30 Cdo 3099/2013
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla
Simona a soudců JUDr. Františka Ištvánka a JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D., ve
věci žalobkyně CS TRANS s.r.o., IČ 62958038, se sídlem v Praze 5, Radlická
663/28, zastoupené JUDr. Robertem Kučerou, advokátem se sídlem v Praze 7,
Dukelských hrdinů 471/29, proti žalované České republice - Ministerstvu
dopravy, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, o zaplacení
částky 11.866.988,60 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1
pod sp. zn. 30 C 68/2009, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 11. dubna 2013, č. j. 29 Co 37/2013-107, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. dubna 2013, č. j. 29 Co
37/2013-107, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. května 2012, č.
j. 30 C 68/2009-80, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k
dalšímu řízení.
Žalobkyně se žalobou ze dne 26. listopadu 2008 domáhá náhrady škody (ušlého
zisku ve výši 11.866.988,60 Kč s příslušenstvím), která jí měla být způsobena
nesprávným úředním postupem odboru dopravy Krajského úřadu Středočeského kraje
při rozhodování o žádosti žalobkyně o udělení licence k provozování osobní
autobusové přepravy na vybraných linkách. Nesprávný úřední postup spatřovala
žalobkyně ve skutečnosti, že odborem dopravy nebyly dodrženy lhůty dané zákonem
č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a byla vydána vadná, zamítavá rozhodnutí,
založená na nepravdivých informacích, což způsobilo prodloužení řízení, neboť
žalobkyně byla nucena podat odvolání. V mezidobí došlo k takové změně poměrů,
že žalobkyně pozbyla možnost získat licence pro linkovou osobní přepravu bez
omezení a důsledky původního vadného rozhodnutí již nemohly být napraveny. Správní úřad její žádost o vydání licence k provozování osobní autobusové
přepravy ze dne 6. prosince 2005 neakceptoval pro nedostatek potřebných
náležitostí. Její druhou žádost ze dne 30. prosince 2005 zamítl rozhodnutími ze
dne 17. března 2006 s odůvodněním, že k předmětným linkám již byla v mezidobí
uzavřena smlouva o závazku veřejné služby s jiným dopravcem, společností ANEXIA
s. r. o., což je podle žalobkyně nepravdivý důvod. K datu vydání zamítavých
rozhodnutí nebyla na žádnou z předmětných linek uzavřena smlouva o závazku
veřejné služby, na jejichž základě by byly některému dopravci poskytovány
dotace vylučující udělení licencí bez omezení, a žalobkyně tak splňovala
veškeré zákonné podmínky pro vydání licencí bez jakýchkoliv omezení. Smlouva o
závazku veřejné služby ve vnitrostátní linkové osobní dopravě byla se
společností ANEXIA s. r. o. uzavřena dne 11. dubna 2006. Rozhodnutí Krajského
úřadu Středočeského kraje ze dne 17. března 2006 sice byla k odvolání žalobkyně
Ministerstvem dopravy zrušena a věc byla vrácena správnímu úřadu prvního stupně
k dalšímu řízení, ale vzhledem k tomu, že v průběhu řízení již byla smlouva o
závazku veřejné služby dne 11. dubna 2006 uzavřena, obdržela žalobkyně licenci
s omezujícími podmínkami. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 3. května
2012, č. j. 30 C 68/2009-80, žalobu zamítl. Městský soud v Praze jako soud
odvolací rozsudkem ze dne 11. dubna 2013, č. j. 29 Co 37/2013-107, potvrdil
rozsudek soudu prvního stupně, a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu
nákladů odvolacího řízení. Soud prvního stupně zjistil, že žalobkyně dne 6. prosince 2005 požádala „o
udělení (popř. převod) licencí a o uzavření smlouvy o závazku veřejné služby v
rozsahu, v jakém jsou (popř. byly) provozovány J. V. – NEUTRANS, vč. příslušejících příspěvků.“ Dopisem ze dne 15. prosince 2005 Krajský úřad
Středočeského kraje žalobkyni sdělil, že žádost o udělení licence nelze
akceptovat, protože nemá náležitosti vyžadované zákonem. O nové žádosti ze dne
30. prosince 2005 rozhodl krajský úřad coby úřad dopravní rozhodnutími ze dne
17. března 2006, kterými žádost žalobkyně o udělení licence k provozování
vnitrostátní veřejné linkové osobní dopravy zamítl.
Rozhodnutí opřel o
skutečnosti, které neměly oporu v provedeném dokazování, resp. ve správním
spisu (existence uzavřené smlouvy o závazku veřejné služby s jiným dopravcem). Kvůli této vadě byla jeho rozhodnutí odvolacím orgánem zrušena. V dalším řízení
byly žalobkyni licence vydány, ovšem s výraznými omezujícími podmínkami, neboť
v mezidobí již smlouva o závazku veřejné služby s jiným dopravcem uzavřena
byla. Z této skutečnosti vycházel následně i odvolací orgán v řízení o
odvolání, když rozsah udělených licencí pouze upravil. Rozhodnutí odvolacího
orgánu nabyla právní moci a nikdy nebyla zrušena. Po právní stránce soud prvního stupně uzavřel, že žalobkyní namítané pochybení
dopravního úřadu představuje vadu zjišťování skutkového stavu, která vyústila
ve vydání zamítavého rozhodnutí – pochybení v procesu tvorby rozhodnutí. Nejedná se proto o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění
zákona č. 160/2006 Sb., dále také jen „OdpŠk“, ale ani o nezákonné rozhodnutí
ve smyslu § 8 odst. 1 OdpŠk, když správní rozhodnutí, kterými byly žalobkyni
licence k provozování vnitrostátní veřejné osobní linkové dopravy vydány,
nabyla právní moci a nebyla jako nezákonná zrušena a tudíž nebyl naplněn
odpovědnostní titul. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a
ztotožnil se i s jeho právními závěry. Pokud správní orgán své rozhodnutí
založil na skutečnostech, které neměly oporu ve spise, jde o vadu interpretace
právní normy, která vyústila ve vydání rozhodnutí, jež bylo pro tuto vadu
odvolacím orgánem zrušeno. Žalovaná proto nemůže odpovídat z titulu nesprávného
úředního postupu ve smyslu § 13 OdpŠk. Vzhledem k tomu, že zrušená rozhodnutí
nenabyla právní moci a nejsou zde ani žádná jiná pravomocná rozhodnutí, která
by byla pro nezákonnost zrušena, nebylo možné žalobě vyhovět. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně dovoláním, jehož přípustnost
spatřuje v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázky
hmotného práva, která podle názoru žalobkyně nebyla dosud dovolacím soudem
řešena. Za dovolací důvody označila dovolatelka nesprávné právní posouzení věci
a vady řízení. Dovolatelka nesouhlasí s hodnocením věci soudy nižších stupňů,
které vyloučily jak odpovědnost státu za nesprávný úřední postup, tak
odpovědnost za nezákonné rozhodnutí, a tím zcela vyloučily odpovědnost státu za
protiprávní výkon veřejné moci. Podle názoru žalobkyně škoda nevznikla konečným
rozhodnutím ve správním řízení, které již odpovídalo stavu v době rozhodování,
a nebylo proto možno je označit za nezákonné, ale průtahy způsobenými správním
orgánem. V případě dovolatelky nebyly dodrženy lhůty dané zákonem č. 111/1994
Sb., o silniční dopravě, a vydané rozhodnutí bylo v rozporu se skutkovým stavem
a s právními předpisy. Pokud by byly dodrženy zákonné lhůty, tak by v době
rozhodování byly ještě splněny podmínky pro vydání licencí bez omezení. Správní
orgán porušil i základní zásady správního řízení formulované v § 2 až 8
správního řádu. V důsledku průtahů v řízení dovolatelka pozbyla možnost získat
licenci pro linkovou osobní přepravu bez omezení. Dovolatelka dále namítá vady řízení, za které považuje skutečnost, že soudy
nevedly žádné dokazování k otázce výše nemajetkové újmy ani k příčinné
souvislosti s průtahy v řízení. Z okolností celého případu přitom vyplývá, že
vadné rozhodnutí bylo správním orgánem vydáno vědomě, a soud by se měl jako
předběžnou otázkou zabývat i tím, zda pochybení správního orgánu nedosahovalo
takového rozsahu, že by se jednalo o rozhodnutí nicotné. Výklad právní normy
učiněný soudy obou stupňů je dle dovolatelky příliš formalistický. S odkazem na
judikaturu Ústavního soudu dovolatelka uvedla, že zákon lze vykládat i ve
prospěch vzniku odpovědnosti státu vůči žalobkyni. Za podstatu dovolání
považuje dovolatelka posouzení otázky, zda soudy interpretovaly příslušná
ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. v souladu s ústavními imperativy čl. 36 odst. 3 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Zákon nemůže ústavně zaručené právo zcela popřít. Poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího soudu ve věci 1 Cz 6/90. Pokud odvolací soud
dospěl k názoru, že prokázání toho, že nepravdivé skutečnosti byly žalobkyni
sděleny vědomě, mohlo být významné pro posouzení věci, měl žalobkyni o tomto
poučit a vyzvat ji k označení důkazů na prokázání daného tvrzení. Pakliže tak
neučinil, zatížil tím řízení vadou, která mohla mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci. Odvolací soud se rovněž nevypořádal s odkazy žalobkyně na
judikaturu Ústavního soudu. Dovolatelka navrhla rozsudky soudů obou stupňů
zrušit a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Žalovaná ve vyjádření k dovolání navrhla dovolání zamítnout. Poukázala na
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. května 2013, sp. zn. 30 Cdo 276/2013,
podle něhož víceinstanční rozhodování samo o sobě nepředstavuje nesprávný
úřední postup ve smyslu § 13 OdpŠk. Vyjádřila rovněž nesouhlas s námitkou
žalobkyně, že by dopravní úřad vydal vadné rozhodnutí vědomě za použití
nepravdivých tvrzení. Podotýká, že žalobkyně toto své tvrzení nikterak
nedoložila.
Nesprávný úřední postup spatřuje „pouze“ v tom, že prvoinstanční
orgán vydal nepravomocná věcně nesprávná rozhodnutí. Žalovaná se vyjádřila i k
námitce žalobkyně týkající se nedodržení pětačtyřicetidenní lhůty pro vydání
rozhodnutí a zdůraznila rozdíl mezi udělením licence k provozování linkové
osobní dopravy a uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby. Zatímco udělení
licence je podle žalované za splnění stanovených podmínek nárokovou
záležitostí, uzavření smlouvy o závazku veřejné služby je dvoustranný smluvní
vztah a žádná ze smluvních stran nemá právní nárok ani povinnost smlouvu o
závazku veřejné služby uzavřít. K výkladu § 8 OdpŠk žalovaná uvedla, že zákon
neumožňuje domáhat se náhrady škody či újmy způsobené vydáním věcně nesprávného
rozhodnutí, které bylo napraveno řádnými opravnými prostředky. Zrušení
prvoinstančního rozhodnutí je logickým vyústěním zásady dvouinstančnosti
řízení. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. ledna 2013 do 31. prosince 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241
odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2
o. s. ř. Dovolací soud se proto zabýval přípustností dovolání. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí
odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti
každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže
napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva,
při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Dovolání je přípustné pro posouzení otázky, zda se jedná o škodu způsobenou
(nezákonným) rozhodnutím, nebo o škodu způsobenou nesprávným úředním postupem,
pokud poškozenému vznikla škoda (ušlý zisk) v důsledku toho, že o jeho žádosti
o udělení povolení k určité činnosti bylo rozhodnuto později než v zákonem
stanovené, případně přiměřené, lhůtě. Uvedená otázka dosud nebyla v judikatuře
Nejvyššího soudu vyřešena. Podle ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. (OdpŠk) stát odpovídá za škodu
způsobenou nesprávným úředním postupem (odstavec 1). Nesprávným úředním
postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v
zákonem stanovené lhůtě (odstavec 2). Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu
nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup
rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě
(odstavec 3).
V nyní posuzovaném případě dospěl odvolací soud k závěru, že na straně
krajského úřadu nešlo o nesprávný úřední postup, jestliže nebyly dodrženy
zákonné lhůty k vydání rozhodnutí, neboť činnost správního orgánu v průběhu
řízení našla svůj odraz v obsahu vydaného rozhodnutí. Tento závěr však, v
poměrech projednávané věci, nemůže být správný. Žalobkyně mj. tvrdí, že jí škoda vznikla v důsledku toho, že o její žádosti o
vydání licence k provozování linkové osobní dopravy nebylo (konečným způsobem)
rozhodnuto dříve (v zákonem stanovených lhůtách). V důsledku toho došlo v
mezidobí, před vydáním konečného rozhodnutí, k takové změně okolností (kraj
uzavřel smlouvu o poskytování veřejné služby pro předmětné linky s jiným
dopravcem), že žalobkyni již mohla být licence udělena pouze s výraznými
omezeními. Příčinou, která v posuzovaném případě měla vést ke vzniku škody, je proto
tvrzený nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, nikoliv vydání nezákonného rozhodnutí. Z obdobné úvahy ostatně Nejvyšší soud ve své judikatuře již vycházel, ač ji
neformuloval výslovně (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. září 2010, sp. zn. 25 Cdo 4918/2007, ze dne 30. července 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014, a ze
dne 26. listopadu 2008, sp. zn. 25 Cdo 269/2006, proti němuž podaná ústavní
stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 20. dubna 2010, sp. zn. IV. ÚS 724/2010). Nejvyšší soud nadále setrvává na závěrech své judikatury, podle které
odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládá
úřední postup, který se následně projevil v obsahu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. června 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97). Uvedená judikatura však vymezuje odpovědnost za nesprávný úřední postup oproti
odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí s ohledem na skutečnost, že nesprávný
úřední postup není v zákoně č. 82/1998 Sb. (resp. v předchozím zákoně č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo
jeho nesprávným úředním postupem) nijak definován. Jedinou výjimku představuje
ustanovení § 13 odst. 1 OdpŠk věta druhá a třetí. Podle tohoto ustanovení je
nesprávným úředním postupem porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat
rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, nebo ve lhůtě přiměřené. Porušení této
povinnosti je proto (podle zákona č. 82/1998 Sb.) nesprávným úředním postupem
vždy. Na porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě nebo ve
lhůtě přiměřené se z toho důvodu výše uvedená judikatura nepoužije. Závěr odvolacího soudu, že v posuzovaném případě nemohla žalobkyni škoda
vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu, ale pouze v důsledku vydání
nezákonného rozhodnutí, je vzhledem k výše uvedenému nesprávný. K nesprávnému
úřednímu postupu dojít mohlo, zbývá tedy posoudit, zda k němu skutečně došlo, a
případně, zda byl tento nesprávný úřední postup v příčinné souvislosti se
vznikem škody.
S ohledem na nesprávnost základní úvahy odvolacího soudu ohledně důvodnosti
žalovaného nároku je předčasné, aby se Nejvyšší soud vyjadřoval k dalším
námitkám dovolatelky, které musejí být teprve soudy nižších stupňů posouzeny. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu
podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení
rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně a ve věci
bude nadto nutno provádět další dokazování, zrušil Nejvyšší soud podle
ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V dalším řízení se budou soudy zabývat otázkou, zda na straně krajského úřadu
došlo k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk a
v případě kladné odpovědi, zda je žalobkyní tvrzený ušlý zisk v příčinné
souvislosti s tímto nesprávným úředním postupem. V té souvislosti bude třeba
odpovědět na otázku, zda bylo udělení licence nárokové, jak tvrdí žalobkyně,
tj. licence jí musela být udělena při splnění zákonných náležitostí, nebo zda
se tak stát nemuselo. Bude rovněž třeba posoudit, zda by v případě udělení
licence bylo součástí obvyklého běhu věcí, jako podmínky pro vznik škody ve
formě ušlého zisku, uzavření smlouvy o závazku veřejné služby, na jejímž
základě by žalobkyně tvrzený zisk bývala realizovala. Teprve pak bude na místě
zabývat se existencí škody a případně i její výší. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve
spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto
rozhodnutí vyslovenými.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci
nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. listopadu 2015
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu