4 Ads 32/2012

I. Zemře-li fyzická osoba po právní moci rozhodnutí správního orgánu o příspěvku na péči, přechází její tvrzený nárok a s tím i účastenství v řízení ve správním

soudnictví na osoby uvedené v § 16 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních

službách. II. Soud ve správním soudnictví posoudí a za přiměřeného použití § 107 o. s. ř.

rozhodne dle odstavce 2 citovaného ustanovení o tom, zda a kdo je právním nástupcem zemřelého žalobce podle § 16 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, a s kým bude pokračovat v řízení.

I. Zemře-li fyzická osoba po právní moci rozhodnutí správního orgánu o příspěvku na péči, přechází její tvrzený nárok a s tím i účastenství v řízení ve správním

soudnictví na osoby uvedené v § 16 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních

službách. II. Soud ve správním soudnictví posoudí a za přiměřeného použití § 107 o. s. ř.

rozhodne dle odstavce 2 citovaného ustanovení o tom, zda a kdo je právním nástupcem zemřelého žalobce podle § 16 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, a s kým bude pokračovat v řízení.

15. 11. 2010 potřebovala ke dni podání žádosti o příspěvek na péči (8. 2. 2010) z důvodu

dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu

každodenní pomoc nebo dohled při 19 úkonech péče o vlastní osobu a soběstačnost uvedených v § 9 zákona o sociálních službách,

a proto se podle § 8 písm. b) téhož zákona považuje za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni II (středně těžká závislost).

Posudek posudkové komise přitom vycházel

ze spisové dokumentace, zdravotní dokumentace praktické lékařky žadatelky a ze sociálního šetření provedeného dne 16. 3. 2010. Podle

závěru odvolacího orgánu bylo tedy rozhodnutí I. stupně vydáno v souladu se zákonem.

V žalobě proti rozhodnutí žalovaného podanou u Městského soudu v Praze žadatelka

namítla, že z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje každodenní

pomoc nebo dohled při 35 úkonech péče

o vlastní osobu a soběstačnost uvedených

v § 9 zákona o sociálních službách. Odvolací

orgán podle jejího názoru neshromáždil důkazy o jejím současném zdravotním stavu

a rozhodl pouze na základě posudků posudkového lékaře okresní správy sociálního zabezpečení a posudkové komise, kteří se o jejích zdravotních obtížích nepřesvědčili

v místě bydliště. Ani jedno z rozhodnutí

správních orgánů neobsahuje podrobné odůvodnění toho, proč nesplňuje podmínky pro

uznání úplné závislosti podle § 8 písm. d) zákona o sociálních službách.

V průběhu řízení o žalobě žadatelka dne

15. 11. 2010 potřebovala ke dni podání žádosti o příspěvek na péči (8. 2. 2010) z důvodu

dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu

každodenní pomoc nebo dohled při 19 úkonech péče o vlastní osobu a soběstačnost uvedených v § 9 zákona o sociálních službách,

a proto se podle § 8 písm. b) téhož zákona považuje za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni II (středně těžká závislost).

Posudek posudkové komise přitom vycházel

ze spisové dokumentace, zdravotní dokumentace praktické lékařky žadatelky a ze sociálního šetření provedeného dne 16. 3. 2010. Podle

závěru odvolacího orgánu bylo tedy rozhodnutí I. stupně vydáno v souladu se zákonem.

V žalobě proti rozhodnutí žalovaného podanou u Městského soudu v Praze žadatelka

namítla, že z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje každodenní

pomoc nebo dohled při 35 úkonech péče

o vlastní osobu a soběstačnost uvedených

v § 9 zákona o sociálních službách. Odvolací

orgán podle jejího názoru neshromáždil důkazy o jejím současném zdravotním stavu

a rozhodl pouze na základě posudků posudkového lékaře okresní správy sociálního zabezpečení a posudkové komise, kteří se o jejích zdravotních obtížích nepřesvědčili

v místě bydliště. Ani jedno z rozhodnutí

správních orgánů neobsahuje podrobné odůvodnění toho, proč nesplňuje podmínky pro

uznání úplné závislosti podle § 8 písm. d) zákona o sociálních službách.

V průběhu řízení o žalobě žadatelka dne

16. 3. 2011 zemřela, přičemž v době jejího

úmrtí jí byly poskytovány pobytové sociální

služby v domově pro seniory, jehož provozovatelem byl žalobce, jak vyplývá z jeho sdělení ze dne 16. 5. 2011 a z oznámení o poskytovateli pomoci, které tvořilo přílohu žádosti

žadatelky o příspěvek na péči. V návaznosti

na toto zjištění městský soud usnesením ze

dne 8. 7. 2011 rozhodl o tom, že na místo zemřelé žadatelky dne 16. 3. 2011 vstupuje do řízení o žalobě žalobce. Toto usnesení odůvodnil městský soud odkazem na § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách, podle něhož,

zemře-li žadatel o příspěvek na péči před pravomocným rozhodnutím o příspěvku, vstupuje do dalšího řízení a nabývá nárok na částky splatné do dne jeho smrti mimo osob

blízkých zdravotnické zařízení poskytující sociální služby podle § 52 téhož zákona, pokud

bylo uvedeno v žádosti o příspěvek na péči,

popřípadě v průběhu řízení ohlášeno podle

§ 21 odst. 1 písm. d) zákona o sociálních službách jako osoba, která poskytuje pomoc žadateli o příspěvek.

Následně městský soud rozsudkem ze

dne 16. 11. 2011, čj. 2 Ad 6/2011-44, shora

uvedené rozhodnutí o odvolání zrušil a věc

vrátil odvolacímu orgánu k dalšímu řízení.

V odůvodnění svého rozsudku uvedl, že rozhodnutí o příspěvku na péči je přezkoumatelné ve správním soudnictví, což vyplývá

z judikatury městského i Nejvyššího správního soudu. Dále dovodil, že posudek posudkové komise ze dne 15. 11. 2010 nebyl vyčerpávající a přesvědčivý. V dalším řízení městský

soud zavázal odvolací orgán vypracováním

nového posudku, ve kterém se má posudková

komise podrobně vyjádřit k zdravotnímu stavu žadatelky a stupni její závislosti na pomoci

jiné osoby, podrobně rozepsat jednotlivé lékařské zprávy, z nichž vycházela v posudku

ze dne 15. 11. 2010, zaujmout stanovisko

k sociálnímu šetření provedenému dne 16. 3.

2010 a podrobně odůvodnit případný jiný

posudkový závěr. Při vypracování nového posudku má přitom posudková komise vzít

v úvahu, že žadatelka zemřela v zařízení poskytovatele sociálních služeb dne 16. 3. 2011.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Proti tomuto rozsudku podal žalovaný kasační stížnost. Namítl, že rozhodnutí o příspěvku na péči závisí pouze na posouzení

zdravotního stavu osob, a proto je vyloučeno

ze soudního přezkumu i podle § 70 odst. 1

písm. d) s. ř. s. Další stížní námitky směřovaly

proti závěru městského soudu o nedostatečném posouzení stupně závislosti žadatelky

o příspěvek na péči ve správním řízení.

Vzhledem k tomu, že s účinností od 1. 1.

2012 přešla na základě zákona č. 366/2011 Sb.

působnost krajských úřadů rozhodovat o odvolání ve věcech příspěvku na péči na Ministerstvo práce a sociálních věcí, stalo se tímto

dnem ministerstvo procesním nástupcem žalovaných krajských úřadů v soudních řízeních v těchto věcech, jak vyplývá z § 69 s. ř. s.

Ministerstvo se plně ztotožnilo s argumentací

svého právního předchůdce uvedenou v kasační stížnosti.

Čtvrtý senát, kterému věc připadla, dospěl při předběžném projednání věci k právnímu názoru odlišnému od toho, který již byl

zaujat v rozhodnutí Nejvyššího správního

soudu.

V první řadě čtvrtý senát podotkl, že rozhodnutí o příspěvku na péči podléhá soudnímu přezkumu, jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů, z níž lze zmínit

zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2010, čj. 3 Ads 110/2009-49,

č. 2018/2010 Sb. NSS.

Dále ovšem čtvrtý senát poukázal na to, že

v rozsudku ze dne 7. 4. 2011, čj. 3 Ads

20/2011-64, Nejvyšší správní soud dovodil, že

pokud žalobce zemřel v řízení o žalobě proti

rozhodnutí o nepřiznání příspěvku na péči,

soud žalobu odmítne pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podle § 46 odst. 1

písm. a) s. ř. s., neboť v takovém případě nemá žalobce právního nástupce podle § 107

odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. Třetí senát svůj závěr odůvodnil takto:

„Příspěvek na péči vznikl transformací

dřívější dávky důchodového zabezpečení –

zvýšení důchodu pro bezmocnost. Svým charakterem se jedná o dávku v systému sociálních služeb, jejímž účelem je zajištění po-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

koncepce

třebné péče osobám závislým na pomoci jiných z důvodu jejich zdravotního postižení.

Příspěvek je tedy osobním nárokem žadatele, který má pokrýt náklady spojené se zajišťováním jeho soběstačnosti. Tomu je přizpůsobena

dávky upravená

zákonem. Nárok na dávku vzniká formálně

splněním podmínek stanovených zákonem,

příspěvek však může být přiznán a vyplácen

nejdříve od počátku kalendářního měsíce,

ve kterém bylo zahájeno řízení o jeho přiznání. Stejně tak při změně rozhodných skutečností znamenajících zánik nároku na

dávku se příspěvek odejme od prvního dne

měsíce následujícího po měsíci, za který byl

již vyplacen. Rozhodnutí o přiznání příspěvku tak má ve věci nároku na dávku deklaratorní a ve věci nároku na výplatu dávky

konstitutivní charakter.

Ustanovení § 16 zákona o sociálních

službách pak ve svém odstavci 1 upravuje

hmotněprávní i procesní nástupnictví v řízení o dávce ve správním řízení, pokud k úmrtí oprávněného dojde do vydání rozhodnutí

(nebo nyní přesněji do jeho právní moci),

případně v odstavci 2 hmotněprávní nástupnictví pro výplatu částek rozhodnutím

již přiznaných, ale dosud nevyplacených.

V odstavci 4 (nyní odstavci 3) však

§ 16 zákona jasně deklaruje, že v případě

úmrtí žadatele se nárok na příspěvek nestává předmětem dědictví. Toto ustanovení

v sobě zahrnuje jak samotný nárok na dávku, tak i s ním spojený nárok na její výplatu.

Uvedené platí jak pro případy, kdy žadatel

zemře před skončením správního řízení či

po přiznání dávky (což je logické, neboť zde

může být dávka přiznána a vyplacena právním nástupcům určeným podle § 16 odst. 1

a 2 zákona), tak i pro případy, kdy žadatel

zemře po skončení správního řízení, aniž by

v něm byl vznik nároku na dávku deklarován a dávka přiznána k výplatě. Zde ovšem

už není žádný důvod, aby se zákon, poté co

vyloučil přechod hmotných práv, jakkoliv

zabýval procesním nástupnictvím. Úpravu,

podle níž se nárok na příspěvek nestává

předmětem dědictví ani z jiných důvodů nepřechází na další osoby, považuje Nejvyšší

správní soud za logickou a v souladu s účelem, k němuž byla tato dávka určena a jenž

byl výše rozebrán. Nelze ostatně přehlédnout, že podobnou koncepci obsahují i jiné

zákony upravující dávky nepojistného charakteru, například § 46 zákona č. 111/2006 Sb.,

o pomoci v hmotné nouzi, nebo dokonce

§ 56 odst. 3 zákona č. 117/1995 Sb., o státní

sociální podpoře, ačkoliv jinak mají dávky

dle tohoto zákona nárokový charakter obdobný dávkám důchodového pojištění. Na

tomto místě se sluší pouze připomenout, že

předpisy ve věcech dávek důchodového a nemocenského pojištění, na rozdíl od předchozích, přechod nároků do dědictví připouštějí

(viz. § 63 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb.

i § 51 odst. 1 a 2 zákona č. 187/2006 Sb.)

a o možném procesním nástupnictví v soudním řízení zde při aplikaci § 107 odst. 2 o. s. ř.

nejsou a nikdy nebyly žádné pochyby.

V projednávaném případě krajský soud

správně určil, že samotná povaha věci by nebránila pokračování v řízení, neboť přezkum zákonnosti napadeného správního

rozhodnutí by zajisté bylo možno provést

bez ohledu na úmrtí žalobkyně. Nicméně pokud žadatelka o příspěvek na péči zemřela

poté, co bylo o její žádosti pravomocně rozhodnuto, a dávka nebyla přiznána, je vyloučeno, aby bylo právní nástupnictví v soudním řízení určeno podle ustanovení § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách, jak učinil krajský soud. Žádné jiné ustanovení

zvláštního zákona pak přechodu hmotných

a v důsledku toho i procesních práv pro případné další řízení o příspěvku nesvědčí. Zároveň ovšem nelze určit právního nástupce

ani z jiných důvodů uvedených v § 107 odst. 2

o. s. ř. Nárok na příspěvek (ať již přiznaný či

jako v tomto případě nepřiznaný, ale pouze

tvrzený), není předmětem dědictví, nejsou

zde tedy žádní dědicové nároku, kteří by

mohli do řízení vstoupit a nadále tento nárok uplatňovat.

Nejvyšší správní soud dále zvažoval, zda

důsledky vyplývající z výše uvedeného nejsou v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Je si přitom vědom

skutečnosti, že zákonná úprava procesního

nástupnictví v přezkumném řízení soudním

trpí určitými deficity, které mají svůj původ

v absenci výslovného zakotvení tohoto institutu v soudním řádu správním a v rozdílech

mezi občanským soudním řízením, jenž má

charakter řízení nalézacího, a řízením ve

správním soudnictví založeném na přezkumu zákonnosti správních rozhodnutí. Zatímco tedy v civilním řízení zpravidla není

obtížné určit právo nebo povinnost, o něž se

vede spor, vypořádat je v dědickém řízení

a poté pokračovat s právními nástupci takto

určenými, v přezkumném řízení soudním,

kde soud přezkoumává již pravomocná rozhodnutí správního orgánu o sporném nároku, je určení procesního nástupce zpravidla

závislé na znění konkrétního zvláštního zákona, především na tom, zda učiní veřejnoprávní nárok možným předmětem dědictví,

či zda upraví přechod hmotného práva jiným způsobem, nebo zda ho, byť implicitně,

vyloučí vůbec. Právě posledně uvedená alternativa platí v projednávané věci. Jak bylo

ovšem rozebráno výše, Nejvyšší správní

soud má za to, že v daném konkrétním případě je úprava obsažená v ustanovení § 16

odst. 1, 2 a 4 zákona o sociálních službách

v souladu s účelem poskytování této dávky,

takže důsledky vyplývající z následné aplikace ustanovení § 107 odst. 2 o. s. ř. nemohou mít pro nikoho dopad v podobě odepření

spravedlnosti a tím i v porušení

citovaného článku Listiny.“

Čtvrtý senát dále poukázal na usnesení

Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3.

2012, čj. 6 Ads 25/2012-24, ve věci, v níž žalobkyni nebyl k její žádosti zvýšen příspěvek

na péči. Žalobkyně byla v řízení před krajským soudem úspěšná a dosáhla zrušení rozhodnutí žalovaného, který proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost. Poté žalobkyně

zemřela a šestý senát Nejvyššího správního

soudu podle § 107 odst. 5 o. s. ř. řízení o kasační stížnosti zastavil. Tento výrok odůvodnil následujícím způsobem:

„Příspěvek na péči je dávka spjatá s osobním stavem oprávněné (fyzické) osoby natolik, že zákonodárce vylučuje, aby nárok přešel na jiné osoby dědictvím (§ 16 odst. 3

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

*) Textace uvedeného ustanovení byla s účinností od 1. 1. 2014 oproti citovanému znění mírně modifiko-

vána v souvislosti se změnami v civilním právu v novém občanském zákoníku.

**) Druhá věta byla z § 107 odst. 5 o. s. ř. ke dni 1. 1. 2014 vypuštěna.

zákona o sociálních službách); se smrtí

oprávněné osoby zaniká i nárok na dávku.

Je-li dědění nároku vyloučeno ex lege, nesvědčí nikomu hmotné právo, a proto

neexistuje možnost, aby je kdokoliv procesními prostředky uplatňoval.

Nejvyšší správní soud je názoru, že namístě není ani procesní nástupnictví jiných

osob než dědiců podle zvláštního předpisu,

jímž je zákon o sociálních službách; § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách upravuje procesní nástupnictví toliko ve správním řízení o příspěvku na péči za situace,

kdy oprávněná osoba zemře před pravomocným ukončením řízení o dávce; citovaným

ustanovením vyjmenované osoby se stanou

účastníky ještě neskončeného správního řízení a jim se vyplatí částky dávky splatné do

dne smrti oprávněné osoby; obdobné platí

v případě, kdy oprávněná osoba zemře po

pravomocně ukončeném správním řízení,

kdy (pouze) těmto vyjmenovaným osobám

se vyplatí částky příspěvku na péči splatné

do dne smrti oprávněné osoby; i tehdy však

na uvedené osoby přechází pouze nárok na

výplatu dávky (§16 odst. 2 zákona o sociálních službách), nikoliv nárok na dávku.

Předmětem řízení o správní žalobě jakož

i řízení o kasační stížnosti je přezkum správního rozhodování o nároku na dávku příslušejícího žalobkyni. V posuzované věci oprávněná

osoba zemřela po pravomocně skončeném řízení o dávce, proto k přechodu nároku na dávku nedošlo a není důvodu poskytovat soudní

ochranu neexistujícímu nároku.

Z výše uvedených důvodů je v řízení

o kasační stížnosti podle zákona o sociálních službách vyloučeno procesní nástupnictví dědiců i jiných osob.“

Čtvrtý senát předně poukázal na to, že

soudní řád správní neobsahuje institut procesního nástupnictví žalobce v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Proto

je v tomto směru zapotřebí za užití § 64 s. ř. s.

vycházet z § 107 o. s. ř., který upravuje procesní nástupnictví při ztrátě způsobilosti být

účastníkem občanského soudního řízení. Po-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

dle § 107 odst. 1 o. s. ř. „[j]estliže účastník ztratí po zahájení řízení způsobilost být účastníkem řízení dříve, než řízení bylo pravomocně skončeno, posoudí soud podle povahy

věci, zda v řízení může pokračovat. Není-li

možné v řízení ihned pokračovat, soud řízení přeruší. O tom, s kým bude v řízení pokračováno, soud rozhodne usnesením.“ Podle

§ 107 odst. 2 „[z]tratí-li způsobilost být účastníkem řízení fyzická osoba a umožňuje-li

povaha věci pokračovat v řízení, jsou procesním nástupcem, nestanoví-li zákon jinak, její dědici, popřípadě ti z nich, kteří podle výsledku dědického řízení převzali právo nebo

povinnost, o něž v řízení jde.“*) Podle § 107

odst. 4 „[t]en, kdo nastupuje do řízení na

místo dosavadního účastníka řízení, musí

přijmout stav řízení, jaký tu je v době jeho

nástupu do řízení.“ Podle § 107 odst. 5 věty

první „[n]eumožňuje-li povaha věci v řízení

pokračovat, soud řízení zastaví.“**)

Nárok na příspěvek na péči je podle čtvrtého senátu nepochybně majetkovou a penězi

ocenitelnou hodnotou a podle hmotného práva není výslovně či pojmově vázán výlučně na

osobu žadatele o tuto dávku, o čemž svědčí to,

že v případech stanovených v dále zmiňovaném § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách

přechází na právního nástupce. Přezkum

správního rozhodnutí o příspěvku na péči je

dále možné provést bez ohledu na úmrtí žadatele o příspěvek na péči. V řízení o žalobě proti

rozhodnutí o příspěvku na péči má totiž krajský

soud k dispozici zdravotnickou dokumentaci,

výsledek sociálního šetření i posouzení stupně

závislosti posudkovým lékařem okresní správy

sociálního zabezpečení i posudkové komise,

takže si může učinit dostatečný úsudek o tom,

zda zdravotní stav žadatele o tuto dávku byl ve

správním řízení náležitě zjištěn a vyhodnocen.

Není tedy žádných pochybností o tom, že úmrtí žadatele samo o sobě nebrání pokračování řízení o žalobě proti rozhodnutí o příspěvku na

péči. To ostatně připustil i třetí senát Nejvyššího správního soudu ve shora uvedeném rozsudku čj. 3 Ads 20/2011-64.

Povaha věci však podle § 107 odst. 1

a odst. 2 o. s. ř. neumožňuje pokračovat v ří-

zení ani v situaci, kdy účastník, jenž pozbyl

způsobilost být účastníkem řízení, nemá žádného právního nástupce, který by podle právních předpisů hmotného práva převzal či

mohl převzít příslušné právo nebo příslušnou povinnost. S ohledem na tuto hmotněprávní podstatu procesního nástupnictví

jsou podle § 107 odst. 2 o. s. ř. procesními nástupci fyzické osoby její dědici, popřípadě ti

z nich, kteří podle výsledku dědického řízení

převzali právo nebo povinnost, o něž v řízení

jde. Čtvrtý senát podotýká, že procesními nástupci se však podle téhož ustanovení mohou

stát taktéž osoby, na něž podle příslušných

hmotněprávních předpisů přecházejí práva

či povinnosti nezávisle na dědickém právu.

Ze znění § 107 odst. 2 o. s. ř. totiž vyplývá, že

se v řízení pokračuje s dědici jako procesními nástupci fyzické osoby, která ztratila způsobilost být účastníkem řízení, jen tehdy, nestanoví-li zákon jinak.

Nárok na příspěvek na péči není podle

§ 16 odst. 3 zákona o sociálních službách

předmětem dědictví. Dědicové žadatele

o příspěvek na péči tak podle hmotného práva nemohou z titulu dědictví převzít nárok

na tuto dávku, a v důsledku toho se nemohou

stát procesními nástupci žadatele ve správním řízení o příspěvku na péči ani v navazujícím přezkumném soudním řízení.

Do dalšího řízení však vstupuje a nárok

na částky příspěvku na péči splatné do dne

smrti žadatele nabývá osoba blízká, jiná fyzická osoba uvedená v § 83 zákona o sociálních

službách, zařízení sociálních služeb poskytující pobytové sociální služby podle § 48, § 49

nebo § 50 stejného zákona, zdravotnické zařízení poskytující sociální služby podle § 52

stejného zákona nebo speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu, pokud

některá z těchto fyzických nebo právnických

osob byla uvedena v žádosti o příspěvek, popřípadě v průběhu řízení ohlášena podle

§ 21 odst. 1 písm. d) citovaného zákona jako

osoba, která poskytuje žadateli o příspěvek

pomoc. Všechny tyto fyzické nebo právnické

osoby, které se od zahájení řízení podílely na

pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho smrti, se navíc stávají účastníky řízení. Tyto oso-

by nabývají nárok na částky příspěvku splatné do dne smrti žadatele o příspěvek za kalendářní měsíc, ve kterém poskytovaly pomoc. Pokud se v kalendářním měsíci podílelo

na pomoci žadateli o příspěvek více těchto

osob, nabývají nárok na částku příspěvku

rovným dílem, pokud nepředloží příslušnému

obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností dohodu o jiném rozdělení částky příspěvku.

Nárok na výplatu příspěvku nenáleží za kalendářní měsíc, ve kterém žadatel o příspěvek

zemřel, pokud mu od prvního dne tohoto kalendářního měsíce do dne smrti byla poskytována zdravotní péče formou ústavní péče v nemocnici nebo odborném léčebném ústavu

(§ 16 odst. 1 zákona o sociálních službách ve

znění účinném ke dni úmrtí žadatelky v posuzované věci, tj. 16. 3. 2011). Hmotné právo tedy podle čtvrtého senátu zakotvilo zvláštní

úpravu přechodu nároku na příspěvek na péči

a procesní nástupnictví, která se značně odchyluje od pravidel dědického práva při stanovení okruhu dědiců a od způsobu rozdělení

jednotlivých majetkových práv mezi ně.

Podle doslovného znění § 16 odst. 1 věty

první zákona o sociálních službách však shora uvedené fyzické a právnické osoby nabývají nárok na částky příspěvku na péči splatné do dne smrti žadatele a vstupují do dalšího

řízení v případě, že žadatel o příspěvek na péči zemřel před pravomocným rozhodnutím

o této dávce. Pravomocným rozhodnutím

o příspěvku na péči je přitom pouze rozhodnutí o žádosti o tuto dávku vydané ve správním řízení. Ustanovení § 16 odst. 1 věty první

zákona o sociálních službách pak výslovně

nestanoví, že by nárok na příslušné částky

příspěvku na péči přecházel a k procesnímu

nástupnictví docházelo i v průběhu přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči ve správním soudnictví. Jazykový (gramatický) výklad

uvedeného ustanovení tedy vede k závěru, že

pokud žadatel o příspěvek na péči zemřel

v průběhu řízení o žalobě proti rozhodnutí

správního orgánu o příspěvku na péči či v navazujícím řízení o kasační stížnosti, nenabývá

nárok na tuto dávku žádná osoba, žadatel nemá

právního nástupce, a v žalobním řízení či v řízení o kasační stížnosti tak nelze pokračovat.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Jazykový výklad je však podle čtvrtého senátu pouze prvotním přiblížením se k aplikované právní normě a východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu,

k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad ratione

legis atd. Proto je neudržitelná aplikace práva, která vychází pouze z jazykového výkladu.

Soud tak není absolutně vázán doslovným

zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od

něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ

v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je přitom nutno se vyvarovat libovůle, takže rozhodnutí soudu se musí

zakládat na racionální argumentaci (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 4. 1997, sp. zn.

Pl. ÚS 31/96, č. 103/1997 Sb., a ze dne 17. 12.

1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.).

Takové závažné důvody pro odchýlení se

od doslovného znění § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách jsou podle názoru čtvrtého

senátu dány, přičemž takový postup nelze považovat za projev libovůle.

Příspěvek na péči se poskytuje osobám

závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci. Náklady na

příspěvek se hradí ze státního rozpočtu. Nárok na příspěvek má osoba uvedená v § 4

odst. 1 zákona o sociálních službách, která

z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění soběstačnosti v rozsahu stanoveném stupněm

závislosti podle § 8 uvedeného zákona, pokud

jí tuto pomoc poskytuje osoba blízká nebo jiná

fyzická osoba uvedená v § 83 stejného zákona

nebo poskytovatel sociálních služeb, který je

zapsán v registru poskytovatelů sociálních služeb podle § 85 odst. 1 stejného zákona, anebo

speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu; nárok na příspěvek má tato osoba i po dobu, po kterou je jí podle zvláštního

právního předpisu poskytována zdravotní péče formou ústavní péče v nemocnici nebo odborném léčebném ústavu (§ 7 odst. 1 a odst. 2

zákona o sociálních službách).

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Příspěvek na péči je tedy státní dávkou

poskytovanou fyzickým osobám v nepříznivé

sociální situaci, které jsou závislé na pomoci

jiné osoby. Jejím účelem je umožnit osobě,

aby si podle vlastního uvážení zajistila pomoc

v rámci rodiny, nebo prostřednictvím poskytovatele sociálních služeb formou poskytnutí

některé ze sociálních služeb, popřípadě prostřednictvím jiné fyzické nebo právnické

osoby stanovené zákonem, anebo kombinací

těchto forem. Příjemcem příspěvku na péči

je podle § 19 zákona o sociálních službách

zpravidla oprávněná osoba, tedy ta, které byla uvedená dávka přiznána. Nicméně z uvedeného účelu poskytování příspěvku na péči je

podle čtvrtého senátu zřejmé, že tato dávka je

ve skutečnosti určena fyzickým a právnickým osobám, které jejímu poživateli poskytují pomoc. Příspěvek na péči totiž pečujícím

osobám kompenzuje ztrátu příjmů či jejich

podstatné snížení, k čemuž častokrát dochází

v důsledku nutnosti intenzivní péče o osobu,

která v důsledku dlouhodobě nepříznivého

zdravotního stavu potřebuje jejich pomoc

při zvládání základních životních potřeb. Zařízením sociálních služeb zase příspěvek na

péči pokrývá náklady na sociální služby poskytované příjemci této dávky.

O tom, že příspěvek na péči je ve skutečnosti určen pro osoby pečující o jeho poživatele, svědčí podle čtvrtého senátu i různá práva, která jim zákonodárce přiznává. Nárok na

příspěvek na péči a jeho výše se totiž podle

§ 8 a § 11 zákona o sociálních službách odvíjejí od stupně závislosti, přičemž při dosažení

závislosti ve stupni II (středně těžká závislost), ve stupni III (těžká závislost) nebo ve

stupni IV (úplná závislost), anebo ve stupni I

(lehká závislost) u osob mladších 10 let vznikají za stanovených podmínek vyjmenovaným osobám, které poživateli příspěvku na

péči poskytují pomoc, různé nároky v oblasti

sociálního zabezpečení, pracovněprávních

vztahů i daňové.

Především tyto pečující osoby mají účast

na důchodovém pojištění prostřednictvím

institutu náhradních dob pojištění, aniž by za

ně musely platit pojistné na důchodové pojištění. Při stanovení výše důchodu jsou pak sta-

novena zvláštní výhodná pravidla pro pečující osoby, které takto získaly aspoň 15 roků náhradní doby pojištění [§ 5 odst. 1 písm. s) a § 19a

zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění]. Dále za tyto osoby platí stát pojistné na

všeobecné zdravotní pojištění, jak vyplývá

z § 7 odst. 1 písm. g) zákona č. 48/1997 Sb.,

o veřejném zdravotním pojištění. Jejich osobní péče o osoby závislé na pomoci jiné osoby

se pak pro účely nároku na podporu v nezaměstnanosti považuje za náhradní dobu zaměstnání, jak vyplývá z § 41 odst. 3 písm. d)

a f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.

Zaměstnanec, který prokáže, že převážně

sám dlouhodobě pečuje o osobu závislou na

pomoci jiné osoby v uvedených stupních,

smí být vysílán na pracovní cestu mimo obvod obce svého pracoviště nebo bydliště jen

se svým souhlasem. Přeložit ho může zaměstnavatel jen na jeho žádost. Pokud tento zaměstnanec požádá o kratší pracovní dobu nebo jinou vhodnou úpravu stanovené týdenní

pracovní doby, je zaměstnavatel povinen této

žádosti vyhovět, pokud tomu nebrání vážné

provozní důvody (§ 240 a § 241 zákoníku práce z roku 2006). Konečně pak příjem pečující osoby, který získá z důvodu péče o osobu,

která má nárok na příspěvek na péči, je osvobozen od daně z příjmů. Osvobozena je přitom částka příjmu až do výše příspěvku na

péči, který je vyplácen osobě, o niž je pečováno [§ 4 odst. 1 písm. i) zákona č. 586/1992 Sb.,

o daních z příjmů].

O faktickém využití příspěvku na péči ve

vztahu k zařízením sociálních služeb, která

poživateli této dávky poskytují pobytové služby, pak podle čtvrtého senátu rovněž nevznikají žádné pochybnosti. Za pobytové služby

poskytované v týdenních stacionářích, domovech pro osoby se zdravotním postižením,

domovech pro seniory, domovech se zvláštním režimem a zdravotnických zařízeních

ústavní péče totiž hradí osoba úhradu za péči

poskytovanou ve sjednaném rozsahu ve výši

přiznaného příspěvku na péči, s výjimkou

služeb v týdenních stacionářích, u nichž činí

úhrada za péči maximálně 75 % přiznaného

příspěvku (§ 73 odst. 1 a odst. 4 zákona o sociálních službách).

Osoby poskytující pomoc poživateli příspěvku na péči jsou tedy podle čtvrtého senátu faktickými příjemci této dávky. Tato skutečnost

je ostatně důsledkem stanovení

podmínek pro vznik nároku na příspěvek na

péči. Osoba zařazená do některého ze čtyř

stupňů závislosti má totiž podle § 7 odst. 2 zákona o sociálních službách nárok na tuto dávku jen za předpokladu, že jí potřebnou pomoc poskytuje některá z osob uvedených

v tomto ustanovení. S ním koresponduje

i úprava přechodu nároku na příspěvek na

péči obsažená v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách, podle níž tento nárok ve stanoveném rozsahu nabývá pouze osoba zde

uvedená, která byla uvedena v žádosti o příspěvek, popřípadě byla v průběhu řízení

ohlášena

jako osoba poskytující žadateli

o příspěvek pomoc, a která se navíc od zahájení řízení podílela na pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho smrti. Jedná se přitom

v podstatě o stejné fyzické či právnické osoby jako ty, které jsou uvedeny v § 7 odst. 2 zákona o sociálních službách.

Poživatel příspěvku na péči tedy ve skutečnosti hradí touto dávkou služby, které mu

poskytuje jiná fyzická či právnická osoba.

Proto není logické, aby pečující osoba mohla

nabýt nárok na částky příspěvku na péči

splatné do dne smrti žadatele jen v případě,

že žadatel zemřel před právní mocí rozhodnutí o příspěvku na péči. V takovém případě

by totiž podle čtvrtého senátu přechod nároku na příspěvek na péči závisel na náhodě dané okamžikem smrti žadatele. Jestliže by totiž

žadatel zemřel do právní moci rozhodnutí

o příspěvku na péči, tak osoby, které mu od

zahájení řízení do jeho smrti poskytovaly pomoc, by nabyly nárok na příspěvek, staly by

se účastníky správního řízení a proti případnému rozhodnutí o nepřiznání příspěvku či

jeho přiznání v nižší částce by měly možnost

brojit ve správním soudnictví. V případě, že

by žadatel zemřel až v průběhu soudního

přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči,

by však na osoby o něho pečující do jeho smrti nepřecházel nárok na příspěvek, v důsledku

toho by se tyto osoby nemohly stát účastníky

řízení o žalobě proti rozhodnutí o nepřiznání

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

příspěvku či jeho přiznání v nižší částce ani

účastníky na něho navazujícího řízení o kasační stížnosti. Za této situace by v soudním řízení

neměly možnost doložit, že posouzení závislosti žadatele o příspěvek na péči nebo stupně jeho závislosti nebylo jednoznačné, určité, úplné

či přesvědčivé, a že jim tak byla odepřena odpovídající platba za služby, jež žadateli o příspěvek na péči za jeho života poskytly.

Pro takové odlišné zacházení mezi osobami poskytujícími pomoc žadateli o příspěvek

na péči, který zemřel před právní mocí rozhodnutí o příspěvku, a osobami pečujícími

o žadatele, u něhož došlo k úmrtí až během

soudního přezkumu rozhodnutí o příspěvku,

tedy nelze shledat žádné rozumné důvody.

Naopak připuštění rozdílného režimu by

představovalo nedůvodnou nerovnost mezi

těmito dvěma kategoriemi pečujících osob

a vedlo by k porušení ústavně zaručeného

vlastnického práva a práva na soudní ochranu jedné z nich. Znemožněním přechodu nároku na příspěvek na péči a procesního nástupnictví v soudním řízení správním by totiž

osoby, které poskytovaly pomoc žadateli,

u něhož došlo k úmrtí až během soudního

přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči,

neměly shora uvedené nároky v oblasti sociálního zabezpečení, v pracovněprávních

vztazích, na osvobození od daně z příjmů či

na úhradu za péči při poskytování sociálních

služeb. Zároveň by tato kategorie pečujících

osob byla zbavena možnosti domáhat se uvedených majetkových práv soudní cestou. Takový

postup nelze obhájit obzvláště za situace, kdy

s ohledem na dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav žadatelů o příspěvek na péči, často doprovázený vyšším stupněm jejich závislosti na

pomoci jiné osoby, a délku řízení o příspěvku

na péči, v němž musejí být vypracovány posudky dvou posudkových orgánů, lze předpokládat, že úmrtí žadatelů až v přezkumném soudním řízení nebude ojedinělým jevem. Osobám,

které takovým žadatelům poskytovaly pomoc

a jimž je fakticky určen příspěvek na péči, by se

tak ve značném počtu nedostalo finanční kompenzace za jejich sociální služby.

Podle názoru čtvrtého senátu je tedy nutné za použití teleologického výkladu dospět

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

k závěru, že podle § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách nabývají nárok na částky

příspěvku na péči splatné do dne smrti žadatele při splnění podmínek uvedených v tomto ustanovení zde uvedené fyzické a právnické osoby, pokud žadatel o příspěvek zemřel

před pravomocným rozhodnutím o příspěvku nebo před skončením na něj navazujícího

přezkumného soudního řízení. Takové osoby

se pak stávají účastníky správního řízení, případně účastníky řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu či účastníky řízení

o kasační stížnosti, a to na základě úpravy

procesního nástupnictví obsažené v § 107

odst. 1 a odst. 2 o. s. ř. za použití § 64, eventuálně § 120 s. ř. s.

O přípustnosti takového výkladu svědčí

podle čtvrtého senátu také systematické zařazení § 16 zákona o sociálních službách, neboť

toto ustanovení není obsaženo v jeho hlavě VII

části druhé upravující řízení o příspěvku na

péči, nýbrž je zařazeno do hlavy IV stejné části, která se zabývá nárokem na příspěvek na

péči a jeho výplatou. Pokud tedy § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách upravuje účastenství v dalším řízení, je přípustné na základě systematického výkladu za takové řízení považovat i řízení ve správním soudnictví navazující

na správní řízení o příspěvku na péči.

Čtvrtý senát zdůrazňuje, že přechod nároku na příspěvek na péči po žadatelce ani procesní nástupnictví žalobce v řízení před

městským soudem nebyly v kasační stížnosti

namítány. Nicméně pokud by se čtvrtý senát

ztotožnil s právním názorem, který k posuzované právní otázce zaujal třetí i šestý senát,

musel by podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s.

napadený rozsudek městského soudu zrušit

a žalobu proti rozhodnutí o odvolání odmítnout, jak učinil třetí senát, případně rozsudek městského soudu zrušit a řízení o žalobě

zastavit, jak učinil šestý senát. Takto by byl

čtvrtý senát povinen podle dosavadní judikatury postupovat, ačkoliv žadatelce byly do její smrti poskytovány pobytové služby v domově pro seniory, což je zařízení sociálních

služeb uvedené v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách. Jestliže by totiž v řízení o žalobě proti rozhodnutí o příspěvku na péči zde

nebylo žádného právního nástupce žadatelky

o tuto dávku, chyběly by podmínky řízení

a řízení před soudem by bylo zmatečné, k čemuž by Nejvyšší správní soud musel přihlédnout z úřední povinnosti, jak vyplývá z § 109

odst. 4 za použití § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

Čtvrtý senát však zaujal na základě shora

uvedených úvah k posuzované otázce jiný

právní názor, který by mu v dané věci umožnil se vzhledem k stížnostním námitkám zabývat způsobem posouzení stupně závislosti

žadatelky o příspěvek na péči ve správním řízení. Proto čtvrtý senát podle § 17 odst. 1 s. ř. s.

postoupil věc rozšířenému senátu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního

soudu rozhodl, že zemře-li fyzická osoba po

právní moci rozhodnutí správního orgánu

o příspěvku na péči, přechází její tvrzený nárok a s tím i účastenství v řízení ve správním

soudnictví na osoby uvedené v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách. Soud ve správním

soudnictví posoudí a za přiměřeného použití

§ 107 o. s. ř. rozhodne dle odstavce 2 citovaného ustanovení o tom, zda a kdo je právním

nástupcem zemřelého žalobce podle § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách, a s kým

bude pokračovat v řízení.

Z odůvodnění:

III.

Posouzení věci rozšířeným senátem

(...)

III.2 Právní názor rozšířeného senátu

senátem

[42] Rozšířený senát se při posuzování

sporné právní otázky v podstatných ohledech

přiklonil k právnímu názoru zastávanému

čtvrtým senátem. K tomuto závěru jej vede řada argumentů, které ve svém souhrnu a vzájemném propojení ukazují, že výkladová alternativa předestřená čtvrtým

je

podstatně přesvědčivější než Nejvyšším správním soudem dosud vyslovené právní názory.

[43] Podle § 7 odst. 1 zákona o sociálních

službách „[p]říspěvek na péči (dále jen ,příspěvek‘) se poskytuje osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby. Tímto příspěvkem

se stát podílí na zajištění sociálních služeb

nebo jiných forem pomoci podle tohoto zákona při zvládání základních životních potřeb osob. Náklady na příspěvek se hradí ze

státního rozpočtu.“ Podle jeho odstavce 2

„[n]árok na příspěvek má osoba uvedená v § 4

odst. 1, která z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje

pomoc jiné fyzické osoby při zvládání

základních životních potřeb v rozsahu

stanoveném stupněm závislosti podle § 8,

pokud jí tuto pomoc poskytuje osoba

blízká nebo asistent sociální péče uvedený v § 83 nebo poskytovatel sociálních

služeb, který je zapsán v registru poskytovatelů sociálních služeb podle § 85 odst. 1 nebo

dětský domov, anebo speciální lůžkové

zdravotnické zařízení hospicového typu;

nárok na příspěvek má tato osoba i po dobu,

po kterou je jí podle zvláštního právního

předpisu poskytována zdravotní péče

v průběhu hospitalizace.“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).

[44] Kdo se považuje za osobu závislou

na pomoci jiné fyzické osoby ve smyslu zákona o sociálních službách, stanoví § 8 tohoto

zákona. Rozhodné skutečnosti, které jsou posuzovány, tedy schopnost (či spíše neschopnost) zvládat v předepsané míře zákonem definované úkony péče o vlastní osobu a úkony

související se zajištěním soběstačnosti, jsou

charakterizovány v § 9 a § 10 stejného zákona. V § 11 a § 12 zákona o sociálních službách

se stanoví výše příspěvku a pravidla jeho zvýšení v zákonem stanovených případech.

[45] Pro posouzení rozhodné právní otázky jsou klíčová ustanovení zákona o sociálních službách upravující vznik nároku na

příspěvek na péči a vznik nároku na výplatu

příspěvku na péči. Uvedené obsahuje zejm.

jeho § 13, jehož odstavec 1 stanoví, že

„[n]árok na příspěvek vzniká dnem splnění

podmínek stanovených v § 7 a § 8“. Z tohoto

ustanovení jasně vyplývá, že nárok vzniká splněním hmotněprávních podmínek, spočívajících v určitém „nadkritickém“ omezení

schopnosti zvládat sám své životní potřeby

a z toho vyplývající objektivní závislosti dotyčné osoby na pomoci jiné osoby či jiných

osob.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

[46] Podle § 13 odst. 2 zákona „[n]árok na

výplatu příspěvku vzniká podáním žádosti

o přiznání příspěvku, na který vznikl nárok

podle odstavce 1, není-li řízení o jeho přiznání zahájeno z moci úřední. Příspěvek může

být přiznán a vyplácen nejdříve od počátku

kalendářního měsíce, ve kterém bylo zahájeno řízení o přiznání příspěvku. Nárok na výplatu zvýšení příspěvku podle § 12 odst. 1

vzniká nejdříve od počátku kalendářního

čtvrtletí, ve kterém byla žádost o zvýšení

příspěvku podána; tím není dotčeno ustanovení § 12 odst. 4.“ Podle odstavce 3 pak

„[s]plňuje-li oprávněná osoba podmínky nároku na příspěvek jen po část kalendářního

měsíce, náleží příspěvek ve výši, v jaké náleží za kalendářní měsíc“. Nárok na výplatu tedy vzniká v případě, že existuje nárok na příspěvek a že byla podána žádost o jeho

přiznání, resp. řízení o přiznání příspěvku

bylo zahájeno z úřední povinnosti.

[47] Příjemcem příspěvku je podle § 19

odst. 1 zákona o sociálních službách zásadně

oprávněná osoba sama; pouze ve zvláštních

případech, kdy sama oprávněná osoba není

schopna z určitých důvodů (věku, tělesné či

mentální nezpůsobilosti apod.) příspěvek

přijímat a sama se starat o jeho využití, je příjemcem příspěvku jiná zákonem stanovená

osoba (§ 19 odst. 2, § 20 uvedeného zákona).

[48] Podle § 24 písm. a) zákona o sociálních službách je povinnou náležitostí žádosti

o příspěvek „označení fyzické nebo právnické osoby, která osobě poskytuje nebo bude

poskytovat pomoc, rozsah pomoci a písemný souhlas fyzické nebo právnické osoby s jejím poskytováním“.

[49] Z výše uvedených ustanovení zákona

o sociálních službách je patrné, jakou povahu

příspěvek na péči má: jde nepochybně o nárok osobní povahy, určený oprávněné osobě

samotné. Jen této osobě, a nikoli tedy vedle ní

také osobám jiným, např. poskytovatelům péče, náleží za života oprávněné osoby subjektivní veřejné právo na poskytnutí příspěvku

na péči (zvláštní případy podle § 19 odst. 2 či

§ 20 zákona o sociálních službách na uvedeném závěru nic nemění, jelikož i v nich je poživatelem příspěvku oprávněná osoba, jež

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

však z různých důvodů nemůže či nechce při

přijetí příspěvku jednat sama, a proto za ni

příspěvek přijímá jiná zákonem určená osoba). Ovšem zároveň jde o nárok s jasným účelovým určením, mající sloužit úhradě zvýšených

životních nákladů vyplývajících z konkrétního stavu (zdravotního, mentálního aj.) oprávněné osoby a spočívajících v tom, že někdo jiný jí musí poskytovat pomoc ke zvládnutí

úkonů péče o vlastní osobu a úkonů souvisejících se zajištěním soběstačnosti, jež není

schopna zvládnout sama. V žádosti o poskytnutí příspěvku je pak podle § 24 písm. a) zákona o sociálních službách nutno strukturovaně popsat, v jakém rozsahu a jakou osobou

bude pomoc poskytována, a zároveň doložit

souhlas toho, kdo má pomoc poskytovat,

s tím, že tak vskutku bude činit.

[50] Fakticky si tedy oprávněná osoba

prostřednictvím příspěvku poskytovaného

státem na péči „kupuje“ od jiných osob potřebnou pomoc (péči) či její část. Příspěvek

na péči je tedy svojí podstatou finanční podporou oprávněné osoby úzce spojenou s existencí jiných osob tuto pomoc poskytujících.

V tomto smyslu tedy ve skutečnosti třetí osoby

mohou uplatňovat, byť nepřímo, „prostřednictvím“ nároku oprávněné osoby na příspěvek, svůj legitimní ekonomický zájem, aby

jim bylo za služby v oblasti sociální pomoci,

které oprávněné osobě poskytly, z poskytnutého příspěvku na péči „zaplaceno“. Vedle

oprávněné osoby, jež má za splněných zákonných podmínek přímý veřejnoprávní nárok

vůči státu na příspěvek, resp. za splnění dalších podmínek na jeho výplatu, zde tedy existují osoby, poskytovatelé pomoci, které mají

legitimní ekonomický zájem, jenž musí být

při výkladu ustanovení o právním nástupnictví brán v úvahu. Tím je zájem, aby bylo naplněno jejich ujednání s oprávněnou osobou

o poskytování péče. Toto ujednání má sice

primárně povahu soukromoprávní, avšak nepostrádá ani svoji veřejnoprávní dimenzi [je

jako povinná náležitost žádosti dokládáno

oprávněnou osobou v žádosti o příspěvek na

péči podle § 24 písm. a) zákona o sociálních

službách]. Ujednáním mezi oprávněnou osobou a poskytovatelem péče je poskytovateli

péče založen nárok vůči oprávněné osobě na

odměnu za poskytnutou pomoc, jenž má být

v souladu s účelem příspěvku na péči hrazen

z tohoto příspěvku.

[51] Uvedenou svým způsobem trojstrannou povahu vztahu stát – oprávněná osoba –

poskytovatel pomoci zákon o sociálních službách reflektuje v § 16, jenž upravuje přechod

nároku na příspěvek na péči. Odstavec 3 zmíněného paragrafu stanoví, že „[n]árok na

příspěvek není předmětem dědictví“. Namísto obecných pravidel soukromoprávní univerzální sukcese zákon vytváří pro své účely

zvláštní pravidla přechodu nároku na příspěvek na péči, přičemž obsah těchto pravidel

reflektuje účel příspěvku a textově kopíruje

znění § 7 odst. 2 zákona o sociálních službách, který podává výčet osob, jejichž pomoc

je uznána jako pomoc relevantní pro poskytování příspěvku. Podle § 16 odst. 1 uvedeného zákona, „[z]emřel-li žadatel o příspěvek

před pravomocným rozhodnutím o příspěvku, vstupuje do dalšího řízení a nabývá

nárok na částky splatné do dne jeho smrti

osoba blízká, asistent sociální péče uvedený v § 83, zařízení sociálních služeb poskytující pobytové sociální služby podle § 48,

§ 49 nebo § 50, zdravotnické zařízení poskytující sociální služby podle § 52, dětský domov nebo speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu, pokud

některá z těchto fyzických nebo právnických

osob byla uvedena v žádosti o příspěvek,

popřípadě v průběhu řízení ohlášena podle § 21 odst. 1 písm. d), jako osoba, která

poskytuje žadateli o příspěvek pomoc.

Účastníky řízení se stávají všechny fyzické

nebo právnické osoby uvedené ve větě první,

které se od zahájení řízení podílely na

pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho

smrti. Tyto osoby nabývají nárok na částky

příspěvku splatné do dne smrti žadatele

o příspěvek za kalendářní měsíc, ve kterém

poskytovaly pomoc. Pokud se v kalendářním

měsíci podílelo na pomoci žadateli o příspěvek více těchto osob, nabývají nárok na částku příspěvku rovným dílem, pokud nepředloží příslušné krajské pobočce Úřadu práce

dohodu o jiném rozdělení částky příspěvku.

Nárok na výplatu příspěvku nenáleží za kalendářní měsíc, ve kterém žadatel o příspěvek zemřel, pokud mu od prvního dne tohoto kalendářního měsíce do dne smrti byla

poskytována zdravotní péče v průběhu hospitalizace.“ Obdobně pak stanoví odstavec 2,

že [j]estliže byl příspěvek přiznán před smrtí

oprávněné osoby, vyplatí se splatné částky

příspěvku, které nebyly vyplaceny do dne

smrti oprávněné osoby, fyzické nebo právnické osobě uvedené v odstavci 1 větě

první, pokud v kalendářním měsíci, za který nebyl příspěvek vyplacen, poskytovala

oprávněné osobě pomoc a byla uvedena

v žádosti o příspěvek, popřípadě ohlášena

podle § 21 odst. 1 písm. d) nebo § 21 odst. 2

písm. c). Pokud se v kalendářním měsíci, za

který nebyl příspěvek vyplacen, podílelo na

pomoci oprávněné osobě více fyzických nebo právnických osob, nabývají tyto osoby

nárok na příspěvek rovným dílem, pokud

nepředloží příslušné krajské pobočce Úřadu

práce dohodu o jiném rozdělení částky příspěvku. Nárok na výplatu příspěvku nenáleží

za kalendářní měsíc, ve kterém oprávněná

osoba zemřela, pokud jí od prvního dne tohoto kalendářního měsíce do dne smrti byla poskytována zdravotní péče v průběhu hospitalizace.“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).

[52] Výše citované znění § 16 bylo do zákona o sociálních službách vloženo komplexní novelou tohoto zákona provedenou zákonem č. 206/2009 Sb. Důvodová zpráva

k návrhu tohoto zákona uvádí: „S ohledem na

četné podněty z praxe se mění ustanovení

o přechodu nároku na příspěvek v případě

úmrtí oprávněné osoby. Podle dosavadní

právní úpravy mají přednost při přechodu

nároku na příspěvek osoby, které žily se

zemřelým v domácnosti, před osobami blízkými, které zemřelému skutečně poskytovaly péči, avšak nežily s ním v domácnosti. Navrhovaná právní úprava je ve vztahu

k pečujícím osobám spravedlivější.“ (viz tisk

659/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu

České republiky, 2006–2010, důvodová zpráva, zvláštní část, k článku I., bodům 10–11, dostupné na www.psp.cz, staženo 4. 3. 2014).

Intence historického zákonodárce je z důvo-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

dové zprávy dobře patrná – akcentovat, že nárok na příspěvek na péči má přejít na ty osoby, které skutečně o zemřelou oprávněnou

osobu pečovaly, bez ohledu na to, zda s ní žily ve společné domácnosti, anebo nikoli. Dřívější znění § 16 odst. 1 totiž zakotvovalo přechod nároku na příspěvek na péči na

nejbližší příbuzné (manžel nebo manželka,

děti a rodiče), pokud ovšem žili s oprávněnou osobou v době její smrti v domácnosti –

viz k tomu znění uvedeného ustanovení do novelizace provedené zákonem č. 261/2007 Sb.,

o stabilizaci veřejných rozpočtů. Touto novelizací byl okruh osob, na něž mohl nárok na

dávku přejít, mírně modifikován, jakkoli i nadále primárně šlo o rodinné příslušníky žijící

s oprávněnou osobou v době její smrti v domácnosti; subsidiárně však nárok mohl přejít

i na osobu blízkou, „která byla podle § 21

odst. 2 písm. c) označena jako osoba, která

poskytuje oprávněné osobě pomoc“. Novelizaci provedenou zákonem č. 206/2009 Sb.

tak lze považovat za dovršení posunu v pravidlech přechodu nároku ve prospěch osob, které skutečně poskytovaly oprávněné osobě

před její smrtí pomoc, ať již jejich vztah

k oprávněné osobě měl jakoukoli povahu.

[53] K tomu, proč zákonodárce přidal zákonem č. 206/2009 Sb. do věty prvé § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách charakteristiku, že přechod příspěvku na péči nastává v případě, že žadatel o příspěvek zemřel

před „pravomocným“ rozhodnutím o příspěvku, nelze v obecně dostupných materiálech k zákonodárnému procesu ničeho dohledat. Přemýšlet tedy lze pouze o objektivním

účelu takové změny. Dřívější znění § 16 odst. 1

zákona používala formulaci „[z]emřel-li žadatel o příspěvek před vydáním rozhodnutí

o příspěvku“; zákon tedy do uvedené formulace toliko přidal slovo „pravomocného“.

Srovnání uvedených formulací naznačuje, že

účelem přidání onoho slova bylo toliko jasně

a zřetelně říci, že přechod nároku nastává po

celou dobu trvání řízení o příspěvku a že to

platí i pro dobu, kdy sice již bylo vydáno rozhodnutí o příspěvku, ale nejde o rozhodnutí

pravomocné. Při nedostatku jiných zákonodárcem vyjevených důvodů k úpravě textu

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

zákona má Nejvyšší správní soud za to, že

smyslem a účelem přidání slova „pravomocného“ bylo pouze výše uvedené upřesnění.

[54] Formulace § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách, že „[z]emřel-li žadatel

o příspěvek před vydáním pravomocného

rozhodnutí o příspěvku“, resp. dříve „rozhodnutí o příspěvku“, nárok na příspěvek

přechází na vymezené osoby za dále stanovených podmínek, připouští dva výklady.

[55] První výklad, zastávaný

třetím

a šestým senátem, se opírá o argument a contrario. V podstatě říká, že přechod nároku je

nutno vnímat jen jako úzkou výjimku z pravidla, že osobní nároky zásadně na jiné osoby

nepřecházejí, a úzkost této výjimky je nutno

chápat nejen v rozsahu věcném (tedy tak, že

okruh osob, na něž nárok může přejít, je taxativně a věcně velmi úzce definován), ale

i v rozsahu časovém – a že tedy přechod je

z časového hlediska možný jen do okamžiku

pravomocného skončení správního řízení ve

věci rozhodnutí o příspěvku. Po tomto okamžiku již přechod možný není a se zánikem

nositele nároku zanikne bez dalšího i samotný nárok.

[56] Druhý výklad, zastávaný čtvrtým senátem, se opírá o argument a maiori ad minus, tedy od většího k menšímu. V podstatě

vychází z myšlenky, že připouští-li zákonodárce přechod hmotněprávně sice existujícího

(viz § 13 odst. 1 ve spojení s § 7 a § 8 zákona

o sociálních službách), avšak úředně ještě

„nepotvrzeného“ či „nepopřeného“ nároku,

tedy nároku, u něhož dosud nebylo pravomocně o příspěvku rozhodnuto, tím spíše

musí takový přechod nastat u nároku, o kterém již bylo (ať již pozitivně či negativně)

správním orgánem pravomocně rozhodnuto

a jenž se procesně nachází ve fázi přezkumu

správnosti závěrů správního orgánu soudem

ve správním soudnictví. Je pravda, že tento

výklad ve své podstatě „maže“ časové určení

obsažené ve formulaci věty první § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách, že přechod nastává, „[z]emřel-li žadatel o příspěvek před vydáním pravomocného rozhodnutí o příspěvku“.

Vyvstává tedy otázka, zda druhá výkladová alternativa je vůbec přijatelná ve světle zdánli-

vě jednoznačného časového určení vyplývajícího z uvedené formulace.

[57] Ve shodě se čtvrtým senátem má rozšířený senát za to, že odhlédnutí od doslovného výkladu výše zmíněné formulace je vzhledem k závažným důvodům pro takový krok

nejen přípustné, ale že se jedná o výklad, který je z hlediska požadavků na jeho ústavní

konformitu, racionalitu, naplnění smyslu

a účelu institutu příspěvku na péči i z hlediska zdravého rozumu a přirozeného citu pro

spravedlnost výkladem daleko přesvědčivějším, a tedy dokonce nezbytným.

[58] Je jistě v podstatné míře věcí zákonodárce, zda a komu určité veřejnoprávní nároky přizná a zda a za jakých podmínek

umožní jejich přechod na jiné osoby, než kterým by tyto nároky měly primárně svědčit.

Diskrece zákonodárce však nesmí být libovůlí a musí reflektovat smysl a účel takto upravených nároků. Shora bylo vyloženo, že smysl

a účel příspěvku na péči je umožnit oprávněné osobě, aby si mohla „kupovat“ od třetích

osob potřebnou pomoc. Je zřejmé, že aby byl

tento smysl a účel naplněn, musí mít všichni

aktéři podílející se na uplatňování zákona

patřičnou míru jistoty, že dostanou, co jim

náleží. Oprávněná osoba má mít právo se

spolehnout, že dostane příspěvek na péči

v rozsahu, jaký odpovídá jejímu zdravotnímu,

mentálnímu aj. stavu. Ten, kdo oprávněné

osobě poskytuje pomoc, pak má mít na základě toho právo se spolehnout, že jím poskytnutá péče mu bude oprávněnou osobou

z příspěvku na péči zaplacena. To musí platit

i tehdy, dojde-li náhle ke změnám poměrů, zejména ke změnám ve stavu oprávněné osoby

či dokonce k její smrti, jež z povahy věci znamená okamžité zastavení poskytování pomoci. V případě smrti oprávněné osoby je třeba,

aby na jedné straně nadále již žádná pomoc

nebyla poskytována (není komu a není to potřeba), avšak na druhé straně aby pomoc, jež

byla do okamžiku smrti poskytnuta, také byla

v patřičné míře zaplacena. Samotná konstrukce trvání nároku na příspěvek a pravidel pro jeho výplatu to velmi dobře umožňuje, neboť nárok na příspěvek existuje pouze

za tu dobu, po kterou oprávněná osoba žila.

Jakkoli zákon o sociálních službách neobsahuje výslovné ustanovení, že nárok na příspěvek se z časového hlediska vztahuje jen na období, v němž žadatel (a tedy potenciálně

oprávněná osoba) ještě žil, plyne takový závěr vcelku jednoznačně z formulace první věty v § 16 odst. 1 zákona, v níž se upravují podmínky přechodu nároku na příspěvek

a nároku na jeho výplatu a hovoří se o „částkách splatných do dne smrti“ žadatele. Podobné formulace užívá i odstavec 2 zmíněného paragrafu týkající se částek již přiznaných,

avšak ještě nevyplacených.

[59] Konstrukce přechodu nároku na

příspěvek a na jeho výplatu pracuje s časovou

jednotkou kalendářního měsíce – pokud

v něm byla pomoc poskytnuta, dochází k přechodu nároku na příslušnou osobu, jež pomoc poskytla, resp. vícero takových osob, poskytlo-li v kalendářním měsíci pomoc více

osob (viz § 16 odst. 1 větu třetí, resp. čtvrtou

zákona o sociálních službách).

[60] V § 16 zákona o sociálních službách

se v odstavci 1 hovoří o přechodu nároku ze

„žadatele“, zatímco v odstavci 2 z „oprávněné

osoby“. Tyto formulační rozdíly však nemají

jiný význam než ten, že charakterizují procesní a hmotněprávní pozici osoby, u níž se otázka přechodu nároku na příspěvek v souvislosti s její smrtí řeší. Ti, na něž nárok

přechází, vstupují do té hmotněprávní i procesní pozice svého právního předchůdce,

která tu byla v okamžiku jeho smrti. Nebylo-li

řízení ve věci příspěvku pravomocně skončeno, vstupují do pozice účastníků takovéhoto

neskončeného řízení. Je přirozené, že v řízení se může ukázat, že zemřelý žadatel ve skutečnosti žádný nárok na příspěvek neměl, například proto, že jeho zdravotní stav nebyl

pro účely nároku na příspěvek dostatečně

chatrný. V takovém případě je tomu v hmotněprávní rovině ve skutečnosti tak, že na ty,

kteří žadateli před jeho smrtí poskytovali pomoc, žádný nárok na příspěvek nepřešel, neboť nemohlo přejít něco, na co samotný žadatel neměl podle hmotného práva nárok.

Přešlo na ně tedy pouze právo být účastníky

řízení ve věci žádosti o příspěvek, ve své podstatě pouze právo procesně usilovat o to, aby

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

jim byl příspěvek přiznán, pokud by pro to

byly

splněny hmotněprávní podmínky.

V tomto smyslu i zde jsou splněny podmínky

aktivní procesní legitimace právních nástupců v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Ti totiž nedělají nic více, ale ani

nic méně, než co dělal samotný zemřelý žadatel – tvrdí, že jakožto právní nástupci zemřelého žadatele byli zkráceni na právech, která

na ně přešla ze žadatele, nebyla-li tato práva

žalobou napadeným rozhodnutím žadateli

přiznána (resp. případně byla-li přiznána

v menším rozsahu, než v jakém se jich žadatel

domáhal).

[61] Přechod správním rozhodnutím přiznaného, ale ještě nevyplaceného příspěvku

na péči, a tedy v této souvislosti užití pojmu

„oprávněné osoby“ opět nic definitivního neříká o tom, zda nárok na příspěvek, byť pravomocně přiznaný, podle hmotného práva

existuje, anebo neexistuje. Pravomocné rozhodnutí může být zrušeno nejrůznějšími cestami (ve správním soudnictví, mimořádnými

či dozorčími prostředky) a v návaznosti na to

může být shledáno, že nárok ve skutečnosti

neexistuje. Ostatně i samotná právní moc

rozhodnutí může být toliko zdánlivá, například pro vadu v doručení rozhodnutí.

[62] Na okraj rozšířený senát dodává, že § 16

odst. 2 zákona o sociálních službách zde nepochybně míní „pravomocně přiznaného“

příspěvku, jakkoli to není výslovně řečeno;

zjevně jde zde o situaci komplementární k situaci podle odstavce 1, která je naopak charakterizována tím, že rozhodnutí ve věci žádosti o příspěvek ještě v právní moci není.

[63] Ustanovení § 16 odst. 1 a 2 zákona

o sociálních službách tedy je nutno dát v pravém slova smyslu „běžný“ význam – jeho

smyslem a účelem je zajistit pro případ, kdy

dojde k úmrtí někoho, kdo podle hmotného

práva měl či mohl mít nárok na příspěvek na

péči, přechod tohoto nároku či možného nároku na zákonem stanovené osoby, jež zemřelému poskytovaly nebo možná poskytovaly

pomoc. Přechod nároku či možného (tvrzeného, nejistého, dosud najisto nepostaveného) nároku se děje – a těžko si lze představit

něco jiného – v tom stavu, v jakém tento ná-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

rok či možný nárok byl k okamžiku smrti toho, jemuž původně příslušel či měl příslušet

(oprávněné osoby, resp. žadatele).

[64] Neexistuje žádný rozumný důvod

k domněnce, že zákonodárce chtěl pro přechod nároku vytvořit jen jakési velmi náhodnými okolnostmi definované časové „okénko“,

do něhož se smrt žadatele či oprávněné osoby musí „strefit“, aby nárok mohl přejít, a pokud smrt nastane později, již by se navždy zavřelo. Toto „okénko“ by bylo na jedné straně

ohraničeno zahájením řízení ve věci příspěvku na péči a na druhé straně právní mocí rozhodnutí vydaného ve správním řízení ve věci

žádosti o příspěvek. Na tomto místě lze pominout, že výkladovým problémem by bylo samo ujasnění, zda „okénko“ se navždy zavírá již

s prvním pravomocným rozhodnutím ve věci,

anebo se poté, co je právní moc rozhodnutí

odstraněna, třeba zrušením rozhodnutí ve

správním soudnictví, „okénko“ znovu otevře.

[65] Podstatnějším argumentem pro odmítnutí teze o úzkém časovém „okénku“ je

skutečnost, že – jakkoli se to na první pohled

tak může jevit – v řadě případů právní mocí

rozhodnutí nemusí končit nejistota o tom,

zda a v jaké výši nárok na příspěvek existuje.

Nedílnou součástí fungování systému veřejné správy je jeho kontrola prostřednictvím

správního soudnictví. Rozšířený senát ve

svém usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps

3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, bodech 15

a 16 uvedl: „[15] Smyslem a účelem soudní

ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný

prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat

nezákonnému jednání či postupu zabránit,

děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu

donutil konat tam, kde konat má (k tomu

směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny).

Odstavec 3 zmíněného článku pak zajišťuje,

že mohou být reparovány materiální následky veškerého nezákonného jednání veřejné správy směřovaného vůči jednotlivci.

Byla-li by totiž možná soudní ochrana pou-

ze vůči některým formám nezákonného jednání veřejné správy (typicky formálním rozhodnutím), bylo by pro běžného zákonodárce velmi jednoduché se jí vyhnout tím, že by

tu část činnosti veřejné správy zaměřené

proti jednotlivcům a dotýkající se jejich základních práv, kterou by chtěl vyjmout ze

soudní ochrany, uskutečňoval ve formách

této ochraně nepodléhajících. Něco takového

by nerespektovalo ústavní požadavek šetření podstaty a smyslu základního práva na

soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné správy. Ostatně i nová úprava

správního soudnictví z roku 2002, jež zavedla nové typy žalob (zejména nečinnostní

a zásahovou žalobu), byla přijata mimo jiné právě proto, aby byla v souladu s požadavky vyjádřenými v odůvodnění nálezu

Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn.

Pl. ÚS 16/99 [...], zavedena doposud chybějící soudní ochrana před jinými formami činnosti veřejné správy než rozhodnutími.“

[66] „[16] Výše uvedené ústavněprávní

důvody proto vedou rozšířený senát k názoru, že věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno

každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho

práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které

již má; přiznávající, anebo odmítající mu

přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná

práva;

jinak zasahující do jeho právem

chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za

stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole.“ (zvýraznění

doplnil rozšířený senát).

[67] V citovaném rozhodnutí se rozšířený

senát zabýval účinností soudní ochrany

v souvislosti s formami činnosti veřejné správy. Akcent na účinnost soudní ochrany před

jednáním veřejné správy však je nutno klást

a tento aspekt brát v úvahu při výkladu práva

i v dalších souvislostech. To platí i pro výklad

pravidel o přechodech veřejnoprávních nároků či možných nároků. Existence soudní

ochrany je již sama o sobě faktorem, který veřejnou správu motivuje k uvážlivému a zákona dbalému jednání, neboť pokud by tak nejednala, hrozí, že její jednání bude správním

soudnictvím sankcionováno. Proto je zásadně nežádoucí, aby výklad ustanovení o přechodu nároků vedl k tomu, že vyloučením

procesního nástupnictví budou řízení ve

správním soudnictví „automaticky“ skončena bez meritorního posouzení zákonnosti

jednání veřejné správy, je-li možný výklad,

který naopak procesní nástupnictví připustí

a umožní tak v soudním řízení správním posoudit meritum, v daném případě zákonnost

rozhodnutí o žádosti o příspěvek.

[68] Ustanovení § 16 odst. 1 a 2 zákona

o sociálních službách je tedy nutno vykládat

tak, že sice upravuje přechod nároku na příspěvek na péči, avšak že především jako jeden z důsledků tohoto přechodu řeší procesní nástupnictví ve správním řízení o žádosti

o tento příspěvek, resp. v „řízení“ v širším slova smyslu při samotné výplatě již přiznaného

příspěvku. V odstavci 1 umožňuje, aby pokud

se v době smrti žadatele o příspěvek vede řízení o žádosti o příspěvek, toto řízení dále

pokračovalo. V odstavci 2 pak umožňuje vyplatit již pravomocně přiznaný příspěvek

právnímu nástupci. Ustanovení § 16 odst. 1

však v rovině zakotvení hmotněprávního přechodu nároku na příspěvek nelze vykládat

tak, že nabytím právní moci rozhodnutí o žádosti o příspěvek je vyloučen přechod nároku

na něj za období, za které byl tímto rozhodnutím přiznán, pokud někdy později žadatel

o příspěvek (v té době již vlastně z procesního úhlu pohledu oprávněná osoba) zemře.

[69] Neudržitelnost výkladu zastávaného

třetím a šestým senátem dokládá následující

hypotetický příklad: představme si, že určitá

osoba se ve dvou od sebe časově nepříliš

vzdálených, avšak oddělených obdobích dostala dvakrát do situace, že podle hmotného

práva měla při objektivním posouzení nárok

na příspěvek. V prvním z těchto dvou období

jí v důsledku objektivně nezákonného rozhodnutí správního orgánu příspěvek nebyl

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

přiznán. Proto proti uvedenému správnímu

rozhodnutí podala žalobu ve správním soudnictví. Mezitím, co se vedlo řízení ve správním soudnictví, dostala se dotyčná osoba podruhé do situace, že podle hmotného práva

měla při objektivním posouzení nárok na

příspěvek. I tentokrát správní orgán posoudil

věc v rozporu s objektivním právem a příspěvek jí nehodlá přiznat. Před rozhodnutím ve

věci však dotyčná osoba zemře. Ve vztahu

k prvnímu z nároků by podle dosavadní judikatury třetího a šestého senátu muselo být řízení ve správním soudnictví skončeno (žaloba odmítnuta, eventuálně řízení zastaveno),

aniž by došlo k meritornímu posouzení, zda

správní orgán rozhodl ve věci tvrzeného nároku na příspěvek v souladu se zákonem. Objektivně nezákonné rozhodnutí, ač bylo řádně a včas napadeno žalobou ve správním

soudnictví, by tedy nebylo přezkoumáno a jako nezákonné odstraněno, třebaže ekonomické důsledky jeho nezákonnosti postihly

jak žadatele o příspěvek, tak toho, kdo mu pomoc poskytoval (pomoc byla poskytnuta,

avšak nezaplacena, resp. zaplacena ze soukromých prostředků žadatele). Ve vztahu

k druhému z nároků by však došlo k přechodu nároku na příspěvek na toho, kdo žadateli

poskytoval pomoc, s ním by bylo dokončeno

správní řízení, a v případě, že by nebyl příspěvek na péči správním orgánem přiznán,

mohl by právní nástupce proti správnímu

rozhodnutí podat žalobu ve správním soudnictví a o této žalobě by bylo meritorně rozhodnuto. Pokud by bylo rozhodnuto objektivně a nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno,

došlo by – na rozdíl od první ze situací –

k efektivní nápravě nezákonnosti jednání

správního orgánu. Ve dvou obdobných situacích, spočívajících v obou případech v objektivně nezákonném jednání správního orgánu

a lišících se pouze tím, že v první z nich bylo

správní řízení ve věci příspěvku již pravomocně skončeno, zatímco v druhé nikoli, by

tedy nastaly diametrálně odlišné důsledky –

v prvním případě by spravedlnost byla odepřena, zatímco v druhém poskytnuta. Výklad

práva, který vede bez jakéhokoli racionálního

a ospravedlnitelného důvodu k takto absurdním důsledkům, je nutno odmítnout.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

[70] Navíc nelze ani předpokládat, že by

racionální a ústavních konsekvencí dbalý zákonodárce chtěl účinnost soudní kontroly veřejné správy na úseku příspěvků na péči takto omezit. Daleko spíše lze mít za to, že

textace § 16 zákona o sociální pomoci, jež

umožnila výklad, k němuž se přiklonily třetí

a šestý senát a jenž byl zpochybněn senátem

čtvrtým, je nezamýšleným důsledkem změn,

k nimž došlo v právní úpravě správního soudnictví od 1. 1. 2003 a které nebyly zákonodárcem na úseku právní úpravy příspěvku na péči dostatečně reflektovány. Pokud by totiž

i po 1. 1. 2003 zůstal v oblasti sociálního zabezpečení zachován institut rozhodování

o opravných prostředcích proti (nepravomocným) rozhodnutím správních orgánů

(§ 250l a násl. o. s. ř. ve znění účinném do

16. 3. 2011 zemřela, přičemž v době jejího

úmrtí jí byly poskytovány pobytové sociální

služby v domově pro seniory, jehož provozovatelem byl žalobce, jak vyplývá z jeho sdělení ze dne 16. 5. 2011 a z oznámení o poskytovateli pomoci, které tvořilo přílohu žádosti

žadatelky o příspěvek na péči. V návaznosti

na toto zjištění městský soud usnesením ze

dne 8. 7. 2011 rozhodl o tom, že na místo zemřelé žadatelky dne 16. 3. 2011 vstupuje do řízení o žalobě žalobce. Toto usnesení odůvodnil městský soud odkazem na § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách, podle něhož,

zemře-li žadatel o příspěvek na péči před pravomocným rozhodnutím o příspěvku, vstupuje do dalšího řízení a nabývá nárok na částky splatné do dne jeho smrti mimo osob

blízkých zdravotnické zařízení poskytující sociální služby podle § 52 téhož zákona, pokud

bylo uvedeno v žádosti o příspěvek na péči,

popřípadě v průběhu řízení ohlášeno podle

§ 21 odst. 1 písm. d) zákona o sociálních službách jako osoba, která poskytuje pomoc žadateli o příspěvek.

Následně městský soud rozsudkem ze

dne 16. 11. 2011, čj. 2 Ad 6/2011-44, shora

uvedené rozhodnutí o odvolání zrušil a věc

vrátil odvolacímu orgánu k dalšímu řízení.

V odůvodnění svého rozsudku uvedl, že rozhodnutí o příspěvku na péči je přezkoumatelné ve správním soudnictví, což vyplývá

z judikatury městského i Nejvyššího správního soudu. Dále dovodil, že posudek posudkové komise ze dne 15. 11. 2010 nebyl vyčerpávající a přesvědčivý. V dalším řízení městský

soud zavázal odvolací orgán vypracováním

nového posudku, ve kterém se má posudková

komise podrobně vyjádřit k zdravotnímu stavu žadatelky a stupni její závislosti na pomoci

jiné osoby, podrobně rozepsat jednotlivé lékařské zprávy, z nichž vycházela v posudku

ze dne 15. 11. 2010, zaujmout stanovisko

k sociálnímu šetření provedenému dne 16. 3.

2010 a podrobně odůvodnit případný jiný

posudkový závěr. Při vypracování nového posudku má přitom posudková komise vzít

v úvahu, že žadatelka zemřela v zařízení poskytovatele sociálních služeb dne 16. 3. 2011.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Proti tomuto rozsudku podal žalovaný kasační stížnost. Namítl, že rozhodnutí o příspěvku na péči závisí pouze na posouzení

zdravotního stavu osob, a proto je vyloučeno

ze soudního přezkumu i podle § 70 odst. 1

písm. d) s. ř. s. Další stížní námitky směřovaly

proti závěru městského soudu o nedostatečném posouzení stupně závislosti žadatelky

o příspěvek na péči ve správním řízení.

Vzhledem k tomu, že s účinností od 1. 1.

2012 přešla na základě zákona č. 366/2011 Sb.

působnost krajských úřadů rozhodovat o odvolání ve věcech příspěvku na péči na Ministerstvo práce a sociálních věcí, stalo se tímto

dnem ministerstvo procesním nástupcem žalovaných krajských úřadů v soudních řízeních v těchto věcech, jak vyplývá z § 69 s. ř. s.

Ministerstvo se plně ztotožnilo s argumentací

svého právního předchůdce uvedenou v kasační stížnosti.

Čtvrtý senát, kterému věc připadla, dospěl při předběžném projednání věci k právnímu názoru odlišnému od toho, který již byl

zaujat v rozhodnutí Nejvyššího správního

soudu.

V první řadě čtvrtý senát podotkl, že rozhodnutí o příspěvku na péči podléhá soudnímu přezkumu, jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů, z níž lze zmínit

zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2010, čj. 3 Ads 110/2009-49,

č. 2018/2010 Sb. NSS.

Dále ovšem čtvrtý senát poukázal na to, že

v rozsudku ze dne 7. 4. 2011, čj. 3 Ads

20/2011-64, Nejvyšší správní soud dovodil, že

pokud žalobce zemřel v řízení o žalobě proti

rozhodnutí o nepřiznání příspěvku na péči,

soud žalobu odmítne pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podle § 46 odst. 1

písm. a) s. ř. s., neboť v takovém případě nemá žalobce právního nástupce podle § 107

odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. Třetí senát svůj závěr odůvodnil takto:

„Příspěvek na péči vznikl transformací

dřívější dávky důchodového zabezpečení –

zvýšení důchodu pro bezmocnost. Svým charakterem se jedná o dávku v systému sociálních služeb, jejímž účelem je zajištění po-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

koncepce

třebné péče osobám závislým na pomoci jiných z důvodu jejich zdravotního postižení.

Příspěvek je tedy osobním nárokem žadatele, který má pokrýt náklady spojené se zajišťováním jeho soběstačnosti. Tomu je přizpůsobena

dávky upravená

zákonem. Nárok na dávku vzniká formálně

splněním podmínek stanovených zákonem,

příspěvek však může být přiznán a vyplácen

nejdříve od počátku kalendářního měsíce,

ve kterém bylo zahájeno řízení o jeho přiznání. Stejně tak při změně rozhodných skutečností znamenajících zánik nároku na

dávku se příspěvek odejme od prvního dne

měsíce následujícího po měsíci, za který byl

již vyplacen. Rozhodnutí o přiznání příspěvku tak má ve věci nároku na dávku deklaratorní a ve věci nároku na výplatu dávky

konstitutivní charakter.

Ustanovení § 16 zákona o sociálních

službách pak ve svém odstavci 1 upravuje

hmotněprávní i procesní nástupnictví v řízení o dávce ve správním řízení, pokud k úmrtí oprávněného dojde do vydání rozhodnutí

(nebo nyní přesněji do jeho právní moci),

případně v odstavci 2 hmotněprávní nástupnictví pro výplatu částek rozhodnutím

již přiznaných, ale dosud nevyplacených.

V odstavci 4 (nyní odstavci 3) však

§ 16 zákona jasně deklaruje, že v případě

úmrtí žadatele se nárok na příspěvek nestává předmětem dědictví. Toto ustanovení

v sobě zahrnuje jak samotný nárok na dávku, tak i s ním spojený nárok na její výplatu.

Uvedené platí jak pro případy, kdy žadatel

zemře před skončením správního řízení či

po přiznání dávky (což je logické, neboť zde

může být dávka přiznána a vyplacena právním nástupcům určeným podle § 16 odst. 1

a 2 zákona), tak i pro případy, kdy žadatel

zemře po skončení správního řízení, aniž by

v něm byl vznik nároku na dávku deklarován a dávka přiznána k výplatě. Zde ovšem

už není žádný důvod, aby se zákon, poté co

vyloučil přechod hmotných práv, jakkoliv

zabýval procesním nástupnictvím. Úpravu,

podle níž se nárok na příspěvek nestává

předmětem dědictví ani z jiných důvodů nepřechází na další osoby, považuje Nejvyšší

správní soud za logickou a v souladu s účelem, k němuž byla tato dávka určena a jenž

byl výše rozebrán. Nelze ostatně přehlédnout, že podobnou koncepci obsahují i jiné

zákony upravující dávky nepojistného charakteru, například § 46 zákona č. 111/2006 Sb.,

o pomoci v hmotné nouzi, nebo dokonce

§ 56 odst. 3 zákona č. 117/1995 Sb., o státní

sociální podpoře, ačkoliv jinak mají dávky

dle tohoto zákona nárokový charakter obdobný dávkám důchodového pojištění. Na

tomto místě se sluší pouze připomenout, že

předpisy ve věcech dávek důchodového a nemocenského pojištění, na rozdíl od předchozích, přechod nároků do dědictví připouštějí

(viz. § 63 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb.

i § 51 odst. 1 a 2 zákona č. 187/2006 Sb.)

a o možném procesním nástupnictví v soudním řízení zde při aplikaci § 107 odst. 2 o. s. ř.

nejsou a nikdy nebyly žádné pochyby.

V projednávaném případě krajský soud

správně určil, že samotná povaha věci by nebránila pokračování v řízení, neboť přezkum zákonnosti napadeného správního

rozhodnutí by zajisté bylo možno provést

bez ohledu na úmrtí žalobkyně. Nicméně pokud žadatelka o příspěvek na péči zemřela

poté, co bylo o její žádosti pravomocně rozhodnuto, a dávka nebyla přiznána, je vyloučeno, aby bylo právní nástupnictví v soudním řízení určeno podle ustanovení § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách, jak učinil krajský soud. Žádné jiné ustanovení

zvláštního zákona pak přechodu hmotných

a v důsledku toho i procesních práv pro případné další řízení o příspěvku nesvědčí. Zároveň ovšem nelze určit právního nástupce

ani z jiných důvodů uvedených v § 107 odst. 2

o. s. ř. Nárok na příspěvek (ať již přiznaný či

jako v tomto případě nepřiznaný, ale pouze

tvrzený), není předmětem dědictví, nejsou

zde tedy žádní dědicové nároku, kteří by

mohli do řízení vstoupit a nadále tento nárok uplatňovat.

Nejvyšší správní soud dále zvažoval, zda

důsledky vyplývající z výše uvedeného nejsou v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Je si přitom vědom

skutečnosti, že zákonná úprava procesního

nástupnictví v přezkumném řízení soudním

trpí určitými deficity, které mají svůj původ

v absenci výslovného zakotvení tohoto institutu v soudním řádu správním a v rozdílech

mezi občanským soudním řízením, jenž má

charakter řízení nalézacího, a řízením ve

správním soudnictví založeném na přezkumu zákonnosti správních rozhodnutí. Zatímco tedy v civilním řízení zpravidla není

obtížné určit právo nebo povinnost, o něž se

vede spor, vypořádat je v dědickém řízení

a poté pokračovat s právními nástupci takto

určenými, v přezkumném řízení soudním,

kde soud přezkoumává již pravomocná rozhodnutí správního orgánu o sporném nároku, je určení procesního nástupce zpravidla

závislé na znění konkrétního zvláštního zákona, především na tom, zda učiní veřejnoprávní nárok možným předmětem dědictví,

či zda upraví přechod hmotného práva jiným způsobem, nebo zda ho, byť implicitně,

vyloučí vůbec. Právě posledně uvedená alternativa platí v projednávané věci. Jak bylo

ovšem rozebráno výše, Nejvyšší správní

soud má za to, že v daném konkrétním případě je úprava obsažená v ustanovení § 16

odst. 1, 2 a 4 zákona o sociálních službách

v souladu s účelem poskytování této dávky,

takže důsledky vyplývající z následné aplikace ustanovení § 107 odst. 2 o. s. ř. nemohou mít pro nikoho dopad v podobě odepření

spravedlnosti a tím i v porušení

citovaného článku Listiny.“

Čtvrtý senát dále poukázal na usnesení

Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3.

2012, čj. 6 Ads 25/2012-24, ve věci, v níž žalobkyni nebyl k její žádosti zvýšen příspěvek

na péči. Žalobkyně byla v řízení před krajským soudem úspěšná a dosáhla zrušení rozhodnutí žalovaného, který proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost. Poté žalobkyně

zemřela a šestý senát Nejvyššího správního

soudu podle § 107 odst. 5 o. s. ř. řízení o kasační stížnosti zastavil. Tento výrok odůvodnil následujícím způsobem:

„Příspěvek na péči je dávka spjatá s osobním stavem oprávněné (fyzické) osoby natolik, že zákonodárce vylučuje, aby nárok přešel na jiné osoby dědictvím (§ 16 odst. 3

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

*) Textace uvedeného ustanovení byla s účinností od 1. 1. 2014 oproti citovanému znění mírně modifiko-

vána v souvislosti se změnami v civilním právu v novém občanském zákoníku.

**) Druhá věta byla z § 107 odst. 5 o. s. ř. ke dni 1. 1. 2014 vypuštěna.

zákona o sociálních službách); se smrtí

oprávněné osoby zaniká i nárok na dávku.

Je-li dědění nároku vyloučeno ex lege, nesvědčí nikomu hmotné právo, a proto

neexistuje možnost, aby je kdokoliv procesními prostředky uplatňoval.

Nejvyšší správní soud je názoru, že namístě není ani procesní nástupnictví jiných

osob než dědiců podle zvláštního předpisu,

jímž je zákon o sociálních službách; § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách upravuje procesní nástupnictví toliko ve správním řízení o příspěvku na péči za situace,

kdy oprávněná osoba zemře před pravomocným ukončením řízení o dávce; citovaným

ustanovením vyjmenované osoby se stanou

účastníky ještě neskončeného správního řízení a jim se vyplatí částky dávky splatné do

dne smrti oprávněné osoby; obdobné platí

v případě, kdy oprávněná osoba zemře po

pravomocně ukončeném správním řízení,

kdy (pouze) těmto vyjmenovaným osobám

se vyplatí částky příspěvku na péči splatné

do dne smrti oprávněné osoby; i tehdy však

na uvedené osoby přechází pouze nárok na

výplatu dávky (§16 odst. 2 zákona o sociálních službách), nikoliv nárok na dávku.

Předmětem řízení o správní žalobě jakož

i řízení o kasační stížnosti je přezkum správního rozhodování o nároku na dávku příslušejícího žalobkyni. V posuzované věci oprávněná

osoba zemřela po pravomocně skončeném řízení o dávce, proto k přechodu nároku na dávku nedošlo a není důvodu poskytovat soudní

ochranu neexistujícímu nároku.

Z výše uvedených důvodů je v řízení

o kasační stížnosti podle zákona o sociálních službách vyloučeno procesní nástupnictví dědiců i jiných osob.“

Čtvrtý senát předně poukázal na to, že

soudní řád správní neobsahuje institut procesního nástupnictví žalobce v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Proto

je v tomto směru zapotřebí za užití § 64 s. ř. s.

vycházet z § 107 o. s. ř., který upravuje procesní nástupnictví při ztrátě způsobilosti být

účastníkem občanského soudního řízení. Po-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

dle § 107 odst. 1 o. s. ř. „[j]estliže účastník ztratí po zahájení řízení způsobilost být účastníkem řízení dříve, než řízení bylo pravomocně skončeno, posoudí soud podle povahy

věci, zda v řízení může pokračovat. Není-li

možné v řízení ihned pokračovat, soud řízení přeruší. O tom, s kým bude v řízení pokračováno, soud rozhodne usnesením.“ Podle

§ 107 odst. 2 „[z]tratí-li způsobilost být účastníkem řízení fyzická osoba a umožňuje-li

povaha věci pokračovat v řízení, jsou procesním nástupcem, nestanoví-li zákon jinak, její dědici, popřípadě ti z nich, kteří podle výsledku dědického řízení převzali právo nebo

povinnost, o něž v řízení jde.“*) Podle § 107

odst. 4 „[t]en, kdo nastupuje do řízení na

místo dosavadního účastníka řízení, musí

přijmout stav řízení, jaký tu je v době jeho

nástupu do řízení.“ Podle § 107 odst. 5 věty

první „[n]eumožňuje-li povaha věci v řízení

pokračovat, soud řízení zastaví.“**)

Nárok na příspěvek na péči je podle čtvrtého senátu nepochybně majetkovou a penězi

ocenitelnou hodnotou a podle hmotného práva není výslovně či pojmově vázán výlučně na

osobu žadatele o tuto dávku, o čemž svědčí to,

že v případech stanovených v dále zmiňovaném § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách

přechází na právního nástupce. Přezkum

správního rozhodnutí o příspěvku na péči je

dále možné provést bez ohledu na úmrtí žadatele o příspěvek na péči. V řízení o žalobě proti

rozhodnutí o příspěvku na péči má totiž krajský

soud k dispozici zdravotnickou dokumentaci,

výsledek sociálního šetření i posouzení stupně

závislosti posudkovým lékařem okresní správy

sociálního zabezpečení i posudkové komise,

takže si může učinit dostatečný úsudek o tom,

zda zdravotní stav žadatele o tuto dávku byl ve

správním řízení náležitě zjištěn a vyhodnocen.

Není tedy žádných pochybností o tom, že úmrtí žadatele samo o sobě nebrání pokračování řízení o žalobě proti rozhodnutí o příspěvku na

péči. To ostatně připustil i třetí senát Nejvyššího správního soudu ve shora uvedeném rozsudku čj. 3 Ads 20/2011-64.

Povaha věci však podle § 107 odst. 1

a odst. 2 o. s. ř. neumožňuje pokračovat v ří-

zení ani v situaci, kdy účastník, jenž pozbyl

způsobilost být účastníkem řízení, nemá žádného právního nástupce, který by podle právních předpisů hmotného práva převzal či

mohl převzít příslušné právo nebo příslušnou povinnost. S ohledem na tuto hmotněprávní podstatu procesního nástupnictví

jsou podle § 107 odst. 2 o. s. ř. procesními nástupci fyzické osoby její dědici, popřípadě ti

z nich, kteří podle výsledku dědického řízení

převzali právo nebo povinnost, o něž v řízení

jde. Čtvrtý senát podotýká, že procesními nástupci se však podle téhož ustanovení mohou

stát taktéž osoby, na něž podle příslušných

hmotněprávních předpisů přecházejí práva

či povinnosti nezávisle na dědickém právu.

Ze znění § 107 odst. 2 o. s. ř. totiž vyplývá, že

se v řízení pokračuje s dědici jako procesními nástupci fyzické osoby, která ztratila způsobilost být účastníkem řízení, jen tehdy, nestanoví-li zákon jinak.

Nárok na příspěvek na péči není podle

§ 16 odst. 3 zákona o sociálních službách

předmětem dědictví. Dědicové žadatele

o příspěvek na péči tak podle hmotného práva nemohou z titulu dědictví převzít nárok

na tuto dávku, a v důsledku toho se nemohou

stát procesními nástupci žadatele ve správním řízení o příspěvku na péči ani v navazujícím přezkumném soudním řízení.

Do dalšího řízení však vstupuje a nárok

na částky příspěvku na péči splatné do dne

smrti žadatele nabývá osoba blízká, jiná fyzická osoba uvedená v § 83 zákona o sociálních

službách, zařízení sociálních služeb poskytující pobytové sociální služby podle § 48, § 49

nebo § 50 stejného zákona, zdravotnické zařízení poskytující sociální služby podle § 52

stejného zákona nebo speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu, pokud

některá z těchto fyzických nebo právnických

osob byla uvedena v žádosti o příspěvek, popřípadě v průběhu řízení ohlášena podle

§ 21 odst. 1 písm. d) citovaného zákona jako

osoba, která poskytuje žadateli o příspěvek

pomoc. Všechny tyto fyzické nebo právnické

osoby, které se od zahájení řízení podílely na

pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho smrti, se navíc stávají účastníky řízení. Tyto oso-

by nabývají nárok na částky příspěvku splatné do dne smrti žadatele o příspěvek za kalendářní měsíc, ve kterém poskytovaly pomoc. Pokud se v kalendářním měsíci podílelo

na pomoci žadateli o příspěvek více těchto

osob, nabývají nárok na částku příspěvku

rovným dílem, pokud nepředloží příslušnému

obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností dohodu o jiném rozdělení částky příspěvku.

Nárok na výplatu příspěvku nenáleží za kalendářní měsíc, ve kterém žadatel o příspěvek

zemřel, pokud mu od prvního dne tohoto kalendářního měsíce do dne smrti byla poskytována zdravotní péče formou ústavní péče v nemocnici nebo odborném léčebném ústavu

(§ 16 odst. 1 zákona o sociálních službách ve

znění účinném ke dni úmrtí žadatelky v posuzované věci, tj. 16. 3. 2011). Hmotné právo tedy podle čtvrtého senátu zakotvilo zvláštní

úpravu přechodu nároku na příspěvek na péči

a procesní nástupnictví, která se značně odchyluje od pravidel dědického práva při stanovení okruhu dědiců a od způsobu rozdělení

jednotlivých majetkových práv mezi ně.

Podle doslovného znění § 16 odst. 1 věty

první zákona o sociálních službách však shora uvedené fyzické a právnické osoby nabývají nárok na částky příspěvku na péči splatné do dne smrti žadatele a vstupují do dalšího

řízení v případě, že žadatel o příspěvek na péči zemřel před pravomocným rozhodnutím

o této dávce. Pravomocným rozhodnutím

o příspěvku na péči je přitom pouze rozhodnutí o žádosti o tuto dávku vydané ve správním řízení. Ustanovení § 16 odst. 1 věty první

zákona o sociálních službách pak výslovně

nestanoví, že by nárok na příslušné částky

příspěvku na péči přecházel a k procesnímu

nástupnictví docházelo i v průběhu přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči ve správním soudnictví. Jazykový (gramatický) výklad

uvedeného ustanovení tedy vede k závěru, že

pokud žadatel o příspěvek na péči zemřel

v průběhu řízení o žalobě proti rozhodnutí

správního orgánu o příspěvku na péči či v navazujícím řízení o kasační stížnosti, nenabývá

nárok na tuto dávku žádná osoba, žadatel nemá

právního nástupce, a v žalobním řízení či v řízení o kasační stížnosti tak nelze pokračovat.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Jazykový výklad je však podle čtvrtého senátu pouze prvotním přiblížením se k aplikované právní normě a východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu,

k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad ratione

legis atd. Proto je neudržitelná aplikace práva, která vychází pouze z jazykového výkladu.

Soud tak není absolutně vázán doslovným

zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od

něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ

v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je přitom nutno se vyvarovat libovůle, takže rozhodnutí soudu se musí

zakládat na racionální argumentaci (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 4. 1997, sp. zn.

Pl. ÚS 31/96, č. 103/1997 Sb., a ze dne 17. 12.

1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.).

Takové závažné důvody pro odchýlení se

od doslovného znění § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách jsou podle názoru čtvrtého

senátu dány, přičemž takový postup nelze považovat za projev libovůle.

Příspěvek na péči se poskytuje osobám

závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci. Náklady na

příspěvek se hradí ze státního rozpočtu. Nárok na příspěvek má osoba uvedená v § 4

odst. 1 zákona o sociálních službách, která

z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění soběstačnosti v rozsahu stanoveném stupněm

závislosti podle § 8 uvedeného zákona, pokud

jí tuto pomoc poskytuje osoba blízká nebo jiná

fyzická osoba uvedená v § 83 stejného zákona

nebo poskytovatel sociálních služeb, který je

zapsán v registru poskytovatelů sociálních služeb podle § 85 odst. 1 stejného zákona, anebo

speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu; nárok na příspěvek má tato osoba i po dobu, po kterou je jí podle zvláštního

právního předpisu poskytována zdravotní péče formou ústavní péče v nemocnici nebo odborném léčebném ústavu (§ 7 odst. 1 a odst. 2

zákona o sociálních službách).

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Příspěvek na péči je tedy státní dávkou

poskytovanou fyzickým osobám v nepříznivé

sociální situaci, které jsou závislé na pomoci

jiné osoby. Jejím účelem je umožnit osobě,

aby si podle vlastního uvážení zajistila pomoc

v rámci rodiny, nebo prostřednictvím poskytovatele sociálních služeb formou poskytnutí

některé ze sociálních služeb, popřípadě prostřednictvím jiné fyzické nebo právnické

osoby stanovené zákonem, anebo kombinací

těchto forem. Příjemcem příspěvku na péči

je podle § 19 zákona o sociálních službách

zpravidla oprávněná osoba, tedy ta, které byla uvedená dávka přiznána. Nicméně z uvedeného účelu poskytování příspěvku na péči je

podle čtvrtého senátu zřejmé, že tato dávka je

ve skutečnosti určena fyzickým a právnickým osobám, které jejímu poživateli poskytují pomoc. Příspěvek na péči totiž pečujícím

osobám kompenzuje ztrátu příjmů či jejich

podstatné snížení, k čemuž častokrát dochází

v důsledku nutnosti intenzivní péče o osobu,

která v důsledku dlouhodobě nepříznivého

zdravotního stavu potřebuje jejich pomoc

při zvládání základních životních potřeb. Zařízením sociálních služeb zase příspěvek na

péči pokrývá náklady na sociální služby poskytované příjemci této dávky.

O tom, že příspěvek na péči je ve skutečnosti určen pro osoby pečující o jeho poživatele, svědčí podle čtvrtého senátu i různá práva, která jim zákonodárce přiznává. Nárok na

příspěvek na péči a jeho výše se totiž podle

§ 8 a § 11 zákona o sociálních službách odvíjejí od stupně závislosti, přičemž při dosažení

závislosti ve stupni II (středně těžká závislost), ve stupni III (těžká závislost) nebo ve

stupni IV (úplná závislost), anebo ve stupni I

(lehká závislost) u osob mladších 10 let vznikají za stanovených podmínek vyjmenovaným osobám, které poživateli příspěvku na

péči poskytují pomoc, různé nároky v oblasti

sociálního zabezpečení, pracovněprávních

vztahů i daňové.

Především tyto pečující osoby mají účast

na důchodovém pojištění prostřednictvím

institutu náhradních dob pojištění, aniž by za

ně musely platit pojistné na důchodové pojištění. Při stanovení výše důchodu jsou pak sta-

novena zvláštní výhodná pravidla pro pečující osoby, které takto získaly aspoň 15 roků náhradní doby pojištění [§ 5 odst. 1 písm. s) a § 19a

zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění]. Dále za tyto osoby platí stát pojistné na

všeobecné zdravotní pojištění, jak vyplývá

z § 7 odst. 1 písm. g) zákona č. 48/1997 Sb.,

o veřejném zdravotním pojištění. Jejich osobní péče o osoby závislé na pomoci jiné osoby

se pak pro účely nároku na podporu v nezaměstnanosti považuje za náhradní dobu zaměstnání, jak vyplývá z § 41 odst. 3 písm. d)

a f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.

Zaměstnanec, který prokáže, že převážně

sám dlouhodobě pečuje o osobu závislou na

pomoci jiné osoby v uvedených stupních,

smí být vysílán na pracovní cestu mimo obvod obce svého pracoviště nebo bydliště jen

se svým souhlasem. Přeložit ho může zaměstnavatel jen na jeho žádost. Pokud tento zaměstnanec požádá o kratší pracovní dobu nebo jinou vhodnou úpravu stanovené týdenní

pracovní doby, je zaměstnavatel povinen této

žádosti vyhovět, pokud tomu nebrání vážné

provozní důvody (§ 240 a § 241 zákoníku práce z roku 2006). Konečně pak příjem pečující osoby, který získá z důvodu péče o osobu,

která má nárok na příspěvek na péči, je osvobozen od daně z příjmů. Osvobozena je přitom částka příjmu až do výše příspěvku na

péči, který je vyplácen osobě, o niž je pečováno [§ 4 odst. 1 písm. i) zákona č. 586/1992 Sb.,

o daních z příjmů].

O faktickém využití příspěvku na péči ve

vztahu k zařízením sociálních služeb, která

poživateli této dávky poskytují pobytové služby, pak podle čtvrtého senátu rovněž nevznikají žádné pochybnosti. Za pobytové služby

poskytované v týdenních stacionářích, domovech pro osoby se zdravotním postižením,

domovech pro seniory, domovech se zvláštním režimem a zdravotnických zařízeních

ústavní péče totiž hradí osoba úhradu za péči

poskytovanou ve sjednaném rozsahu ve výši

přiznaného příspěvku na péči, s výjimkou

služeb v týdenních stacionářích, u nichž činí

úhrada za péči maximálně 75 % přiznaného

příspěvku (§ 73 odst. 1 a odst. 4 zákona o sociálních službách).

Osoby poskytující pomoc poživateli příspěvku na péči jsou tedy podle čtvrtého senátu faktickými příjemci této dávky. Tato skutečnost

je ostatně důsledkem stanovení

podmínek pro vznik nároku na příspěvek na

péči. Osoba zařazená do některého ze čtyř

stupňů závislosti má totiž podle § 7 odst. 2 zákona o sociálních službách nárok na tuto dávku jen za předpokladu, že jí potřebnou pomoc poskytuje některá z osob uvedených

v tomto ustanovení. S ním koresponduje

i úprava přechodu nároku na příspěvek na

péči obsažená v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách, podle níž tento nárok ve stanoveném rozsahu nabývá pouze osoba zde

uvedená, která byla uvedena v žádosti o příspěvek, popřípadě byla v průběhu řízení

ohlášena

jako osoba poskytující žadateli

o příspěvek pomoc, a která se navíc od zahájení řízení podílela na pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho smrti. Jedná se přitom

v podstatě o stejné fyzické či právnické osoby jako ty, které jsou uvedeny v § 7 odst. 2 zákona o sociálních službách.

Poživatel příspěvku na péči tedy ve skutečnosti hradí touto dávkou služby, které mu

poskytuje jiná fyzická či právnická osoba.

Proto není logické, aby pečující osoba mohla

nabýt nárok na částky příspěvku na péči

splatné do dne smrti žadatele jen v případě,

že žadatel zemřel před právní mocí rozhodnutí o příspěvku na péči. V takovém případě

by totiž podle čtvrtého senátu přechod nároku na příspěvek na péči závisel na náhodě dané okamžikem smrti žadatele. Jestliže by totiž

žadatel zemřel do právní moci rozhodnutí

o příspěvku na péči, tak osoby, které mu od

zahájení řízení do jeho smrti poskytovaly pomoc, by nabyly nárok na příspěvek, staly by

se účastníky správního řízení a proti případnému rozhodnutí o nepřiznání příspěvku či

jeho přiznání v nižší částce by měly možnost

brojit ve správním soudnictví. V případě, že

by žadatel zemřel až v průběhu soudního

přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči,

by však na osoby o něho pečující do jeho smrti nepřecházel nárok na příspěvek, v důsledku

toho by se tyto osoby nemohly stát účastníky

řízení o žalobě proti rozhodnutí o nepřiznání

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

příspěvku či jeho přiznání v nižší částce ani

účastníky na něho navazujícího řízení o kasační stížnosti. Za této situace by v soudním řízení

neměly možnost doložit, že posouzení závislosti žadatele o příspěvek na péči nebo stupně jeho závislosti nebylo jednoznačné, určité, úplné

či přesvědčivé, a že jim tak byla odepřena odpovídající platba za služby, jež žadateli o příspěvek na péči za jeho života poskytly.

Pro takové odlišné zacházení mezi osobami poskytujícími pomoc žadateli o příspěvek

na péči, který zemřel před právní mocí rozhodnutí o příspěvku, a osobami pečujícími

o žadatele, u něhož došlo k úmrtí až během

soudního přezkumu rozhodnutí o příspěvku,

tedy nelze shledat žádné rozumné důvody.

Naopak připuštění rozdílného režimu by

představovalo nedůvodnou nerovnost mezi

těmito dvěma kategoriemi pečujících osob

a vedlo by k porušení ústavně zaručeného

vlastnického práva a práva na soudní ochranu jedné z nich. Znemožněním přechodu nároku na příspěvek na péči a procesního nástupnictví v soudním řízení správním by totiž

osoby, které poskytovaly pomoc žadateli,

u něhož došlo k úmrtí až během soudního

přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči,

neměly shora uvedené nároky v oblasti sociálního zabezpečení, v pracovněprávních

vztazích, na osvobození od daně z příjmů či

na úhradu za péči při poskytování sociálních

služeb. Zároveň by tato kategorie pečujících

osob byla zbavena možnosti domáhat se uvedených majetkových práv soudní cestou. Takový

postup nelze obhájit obzvláště za situace, kdy

s ohledem na dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav žadatelů o příspěvek na péči, často doprovázený vyšším stupněm jejich závislosti na

pomoci jiné osoby, a délku řízení o příspěvku

na péči, v němž musejí být vypracovány posudky dvou posudkových orgánů, lze předpokládat, že úmrtí žadatelů až v přezkumném soudním řízení nebude ojedinělým jevem. Osobám,

které takovým žadatelům poskytovaly pomoc

a jimž je fakticky určen příspěvek na péči, by se

tak ve značném počtu nedostalo finanční kompenzace za jejich sociální služby.

Podle názoru čtvrtého senátu je tedy nutné za použití teleologického výkladu dospět

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

k závěru, že podle § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách nabývají nárok na částky

příspěvku na péči splatné do dne smrti žadatele při splnění podmínek uvedených v tomto ustanovení zde uvedené fyzické a právnické osoby, pokud žadatel o příspěvek zemřel

před pravomocným rozhodnutím o příspěvku nebo před skončením na něj navazujícího

přezkumného soudního řízení. Takové osoby

se pak stávají účastníky správního řízení, případně účastníky řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu či účastníky řízení

o kasační stížnosti, a to na základě úpravy

procesního nástupnictví obsažené v § 107

odst. 1 a odst. 2 o. s. ř. za použití § 64, eventuálně § 120 s. ř. s.

O přípustnosti takového výkladu svědčí

podle čtvrtého senátu také systematické zařazení § 16 zákona o sociálních službách, neboť

toto ustanovení není obsaženo v jeho hlavě VII

části druhé upravující řízení o příspěvku na

péči, nýbrž je zařazeno do hlavy IV stejné části, která se zabývá nárokem na příspěvek na

péči a jeho výplatou. Pokud tedy § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách upravuje účastenství v dalším řízení, je přípustné na základě systematického výkladu za takové řízení považovat i řízení ve správním soudnictví navazující

na správní řízení o příspěvku na péči.

Čtvrtý senát zdůrazňuje, že přechod nároku na příspěvek na péči po žadatelce ani procesní nástupnictví žalobce v řízení před

městským soudem nebyly v kasační stížnosti

namítány. Nicméně pokud by se čtvrtý senát

ztotožnil s právním názorem, který k posuzované právní otázce zaujal třetí i šestý senát,

musel by podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s.

napadený rozsudek městského soudu zrušit

a žalobu proti rozhodnutí o odvolání odmítnout, jak učinil třetí senát, případně rozsudek městského soudu zrušit a řízení o žalobě

zastavit, jak učinil šestý senát. Takto by byl

čtvrtý senát povinen podle dosavadní judikatury postupovat, ačkoliv žadatelce byly do její smrti poskytovány pobytové služby v domově pro seniory, což je zařízení sociálních

služeb uvedené v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách. Jestliže by totiž v řízení o žalobě proti rozhodnutí o příspěvku na péči zde

nebylo žádného právního nástupce žadatelky

o tuto dávku, chyběly by podmínky řízení

a řízení před soudem by bylo zmatečné, k čemuž by Nejvyšší správní soud musel přihlédnout z úřední povinnosti, jak vyplývá z § 109

odst. 4 za použití § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

Čtvrtý senát však zaujal na základě shora

uvedených úvah k posuzované otázce jiný

právní názor, který by mu v dané věci umožnil se vzhledem k stížnostním námitkám zabývat způsobem posouzení stupně závislosti

žadatelky o příspěvek na péči ve správním řízení. Proto čtvrtý senát podle § 17 odst. 1 s. ř. s.

postoupil věc rozšířenému senátu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního

soudu rozhodl, že zemře-li fyzická osoba po

právní moci rozhodnutí správního orgánu

o příspěvku na péči, přechází její tvrzený nárok a s tím i účastenství v řízení ve správním

soudnictví na osoby uvedené v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách. Soud ve správním

soudnictví posoudí a za přiměřeného použití

§ 107 o. s. ř. rozhodne dle odstavce 2 citovaného ustanovení o tom, zda a kdo je právním

nástupcem zemřelého žalobce podle § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách, a s kým

bude pokračovat v řízení.

Z odůvodnění:

III.

Posouzení věci rozšířeným senátem

(...)

III.2 Právní názor rozšířeného senátu

senátem

[42] Rozšířený senát se při posuzování

sporné právní otázky v podstatných ohledech

přiklonil k právnímu názoru zastávanému

čtvrtým senátem. K tomuto závěru jej vede řada argumentů, které ve svém souhrnu a vzájemném propojení ukazují, že výkladová alternativa předestřená čtvrtým

je

podstatně přesvědčivější než Nejvyšším správním soudem dosud vyslovené právní názory.

[43] Podle § 7 odst. 1 zákona o sociálních

službách „[p]říspěvek na péči (dále jen ,příspěvek‘) se poskytuje osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby. Tímto příspěvkem

se stát podílí na zajištění sociálních služeb

nebo jiných forem pomoci podle tohoto zákona při zvládání základních životních potřeb osob. Náklady na příspěvek se hradí ze

státního rozpočtu.“ Podle jeho odstavce 2

„[n]árok na příspěvek má osoba uvedená v § 4

odst. 1, která z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje

pomoc jiné fyzické osoby při zvládání

základních životních potřeb v rozsahu

stanoveném stupněm závislosti podle § 8,

pokud jí tuto pomoc poskytuje osoba

blízká nebo asistent sociální péče uvedený v § 83 nebo poskytovatel sociálních

služeb, který je zapsán v registru poskytovatelů sociálních služeb podle § 85 odst. 1 nebo

dětský domov, anebo speciální lůžkové

zdravotnické zařízení hospicového typu;

nárok na příspěvek má tato osoba i po dobu,

po kterou je jí podle zvláštního právního

předpisu poskytována zdravotní péče

v průběhu hospitalizace.“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).

[44] Kdo se považuje za osobu závislou

na pomoci jiné fyzické osoby ve smyslu zákona o sociálních službách, stanoví § 8 tohoto

zákona. Rozhodné skutečnosti, které jsou posuzovány, tedy schopnost (či spíše neschopnost) zvládat v předepsané míře zákonem definované úkony péče o vlastní osobu a úkony

související se zajištěním soběstačnosti, jsou

charakterizovány v § 9 a § 10 stejného zákona. V § 11 a § 12 zákona o sociálních službách

se stanoví výše příspěvku a pravidla jeho zvýšení v zákonem stanovených případech.

[45] Pro posouzení rozhodné právní otázky jsou klíčová ustanovení zákona o sociálních službách upravující vznik nároku na

příspěvek na péči a vznik nároku na výplatu

příspěvku na péči. Uvedené obsahuje zejm.

jeho § 13, jehož odstavec 1 stanoví, že

„[n]árok na příspěvek vzniká dnem splnění

podmínek stanovených v § 7 a § 8“. Z tohoto

ustanovení jasně vyplývá, že nárok vzniká splněním hmotněprávních podmínek, spočívajících v určitém „nadkritickém“ omezení

schopnosti zvládat sám své životní potřeby

a z toho vyplývající objektivní závislosti dotyčné osoby na pomoci jiné osoby či jiných

osob.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

[46] Podle § 13 odst. 2 zákona „[n]árok na

výplatu příspěvku vzniká podáním žádosti

o přiznání příspěvku, na který vznikl nárok

podle odstavce 1, není-li řízení o jeho přiznání zahájeno z moci úřední. Příspěvek může

být přiznán a vyplácen nejdříve od počátku

kalendářního měsíce, ve kterém bylo zahájeno řízení o přiznání příspěvku. Nárok na výplatu zvýšení příspěvku podle § 12 odst. 1

vzniká nejdříve od počátku kalendářního

čtvrtletí, ve kterém byla žádost o zvýšení

příspěvku podána; tím není dotčeno ustanovení § 12 odst. 4.“ Podle odstavce 3 pak

„[s]plňuje-li oprávněná osoba podmínky nároku na příspěvek jen po část kalendářního

měsíce, náleží příspěvek ve výši, v jaké náleží za kalendářní měsíc“. Nárok na výplatu tedy vzniká v případě, že existuje nárok na příspěvek a že byla podána žádost o jeho

přiznání, resp. řízení o přiznání příspěvku

bylo zahájeno z úřední povinnosti.

[47] Příjemcem příspěvku je podle § 19

odst. 1 zákona o sociálních službách zásadně

oprávněná osoba sama; pouze ve zvláštních

případech, kdy sama oprávněná osoba není

schopna z určitých důvodů (věku, tělesné či

mentální nezpůsobilosti apod.) příspěvek

přijímat a sama se starat o jeho využití, je příjemcem příspěvku jiná zákonem stanovená

osoba (§ 19 odst. 2, § 20 uvedeného zákona).

[48] Podle § 24 písm. a) zákona o sociálních službách je povinnou náležitostí žádosti

o příspěvek „označení fyzické nebo právnické osoby, která osobě poskytuje nebo bude

poskytovat pomoc, rozsah pomoci a písemný souhlas fyzické nebo právnické osoby s jejím poskytováním“.

[49] Z výše uvedených ustanovení zákona

o sociálních službách je patrné, jakou povahu

příspěvek na péči má: jde nepochybně o nárok osobní povahy, určený oprávněné osobě

samotné. Jen této osobě, a nikoli tedy vedle ní

také osobám jiným, např. poskytovatelům péče, náleží za života oprávněné osoby subjektivní veřejné právo na poskytnutí příspěvku

na péči (zvláštní případy podle § 19 odst. 2 či

§ 20 zákona o sociálních službách na uvedeném závěru nic nemění, jelikož i v nich je poživatelem příspěvku oprávněná osoba, jež

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

však z různých důvodů nemůže či nechce při

přijetí příspěvku jednat sama, a proto za ni

příspěvek přijímá jiná zákonem určená osoba). Ovšem zároveň jde o nárok s jasným účelovým určením, mající sloužit úhradě zvýšených

životních nákladů vyplývajících z konkrétního stavu (zdravotního, mentálního aj.) oprávněné osoby a spočívajících v tom, že někdo jiný jí musí poskytovat pomoc ke zvládnutí

úkonů péče o vlastní osobu a úkonů souvisejících se zajištěním soběstačnosti, jež není

schopna zvládnout sama. V žádosti o poskytnutí příspěvku je pak podle § 24 písm. a) zákona o sociálních službách nutno strukturovaně popsat, v jakém rozsahu a jakou osobou

bude pomoc poskytována, a zároveň doložit

souhlas toho, kdo má pomoc poskytovat,

s tím, že tak vskutku bude činit.

[50] Fakticky si tedy oprávněná osoba

prostřednictvím příspěvku poskytovaného

státem na péči „kupuje“ od jiných osob potřebnou pomoc (péči) či její část. Příspěvek

na péči je tedy svojí podstatou finanční podporou oprávněné osoby úzce spojenou s existencí jiných osob tuto pomoc poskytujících.

V tomto smyslu tedy ve skutečnosti třetí osoby

mohou uplatňovat, byť nepřímo, „prostřednictvím“ nároku oprávněné osoby na příspěvek, svůj legitimní ekonomický zájem, aby

jim bylo za služby v oblasti sociální pomoci,

které oprávněné osobě poskytly, z poskytnutého příspěvku na péči „zaplaceno“. Vedle

oprávněné osoby, jež má za splněných zákonných podmínek přímý veřejnoprávní nárok

vůči státu na příspěvek, resp. za splnění dalších podmínek na jeho výplatu, zde tedy existují osoby, poskytovatelé pomoci, které mají

legitimní ekonomický zájem, jenž musí být

při výkladu ustanovení o právním nástupnictví brán v úvahu. Tím je zájem, aby bylo naplněno jejich ujednání s oprávněnou osobou

o poskytování péče. Toto ujednání má sice

primárně povahu soukromoprávní, avšak nepostrádá ani svoji veřejnoprávní dimenzi [je

jako povinná náležitost žádosti dokládáno

oprávněnou osobou v žádosti o příspěvek na

péči podle § 24 písm. a) zákona o sociálních

službách]. Ujednáním mezi oprávněnou osobou a poskytovatelem péče je poskytovateli

péče založen nárok vůči oprávněné osobě na

odměnu za poskytnutou pomoc, jenž má být

v souladu s účelem příspěvku na péči hrazen

z tohoto příspěvku.

[51] Uvedenou svým způsobem trojstrannou povahu vztahu stát – oprávněná osoba –

poskytovatel pomoci zákon o sociálních službách reflektuje v § 16, jenž upravuje přechod

nároku na příspěvek na péči. Odstavec 3 zmíněného paragrafu stanoví, že „[n]árok na

příspěvek není předmětem dědictví“. Namísto obecných pravidel soukromoprávní univerzální sukcese zákon vytváří pro své účely

zvláštní pravidla přechodu nároku na příspěvek na péči, přičemž obsah těchto pravidel

reflektuje účel příspěvku a textově kopíruje

znění § 7 odst. 2 zákona o sociálních službách, který podává výčet osob, jejichž pomoc

je uznána jako pomoc relevantní pro poskytování příspěvku. Podle § 16 odst. 1 uvedeného zákona, „[z]emřel-li žadatel o příspěvek

před pravomocným rozhodnutím o příspěvku, vstupuje do dalšího řízení a nabývá

nárok na částky splatné do dne jeho smrti

osoba blízká, asistent sociální péče uvedený v § 83, zařízení sociálních služeb poskytující pobytové sociální služby podle § 48,

§ 49 nebo § 50, zdravotnické zařízení poskytující sociální služby podle § 52, dětský domov nebo speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu, pokud

některá z těchto fyzických nebo právnických

osob byla uvedena v žádosti o příspěvek,

popřípadě v průběhu řízení ohlášena podle § 21 odst. 1 písm. d), jako osoba, která

poskytuje žadateli o příspěvek pomoc.

Účastníky řízení se stávají všechny fyzické

nebo právnické osoby uvedené ve větě první,

které se od zahájení řízení podílely na

pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho

smrti. Tyto osoby nabývají nárok na částky

příspěvku splatné do dne smrti žadatele

o příspěvek za kalendářní měsíc, ve kterém

poskytovaly pomoc. Pokud se v kalendářním

měsíci podílelo na pomoci žadateli o příspěvek více těchto osob, nabývají nárok na částku příspěvku rovným dílem, pokud nepředloží příslušné krajské pobočce Úřadu práce

dohodu o jiném rozdělení částky příspěvku.

Nárok na výplatu příspěvku nenáleží za kalendářní měsíc, ve kterém žadatel o příspěvek zemřel, pokud mu od prvního dne tohoto kalendářního měsíce do dne smrti byla

poskytována zdravotní péče v průběhu hospitalizace.“ Obdobně pak stanoví odstavec 2,

že [j]estliže byl příspěvek přiznán před smrtí

oprávněné osoby, vyplatí se splatné částky

příspěvku, které nebyly vyplaceny do dne

smrti oprávněné osoby, fyzické nebo právnické osobě uvedené v odstavci 1 větě

první, pokud v kalendářním měsíci, za který nebyl příspěvek vyplacen, poskytovala

oprávněné osobě pomoc a byla uvedena

v žádosti o příspěvek, popřípadě ohlášena

podle § 21 odst. 1 písm. d) nebo § 21 odst. 2

písm. c). Pokud se v kalendářním měsíci, za

který nebyl příspěvek vyplacen, podílelo na

pomoci oprávněné osobě více fyzických nebo právnických osob, nabývají tyto osoby

nárok na příspěvek rovným dílem, pokud

nepředloží příslušné krajské pobočce Úřadu

práce dohodu o jiném rozdělení částky příspěvku. Nárok na výplatu příspěvku nenáleží

za kalendářní měsíc, ve kterém oprávněná

osoba zemřela, pokud jí od prvního dne tohoto kalendářního měsíce do dne smrti byla poskytována zdravotní péče v průběhu hospitalizace.“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).

[52] Výše citované znění § 16 bylo do zákona o sociálních službách vloženo komplexní novelou tohoto zákona provedenou zákonem č. 206/2009 Sb. Důvodová zpráva

k návrhu tohoto zákona uvádí: „S ohledem na

četné podněty z praxe se mění ustanovení

o přechodu nároku na příspěvek v případě

úmrtí oprávněné osoby. Podle dosavadní

právní úpravy mají přednost při přechodu

nároku na příspěvek osoby, které žily se

zemřelým v domácnosti, před osobami blízkými, které zemřelému skutečně poskytovaly péči, avšak nežily s ním v domácnosti. Navrhovaná právní úprava je ve vztahu

k pečujícím osobám spravedlivější.“ (viz tisk

659/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu

České republiky, 2006–2010, důvodová zpráva, zvláštní část, k článku I., bodům 10–11, dostupné na www.psp.cz, staženo 4. 3. 2014).

Intence historického zákonodárce je z důvo-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

dové zprávy dobře patrná – akcentovat, že nárok na příspěvek na péči má přejít na ty osoby, které skutečně o zemřelou oprávněnou

osobu pečovaly, bez ohledu na to, zda s ní žily ve společné domácnosti, anebo nikoli. Dřívější znění § 16 odst. 1 totiž zakotvovalo přechod nároku na příspěvek na péči na

nejbližší příbuzné (manžel nebo manželka,

děti a rodiče), pokud ovšem žili s oprávněnou osobou v době její smrti v domácnosti –

viz k tomu znění uvedeného ustanovení do novelizace provedené zákonem č. 261/2007 Sb.,

o stabilizaci veřejných rozpočtů. Touto novelizací byl okruh osob, na něž mohl nárok na

dávku přejít, mírně modifikován, jakkoli i nadále primárně šlo o rodinné příslušníky žijící

s oprávněnou osobou v době její smrti v domácnosti; subsidiárně však nárok mohl přejít

i na osobu blízkou, „která byla podle § 21

odst. 2 písm. c) označena jako osoba, která

poskytuje oprávněné osobě pomoc“. Novelizaci provedenou zákonem č. 206/2009 Sb.

tak lze považovat za dovršení posunu v pravidlech přechodu nároku ve prospěch osob, které skutečně poskytovaly oprávněné osobě

před její smrtí pomoc, ať již jejich vztah

k oprávněné osobě měl jakoukoli povahu.

[53] K tomu, proč zákonodárce přidal zákonem č. 206/2009 Sb. do věty prvé § 16

odst. 1 zákona o sociálních službách charakteristiku, že přechod příspěvku na péči nastává v případě, že žadatel o příspěvek zemřel

před „pravomocným“ rozhodnutím o příspěvku, nelze v obecně dostupných materiálech k zákonodárnému procesu ničeho dohledat. Přemýšlet tedy lze pouze o objektivním

účelu takové změny. Dřívější znění § 16 odst. 1

zákona používala formulaci „[z]emřel-li žadatel o příspěvek před vydáním rozhodnutí

o příspěvku“; zákon tedy do uvedené formulace toliko přidal slovo „pravomocného“.

Srovnání uvedených formulací naznačuje, že

účelem přidání onoho slova bylo toliko jasně

a zřetelně říci, že přechod nároku nastává po

celou dobu trvání řízení o příspěvku a že to

platí i pro dobu, kdy sice již bylo vydáno rozhodnutí o příspěvku, ale nejde o rozhodnutí

pravomocné. Při nedostatku jiných zákonodárcem vyjevených důvodů k úpravě textu

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

zákona má Nejvyšší správní soud za to, že

smyslem a účelem přidání slova „pravomocného“ bylo pouze výše uvedené upřesnění.

[54] Formulace § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách, že „[z]emřel-li žadatel

o příspěvek před vydáním pravomocného

rozhodnutí o příspěvku“, resp. dříve „rozhodnutí o příspěvku“, nárok na příspěvek

přechází na vymezené osoby za dále stanovených podmínek, připouští dva výklady.

[55] První výklad, zastávaný

třetím

a šestým senátem, se opírá o argument a contrario. V podstatě říká, že přechod nároku je

nutno vnímat jen jako úzkou výjimku z pravidla, že osobní nároky zásadně na jiné osoby

nepřecházejí, a úzkost této výjimky je nutno

chápat nejen v rozsahu věcném (tedy tak, že

okruh osob, na něž nárok může přejít, je taxativně a věcně velmi úzce definován), ale

i v rozsahu časovém – a že tedy přechod je

z časového hlediska možný jen do okamžiku

pravomocného skončení správního řízení ve

věci rozhodnutí o příspěvku. Po tomto okamžiku již přechod možný není a se zánikem

nositele nároku zanikne bez dalšího i samotný nárok.

[56] Druhý výklad, zastávaný čtvrtým senátem, se opírá o argument a maiori ad minus, tedy od většího k menšímu. V podstatě

vychází z myšlenky, že připouští-li zákonodárce přechod hmotněprávně sice existujícího

(viz § 13 odst. 1 ve spojení s § 7 a § 8 zákona

o sociálních službách), avšak úředně ještě

„nepotvrzeného“ či „nepopřeného“ nároku,

tedy nároku, u něhož dosud nebylo pravomocně o příspěvku rozhodnuto, tím spíše

musí takový přechod nastat u nároku, o kterém již bylo (ať již pozitivně či negativně)

správním orgánem pravomocně rozhodnuto

a jenž se procesně nachází ve fázi přezkumu

správnosti závěrů správního orgánu soudem

ve správním soudnictví. Je pravda, že tento

výklad ve své podstatě „maže“ časové určení

obsažené ve formulaci věty první § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách, že přechod nastává, „[z]emřel-li žadatel o příspěvek před vydáním pravomocného rozhodnutí o příspěvku“.

Vyvstává tedy otázka, zda druhá výkladová alternativa je vůbec přijatelná ve světle zdánli-

vě jednoznačného časového určení vyplývajícího z uvedené formulace.

[57] Ve shodě se čtvrtým senátem má rozšířený senát za to, že odhlédnutí od doslovného výkladu výše zmíněné formulace je vzhledem k závažným důvodům pro takový krok

nejen přípustné, ale že se jedná o výklad, který je z hlediska požadavků na jeho ústavní

konformitu, racionalitu, naplnění smyslu

a účelu institutu příspěvku na péči i z hlediska zdravého rozumu a přirozeného citu pro

spravedlnost výkladem daleko přesvědčivějším, a tedy dokonce nezbytným.

[58] Je jistě v podstatné míře věcí zákonodárce, zda a komu určité veřejnoprávní nároky přizná a zda a za jakých podmínek

umožní jejich přechod na jiné osoby, než kterým by tyto nároky měly primárně svědčit.

Diskrece zákonodárce však nesmí být libovůlí a musí reflektovat smysl a účel takto upravených nároků. Shora bylo vyloženo, že smysl

a účel příspěvku na péči je umožnit oprávněné osobě, aby si mohla „kupovat“ od třetích

osob potřebnou pomoc. Je zřejmé, že aby byl

tento smysl a účel naplněn, musí mít všichni

aktéři podílející se na uplatňování zákona

patřičnou míru jistoty, že dostanou, co jim

náleží. Oprávněná osoba má mít právo se

spolehnout, že dostane příspěvek na péči

v rozsahu, jaký odpovídá jejímu zdravotnímu,

mentálnímu aj. stavu. Ten, kdo oprávněné

osobě poskytuje pomoc, pak má mít na základě toho právo se spolehnout, že jím poskytnutá péče mu bude oprávněnou osobou

z příspěvku na péči zaplacena. To musí platit

i tehdy, dojde-li náhle ke změnám poměrů, zejména ke změnám ve stavu oprávněné osoby

či dokonce k její smrti, jež z povahy věci znamená okamžité zastavení poskytování pomoci. V případě smrti oprávněné osoby je třeba,

aby na jedné straně nadále již žádná pomoc

nebyla poskytována (není komu a není to potřeba), avšak na druhé straně aby pomoc, jež

byla do okamžiku smrti poskytnuta, také byla

v patřičné míře zaplacena. Samotná konstrukce trvání nároku na příspěvek a pravidel pro jeho výplatu to velmi dobře umožňuje, neboť nárok na příspěvek existuje pouze

za tu dobu, po kterou oprávněná osoba žila.

Jakkoli zákon o sociálních službách neobsahuje výslovné ustanovení, že nárok na příspěvek se z časového hlediska vztahuje jen na období, v němž žadatel (a tedy potenciálně

oprávněná osoba) ještě žil, plyne takový závěr vcelku jednoznačně z formulace první věty v § 16 odst. 1 zákona, v níž se upravují podmínky přechodu nároku na příspěvek

a nároku na jeho výplatu a hovoří se o „částkách splatných do dne smrti“ žadatele. Podobné formulace užívá i odstavec 2 zmíněného paragrafu týkající se částek již přiznaných,

avšak ještě nevyplacených.

[59] Konstrukce přechodu nároku na

příspěvek a na jeho výplatu pracuje s časovou

jednotkou kalendářního měsíce – pokud

v něm byla pomoc poskytnuta, dochází k přechodu nároku na příslušnou osobu, jež pomoc poskytla, resp. vícero takových osob, poskytlo-li v kalendářním měsíci pomoc více

osob (viz § 16 odst. 1 větu třetí, resp. čtvrtou

zákona o sociálních službách).

[60] V § 16 zákona o sociálních službách

se v odstavci 1 hovoří o přechodu nároku ze

„žadatele“, zatímco v odstavci 2 z „oprávněné

osoby“. Tyto formulační rozdíly však nemají

jiný význam než ten, že charakterizují procesní a hmotněprávní pozici osoby, u níž se otázka přechodu nároku na příspěvek v souvislosti s její smrtí řeší. Ti, na něž nárok

přechází, vstupují do té hmotněprávní i procesní pozice svého právního předchůdce,

která tu byla v okamžiku jeho smrti. Nebylo-li

řízení ve věci příspěvku pravomocně skončeno, vstupují do pozice účastníků takovéhoto

neskončeného řízení. Je přirozené, že v řízení se může ukázat, že zemřelý žadatel ve skutečnosti žádný nárok na příspěvek neměl, například proto, že jeho zdravotní stav nebyl

pro účely nároku na příspěvek dostatečně

chatrný. V takovém případě je tomu v hmotněprávní rovině ve skutečnosti tak, že na ty,

kteří žadateli před jeho smrtí poskytovali pomoc, žádný nárok na příspěvek nepřešel, neboť nemohlo přejít něco, na co samotný žadatel neměl podle hmotného práva nárok.

Přešlo na ně tedy pouze právo být účastníky

řízení ve věci žádosti o příspěvek, ve své podstatě pouze právo procesně usilovat o to, aby

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

jim byl příspěvek přiznán, pokud by pro to

byly

splněny hmotněprávní podmínky.

V tomto smyslu i zde jsou splněny podmínky

aktivní procesní legitimace právních nástupců v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Ti totiž nedělají nic více, ale ani

nic méně, než co dělal samotný zemřelý žadatel – tvrdí, že jakožto právní nástupci zemřelého žadatele byli zkráceni na právech, která

na ně přešla ze žadatele, nebyla-li tato práva

žalobou napadeným rozhodnutím žadateli

přiznána (resp. případně byla-li přiznána

v menším rozsahu, než v jakém se jich žadatel

domáhal).

[61] Přechod správním rozhodnutím přiznaného, ale ještě nevyplaceného příspěvku

na péči, a tedy v této souvislosti užití pojmu

„oprávněné osoby“ opět nic definitivního neříká o tom, zda nárok na příspěvek, byť pravomocně přiznaný, podle hmotného práva

existuje, anebo neexistuje. Pravomocné rozhodnutí může být zrušeno nejrůznějšími cestami (ve správním soudnictví, mimořádnými

či dozorčími prostředky) a v návaznosti na to

může být shledáno, že nárok ve skutečnosti

neexistuje. Ostatně i samotná právní moc

rozhodnutí může být toliko zdánlivá, například pro vadu v doručení rozhodnutí.

[62] Na okraj rozšířený senát dodává, že § 16

odst. 2 zákona o sociálních službách zde nepochybně míní „pravomocně přiznaného“

příspěvku, jakkoli to není výslovně řečeno;

zjevně jde zde o situaci komplementární k situaci podle odstavce 1, která je naopak charakterizována tím, že rozhodnutí ve věci žádosti o příspěvek ještě v právní moci není.

[63] Ustanovení § 16 odst. 1 a 2 zákona

o sociálních službách tedy je nutno dát v pravém slova smyslu „běžný“ význam – jeho

smyslem a účelem je zajistit pro případ, kdy

dojde k úmrtí někoho, kdo podle hmotného

práva měl či mohl mít nárok na příspěvek na

péči, přechod tohoto nároku či možného nároku na zákonem stanovené osoby, jež zemřelému poskytovaly nebo možná poskytovaly

pomoc. Přechod nároku či možného (tvrzeného, nejistého, dosud najisto nepostaveného) nároku se děje – a těžko si lze představit

něco jiného – v tom stavu, v jakém tento ná-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

rok či možný nárok byl k okamžiku smrti toho, jemuž původně příslušel či měl příslušet

(oprávněné osoby, resp. žadatele).

[64] Neexistuje žádný rozumný důvod

k domněnce, že zákonodárce chtěl pro přechod nároku vytvořit jen jakési velmi náhodnými okolnostmi definované časové „okénko“,

do něhož se smrt žadatele či oprávněné osoby musí „strefit“, aby nárok mohl přejít, a pokud smrt nastane později, již by se navždy zavřelo. Toto „okénko“ by bylo na jedné straně

ohraničeno zahájením řízení ve věci příspěvku na péči a na druhé straně právní mocí rozhodnutí vydaného ve správním řízení ve věci

žádosti o příspěvek. Na tomto místě lze pominout, že výkladovým problémem by bylo samo ujasnění, zda „okénko“ se navždy zavírá již

s prvním pravomocným rozhodnutím ve věci,

anebo se poté, co je právní moc rozhodnutí

odstraněna, třeba zrušením rozhodnutí ve

správním soudnictví, „okénko“ znovu otevře.

[65] Podstatnějším argumentem pro odmítnutí teze o úzkém časovém „okénku“ je

skutečnost, že – jakkoli se to na první pohled

tak může jevit – v řadě případů právní mocí

rozhodnutí nemusí končit nejistota o tom,

zda a v jaké výši nárok na příspěvek existuje.

Nedílnou součástí fungování systému veřejné správy je jeho kontrola prostřednictvím

správního soudnictví. Rozšířený senát ve

svém usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps

3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, bodech 15

a 16 uvedl: „[15] Smyslem a účelem soudní

ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný

prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat

nezákonnému jednání či postupu zabránit,

děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu

donutil konat tam, kde konat má (k tomu

směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny).

Odstavec 3 zmíněného článku pak zajišťuje,

že mohou být reparovány materiální následky veškerého nezákonného jednání veřejné správy směřovaného vůči jednotlivci.

Byla-li by totiž možná soudní ochrana pou-

ze vůči některým formám nezákonného jednání veřejné správy (typicky formálním rozhodnutím), bylo by pro běžného zákonodárce velmi jednoduché se jí vyhnout tím, že by

tu část činnosti veřejné správy zaměřené

proti jednotlivcům a dotýkající se jejich základních práv, kterou by chtěl vyjmout ze

soudní ochrany, uskutečňoval ve formách

této ochraně nepodléhajících. Něco takového

by nerespektovalo ústavní požadavek šetření podstaty a smyslu základního práva na

soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné správy. Ostatně i nová úprava

správního soudnictví z roku 2002, jež zavedla nové typy žalob (zejména nečinnostní

a zásahovou žalobu), byla přijata mimo jiné právě proto, aby byla v souladu s požadavky vyjádřenými v odůvodnění nálezu

Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn.

Pl. ÚS 16/99 [...], zavedena doposud chybějící soudní ochrana před jinými formami činnosti veřejné správy než rozhodnutími.“

[66] „[16] Výše uvedené ústavněprávní

důvody proto vedou rozšířený senát k názoru, že věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno

každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho

práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které

již má; přiznávající, anebo odmítající mu

přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná

práva;

jinak zasahující do jeho právem

chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za

stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole.“ (zvýraznění

doplnil rozšířený senát).

[67] V citovaném rozhodnutí se rozšířený

senát zabýval účinností soudní ochrany

v souvislosti s formami činnosti veřejné správy. Akcent na účinnost soudní ochrany před

jednáním veřejné správy však je nutno klást

a tento aspekt brát v úvahu při výkladu práva

i v dalších souvislostech. To platí i pro výklad

pravidel o přechodech veřejnoprávních nároků či možných nároků. Existence soudní

ochrany je již sama o sobě faktorem, který veřejnou správu motivuje k uvážlivému a zákona dbalému jednání, neboť pokud by tak nejednala, hrozí, že její jednání bude správním

soudnictvím sankcionováno. Proto je zásadně nežádoucí, aby výklad ustanovení o přechodu nároků vedl k tomu, že vyloučením

procesního nástupnictví budou řízení ve

správním soudnictví „automaticky“ skončena bez meritorního posouzení zákonnosti

jednání veřejné správy, je-li možný výklad,

který naopak procesní nástupnictví připustí

a umožní tak v soudním řízení správním posoudit meritum, v daném případě zákonnost

rozhodnutí o žádosti o příspěvek.

[68] Ustanovení § 16 odst. 1 a 2 zákona

o sociálních službách je tedy nutno vykládat

tak, že sice upravuje přechod nároku na příspěvek na péči, avšak že především jako jeden z důsledků tohoto přechodu řeší procesní nástupnictví ve správním řízení o žádosti

o tento příspěvek, resp. v „řízení“ v širším slova smyslu při samotné výplatě již přiznaného

příspěvku. V odstavci 1 umožňuje, aby pokud

se v době smrti žadatele o příspěvek vede řízení o žádosti o příspěvek, toto řízení dále

pokračovalo. V odstavci 2 pak umožňuje vyplatit již pravomocně přiznaný příspěvek

právnímu nástupci. Ustanovení § 16 odst. 1

však v rovině zakotvení hmotněprávního přechodu nároku na příspěvek nelze vykládat

tak, že nabytím právní moci rozhodnutí o žádosti o příspěvek je vyloučen přechod nároku

na něj za období, za které byl tímto rozhodnutím přiznán, pokud někdy později žadatel

o příspěvek (v té době již vlastně z procesního úhlu pohledu oprávněná osoba) zemře.

[69] Neudržitelnost výkladu zastávaného

třetím a šestým senátem dokládá následující

hypotetický příklad: představme si, že určitá

osoba se ve dvou od sebe časově nepříliš

vzdálených, avšak oddělených obdobích dostala dvakrát do situace, že podle hmotného

práva měla při objektivním posouzení nárok

na příspěvek. V prvním z těchto dvou období

jí v důsledku objektivně nezákonného rozhodnutí správního orgánu příspěvek nebyl

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

přiznán. Proto proti uvedenému správnímu

rozhodnutí podala žalobu ve správním soudnictví. Mezitím, co se vedlo řízení ve správním soudnictví, dostala se dotyčná osoba podruhé do situace, že podle hmotného práva

měla při objektivním posouzení nárok na

příspěvek. I tentokrát správní orgán posoudil

věc v rozporu s objektivním právem a příspěvek jí nehodlá přiznat. Před rozhodnutím ve

věci však dotyčná osoba zemře. Ve vztahu

k prvnímu z nároků by podle dosavadní judikatury třetího a šestého senátu muselo být řízení ve správním soudnictví skončeno (žaloba odmítnuta, eventuálně řízení zastaveno),

aniž by došlo k meritornímu posouzení, zda

správní orgán rozhodl ve věci tvrzeného nároku na příspěvek v souladu se zákonem. Objektivně nezákonné rozhodnutí, ač bylo řádně a včas napadeno žalobou ve správním

soudnictví, by tedy nebylo přezkoumáno a jako nezákonné odstraněno, třebaže ekonomické důsledky jeho nezákonnosti postihly

jak žadatele o příspěvek, tak toho, kdo mu pomoc poskytoval (pomoc byla poskytnuta,

avšak nezaplacena, resp. zaplacena ze soukromých prostředků žadatele). Ve vztahu

k druhému z nároků by však došlo k přechodu nároku na příspěvek na toho, kdo žadateli

poskytoval pomoc, s ním by bylo dokončeno

správní řízení, a v případě, že by nebyl příspěvek na péči správním orgánem přiznán,

mohl by právní nástupce proti správnímu

rozhodnutí podat žalobu ve správním soudnictví a o této žalobě by bylo meritorně rozhodnuto. Pokud by bylo rozhodnuto objektivně a nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno,

došlo by – na rozdíl od první ze situací –

k efektivní nápravě nezákonnosti jednání

správního orgánu. Ve dvou obdobných situacích, spočívajících v obou případech v objektivně nezákonném jednání správního orgánu

a lišících se pouze tím, že v první z nich bylo

správní řízení ve věci příspěvku již pravomocně skončeno, zatímco v druhé nikoli, by

tedy nastaly diametrálně odlišné důsledky –

v prvním případě by spravedlnost byla odepřena, zatímco v druhém poskytnuta. Výklad

práva, který vede bez jakéhokoli racionálního

a ospravedlnitelného důvodu k takto absurdním důsledkům, je nutno odmítnout.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

[70] Navíc nelze ani předpokládat, že by

racionální a ústavních konsekvencí dbalý zákonodárce chtěl účinnost soudní kontroly veřejné správy na úseku příspěvků na péči takto omezit. Daleko spíše lze mít za to, že

textace § 16 zákona o sociální pomoci, jež

umožnila výklad, k němuž se přiklonily třetí

a šestý senát a jenž byl zpochybněn senátem

čtvrtým, je nezamýšleným důsledkem změn,

k nimž došlo v právní úpravě správního soudnictví od 1. 1. 2003 a které nebyly zákonodárcem na úseku právní úpravy příspěvku na péči dostatečně reflektovány. Pokud by totiž

i po 1. 1. 2003 zůstal v oblasti sociálního zabezpečení zachován institut rozhodování

o opravných prostředcích proti (nepravomocným) rozhodnutím správních orgánů

(§ 250l a násl. o. s. ř. ve znění účinném do

31. 12. 2002), problém s efektivitou soudní

ochrany by u příspěvku na péči nenastal, jestliže by soudní ochrana byla zde poskytována

prostřednictvím uvedeného institutu. I doslovný výklad slov „[z]emřel-li žadatel o příspěvek před vydáním pravomocného rozhodnutí o příspěvku“ by umožňoval soudní

kontrolu, neboť ani v soudním řízení by nebylo přezkoumáváno rozhodnutí „pravomocné“. Správní soudnictví po 1. 1. 2003 však již

zná pouze přezkum pravomocných správních rozhodnutí a opustilo systém s působností dělenou v té samé věci před právní mocí rozhodnutí mezi správní orgán ve vstupní

a soud v navazující „instanci“. Tuto změnu

právní úpravy je proto třeba reflektovat a přizpůsobit jí i výklad ustanovení zvláštních zákonů majících vliv na přípustnost a efektivitu

soudní kontroly jednání veřejné správy.

[71] Na situace, kdy již bylo o žádosti

o příspěvek pravomocně rozhodnuto a kdy

ve věci tohoto rozhodnutí probíhá řízení

před správním soudem, se totiž § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách vztahuje pouze

v tom smyslu, že stanoví okruh osob, které

s ohledem na jejich hmotněprávní pozici připadají v úvahu jako procesní nástupci žalobce podle § 107 odst. 2 o. s. ř. (toho je v řízení

ve správním soudnictví nutno použít „přiměřeně“, jak přikazuje § 64 s. ř. s., a nikoli „obdobně“), podle něhož, „[z]tratí-li způsobilost

být účastníkem řízení

fyzická osoba

a umožňuje-li povaha věci pokračovat v řízení, jsou procesním nástupcem, nestanoví-li

zákon jinak, ti, kteří vstoupili do práva nebo

povinnosti, o něž v řízení jde“. Povaha věci

zjevně v řízení pokračovat umožňuje, neboť

předmětem sporu je zákonnost rozhodnutí

ve věci žádosti o příspěvek na péči, tedy v posledku otázka, zda a případně v jaké výši měla

určitá osoba, která v průběhu soudního řízení správního zemřela, nárok na příspěvek na

péči. Existují i osoby, které v případě, že jim

svědčí rozhodné právo, tedy ustanovení zákona o sociálních službách a dalších předpisů

o podmínkách nároku a výplaty příspěvku na

péči (a právě o tom se vede spor před správním soudem), jsou těmi, na něž nárok na příspěvek smrtí žadatele ex lege přešel. Proto je

namístě tak, jak to v nyní projednávané věci

zcela správně učinil městský soud, rozhodnout podle § 64 s. ř. s. ve spojení s § 107

odst. 5 o. s. ř., že procesním nástupcem zemřelého žalobce je ta osoba, eventuálně ty osoby z katalogu osob uvedeného v § 16 odst. 1

větě první zákona o sociálních službách, které se v době, za niž žalobci měl být podle jeho

tvrzení v žalobě příspěvek na péči poskytován, měly podílet na pomoci žalobci.

[72] Na výše uvedených závěrech rozšířeného senátu nemůže nic změnit ani skutečnost, že v případě svým způsobem podobném

nyní projednávanému neshledal Ústavní

soud protiústavním závěry Nejvyššího správního soudu vycházející z obdobného náhledu na otázku procesního nástupnictví, jaký

zaujaly třetí a šestý senát. V nálezu ze dne

31. 12. 2002), problém s efektivitou soudní

ochrany by u příspěvku na péči nenastal, jestliže by soudní ochrana byla zde poskytována

prostřednictvím uvedeného institutu. I doslovný výklad slov „[z]emřel-li žadatel o příspěvek před vydáním pravomocného rozhodnutí o příspěvku“ by umožňoval soudní

kontrolu, neboť ani v soudním řízení by nebylo přezkoumáváno rozhodnutí „pravomocné“. Správní soudnictví po 1. 1. 2003 však již

zná pouze přezkum pravomocných správních rozhodnutí a opustilo systém s působností dělenou v té samé věci před právní mocí rozhodnutí mezi správní orgán ve vstupní

a soud v navazující „instanci“. Tuto změnu

právní úpravy je proto třeba reflektovat a přizpůsobit jí i výklad ustanovení zvláštních zákonů majících vliv na přípustnost a efektivitu

soudní kontroly jednání veřejné správy.

[71] Na situace, kdy již bylo o žádosti

o příspěvek pravomocně rozhodnuto a kdy

ve věci tohoto rozhodnutí probíhá řízení

před správním soudem, se totiž § 16 odst. 1

zákona o sociálních službách vztahuje pouze

v tom smyslu, že stanoví okruh osob, které

s ohledem na jejich hmotněprávní pozici připadají v úvahu jako procesní nástupci žalobce podle § 107 odst. 2 o. s. ř. (toho je v řízení

ve správním soudnictví nutno použít „přiměřeně“, jak přikazuje § 64 s. ř. s., a nikoli „obdobně“), podle něhož, „[z]tratí-li způsobilost

být účastníkem řízení

fyzická osoba

a umožňuje-li povaha věci pokračovat v řízení, jsou procesním nástupcem, nestanoví-li

zákon jinak, ti, kteří vstoupili do práva nebo

povinnosti, o něž v řízení jde“. Povaha věci

zjevně v řízení pokračovat umožňuje, neboť

předmětem sporu je zákonnost rozhodnutí

ve věci žádosti o příspěvek na péči, tedy v posledku otázka, zda a případně v jaké výši měla

určitá osoba, která v průběhu soudního řízení správního zemřela, nárok na příspěvek na

péči. Existují i osoby, které v případě, že jim

svědčí rozhodné právo, tedy ustanovení zákona o sociálních službách a dalších předpisů

o podmínkách nároku a výplaty příspěvku na

péči (a právě o tom se vede spor před správním soudem), jsou těmi, na něž nárok na příspěvek smrtí žadatele ex lege přešel. Proto je

namístě tak, jak to v nyní projednávané věci

zcela správně učinil městský soud, rozhodnout podle § 64 s. ř. s. ve spojení s § 107

odst. 5 o. s. ř., že procesním nástupcem zemřelého žalobce je ta osoba, eventuálně ty osoby z katalogu osob uvedeného v § 16 odst. 1

větě první zákona o sociálních službách, které se v době, za niž žalobci měl být podle jeho

tvrzení v žalobě příspěvek na péči poskytován, měly podílet na pomoci žalobci.

[72] Na výše uvedených závěrech rozšířeného senátu nemůže nic změnit ani skutečnost, že v případě svým způsobem podobném

nyní projednávanému neshledal Ústavní

soud protiústavním závěry Nejvyššího správního soudu vycházející z obdobného náhledu na otázku procesního nástupnictví, jaký

zaujaly třetí a šestý senát. V nálezu ze dne

10. 5. 2012, sp. zn. III. ÚS 3069/10,

č. 100/2012 Sb. ÚS, Ústavní soud jako nikoli

excesivní či na libovůli založené z ústavněprávního hlediska aproboval právní názory

vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního

soudu ze dne 4. 8. 2010, čj. 3 Ads 44/2010-171,

týkající se nepřípustnosti procesního nástupnictví v soudním řízení správním ve věci přezkumu správního rozhodnutí o poskytnutí

jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěným do vojenských

pracovních táborů podle zákona č. 261/2001 Sb.

I v tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud

zaujal právní názor, že zemřel-li žadatel o poskytnutí jednorázové peněžní částky až poté,

co bylo o jeho nároku rozhodnuto ve správním řízení, nedochází k přechodu nároku na

jiné osoby, a tyto osoby proto nejsou aktivně

procesně legitimovány k podání žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. proti uvedenému správnímu rozhodnutí. Rozšířený senát se ke vztahu obecného soudnictví a Ústavního soudu

a k roli Ústavního soudu při interpretaci práva vyslovil ve svém usnesení ze dne 22. 3. 2011,

čj. 8 Afs 48/2009-80, č. 2315/2011 Sb. NSS, bodu 21 takto: „Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je oprávněn přezkoumávat

rozhodnutí obecných soudů

a rušit je, pokud nepřípustně zasáhla do

ústavně zaručených práv jednotlivců; v této

souvislosti jistě může podávat výklad rozhodného práva, který musí obecné soudy

reflektovat tak, aby ve své rozhodovací činností nevybočily z ústavních mezí. Mimo rámec těchto limitů je však věcí obecných soudů, jak budou rozhodné právo vykládat,

včetně toho, že mohou dospět k výkladu

příznivějšímu pro jednotlivce, než jaký zaujal Ústavní soud.“ Na výše uvedeném závěru

nemá rozšířený senát co měnit; i v nyní projednávané věci dospěl k podrobně odůvodněnému závěru, že je namístě vykládat rozhodné

právo příznivěji pro jednotlivce, a nepřijmout

výklad, jejž v jiném podobném případě neshledal protiústavním Ústavní soud.

Odlišné stanovisko soudce

JUDr. Jaroslava Vlašína

k výrokům I. a II.

a k odůvodnění usnesení

rozšířeného senátu

[1] Mám za to, že právní názor, k němuž dospěl rozšířený senát v otázce právního nástupnictví po zemřelém žadateli o příspěvek na péči, není správný, a to z následujících důvodů.

[2] Ustanovení § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách, uvádí, že zemře-li žadatel

o příspěvek před pravomocným rozhodnutím o příspěvku, vstupují do dalšího řízení

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

a nabývají nároku na částky splatné do dne

smrti žadatele jiné osoby zde taxativně vypočtené. Uvedené ustanovení tedy upravuje primárně způsob, jak procesně dokončit správní

řízení po úmrtí žadatele o dávku, a v souvislosti s tím i rozsah hmotných práv, která na

nové osoby v řízení z uplatněného nároku

přecházejí.

[3] Jak bylo již uvedeno, v hypotéze právní normy se jako podmínka nástupu dispozice stanoví, že k úmrtí žadatele o příspěvek

musí dojít před pravomocným rozhodnutím

o příspěvku. Znamená to tedy, že k přechodu

práv může dojít jak v řízení před správním orgánem prvního stupně, tak v řízení odvolacím. Na stejný okruh osob, jako je vymezen

v odstavci 1, pak podle § 16 odst. 2 uvedeného zákona přechází i nárok na splatné částky

příspěvku, které byly přiznány do dne smrti

oprávněné osoby, ale nebyly dosud vyplaceny. Podle § 16 odst. 3 stejného zákona nárok

na příspěvek není předmětem dědictví.

[4] Již z výše citovaných ustanovení zákona je zřejmé, že zákon při stanovení podmínek přechodu práv na příspěvek na péči rozlišuje mezi přechodem nároku na dávku

samotnou a nároku na částky splatné do dne

smrti žadatele o dávku. Zde je třeba zdůraznit, že rozhodnutí o příspěvku na péči má ve

věci nároku deklaratorní charakter, avšak ve

věci nároku na výplatu dávky charakter konstitutivní. To v daném konkrétním případě

znamená, že pokud nedošlo v důsledku úmrtí žadatele ke změně ve vymezení okruhu

účastníků správního řízení, kteří by v něm

uplatňovali svá zákonem vymezená práva, ani

nebyl pravomocným správním rozhodnutím

příspěvek na péči přiznán, ale nevyplacen,

nejsou zde žádné splatné částky příspěvku,

a tudíž ani žádný nárok, který by mohl po pravomocném rozhodnutí o dávce přejít na nějaké jiné osoby. Zjednodušeně řečeno, nebyly-li

osoby uvedené v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách účastníky řízení před správním orgánem, nemohou jimi být ani v soudním řízení o přezkumu rozhodnutí v tomto

řízení vydaném.

[5] K tomu je nutno dále poznamenat, že

samotný nárok na dávku na žádné právní ná-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

stupce nikdy a za žádných okolností nepřechází, neboť úmrtím žadatele či poživatele

dávky tento nárok zaniká. K zániku nároku

na dávku v důsledku úmrtí oprávněného dochází ostatně u všech dávek v oblasti sociálního zabezpečení, tj. dávek důchodového

a nemocenského pojištění, státní sociální

podpory, částečně i u dávek odškodňovacích,

u pomoci v hmotné nouzi pak v případě neexistence společně posuzovaných osob.

[6] Názorová většina si je v podstatě vědoma toho, že svojí právní větou jde nad rámec zákona a mění hypotézu právní normy

(viz body [57] a [58] usnesení), svůj „výklad“

však ospravedlňuje odkazy na účel a smysl

dávky tak, jak je vymezen v současném znění

zákona, jakož i na potřebu soudní ochrany

těch, kteří mohou mít nároky odvozené

z práv zemřelého. Mám za to, že takováto potřeba tu není a že úprava právního nástupnictví je i po zásadních změnách v podmínkách

nároku na dávku provedených zákonem

č. 206/2009 Sb. spravedlivá a ústavně zcela

konformní.

[7] Na úvod je ovšem třeba blíže rozebrat

úpravu přechodů nároku na dávku v různých

oblastech sociálního zabezpečení, tedy v oblasti důchodového a nemocenského pojištění, státní sociální podpory, dávek pomoci

v hmotné nouzi a sociálních služeb a podpůrně též dávek odškodňovacích, přiznávaných

zpravidla jako určitý druh kompenzace k dávkám důchodovým. Nezanedbatelnou roli hraje i historický vývoj soudního přezkumu

v jednotlivých oblastech.

[8] U dávek důchodového pojištění a dávek státní sociální podpory je vstup jiných

osob do řízení i přechod nároku na částky

splatné do dne smrti žadatele či oprávněného vázán na uplatnění nároku na dávku, přičemž u dávek nemocenského pojištění není

nutné dokonce ani to. Souhrnně pak v žádném z uvedených systémů není vstup do řízení a v souvislosti s ním onen omezený přechod nároku limitován vydáním rozhodnutí,

částky navíc mohou být, s výjimkou státní sociální podpory, předmětem dědictví (viz § 63

zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, § 51 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocen-

ském pojištění, § 56 zákona č.117/1995 Sb.,

o státní sociální podpoře).

[9] Z hlediska soudní ochrany pak historicky podléhala soudnímu přezkumu rozhodnutí o dávkách důchodového pojištění (či dříve zabezpečení), od účinnosti občanského

soudního řádu se tak dělo v rámci režimu

opravných prostředků, tedy na základě institutu založeného v procesním předpise na

enumerativním principu, jehož základním

charakteristickým znakem byla návaznost na

správní řízení. Na rozhodnutí správního orgánu se v tomto případě hledělo jako na nepravomocné a řízení před soudem představovalo jakési quasi odvolací řízení, v němž

soud mohl opravný prostředek buď zamítnout a rozhodnutí potvrdit, anebo toto rozhodnutí zrušit a vrátit věc správnímu orgánu

k dalšímu řízení. V tomto procesním prostředí nebylo nikdy o aplikaci příslušných ustanovení o právním nástupnictví (jež zněla

vždy podobně či prakticky stejně, srovnej

např. § 137 odst. 2 zákona č. 221/1924 Sb.,

o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci,

invalidity a stáří, za účinnosti původní části

čtvrté o. s. ř. pak § 75 zákona č. 55/1956 Sb.,

o sociálním zabezpečení) pochyb a soudy

v případě úmrtí žadatele o dávku či poživatele dávky jednaly s osobami v příslušném ustanovení uvedenými.

[10] Naopak u dávek pomoci v hmotné

nouzi je podle § 46 zákona č. 111/2006 Sb.,

o pomoci v hmotné nouzi, jakýkoliv přechod

nároku na dávku či její výplatu při úmrtí žadatele nebo oprávněného vyloučen s výjimkou případů, kdy je žadatel posuzován společně s osobami uvedenými v § 2 odst. 1

uvedeného zákona. I zde se jedná v zásadě

o tradiční úpravu, v dřívějších předpisech nebyly přechody nároků ve věcech dávek sociální péče upraveny vůbec a rozhodnutí

o těchto dávkách nebyla soudně přezkoumatelná; po komplexní obnově správního soudnictví novelou občanského soudního řádu

provedenou zákonem č. 519/1991 Sb. byla tato oblast přílohou A ze soudního přezkumu

dokonce výslovně vyloučena.

[11] Výše uvedený rozdíl je dán charakterem těchto dávek. Zatímco dávky důchodové-

ho a nemocenského pojištění a dávky státní

sociální podpory jsou čistokrevnými nárokovými dávkami, které lze přiznat i zpětně od

uplatnění nároku, dávky pomoci v hmotné

nouzi mají smíšený charakter (některé víceméně nárokový, některé fakultativní) a k výplatě je lze přiznat nejdříve od prvního dne

měsíce, ve kterém byla podána žádost o dávku. Tyto dávky slouží k zajištění osob nacházejících se v obtížné životní situaci, nejsou-li

spotřebovány do dne smrti žadatele, není

z hlediska jejich účelu žádný důvod, aby nároky přecházely na jiné osoby než na osoby

společně posuzované.

[12] Příspěvek na péči představuje v tomto kontextu zvláštní případ. Ve své historii byl

převážnou dobu upraven v podobě zvýšení

důchodu pro bezmocnost (poprvé v § 8b zákona č. 1/1907 ř. z., o penzijním pojištění)

v systému dávek důchodového pojištění (zabezpečení), s nimiž sdílel i úpravu procesního a hmotněprávního nástupnictví v případě

úmrtí oprávněné osoby. Svojí povahou byla

však tato dávka vždy spíše dávkou sociální péče (a tedy blíže k dávkám pomoci v hmotné

nouzi), proto také byla v rámci reformy sociálního zabezpečení ze systému důchodového

pojištění s účinností od 1. 1. 1996 vyřazena

a po přechodném období existence v nezrušené části zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním

zabezpečení, definována od 1. 1. 2007 nově

a podrobněji v zákoně o sociálních službách

při zachování své dosavadní podstaty, avšak

s některými úpravami podmíněnými jejím

výše popsaným charakterem. Tuto dávku lze

tedy nyní přiznat k výplatě od prvního dne

měsíce, v němž byla podána žádost, vstupy

do řízení a určitý přechod hmotných práv

v případě úmrtí oprávněného se také podobají spíše úpravě v oblasti dávek pomoci

v hmotné nouzi než dávkám pojistným.

[13] Výraznou změnu v charakteru této

dávky pak přinesl zákon č. 206/2009 Sb. Dosavadní úprava příspěvku na péči, jež se příliš neodchylovala od předchozí koncepce

zvýšení důchodu pro bezmocnost, byla nahrazena úpravou odlišnou, která představuje

do jisté míry jakýsi hybrid mezi zvýšením důchodu pro bezmocnost tak, jak je ke dni

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

10. 5. 2012, sp. zn. III. ÚS 3069/10,

č. 100/2012 Sb. ÚS, Ústavní soud jako nikoli

excesivní či na libovůli založené z ústavněprávního hlediska aproboval právní názory

vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního

soudu ze dne 4. 8. 2010, čj. 3 Ads 44/2010-171,

týkající se nepřípustnosti procesního nástupnictví v soudním řízení správním ve věci přezkumu správního rozhodnutí o poskytnutí

jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěným do vojenských

pracovních táborů podle zákona č. 261/2001 Sb.

I v tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud

zaujal právní názor, že zemřel-li žadatel o poskytnutí jednorázové peněžní částky až poté,

co bylo o jeho nároku rozhodnuto ve správním řízení, nedochází k přechodu nároku na

jiné osoby, a tyto osoby proto nejsou aktivně

procesně legitimovány k podání žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. proti uvedenému správnímu rozhodnutí. Rozšířený senát se ke vztahu obecného soudnictví a Ústavního soudu

a k roli Ústavního soudu při interpretaci práva vyslovil ve svém usnesení ze dne 22. 3. 2011,

čj. 8 Afs 48/2009-80, č. 2315/2011 Sb. NSS, bodu 21 takto: „Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je oprávněn přezkoumávat

rozhodnutí obecných soudů

a rušit je, pokud nepřípustně zasáhla do

ústavně zaručených práv jednotlivců; v této

souvislosti jistě může podávat výklad rozhodného práva, který musí obecné soudy

reflektovat tak, aby ve své rozhodovací činností nevybočily z ústavních mezí. Mimo rámec těchto limitů je však věcí obecných soudů, jak budou rozhodné právo vykládat,

včetně toho, že mohou dospět k výkladu

příznivějšímu pro jednotlivce, než jaký zaujal Ústavní soud.“ Na výše uvedeném závěru

nemá rozšířený senát co měnit; i v nyní projednávané věci dospěl k podrobně odůvodněnému závěru, že je namístě vykládat rozhodné

právo příznivěji pro jednotlivce, a nepřijmout

výklad, jejž v jiném podobném případě neshledal protiústavním Ústavní soud.

Odlišné stanovisko soudce

JUDr. Jaroslava Vlašína

k výrokům I. a II.

a k odůvodnění usnesení

rozšířeného senátu

[1] Mám za to, že právní názor, k němuž dospěl rozšířený senát v otázce právního nástupnictví po zemřelém žadateli o příspěvek na péči, není správný, a to z následujících důvodů.

[2] Ustanovení § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách, uvádí, že zemře-li žadatel

o příspěvek před pravomocným rozhodnutím o příspěvku, vstupují do dalšího řízení

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

a nabývají nároku na částky splatné do dne

smrti žadatele jiné osoby zde taxativně vypočtené. Uvedené ustanovení tedy upravuje primárně způsob, jak procesně dokončit správní

řízení po úmrtí žadatele o dávku, a v souvislosti s tím i rozsah hmotných práv, která na

nové osoby v řízení z uplatněného nároku

přecházejí.

[3] Jak bylo již uvedeno, v hypotéze právní normy se jako podmínka nástupu dispozice stanoví, že k úmrtí žadatele o příspěvek

musí dojít před pravomocným rozhodnutím

o příspěvku. Znamená to tedy, že k přechodu

práv může dojít jak v řízení před správním orgánem prvního stupně, tak v řízení odvolacím. Na stejný okruh osob, jako je vymezen

v odstavci 1, pak podle § 16 odst. 2 uvedeného zákona přechází i nárok na splatné částky

příspěvku, které byly přiznány do dne smrti

oprávněné osoby, ale nebyly dosud vyplaceny. Podle § 16 odst. 3 stejného zákona nárok

na příspěvek není předmětem dědictví.

[4] Již z výše citovaných ustanovení zákona je zřejmé, že zákon při stanovení podmínek přechodu práv na příspěvek na péči rozlišuje mezi přechodem nároku na dávku

samotnou a nároku na částky splatné do dne

smrti žadatele o dávku. Zde je třeba zdůraznit, že rozhodnutí o příspěvku na péči má ve

věci nároku deklaratorní charakter, avšak ve

věci nároku na výplatu dávky charakter konstitutivní. To v daném konkrétním případě

znamená, že pokud nedošlo v důsledku úmrtí žadatele ke změně ve vymezení okruhu

účastníků správního řízení, kteří by v něm

uplatňovali svá zákonem vymezená práva, ani

nebyl pravomocným správním rozhodnutím

příspěvek na péči přiznán, ale nevyplacen,

nejsou zde žádné splatné částky příspěvku,

a tudíž ani žádný nárok, který by mohl po pravomocném rozhodnutí o dávce přejít na nějaké jiné osoby. Zjednodušeně řečeno, nebyly-li

osoby uvedené v § 16 odst. 1 zákona o sociálních službách účastníky řízení před správním orgánem, nemohou jimi být ani v soudním řízení o přezkumu rozhodnutí v tomto

řízení vydaném.

[5] K tomu je nutno dále poznamenat, že

samotný nárok na dávku na žádné právní ná-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

stupce nikdy a za žádných okolností nepřechází, neboť úmrtím žadatele či poživatele

dávky tento nárok zaniká. K zániku nároku

na dávku v důsledku úmrtí oprávněného dochází ostatně u všech dávek v oblasti sociálního zabezpečení, tj. dávek důchodového

a nemocenského pojištění, státní sociální

podpory, částečně i u dávek odškodňovacích,

u pomoci v hmotné nouzi pak v případě neexistence společně posuzovaných osob.

[6] Názorová většina si je v podstatě vědoma toho, že svojí právní větou jde nad rámec zákona a mění hypotézu právní normy

(viz body [57] a [58] usnesení), svůj „výklad“

však ospravedlňuje odkazy na účel a smysl

dávky tak, jak je vymezen v současném znění

zákona, jakož i na potřebu soudní ochrany

těch, kteří mohou mít nároky odvozené

z práv zemřelého. Mám za to, že takováto potřeba tu není a že úprava právního nástupnictví je i po zásadních změnách v podmínkách

nároku na dávku provedených zákonem

č. 206/2009 Sb. spravedlivá a ústavně zcela

konformní.

[7] Na úvod je ovšem třeba blíže rozebrat

úpravu přechodů nároku na dávku v různých

oblastech sociálního zabezpečení, tedy v oblasti důchodového a nemocenského pojištění, státní sociální podpory, dávek pomoci

v hmotné nouzi a sociálních služeb a podpůrně též dávek odškodňovacích, přiznávaných

zpravidla jako určitý druh kompenzace k dávkám důchodovým. Nezanedbatelnou roli hraje i historický vývoj soudního přezkumu

v jednotlivých oblastech.

[8] U dávek důchodového pojištění a dávek státní sociální podpory je vstup jiných

osob do řízení i přechod nároku na částky

splatné do dne smrti žadatele či oprávněného vázán na uplatnění nároku na dávku, přičemž u dávek nemocenského pojištění není

nutné dokonce ani to. Souhrnně pak v žádném z uvedených systémů není vstup do řízení a v souvislosti s ním onen omezený přechod nároku limitován vydáním rozhodnutí,

částky navíc mohou být, s výjimkou státní sociální podpory, předmětem dědictví (viz § 63

zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, § 51 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocen-

ském pojištění, § 56 zákona č.117/1995 Sb.,

o státní sociální podpoře).

[9] Z hlediska soudní ochrany pak historicky podléhala soudnímu přezkumu rozhodnutí o dávkách důchodového pojištění (či dříve zabezpečení), od účinnosti občanského

soudního řádu se tak dělo v rámci režimu

opravných prostředků, tedy na základě institutu založeného v procesním předpise na

enumerativním principu, jehož základním

charakteristickým znakem byla návaznost na

správní řízení. Na rozhodnutí správního orgánu se v tomto případě hledělo jako na nepravomocné a řízení před soudem představovalo jakési quasi odvolací řízení, v němž

soud mohl opravný prostředek buď zamítnout a rozhodnutí potvrdit, anebo toto rozhodnutí zrušit a vrátit věc správnímu orgánu

k dalšímu řízení. V tomto procesním prostředí nebylo nikdy o aplikaci příslušných ustanovení o právním nástupnictví (jež zněla

vždy podobně či prakticky stejně, srovnej

např. § 137 odst. 2 zákona č. 221/1924 Sb.,

o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci,

invalidity a stáří, za účinnosti původní části

čtvrté o. s. ř. pak § 75 zákona č. 55/1956 Sb.,

o sociálním zabezpečení) pochyb a soudy

v případě úmrtí žadatele o dávku či poživatele dávky jednaly s osobami v příslušném ustanovení uvedenými.

[10] Naopak u dávek pomoci v hmotné

nouzi je podle § 46 zákona č. 111/2006 Sb.,

o pomoci v hmotné nouzi, jakýkoliv přechod

nároku na dávku či její výplatu při úmrtí žadatele nebo oprávněného vyloučen s výjimkou případů, kdy je žadatel posuzován společně s osobami uvedenými v § 2 odst. 1

uvedeného zákona. I zde se jedná v zásadě

o tradiční úpravu, v dřívějších předpisech nebyly přechody nároků ve věcech dávek sociální péče upraveny vůbec a rozhodnutí

o těchto dávkách nebyla soudně přezkoumatelná; po komplexní obnově správního soudnictví novelou občanského soudního řádu

provedenou zákonem č. 519/1991 Sb. byla tato oblast přílohou A ze soudního přezkumu

dokonce výslovně vyloučena.

[11] Výše uvedený rozdíl je dán charakterem těchto dávek. Zatímco dávky důchodové-

ho a nemocenského pojištění a dávky státní

sociální podpory jsou čistokrevnými nárokovými dávkami, které lze přiznat i zpětně od

uplatnění nároku, dávky pomoci v hmotné

nouzi mají smíšený charakter (některé víceméně nárokový, některé fakultativní) a k výplatě je lze přiznat nejdříve od prvního dne

měsíce, ve kterém byla podána žádost o dávku. Tyto dávky slouží k zajištění osob nacházejících se v obtížné životní situaci, nejsou-li

spotřebovány do dne smrti žadatele, není

z hlediska jejich účelu žádný důvod, aby nároky přecházely na jiné osoby než na osoby

společně posuzované.

[12] Příspěvek na péči představuje v tomto kontextu zvláštní případ. Ve své historii byl

převážnou dobu upraven v podobě zvýšení

důchodu pro bezmocnost (poprvé v § 8b zákona č. 1/1907 ř. z., o penzijním pojištění)

v systému dávek důchodového pojištění (zabezpečení), s nimiž sdílel i úpravu procesního a hmotněprávního nástupnictví v případě

úmrtí oprávněné osoby. Svojí povahou byla

však tato dávka vždy spíše dávkou sociální péče (a tedy blíže k dávkám pomoci v hmotné

nouzi), proto také byla v rámci reformy sociálního zabezpečení ze systému důchodového

pojištění s účinností od 1. 1. 1996 vyřazena

a po přechodném období existence v nezrušené části zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním

zabezpečení, definována od 1. 1. 2007 nově

a podrobněji v zákoně o sociálních službách

při zachování své dosavadní podstaty, avšak

s některými úpravami podmíněnými jejím

výše popsaným charakterem. Tuto dávku lze

tedy nyní přiznat k výplatě od prvního dne

měsíce, v němž byla podána žádost, vstupy

do řízení a určitý přechod hmotných práv

v případě úmrtí oprávněného se také podobají spíše úpravě v oblasti dávek pomoci

v hmotné nouzi než dávkám pojistným.

[13] Výraznou změnu v charakteru této

dávky pak přinesl zákon č. 206/2009 Sb. Dosavadní úprava příspěvku na péči, jež se příliš neodchylovala od předchozí koncepce

zvýšení důchodu pro bezmocnost, byla nahrazena úpravou odlišnou, která představuje

do jisté míry jakýsi hybrid mezi zvýšením důchodu pro bezmocnost tak, jak je ke dni

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

31. 12. 2006 upravoval posledně citovaný zákon o sociálním zabezpečení v § 70, a příspěvkem při péči, jak ho k témuž datu upravoval § 80 a násl. tohoto zákona.

[14] Lze přisvědčit názorové většině

v tom, že přijetím uvedeného zákona bylo posíleno postavení osoby pečující o osobu závislou, případně poskytovatele sociálních služeb, neboť přímou podmínkou pro přiznání

dávky se nyní stalo samotné poskytování péče konkrétní osobou v přesně vymezeném

rozsahu, nikoliv pouze potřeba této pomoci,

a stejně tak pro nárok na výplatu dávky je nyní podstatné nejen to, zda je dávka využívána

ke svému účelu, ale také to, zda slouží k zajištění pomoci určenými osobami. Sociální situace osob pečujících o dítě do 18 let věku se

může rovněž odrazit ve výši poskytované dávky. Sporné ovšem zůstává, zda tyto změny

jsou dostatečným důvodem pro to, aby byl ve

prospěch těchto osob upraven i výklad ustanovení o přechodu práv v případě úmrtí

oprávněného, a částečně také to, zda se tak

má dít na půdorysu vymezování se proti rozsudku třetího senátu, který přezkoumával

rozhodnutí o nároku na příspěvek na péči vydané ještě před touto novelou.

[15] K podstatné první otázce předesílám, že stejně jako názorová většina nepovažuji změnu, k níž došlo uvedenou novelou

v § 16 odst. 1 zákona sociálních službách přidáním slova „pravomocným“ před slovo „rozhodnutím“, za žádný posun v obsahu právní

normy, neboť i bez této změny by bylo nutno

s ohledem na dvoustupňové řízení o příspěvku vykládat pojem rozhodnutí stejně. To

ostatně platí i pro výklad zmiňovaného § 46

odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, které obsahuje podobnou konstrukci.

[16] Nadále se však neshoduji s chápáním

příspěvku tak, jak je názorovou většinou prezentován. Není mezi námi sporu o tom, že ani

po novele zákona nemají pečující osoba či

poskytovatel sociálních služeb žádný přímý

nárok na částky příspěvku přiznané osobě závislé a příspěvek je stále jejím osobním nárokem. K tomu je ovšem dále nutno zohlednit,

že úhrada potřebné pomoci za služby poskytnuté osobou podle § 78 odst. 1 zákona o so-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

ciálních službách by sice měla být primárně

prováděna z příspěvku, ale může být samozřejmě hrazena i z příjmů jiných, a že počet

poskytovatelů služeb i rozsah jejich péče není zákonem nijak limitován. K dalším tvrzeným dotčením na právech pečující osoby pak

lze jen poznamenat, že zápočet doby péče

o osobu závislou ve II. a vyšším stupni pro

účely důchodového pojištění se neděje na základě rozhodnutí o příspěvku, ale v samostatném řízení podle § 85 zákona č. 582/1991 Sb.,

o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Bez tohoto rozhodnutí nemají samotná

péče o závislého i uznání stupně jeho závislosti na důchodové nároky pečující osoby

žádný vliv. Stejně tak smlouva o poskytování

sociálních služeb podle § 91 zákona o sociálních službách (podobně jako smlouva podle

§ 83 odst. 3 tohoto zákona) se řídí ustanoveními občanského zákoníku, pečující osoby či

jiní poskytovatelé sociálních služeb tedy mají

nárok na odměnu z této smlouvy bez ohledu

na vyplácení příspěvku na péči a mohou své

nesplacené pohledávky uplatnit v rámci dědického řízení.

[17] Větší část z pasáže o „nespravedlnosti“ a „nerovnosti“ v postavení pečujících osob

v případě úmrtí pečující osoby před rozhodnutím a po rozhodnutí obsažená v bodu [37]

postupovacího usnesení, s nímž se zřejmě názorová většina ztotožňuje, tak nepostihuje

podstatu věci.

[18] Dle mého názoru tedy nelze udělat

jednoduchou rovnici, podle níž slouží-li příspěvek k úhradě poskytnuté péče, je zájem

pečujících osob či poskytovatelů sociálních

služeb na rozhodnutí o příspěvku natolik intenzivní, že je zapotřebí přiznat jim i právo

vstoupit do práv zemřelého účastníka v soudním řízení o přezkoumání rozhodnutí ve věci

nároku na dávku, ačkoliv takovéto právo v řízení před správním orgánem nemají, jejich

vstup do řízení je upraven originálně a limitovány jsou i odvozené hmotněprávní nároky, které na ně z originálního nároku zemřelého mohou přejít. Tady si lze ostatně položit

i otázku, jsou-li práva pečujících osob či poskytovatelů sociálních služeb v řízení o příspěvku tak silná, jak má názorová většina za to,

zda jim ještě za života oprávněného spíše nepřiznat postavení účastníků řízení podle § 27

odst. 2 správního řádu, jak už (byť poněkud

nejasně) judikoval čtvrtý senát ve svém rozsudku ze dne 6. 2. 2014, čj. 4 Ads 107/2013-29.

[19] K tomu dále jen podotýkám, že dle

mého soudu názorová většina značně zkreslila vyznění výše zmíněného nálezu Ústavního

soudu sp. zn. III. ÚS 3069/10, který řešil otázku právního nástupnictví v oblasti odškodňovacích dávek, konkrétně na půdorysu zák.

č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za

osvobození, politickým vězňům a osobám

z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů. Podle § 7 odst. 2 tohoto zákona včas uplatněný nárok, pokud o něm nebylo rozhodnuto

nebo pokud nedošlo k výplatě jednorázové

peněžní částky, přechází v případě úmrtí

oprávněné osoby na její dědice (stejnou či

podobnou úpravu mají i další odškodňovací

předpisy, např. zákon č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku

k důchodu některým osobám, o jednorázové

peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945).

[20] I když s ohledem na jednorázový

charakter dávky zákonodárce při formulaci

tohoto ustanovení hovoří přímo o přechodu

nároku na dědice, nikoliv jen na částky splatné do dne smrti, a po smrti oprávněného mají pozůstalí samostatné nároky podle § 2 odst. 2

zákona, je zřejmé, že úprava přechodu práv je

podobná posuzované. Ústavní soud se ve

zmiňovaném nálezu neomezil jen na konstatování ústavnosti názoru Nejvyššího správního soudu, ale provedl samostatný a podrobný

rozbor citovaného ustanovení, jehož základní

teze a závěry dopadají i na projednávaný případ. Nezbývá mi, než z tohoto nálezu obsáhle

citovat.

[21] Podle Ústavního soudu: „[z] výše citovaného § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb.

je zjevné, že sukcese jako taková připuštěna

je; právo (nárok) na poskytnutí (vyplacení)

jednorázové peněžní částky není právem,

jež by smrtí fyzické osoby (žadatele) coby

osobně s ní spjaté zaniklo. Současně však není pominutelné, že toto ustanovení pro přechod hmotněprávního nároku obsahuje evidentní omezení;

to spočívá v tom, že

v případě úmrtí oprávněné osoby přechází

včas uplatněný nárok na dědice pouze tehdy, jestliže o něm nebylo rozhodnuto nebo

pokud nedošlo k výplatě jednorázové peněžní částky (v posledně uvedeném případě jde

o samozřejmé situace, kdy bylo za života

oprávněného rozhodnuto kladně, aniž by

dotud bylo plněno).“

[22] „Rozhodujícím tedy je výklad podmínky vyjádřené souslovím ,pokud o něm

[pozn.: o včas uplatněném nároku žadatele]

nebylo rozhodnuto‘. Není důvod pochybovat, že za kritické ,rozhodnutí‘ ve smyslu § 7

odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. jest mít rozhodnutí vydané v řízení, k jehož vedení je

v rámci své věcné příslušnosti zakotvené

v § 6 zákona povolán správní orgán – Česká

správa sociálního zabezpečení, a to v řízení

,podle správního řádu‘ (srov. § 7 odst. 3 zákona), ,jehož účelem je vydání rozhodnutí,

jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší

práva anebo povinnosti jmenovitě určené

osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje,

že taková osoba práva nebo povinnosti má

anebo nemá‘ (srov. § 9 [správního řádu]).

Obdobně správní řízení vymezuje ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu, a podle jeho

§ 73 odst. 2 věty první dále platí, že pravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky

a pro všechny správní orgány, a pro jiné osoby v případech stanovených zákonem v rozsahu v něm uvedeném.“

[23] „Oproti tomu není přesvědčivého argumentu, aby takové rozhodnutí bylo situováno až do soudně přezkumné fáze řízení,

jestliže soudu (oproti správnímu orgánu)

věcně ustavovat práva a povinnosti účastníka správního řízení nebo je autoritativně

deklarovat – naopak – nepřísluší; v tomto řízení je totiž oprávněn (i na rozdíl od řízení

dle části páté o. s. ř.) toliko posoudit (přezkoumat) zákonnost předchozího rozhodnutí správního orgánu. Rovněž z ohledu

k principu právní jistoty (není opodstatněné

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

činit rozdíl, je-li podána správní žaloba či nikoli) nelze upřít validitu názoru, že slovním

spojením vyjádřeným v § 7 odst. 2 zákona

č. 261/2001 Sb. (,pokud o něm nebylo rozhodnuto‘) je přiléhavé rozumět tak, že nárok na odškodnění přechází na dědice pouze do doby, než ve věci bylo správním

orgánem pravomocně rozhodnuto o předmětu řízení, a vydané rozhodnutí jak správní orgán, tak i účastníky řízení zavazuje.“

[24] „Jinými slovy,

jen v případě, že

žadatel o odškodnění (otec stěžovatelek)

zemřel v průběhu správního řízení (do doby

pravomocného rozhodnutí), by nárok přecházel na dědice (stěžovatelky), které by tím

vstoupily i do jeho procesních práv a staly se

tak účastníky správního řízení, jakož i případně následného řízení soudního. Tak tomu však v dané věci není.“

[25] „Stojí za zaznamenání, že i vdovy

a vdovce, resp. děti osob uvedených v § 1

a § 2 zákona č. 261/2001 Sb. povolává tento

zákon (viz § 3 odst. 1) za osoby oprávněné

(tj. nikoli coby jejich nástupce, nýbrž jako

nositele samostatných nároků); činí tak ale

za zvláštních podmínek, jež zde splněny nejsou, a pro danou věc odtud nelze vytěžit

ničeho.“

[26] „Stěžovatelky svojí oponenturou

uplatňují názory, jež viditelně nesou pečeť

uvažování ,soukromoprávního‘ a přehlížejí

specifika rozhodných souvislostí veřejnoprávních. Pro ně, a pro konkrétní kontext

,rehabilitační‘, resp. restituční totiž platí, že

,je věcí státu, aby určil, za jakých podmínek

budou poškozené osoby odškodněny‘, a jak

konstatoval Ústavní

soud v rozhodnutí

sp. zn. II. ÚS 3241/10, ,zákonodárce tak může

stanovit nejen okruh oprávněných osob, ale

i rozsah majetku a časové limity restitucí. Při

stanovení rozsahu odškodnění je zákonodárce pouze limitován zákazem libovůle‘. Ostatně i ve sféře soukromoprávní není vyloučeno, aby určité nároky (vázané na konkrétní

osobu) byly efektivně uplatnitelné pouze za

jejího života, a tím jen v určitém stadiu řízení; zemře-li kupříkladu žalobce v řízení o plnění z titulu bolestného či ztížení společenského uplatnění, dědici rovněž nemohou

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

podat opravný prostředek proti jemu nepříznivému rozhodnutí, byť by poté ještě běžela

lhůta, a byli přesvědčeni – jako nyní stěžovatelky – že ,otázka, zda bylo o nároku zákonným způsobem rozhodnuto správně‘, je

,právně sporná‘.

[27] „Dospěl-li

tudíž Nejvyšší správní

soud – s adekvátním odůvodněním – k závěru, že v dané věci stěžovatelkám dobrodiní

ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb.

nesvědčí, a tím ani procesní legitimace k podání správní žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o obnově řízení, nelze mu

z vyložených hledisek ústavněprávního přezkumu ničeho vytknout; nepřešlo-li na stěžovatelky právo dříve (neúspěšně) uplatněné jejich předchůdcem ve správním

řízení, nemohlo na ně přejít ani procesní

oprávnění (legitimace) k jeho následné

ochraně v řízení soudním“.

[28] Je zřejmé, že názor Ústavního soudu

je nezávisle na názoru mnou zde prezentovaném s tímto v souladu a vychází ze stejných

premis.

[29] Závěrem už jen poznamenávám, že si

nedělám iluze o jasném a nezpochybnitelném

záměru zákonodárce při formulaci všech výše rozebíraných ustanovení o přechodu práv.

Problémy, které rozšířený senát řeší, však dle

mého názoru nevyplývají primárně z nich,

ale jak správně zaznamenala i názorová většina převážně z reformy správního soudnictví

provedené soudním řádem správním. Tímto

procesním předpisem byl zrušen institut

opravných prostředků a v řízení o žalobě

jsou nyní přezkoumávána již jen rozhodnutí

pravomocná a zpravidla též i vykonatelná. Byla tak přetržena návaznost správního řízení

a soudního přezkumu v některých věcech

a tím i bezproblémová aplikace příslušných

ustanovení zvláštních předpisů.

[30] V projednávané věci ovšem nelze potíže s výkladem příslušných ustanovení

o právním nástupnictví svádět jen na reformu správního soudnictví, byť se na nich i zde

významně podílí. Problém je totiž způsoben

i tím, že příspěvek na péči je formálně (byť ne

zcela obsahově) dávkou novou, která je v zá-

Příspěvková organizace Centrum Rožmitál pod Třemšínem proti Ministerstvu práce a so- ciálních věcí o příspěvek na péči, o kasační stížnosti žalovaného. veným v odůvodnění tohoto rozsudku, se tedy předně zaměří na to, zda byla kontrolovaná prodejna stěžovatelky rozdělena na prodejní úseky ve smyslu § 16 odst. 1 písm. b)

bodu 2 zákona o potravinách. Pokud by prodejna nebyla rozdělena na prodejní úseky a č. 206/2009 Sb. č. 100/2012 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3069/10).