471/29, proti žalované České republice -
Ministerstvu dopravy, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, o
odškodnění nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn.
13 C 128/2008, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 12. 4. 2012, č. j. 53 Co 473/2011-88, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Žalobkyně se žalobou ze dne 18. 4. 2008 domáhala odškodnění nemajetkové újmy ve
výši 3,000.000,- Kč s přísl., která jí měla být způsobena nesprávným úředním
postupem Odboru dopravy krajského úřadu Středočeského kraje při rozhodování o
žádosti žalobkyně o udělení licence k provozování osobní autobusové přepravy na
vybraných linkách. Nesprávný úřední postup spatřovala žalobkyně ve skutečnosti,
že Odbor dopravy založil své zamítavé rozhodnutí na nepravdivých informacích.
Nemajetková újma žalobkyně měla spočívat v tom, že věnovala vysoké úsilí tomu,
aby licenci získala, a podnikala řadu přípravných opatření.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 19. 5. 2011, č. j. 13 C 128/2008-61,
žalobu zamítl s odůvodněním, že žalobkyní vytýkaná vada představuje vadu
zjišťování skutkového stavu, která vyústila ve vydání zamítavého rozhodnutí.
Nejedná se proto o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č.
82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen
„OdpŠk“), avšak ani o nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 OdpŠk, a tudíž
nebyl naplněn odpovědnostní titul státu.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 4. 2012, č. j. 53 Co 473/2011-88,
potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, a žádnému z účastníků nepřiznal právo
na náhradu nákladů odvolacího a dovolacího řízení.
Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně.
Dopravní úřad rozhodnutími ze dne 17. 3. 2006 zamítl žádost žalobkyně o udělení
licence k provozování vnitrostátní veřejné linkové osobní dopravy, přičemž svá
rozhodnutí opřel o skutečnosti, které neměly oporu v provedeném dokazování,
resp. ve správním spisu (existence uzavřené smlouvy o závazku veřejné služby).
Kvůli této vadě byla jeho rozhodnutí odvolacím orgánem zrušena. V dalším řízení
byly žalobkyni licence vydány, ovšem s výraznými omezujícími podmínkami, neboť
v mezidobí již smlouvy o závazku veřejné služby s jiným dopravcem uzavřena
byla. K odvolání žalobkyně byla tato rozhodnutí co do rozsahu udělených
oprávnění odvolacím orgánem upravena, nabyla právní moci a nikdy nebyla zrušena.
Odvolací soud se ztotožnil i s právními závěry učiněnými soudem prvního stupně.
Pokud správní orgán v procesu zjišťování rozhodných skutečností došel k
nesprávným závěrům o rozhodných skutečnostech a v důsledku toho vydal
rozhodnutí, které bylo posléze v odvolacím řízení zrušeno, jde o pochybení v
procesu zjišťování rozhodných skutečností, které se odrazilo v nesprávném
rozhodnutí. Žalovaná proto nemůže odpovídat z titulu nesprávného úředního
postupu. V řízení nebylo prokázáno, že by osoby jednající za správní úřad
jednaly úmyslně se záměrem žalobkyni poškodit, resp. upřednostnit jiného
zájemce. Rovněž se nejednalo o rozhodnutí nicotná. Jelikož nebyla naplněna ani
podmínka zrušeného nezákonného pravomocného rozhodnutí, neměl soud důvod
zabývat se výší nemajetkové újmy.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání do všech jeho výroků,
jež však Nejvyšší soud podle ustanovení § 243b odst. 5, § 218 písm. c)
občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (viz čl. II., bod 7
zák. č. 404/2012 Sb.) - dále jen „o. s. ř.“, odmítl jako nepřípustné.
Za dovolací důvody označila dovolatelka nesprávné právní posouzení věci a vady
řízení. Dovolatelka nesouhlasí s hodnocením věci soudy obou stupňů, které
vyloučily jak odpovědnost státu za nesprávný úřední postup, tak odpovědnost za
nezákonné rozhodnutí, a tím zcela vyloučily odpovědnost státu za protiprávní
výkon veřejné moci. Dle dovolatelky spočívá nesprávný úřední postup ve smyslu §
13 OdpŠk i v průtazích způsobených vydáním vadného nepravomocného rozhodnutí, v
případě žalobkyně přitom nebyly lhůty stanovené zákonem č. 111/1994 Sb.
dodrženy. Správní orgán porušil i základní zásady správního řízení formulované
v § 2 - 8 zákona č. 500/2004 Sb. V důsledku průtahů v řízení žalobkyně pozbyla
možnost získat licenci pro linkovou osobní přepravu bez omezení. Za vadu řízení
označila dovolatelka skutečnost, že soudy nevedly žádné dokazování k otázce
výše nemajetkové újmy ani k příčinné souvislosti s průtahy v řízení. Z
okolností celého případu přitom vyplývá, že vadné rozhodnutí bylo správním
orgánem vydáno vědomě, a soud by se měl jako předběžnou otázkou zabývat i tím,
zda pochybení správního orgánu nedosahovalo takového rozsahu, že by se jednalo
o rozhodnutí nicotné. Výklad právní normy učiněný soudy obou stupňů je dle
dovolatelky příliš formalistický. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu
dovolatelka uvedla, že zákon lze vykládat i ve prospěch vzniku odpovědnosti
státu vůči žalobkyni. Za otázku zásadního právního významu dovolatelka považuje
otázku, zda soudy interpretovaly příslušná ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. v
souladu s ústavními imperativy čl. 36 odst. 3 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Zákon
nemůže ústavně zaručené právo zcela popřít. Pokud odvolací soud dospěl k
názoru, že prokázání toho, že nepravdivé skutečnosti byly žalobkyni sděleny
vědomě, mohlo být významné pro posouzení věci, měl žalobkyni o tomto poučit a
vyzvat ji k označení důkazů. Pakliže tak neučinil, zatížil tím řízení vadou,
která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Odvolací soud se
rovněž nevypořádal s odkazy žalobkyně na judikaturu Ústavního soudu.
Dovolatelka navrhla rozsudky soudů obou stupňů zrušit a věc vrátit soudu
prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání poukázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne
16. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2197/2007, podle něhož víceinstanční rozhodování
samo o sobě nepředstavuje průtahy v řízení ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb.
Nelze souhlasit ani s námitkou žalobkyně, že by dopravní úřad vydal vadné
rozhodnutí vědomě za použití nepravdivých tvrzení. Žalobkyně toto své tvrzení
nikterak nedoložila, proto v tomto nelze spatřovat nesprávný postup. Ten lze
spatřovat „pouze“ v tom, že prvoinstanční orgán vydal nepravomocná věcně
nesprávná rozhodnutí. Žalovaná se vyjádřila i k námitce žalobce o nedodržení
pětačtyřicetidenní lhůty pro vydání rozhodnutí a zdůraznila rozdíl mezi
udělením licence k provozování linkové osobní dopravy a uzavřením smlouvy o
závazku veřejné služby. Zatímco udělení licence je za splnění stanovených
podmínek nárokovou záležitostí, uzavření smlouvy o závazku veřejné služby je
dvoustranný smluvní vztah a žádná ze smluvních stran nemá právní nárok ani
povinnost smlouvu o závazku veřejné služby uzavřít. K výkladu § 8 zákona č.
82/1998 Sb. žalovaná uvedla, že zákon neumožňuje domáhat se náhrady škody či
újmy způsobené vydáním věcně nesprávného rozhodnutí, které bylo napraveno
řádnými opravnými prostředky. Zrušení prvoinstančního rozhodnutí je logickým
vyústěním zásady dvouinstančnosti řízení. Žalovaná navrhla dovolání zamítnout.
Dovolání žalobkyně proti výroku o náhradě nákladů odvolacího řízení není
přípustné a dovolatelka proti tomuto výroku po obsahové stránce ani nebrojila
(srov. např. usnesení Nejvyššího soudu uveřejněné pod číslem 4/2003 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek civilních, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 31. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 231/2000, publikovaný v časopise Soudní
rozhledy, č. 1, roč. 2002, str. 10). Dovolání proti potvrzujícímu výroku rozhodnutí ve věci samé může být přípustné
pouze podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., přičemž o situaci
předvídanou v ustanovení § 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. nejde, tedy tak, že
dovolací soud - jsa přitom vázán uplatněnými dovolacími důvody včetně jejich
obsahového vymezení (§ 242 odst. 3 o. s. ř.) - dospěje k závěru, že napadené
rozhodnutí má po právní stránce zásadní význam (§ 237 odst. 3 o. s. ř.). Z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. se podává, že dovolací přezkum je
zde předpokládán zásadně pro posouzení otázek právních, pročež způsobilým
dovolacím důvodem je ten, jímž lze namítat, že rozhodnutí spočívá na nesprávném
právním posouzení věci [§ 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř.]. Jen z pohledu tohoto
důvodu je pak možné (z povahy věci) posuzovat, zda dovoláním napadené
rozhodnutí je zásadně významné. K okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle
§ 241a odst. 2 písm. a) o. s. ř. a § 241a odst. 3 o. s. ř. dovolací soud v
případě dovolání přípustného podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. nepřihlíží
(§ 237 odst. 3 o. s. ř.). Dovolatelkou namítané vady řízení proto přípustnost dovolání samy o sobě
založit nemohou. Dovolatelkou naznačená právní otázka, zda víceinstanční rozhodování může
představovat samo o sobě průtahy v řízení, a tudíž odpovědností titul ve smyslu
§ 13 OdpŠk, nepředstavuje otázku zásadního právního významu již proto, že na
jejím řešení odvolací soud své rozhodnutí nezaložil. Žalobkyně v žalobě
vymezila odpovědnostní titul státu jako nesprávný úřední postup spočívající v
tom, že Odbor dopravy založil své zamítavé rozhodnutí na nepravdivých
informacích, a na tomto tvrzení setrvala i po poučení soudem prvního stupně
podle § 119a o. s. ř. V odvolání následně uvedla, že nemajetková újma jí nebyla
způsobena konečným rozhodnutím, ale průtahy způsobenými správním orgánem,
vzhledem k zákonné koncentraci řízení se však odvolací soud tímto novým
tvrzením žalobkyně nezabýval a na řešení otázky, zda víceinstanční rozhodování
může představovat samo o sobě průtahy v řízení, své rozhodnutí nezaložil. Vyřešení této otázky by se nemohlo projevit v konečném postavení dovolatelky
vůči druhé straně sporu, což činí dovolání v této otázce ve smyslu § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. nepřípustným (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod č. 27/2001 ve Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek). Lze pouze uvést, že okolnost, že v průběhu řízení probíhajícího ve více
stupních bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí, sama o sobě nesprávný úřední
postup ve smyslu § 13 OdpŠk nezakládá, pakliže byly dodrženy zákonem stanovené
lhůty či lhůta přiměřená (srov.
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 6. 2009,
sp. zn. 25 Cdo 2197/2007, uveřejněné pod C 7517 v Souboru civilních rozhodnutí
Nejvyššího soudu). Opakované vydávání vadných rozhodnutí např. proto, že
správní orgán nižšího stupně nerespektoval závazný právní názor správního
orgánu vyššího stupně, lze jako nesprávný postup orgánu veřejné moci při
posouzení celkové délky řízení zhodnotit, to však není případ žalobkyně (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009). Ve vztahu k tvrzené nicotnosti správního rozhodnutí odvolací soud uvedl, že
rozhodnutí správního úřadu byla vydána v rámci jeho kompetencí a žádným
způsobem nelze dovodit, že by snad mohlo jít o správní rozhodnutí nicotná. Oproti tomuto právnímu závěru dovolatelka žádnou otázku zásadního právního
významu nevymezila. Nejvyšší soud se ztotožňuje s právními závěry obsaženými v dovolatelkou
citovaných rozhodnutích Ústavního soudu, že zákon č. 82/1998 Sb., vydaný na
základě ústavního zmocnění, nemůže nárok na náhradu škody zcela anulovat
(negovat), a tím ústavně zaručené základní právo, byť toliko v určitých
případech, popřít. Jedná se v podstatě o případy, kdy nároku žalobce není
vyhověno v důsledku odepření spravedlnosti. Dovolatelkou citovaná rozhodnutí se
však týkají skutkově naprosto odlišných věcí, a to odpovědnosti za škodu
spočívající v nákladech řízení (Pl. ÚS 18/01), a případu, kdy bylo pravomocné
rozhodnutí o povolení stavby vodního díla následně „zrušeno“ rozhodnutím
Ministerstva životního prostředí (II. ÚS 1774/08). Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 31 Cdo 3916/2008,
uveřejněném pod č. 125/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, odůvodnil
závěr, podle kterého nárok na náhradu nemajetkové újmy nelze přiznat na základě
samotné aplikace čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“), jenž stanoví, že „[k]aždý má právo na náhradu škody způsobené mu
nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy
nebo nesprávným úředním postupem“, a to proto, že čl. 36 odst. 4 Listiny
odkazuje v podmínkách a podrobnostech na zákon, což jinými slovy znamená, že
citované ustanovení Listiny nemá normativní povahu, neboť pouze v obecné rovině
garantuje právo na náhradu škody za nezákonné rozhodnutí, přičemž podmínky jeho
aplikace upravují až příslušná ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., ve znění
zákona č. 160/2006 Sb. (srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 5. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 162/04). Jelikož Listina nedefinuje pojem nezákonného rozhodnutí a nesprávného úředního
postupu ani podmínky pro jejich uplatnění, je třeba vycházet ze zákonné úpravy
zákona č. 82/1998 Sb., který blíže upravuje podrobnosti odškodnění za škodu
způsobenou výkonem veřejné moci. Pokud zákon č. 82/1998 Sb. upravuje v § 8 a §
13 OdpŠk podmínky odpovědnosti státu a podrobnosti, za nichž je možné právo na
náhradu škody realizovat (čl. 36 odst. 4 Listiny), nelze je bez dalšího
považovat za neústavní (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 245/04).
Výklad ustanovení § 8 OdpŠk a § 13 OdpŠk provedený v této
věci soudy nižších stupňů nepovažuje Nejvyšší soud za formalistický, když zcela
odpovídá judikatuře dovolacího soudu, a rovněž se nejedná o výklad, který by
zcela anuloval či popíral ústavně zaručené právo. Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vycházel dovolací soud z toho, že
žalobkyně, jejíž dovolání bylo odmítnuto, nemá na náhradu nákladů řízení právo,
a žalované v dovolacím řízení žádné účelně vynaložené náklady nevznikly. Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.