4 Afs 350/2021

4 Afs 350/2021- 46 - text

 4 Afs 350/2021-49 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: EXELSIOR GROUP s.r.o., se sídlem Pekařská 621/7, Praha 5, zast. JUDr. Alfrédem Šrámkem, advokátem, se sídlem Českobratrská 1403/2, Ostrava, proti žalovanému: Generální finanční ředitelství, se sídlem Lazarská 15/7, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2020, č. j. 60002/20/7700 40470

010198, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2021, č. j. 11 Af 2/2021 40,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

17. III. [7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní brojí proti napadenému rozsudku kasační stížností pro jeho nezákonnost a odkazuje na kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. [8] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, jak městský soud vyložil čl. V odst. 1 pokynu D

17. Má za to, že pokud městský soud považuje pochybení uvedená v čl. V odst. 1 písm. m) uvedeného pokynu za závažná pochybení neuvedená konkrétně ve výčtu, pak logicky pochybení ve výčtu uvedená musí rovněž naplnit kritérium závažného pochybení. Z uvedeného důvodu dané ustanovení obsahuje slovní spojení „ostatní závažná pochybení“. [9] Stěžovatelka setrvává na argumentaci vyjádřené již v žalobě (kterou doslovně opakuje), v níž popírá jakýkoliv vliv jejích pochybení (zkrácení lhůty k podání nabídek a ověření zápisu uchazeče ve veřejné zakázce v obchodním rejstříku) na výsledek zadávacího řízení. [10] Městský soud podle stěžovatelky v případě u ní zjištěných pochybení neposoudil, zda došlo k objektivně závažnému porušení, nikoliv pouze porušení dovozenému z titulu pravidel (veřejné zakázky), a zda tato pochybení měla vliv na výsledek zadávacího řízení. Stěžovatelka je názoru, že městský soud tuto otázku posoudil chybně a napadený rozsudek je tedy nezákonný. IV. [11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že skutečnosti, v jejichž naplnění lze spatřovat zákonem stanovené důvody hodné zvláštního zřetele ve smyslu § 44a odst. 12 rozpočtových pravidel, pro něž může dojít k prominutí odvodu nebo penále za porušení rozpočtové kázně, vymezuje právě pokyn D

17. Jelikož je tento pokyn veřejný, přispívá k transparentnosti řízení, umožňuje subjektům zjistit sazbu odvodu i penále a dochází jím k „nastavení“ správní praxe, kterou je žalovaný vázán i v projednávané věci. Žalovaný má za to, že řádně uvedl a zdůvodnil, která konkrétní ustanovení pokynu D 17 dopadají na porušení, jichž se dopustila stěžovatelka. Nelze přitom uvažovat o jejich podřazení pod jiná ustanovení tohoto pokynu. Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. V. [12] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného opakuje svůj právní názor, že žalovaný i městský soud nesprávně vyložili obsah ustanovení čl. V odst. 1 pokynu D

17. Poukazuje na to, že nenavrhovala, aby se žalovaný odchyloval od své praxe, ale aby správně aplikoval ustanovení pokynu D

17. Přestože tedy stěžovatelka kvituje, že žalovaný předestřel transparentní a zákonný postup, jak bude aplikovat zákon, setrvává na závěru, že se od tohoto postupu v projednávané věci odchýlil. [13] Žalovaný v duplice zdůrazňuje, že porušení spočívající v nedodržení stanovené minimální lhůty pro podání nabídek přímo odpovídá pochybení obsaženému v čl. V odst. 1 písm. d) pokynu D

17. Druhé porušení stěžovatelky zase zcela koresponduje s čl. V odst. 1 písm. c) pokynu D 17, neboť spočívá v tom, že z její strany došlo „k uzavření smlouvy s uchazečem, který měl být vyloučen“. Stěžovatelkou odkazovaný čl. V odst. 1 písm. n) uvedeného pokynu nemůže být v projednávané věci použit, neboť se pod něj podřazují pouze ta porušení, která svou skutkovou podstatou neodpovídají porušením uvedeným v písm. a) až m) téhož ustanovení, a současně se jedná o taková porušení, která nemohou mít ani potenciálně vliv na výsledek zadávacího řízení. [14] Žalovaný dále uvádí, že nejenom, že pochybení, jichž se stěžovatelka dopustila, lze podřadit pod konkrétní skutkové podstaty vyjmenované v čl. V odst. 1 pod písm. a) až l), ale rovněž nelze souhlasit s tvrzením stěžovatelky, že tato pochybení nemohla ani potenciálně mít vliv na výsledek zadávacího řízení. Žalovaný má naopak za to, že nelze vyloučit, že pokud by minimální lhůta pro podání nabídek nebyla v zadávacích řízeních zkrácena, mohla stěžovatelka (coby zadavatelka zakázky) obdržet i další nabídky od jiných uchazečů, které mohly být srovnatelné či výhodnější než nabídky, které obdržela. V případě druhé veřejné zakázky, kdy byla uzavřena kupní smlouva s uchazečem, který měl být vyloučen, žalovaný namítl, že pokud by bylo zadávací řízení v souladu s pravidly zrušeno a opakováno, není vyloučeno, že stěžovatelka mohla obdržet i jiné nabídky od jiných uchazečů o zakázku, přičemž některé mohly být i výhodnější. Žalovaný z uvedených důvodů trvá na tom, že postupoval v souladu s pokynem D

17. VI.

[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[16] Nejvyšší správní soud před samotným věcným projednáním kasační stížnosti předesílá, že ačkoliv se stěžovatelka ve své kasační stížnosti dovolává kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., je existence tohoto důvodu v posuzované věci pojmově vyloučena. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. z povahy věci přichází v úvahu pouze tehdy, dojde li přezkoumávaným rozhodnutím soudu k odmítnutí návrhu (žaloby) nebo k zastavení řízení. Jelikož podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena § 103 odst. 1 s. ř. s. záležitostí právního hodnocení věci kasačním soudem, nejedná se o nedostatek návrhu (kasační stížnosti), který by bránil jeho věcnému projednání (srov. například rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 50, publ. pod č. 161/2004 Sb. NSS). Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že podle obsahu stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy namítá nezákonnost napadeného rozsudku pro nesprávné právní posouzení věci městským soudem.

[17] Kasační stížnost není důvodná.

[18] Pro přehlednost Nejvyšší správní soud nejprve shrnuje podstatné skutkové okolnosti, o nichž však není mezi účastníky řízení sporu. Ministerstvo průmyslu a obchodu stěžovatelce poskytlo na projekt dotaci. Finanční úřad u stěžovatelky provedl daňovou kontrolu, při níž zjistil, že se v rámci zadání dvou veřejných zakázek souvisejících s uvedeným projektem dopustila vícero porušení rozpočtové kázně. První porušení spočívalo v nedodržení minimální lhůty pro předkládání nabídek, kterého se stěžovatelka dopustila u obou veřejných zakázek. Přestože v souladu s bodem 14 pravidel měla tato lhůta činit minimálně 30 dnů od data zveřejnění v Obchodním věstníku, stěžovatelka stanovila lhůtu „pouze“ v rozsahu 29 dnů a 10 hodin u první veřejné zakázky, resp. 29 dnů a 12 hodin u druhé veřejné zakázky. Stěžovatelka podle finančního úřadu porušila rozpočtovou kázeň (u druhé veřejné zakázky) také v tom, že v rozporu s body 18 a 21 pravidel posoudila nabídku, k níž uchazeč nepředložil aktuální výpis z obchodního rejstříku, čímž nedoložil splnění profesní kvalifikace požadované zadávací dokumentací.

[19] Finanční úřad následně po proběhlé daňové kontrole vydal dne 31. 5. 2017 dva platební výměry na odvod za porušení rozpočtové kázně a dne 25. 7. 2018 také na penále za prodlení s úhradou těchto odvodů. Stěžovatelka na to požádala žalovaného v souladu s § 44a odst. 12 rozpočtových pravidel o prominutí těchto odvodů i penále, čemuž žalovaný napadeným rozhodnutím částečně vyhověl. Zčásti prominul vyměřené penále za prodlení, vyměřené odvody žalovaný však neprominul (viz odst. [2]).

[20] Podle § 44a odst. 12 rozpočtových pravidel, generální finanční ředitelství může z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominout odvod za porušení rozpočtové kázně nebo penále za prodlení s ním, s výjimkou odvodu neoprávněně použitých nebo zadržených peněžních prostředků podle § 44 odst. 2 písm. a) a b).

[21] Podle čl. I odst. 1 pokynu D 17, předmětem tohoto pokynu je stanovení jednotných pravidel pro posuzování žádostí o prominutí odvodů nebo penále za porušení rozpočtové kázně k zajištění shodného rozhodování v identických nebo obdobných případech porušení rozpočtové kázně tak, aby bylo zamezeno zvýhodnění některých žadatelů a tím poskytnutí veřejné podpory podle práva Evropské unie. Tento pokyn vymezuje skutečnosti, v jejichž faktickém naplnění lze spatřovat zákonem stanovené důvody hodné zvláštního zřetele ve smyslu ustanovení § 44a odst. 10 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) ve znění pozdějších předpisů (ve znění účinném projednávaný případ se jedná o § 44a odst. 12 – pozn. soudu), pro něž může dojít k prominutí odvodu anebo penále za porušení rozpočtové kázně a kritéria, podle kterých bude o předložených žádostech rozhodováno. (důraz přidán soudem).

[22] Z citovaného článku pokynu D 17 je zřejmé, že tento pokyn má sloužit k transparentnímu výkladu neurčitého právního pojmu důvody hodné zvláštního zřetele obsaženého v § 44a odst. 12 rozpočtových pravidel, jakož i k nastavení kritérií pro rozhodování o žádostech. Tím má být zajištěno shodné rozhodování v identických či obdobných případech a současně i zamezeno zvýhodňování některých žadatelů o prominutí odvodu či penále. Za tímto účelem jsou také v čl. IV a čl. V tohoto pokynu uvedena jednotlivá typizovaná porušení rozpočtové kázně, která představují důvody hodné zvláštního zřetele a s nimi spojené procentuální sazby odvodů a sazby penále včetně výše neprominutí.

[23] Nejvyšší správní soud na tomto místě uvádí, že za správný považuje dílčí závěr městského soudu, podle nějž uvedený pokyn „je v tomto ohledu vstřícnější než zákon, neboť nevyžaduje existenci konkrétních důvodů hodných zvláštního zřetele, ale za takové důvody považuje již samotný typ porušení rozpočtové kázně.“ Uvedený závěr přitom není v rozporu s tím, co v kasační stížnosti namítá stěžovatelka. Ta tvrdí, že posouzení charakteru u ní zjištěných pochybení (porušení rozpočtové kázně) provedl městský soud chybně, neboť pokud vyslovil, že pochybení podle čl. V odst. 1 písm. m) pokynu D 17 představuje závažné pochybení neuvedené ve výčtu [tj. pod písm. a) až l), téhož ustanovení], pak i ta pochybení, jež jsou uvedena ve výčtu, musí rovněž naplnit toto kritérium závažného pochybení. Současně stěžovatelka také tvrdí, že v jejím případě bylo na místě aplikovat čl. V odst. 1 písm. n) tohoto pokynu, neboť jí vytčená pochybení výsledek zadávacího řízení nikterak neovlivnila.

[24] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že to není městský soud, kdo považuje pochybení, na něž dopadá čl. V odst. 1 písm. m) pokynu D 17, za závažná, nýbrž jsou takto definovaná přímo ve zmíněném pokynu. Jak k tomu také městský soud správně uvedl v odstavci 34. napadeného rozsudku, písm. m) a n) v čl. V odst. 1 pokynu D 17 plní funkci „zbytkových položek“ pro porušení povinností, která nejsou výslovně vyjmenována v písmenech předcházejících [tj. a) až l)]. Zatímco pod čl. V odst. 1 písm. m) pokynu D 17 je třeba zařadit ostatní výše neuvedená závažná pochybení zadavatele, která mohla mít vliv na výsledek zadávacího/výběrového řízení, tedy taková pochybení, která nejsou výslovně vyjmenována ve stejném ustanovení pod písm. a) až l), avšak potenciálně jsou způsobilá ovlivnit výsledek veřejné zakázky, pod pochybení, jež má na mysli čl. V odst. 1 písm. n) daného pokynu, se řadí ostatní pochybení, které nemohlo ani potenciálně mít vliv na výsledek zadávacího řízení.

[25] Z právě uvedeného vyplývá, že stěžovatelkou namítané kritérium „závažnosti“ pochybení od sebe odlišuje právě tyto dvě zbytkové kategorie pochybení navzájem. V ustanoveních pod oběma zmíněnými písmeny daného pokynu jsou totiž upravena pochybení „neuvedená výše“, resp. „ostatní“, tedy ta, na něž nedopadají písmena předcházející. Jinými slovy, zjistí li žalovaný, že určité pochybení není jako typové výslovně vyjmenováno v písmenech a) až l) článku V odst. 1 pokynu D 17, ale současně je závažné s potenciálním vlivem na výsledek zadávacího řízení (což je předmětem jeho správního uvážení), podřadí je pod čl. V odst. 1 písm. m) uvedeného pokynu. Pokud by se však jednalo o pochybení nespadající ani pod písm. a) až l) daného ustanovení, a které nadto nemohlo mít ani potenciálně vliv na výsledek zadávacího řízení, bylo by podřaditelné pod písm. n) téhož ustanovení, které stanovuje nulovou procentní sazbu odvodu i penále. Podřazení zjištěných pochybení pod tato písmena m) a n) se přitom vždy děje v intencích úvahy správního orgánu, kterou je třeba v rozhodnutí také odůvodnit s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti případu. Jak ale shora uvedeno, v nynější věci se o pochybení tohoto typu nejedná, tudíž jakákoliv polemika o těchto typových případech, jež by bylo možno podřadit pod čl. V odst. 1 písm. m) nebo n) pokynu D 17, je zde bez významu.

[26] Stěžovatelka se také mýlí, pokud dovozuje, že ze znění čl. V odst. 1 písm. m) pokynu D 17 vyplývá další kritérium „závažnosti pochybení“, které se vztahuje i na ty typové případy pochybení vyjmenované v jeho čl. V odst. 1 písm. a) až l). Pokud jde o tyto výslovně vyjmenované případy pochybení, jejich závažnost již byla žalovaným předběžně zvážena a vyhodnocena a jejich výslovné zařazení pod zmíněná písmena a) až l) čl. V odst. 1 pokynu D 17 svědčí o tom, že žalovaný tato pochybení považoval za natolik závažná, že u nich neuvažoval o možnosti stanovit odvod ve výši 0 %, resp. penále ve výši 0.

[27] V posuzovaném případě přitom žalovaný, jak shora uvedeno, porušení rozpočtové kázně stěžovatelky spočívající ve zkrácení lhůty pro podání nabídek podřadil pod čl. V odst. 1 písm. d) pokynu D 17. Podle něj je důvodem hodným zvláštního zřetele ve smyslu § 44a odst. 12 rozpočtových pravidel „porušení povinnosti stanovit lhůtu pro podání nabídky/podání žádosti o účast v minimální stanovené délce.“

[28] Jde li o porušení rozpočtové kázně spočívající v tom, že stěžovatelka ze zadávacího řízení nevyloučila uchazeče, který nedoložil aktuální výpis z obchodního rejstříku (a tohoto uchazeče nakonec vybrala), to žalovaný podřadil pod pochybení uvedené čl. V odst. 1 písm. c) pokynu D 17. Ten stanoví, že skutečností představující důvod hodný zvláštního zřetele je „uzavření smlouvy s uchazečem, který měl být vyloučen.“

[29] Nejvyšší správní soud se s podřazením stěžovatelce vytčených pochybení pod shora uvedená ustanovení pokynu D 17 tak, jak je provedl žalovaný a posléze v napadeném rozsudku městský soud, zcela ztotožňuje. Z výše uvedených „skutkových podstat“ porušení rozpočtové kázně stanovených v daném pokynu je patrné, že zcela korespondují s tím, jaká porušení u stěžovatelky zjistil finanční úřad. Ostatně o typové povaze pochybení, jichž se stěžovatelka dopustila, nebylo mezi účastníky řízení sporu. Rozdílný byl pouze náhled na způsobilost těchto pochybení ovlivnit výsledek veřejné zakázky.

[30] Stěžejní stížnostní argumentace totiž tkví v právním názoru stěžovatelky, že všechna porušení, jichž se dopustila (a která co do druhu nezpochybňuje), měla být podřazena pod čl. V odst. 1 písm. n) pokynu D 17, pod který se podřazují „ostatní pochybení, která nemohla ani potenciálně mít vliv na výsledek zadávacího řízení“, a u nichž je stanovena sazba odvodu 0 % a sazba penále 0.

[31] Nejvyšší správní soud však s tímto stěžovatelčiným výkladem pokynu D 17 nesouhlasí. Článek V odst. 1 písm. n) pokynu D 17, jenž je, jak správně městský soud uvedl, zbytkovou kategorií, v podstatě stanoví dvě podmínky, které musí být splněny kumulativně, aby bylo možné pod něj určité pochybení v podobě porušení rozpočtové kázně podřadit. Zaprvé se musí jednat o pochybení, která nejsou výslovně uvedena v článku V odst. 1 pokynu D 17 pod písm. a) až m), a zadruhé se musí jednat o pochybení, která nemohou mít ani potenciálně vliv na výsledek zadávacího řízení.

[32] V daném případě se však jednalo o porušení, která nesplňovala již výše uvedenou první podmínku. U stěžovatelky zjištěná pochybení, jichž se dopustila u obou veřejných zakázek, bylo totiž možno zcela jednoznačně podřadit pod konkrétní porušení rozpočtové kázně vyjmenované v čl. V odst. 1 pod písm. c) a d) daného pokynu, jak shora uvedeno. Již pro uvedené nebylo na místě zabývat se jejich potenciálním vlivem na výsledek zadávacího řízení ve smyslu druhého předpokladu vyloženého výše v odst. [31]. Městský soud tedy v tomto směru při výkladu uvedeného pokynu nikterak nepochybil.

[33] Nejvyšší správní soud připomíná, že podle § 44a odst. 12 rozpočtových pravidel žalovaný může z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominut odvod za porušení rozpočtové kázně či penále za prodlení. Již městský soud v napadeném rozsudku přitom upozornil na to, že posouzení, zda v konkrétním případě žalovaný k prominutí odvodu a/nebo penále (zcela nebo zčásti) přistoupí, je věcí jeho správního uvážení. Jeho soudní přezkum je omezený pouze na posouzení, zda správní orgán nepřekročil meze své diskrece nebo zda jí nezneužil, tzn. zda nebylo správní rozhodnutí zatíženo svévolí správního orgánu, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem (viz např. rozsudky ze dne 1. 9. 2021, č. j. 1 Azs 152/2021 68, ze dne 4. 9. 2015, č. j. 8 As 133/2014 51 a řada dalších).

[34] V projednávaném případě právě tím, že žalovaný vytvořil již mnohokráte odkazovaný pokyn, podle nějž při rozhodování o žádostech o prominutí odvodu či penále postupoval, nejenže transparentně vyložil neurčitý právní pojem „důvody hodné zvláštního zřetele“, na jehož půdorysu k rozhodování dochází, ale současně vymezil i předvídatelné parametry, z nichž vychází při rozhodování o žádostech založeném na správní úvaze. Podle uvedeného pokynu, jehož srozumitelnost či soulad se zákonem ani stěžovatelka nezpochybňuje, postupoval i v nynějším případě, aniž jakkoliv vybočil z mezí a limitů, jež v tomto pokynu v rámci daném mu § 44a odst. 12 rozpočtových pravidel sám vymezil. Samotný pokyn D 17 pak také není projevem svévole žalovaného, ale představuje nástroj pro předvídatelné a jednotné rozhodování shodných či obdobných případů v rámci daném mu zákonem (rozpočtovými pravidly). Žalovaný se v souzeném případě z mezí, hledisek a kritérií, jež na základě rozpočtových pravidel v pokynu D 17 vymezil, nikterak neodchýlil, a proto lze uzavřít, že městský soud nepochybil, dospěl li k závěru, že rozhodnutí žalovaného je souladné se zákonem.

[35] Nejvyšší správní soud shrnuje, že kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn. VII.

[36] Kasační stížnost není pro výše uvedené důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud ve smyslu § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

[37] Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, právo na náhradu nákladů řízení tudíž nemá. Žalovanému jako v řízení úspěšnému účastníkovi žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, a proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 10. května 2023

Mgr. Petra Weissová předsedkyně senátu