4 As 40/2023

4 As 40/2023- 69 - text

4 As 40/2023-75

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Mgr. M. P., zast. Mgr. Jaroslavem Dvořákem, advokátem, se sídlem Gorkého 502, Kladno, proti žalovaným: 1) Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, 2) Středočeský kraj, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. 1. 2023, č. j. 59 A 42/2022

45,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Krajský soud v Praze usnesením ze dne 12. 1. 2023, č. j. 59 A 42/2022

45, odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, který měl podle žalobce spočívat v omezení dopravní obslužnosti prostřednictvím omezení konkrétních linek a vyřazení linek MHD Kladno ze systému Pražské integrované dopravy ode dne 1. 9. 2022 na základě aplikace Standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje.

[2] V odůvodnění usnesení krajský soud dospěl k závěru, že nebyly splněny procesní předpoklady pro věcné projednání žaloby. Nejprve citoval dotčená ustanovení zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o službách v přepravě“), a uvedl, že posláním správních soudů je chránit veřejná subjektivní práva, případně rozhodovat o dalších věcech stanovených právními předpisy. Správní soud tedy nechrání zákonnost jednání veřejné správy v obecné rovině, zároveň je nepřípustná i tzv. actio popularis ve prospěch třetích osob. Žalobci nesvědčilo žádné veřejné subjektivní právo na zajištění dopravní obslužnosti, nebyl tak dotčen ve své právní sféře, a proto byl osobou zjevně neoprávněnou podle § 46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), k podání zásahové žaloby, a to i ve prospěch třetích osob, tedy ostatních cestujících, na něž odkazoval. Krajský soud dále poukázal na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 a konstatoval, že ani zmíněný předpis nezakládá žádná veřejná subjektivní práva osob na zajištění dopravní obslužnosti, nýbrž stanoví pravidla zasahování příslušných orgánů do odvětví veřejné přepravy cestujících. Obdobnou problematiku pak upravuje rovněž zákon o službách v přepravě. Ačkoli tak má dopravní obslužnost přispívat k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu, a spadá tak do oblasti tzv. pečovatelské správy, to automaticky neznamená, že každý, kdo hodlá dopravní obsluhu využívat, má veřejné subjektivní právo na zajištění dopravní obslužnosti, a to v jím preferované podobě. Zákon o službách v přepravě totiž pojem dopravní obslužnosti definuje jako společný pojem, k němuž se vztahují pravomoci státu, krajů a obcí a veřejná podpora včetně smluv v souvislosti s ní uzavíraných. Navíc neexistuje ústavní právo na veřejnou dopravu, jehož by se bylo možné dovolávat i bez zákonné úpravy, na rozdíl například od práva na přístup ke zdravotní péči nebo ke školnímu vzdělání.

[3] Vzhledem k potřebě krajů a obcí zajistit hospodárné, efektivní a účelné dopravní plánování tak nelze podle krajského soudu zohledňovat potřeby každého jednotlivce. Podstatné proto je, aby síť dopravních spojů přispívala k rozvoji regionu jako celku. Příslušné orgány musí zohlednit řadu kritérií, například počet obyvatel obce, sídlo významného zaměstnavatele, dobu využívání dopravních služeb apod. Žádnému konkrétnímu občanu tak nelze garantovat, že se dopraví do zaměstnání nebo do školy v jím preferovaný čas a podle jeho potřeb, případně že vůbec bude zaveden příslušný spoj. Krajský soud zdůraznil, že zajišťování dopravní obslužnosti je pouze jedním z řady úkolů, které musí obce a kraje z vlastních rozpočtů zajišťovat, a proto je nutno na něj nahlížet v kontextu všech regionálních souvislostí. Co se týče samotného žalobce, krajský soud zdůraznil, že má trvalý pobyt v hl. m. Praze, není tak občanem statutárního města Kladna ani Středočeského kraje. Zároveň žalobce nepředložil žádný důkaz ohledně využívání hromadné dopravy do zaměstnání. V této souvislosti krajský soud vyjmenoval práva občanů kraje a konstatoval, že pozice žalobce při zajišťování dopravní obslužnosti v předmětném regionu byla oproti občanům Středočeského kraje slabší.

[4] Krajský soud dále uvedl, že žalobcovy cesty hromadnou dopravou mohly být samostatně zohledněny pouze při monitorování vytíženosti konkrétních linek, kterými cestuje. Významněji pak musely být zohledněny odůvodněné potřeby občanů kraje. Bylo by nelogické, aby se určité podoby dopravní obslužnosti kraje mohl u soudu domáhat například i občan statutárního města Brna, který do statutárního města Kladna dojíždí občas jako divák na hokejové zápasy, čímž podle § 2 zákona o službách v přepravě uspokojuje své kulturní potřeby. Do samostatné působnosti územně samosprávných celků jsou totiž zařazeny především záležitosti právě jejich občanů. Přestože žalobce není občanem statutárního města Kladna ani Středočeského kraje, měl k dispozici nástroje k ovlivnění popsané situace, například komunální volby či uspořádání místního či krajského referenda. Z okolností případu totiž plyne, že jde především o důsledek politického sporu ohledně priorit financování. Podstatná část žaloby se věnovala popisu sporů mezi statutárním městem Kladnem a žalovaným 2) ohledně výkonu samostatné působnosti v oblasti dopravní obslužnosti, které však nemohly být předmětem soudního přezkumu v rámci posuzované žaloby. Krajský soud uzavřel, že žalobce nemá veřejné subjektivní právo ani na to, aby hromadnou dopravou cestoval zdarma či za zvýhodněnou cenu, byť je dostupnost veřejné hromadné dopravy žádoucí.

II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků řízení

[5] Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost, v níž označil důvody uvedené v ustanoveních § 103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s.

[6] V ní stěžovatel nejprve namítl, že ačkoli je jeho evidenční trvalý pobyt v hl. m. Praze, jeho přechodné bydliště je dlouhodobě ve statutárním městě Kladně, a proto se považuje za jeho obyvatele. Již v žalobě uvedl, že pravidelně dojíždí autobusovými spoji z Kladna do svého zaměstnání v Praze (u Ministerstva vnitra a v Poslanecké sněmovně). V žalobě popsaný nezákonný zásah jej tak přímo zkrátil na veřejných subjektivních právech. Dotčené veřejné subjektivní právo přitom nemusí dosahovat ústavní dimenze. Závěry krajského soudu byly zjednodušující a nezabývaly se faktickými dopady popsané situace a možnostmi obrany osob zasažených nezákonným zásahem žalovaných. Krajský soud mu tak odepřel ochranu práv.

[7] Co se týče konkrétního veřejného subjektivního práva, které bylo jednáním žalovaných zasaženo, stěžovatel namítl, že základní dopravní obsluha území veřejnou dopravou se považuje za součást základních sociálních práv občana Evropské unie (dále jen „EU“) a jednu ze zásad evropského pilíře sociálních práv. V této souvislosti stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2018, č. j. 8 As 152/2016

47, č. 3782/2018 Sb. NSS, a na odbornou komentářovou literaturu, podle níž i v oblasti tzv. pečovatelské veřejné správy vznikají veřejná subjektivní práva, která mohou být předmětem nezákonného zásahu. Uvedené závěry však krajský soud nezohlednil, přičemž ani nevyvrátil, že k tvrzenému zásahu do právní sféry stěžovatele v žádném případě nemohlo dojít. Stěžovatel konkrétně brojil proti změnám v dopravní obslužnosti od 1. 9. 2022, jejich důvodům a způsobu, jakým byly přijaty. Závěry krajského soudu však svědčí o přepjatém formalismu a akceptaci postupu žalovaných, kterým si berou cestující za rukojmí. Byť nebyla ani předchozí úroveň dopravní obslužnosti zcela v souladu s potřebami stěžovatele, alespoň reflektovala odůvodněné potřeby obyvatel a trendy v dopravě. Jakákoli restrikce dopravní obslužnosti je tak v rozporu s požadavkem zákona o službách v přepravě. V opačném případě by byl akceptován postup správních orgánů, které mohou o dopravní obslužnosti rozhodovat zcela svévolně a netransparentně, a dále skutečnost, že cestující musí takový zásah strpět, případně pouze sepsat petici. Stěžovatel zdůraznil, že dovedeno do absurdity, by nebyla možná obrana ani proti úplnému zrušení veřejné hromadné dopravy.

[7] Co se týče konkrétního veřejného subjektivního práva, které bylo jednáním žalovaných zasaženo, stěžovatel namítl, že základní dopravní obsluha území veřejnou dopravou se považuje za součást základních sociálních práv občana Evropské unie (dále jen „EU“) a jednu ze zásad evropského pilíře sociálních práv. V této souvislosti stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2018, č. j. 8 As 152/2016

47, č. 3782/2018 Sb. NSS, a na odbornou komentářovou literaturu, podle níž i v oblasti tzv. pečovatelské veřejné správy vznikají veřejná subjektivní práva, která mohou být předmětem nezákonného zásahu. Uvedené závěry však krajský soud nezohlednil, přičemž ani nevyvrátil, že k tvrzenému zásahu do právní sféry stěžovatele v žádném případě nemohlo dojít. Stěžovatel konkrétně brojil proti změnám v dopravní obslužnosti od 1. 9. 2022, jejich důvodům a způsobu, jakým byly přijaty. Závěry krajského soudu však svědčí o přepjatém formalismu a akceptaci postupu žalovaných, kterým si berou cestující za rukojmí. Byť nebyla ani předchozí úroveň dopravní obslužnosti zcela v souladu s potřebami stěžovatele, alespoň reflektovala odůvodněné potřeby obyvatel a trendy v dopravě. Jakákoli restrikce dopravní obslužnosti je tak v rozporu s požadavkem zákona o službách v přepravě. V opačném případě by byl akceptován postup správních orgánů, které mohou o dopravní obslužnosti rozhodovat zcela svévolně a netransparentně, a dále skutečnost, že cestující musí takový zásah strpět, případně pouze sepsat petici. Stěžovatel zdůraznil, že dovedeno do absurdity, by nebyla možná obrana ani proti úplnému zrušení veřejné hromadné dopravy.

[8] Stěžovatel dále namítl, že se zásahovou žalobou nedomáhal ideálního zajištění dopravní obslužnosti ve všech časech, ve všech částech území a pro všechny, nýbrž nastavení takového systému, který je schopen naplňovat zákonem o službách v přepravě definované účely. Skutečnost, že se nesprávně označil za občana Středočeského kraje, pak krajský soud zneužil za účelem odmítnutí žaloby. Fakticky tak vytvořil dvě kategorie cestujících, aniž by si ověřil faktické okolnosti týkající se pobytu stěžovatele, jeho cest do zaměstnání i místa jeho výkonu. Uvedeným způsobem došlo k porušení rovnosti občanů před zákonem. Stěžovatel nadto splnil všechny podmínky pro podání zásahové žaloby stanovené v § 82 s. ř. s. Žalovaní popsaným nezákonným zásahem zneužili svou samostatnou působnost v tzv. pečovatelské veřejné správě s cílem získat od statutárního města Kladno finanční prostředky. Tento zásah zásadně poškozuje cestující i stěžovatele. Podle něho nezákonnost zásahu konkrétně spočívá v jeho rozporu s § 2 a § 3 zákona o službách v přepravě, jelikož nově zavedené standardy dopravní obslužnosti nestanoví rozsah dopravní obslužnosti pro území kraje v souladu s citovanými ustanoveními. Stěžovateli je v důsledku uvedeného při využívání dopravních služeb působena újma, a to rovněž tím, že musí cestovat linkami Pražské integrované dopravy a hradit cestovné, což dosud nemusel. Žalovaní přitom postupovali s cílem co nejvíce poškodit a omezit cestující z Kladna do Prahy, pokud byly některé linky účelově zkráceny či odpojeny, případně prodlouženy nebo došlo ke zhoršení kvality používaných autobusů a celkové nedostatečnosti spojů. Popsaným jednáním tak došlo k porušení veřejného subjektivního práva stěžovatele a jeho legitimního očekávání, že veřejná správa bude vykonávána ve prospěch obyvatel za účelem zlepšování jejich životních podmínek a ochrany životního prostředí. Odmítnutím žaloby došlo k odepření spravedlnosti.

[9] Další procesní pochybení krajského soudu stěžovatel spatřuje ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení. Krajský soud totiž usnesením nevyslovil jejich účast na řízení, resp. jejich účast nevyloučil, přičemž v této souvislosti stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 15. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 60/05, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2016, č. j. 1 As 231/2015

43, a ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016

123, č. 3738/2018 Sb. NSS. Postupem, jímž krajský soud nejednal s označenými osobami jako s účastníky řízení či osobami zúčastněnými na řízení, ani je nijak nekontaktoval, se tak dopustil porušení § 34 s. ř. s. a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

[10] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[11] Žalovaní ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve konstatovali, že stěžovatel neprokázal, že by přijaté Standardy dopravní obslužnosti Středočeského kraje byly zaměřeny přímo proti němu a že by jimi byl přímo zkrácen na svých veřejných subjektivních právech. Žalovaný 1) je pouze orgánem kraje zajišťujícím fungování vyššího územního samosprávného celku. Zmíněné standardy dopravní obslužnosti byly přijaty v rámci samostatné působnosti kraje. Krajskému úřadu pak ve věci dopravní obslužnosti rozhodovat nepřísluší, proto není v této věci ani pasivně procesně legitimován. Dále žalovaní uvedli, že řízení v posuzované věci je pouhým pokračováním vleklého politického sporu mezi žalovaným 2) a statutárním městem Kladnem, což dokládá žalobní argumentace stěžovatele, která navazuje na argumentaci právě statutárního města Kladna. K namítanému procesnímu pochybení krajského soudu ohledně osob zúčastněných na řízení žalovaní nejprve citovali relevantní zákonná ustanovení a shrnuli podstatnou judikaturu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelem označení petenti ani statutární město Kladno však nevystupovali v nyní posuzované věci v zákonem předpokládaném kvalifikovaném postavení. Samotná skutečnost, že by podle stěžovatele „obnovenou“ dopravu mohli využívat i ostatní cestující, v důsledku čehož mají postavení osob zúčastněných na řízení, pro opačný závěr nedostačuje. V takovém případě by totiž mohl být osobou zúčastněnou na řízení v podstatě kdokoli, kdo v dotčené oblasti využívá veřejnou dopravu. Stěžovatel se podanou žalobou snažil založit tzv. actio popularis, což je nepřípustné. Krajský soud tak učinil správně, pokud nepostupoval podle § 34 odst. 2 s. ř. s.

[12] Podle žalovaných stěžovateli nesvědčí žádné veřejné subjektivní právo na zajištění (konkrétní) úrovně dopravní obslužnosti. V této souvislosti vyložili dotčená ustanovení zákona o službách v přepravě a akcentovali účel dopravní obslužnosti kraje. Doplnili, že žalovaný 2) při plnění tohoto účelu vystupuje v postavení vyššího územního samosprávného celku a zohledňuje celý komplex okolností a požadavků společnosti, nikoli pouze individuální zájmy konkrétních cestujících. Samotné stanovení krajské dopravní obslužnosti je na uvážení žalovaného 2) v samostatné působnosti, přičemž právní předpisy nestanoví žádné konkrétní minimální či maximální kvantitativní hodnoty parametrů. K odkazu stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2018, č. j. 8 As 152/2016

47, č. 3782/2018 Sb. NSS, žalovaní uvedli, že je na posuzovanou věc nepřiléhavý. Zákon o službách v přepravě totiž vymezuje pouze obecné kompetence kraje, aniž by stanovil konkrétní povinnost, resp. oprávnění fyzické osobě, jako tomu bylo v odkazovaném případě. Přepravní nabídka ve Středočeském kraji je zcela adekvátní v kontextu provozních, administrativních, kapacitních a finančních možností objednatele a dopravců.

[13] Co se týče konkrétního omezení linek, žalovaní uvedli, že stěžovatel neoznačil žádné konkrétní linky, jejichž omezením by byl dotčen. Nepředložil ani jakékoli srovnání přepravní nabídky z doby před 1. 9. 2022 a po tomto datu, ani srovnání přepravní poptávky a míry jejího uspokojení. Stěžovatel se omezil pouze na tvrzení, že proběhla řada změn a že jsou všechny špatné. Skutečnost, že některé linky jedou jinak než dříve, však nelze označit za nezákonný zásah. V kasační stížnosti stěžovatel navozuje dojem, že došlo ke zcela zásadnímu omezení přepravní nabídky.

[14] Žalovaní dále uvedli, že na předmětných linkách došlo v rozhodné době k redukci přepravní nabídky o 9,76 % v pracovní dny a o 2,26 % v mimopracovní dny. Nabídka přepravních výkonů tak i nadále činila více než 90 % původních hodnot. Ani stěžovatelem předložená tabulka údajně prokazující zpoždění autobusů či nekvalitu spojů výše uvedené přesvědčivě neprokázala. I v případě autenticity v ní uvedených údajů totiž nedokládá, že dopravní obslužnost ve Středočeském kraji není zajištěna v souladu s § 2 a § 3 zákona o službách v přepravě. Ani skutečnost, že se cestující museli přepravit jinak nebo nebylo možné plně uspokojit jejich poptávku, uvedené neprokazuje. Nadto údaje v tabulce obsažené pokrývají zcela marginální časové období i počet všech spojů. Stěžovatel ostatně neuvedl, jak konkrétně se posuzované změny konkrétně osobně dotkly právě jeho osoby. Nedoložil například údaje, jakými linkami a ve kterých časech se potřeboval přepravit a jak přeprava proběhla, případně zdali měl s přepravou problémy. Nespecifikoval ani, kam konkrétně cestoval, přičemž v této souvislosti žalovaní příkladmo ilustrovali dopravní spoje, které mohl hypoteticky stěžovatel využít.

[15] Žalovaní konstatovali, že stěžovatelem tvrzený zásah nebyl nijak namířen proti němu či ostatním cestujícím a statutárnímu městu Kladnu. Uvedené změny byly důsledkem implementace Standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje a souvisejícího přizpůsobení přepravní nabídky. V této souvislosti vyložili důvody, jež k tomuto postupu vedly. V posuzovaném případě nebyly ani splněny zákonem předpokládané prvky definice správního orgánu, jež žalovaní následně vyjmenovali s ohledem na specifika posuzované věci. Zdůraznili, že objednatel dopravní obslužnosti, tj. žalovaný 2), nevykonává v této oblasti žádnou vrchnostenskou pravomoc a dopravní obslužnost zajišťuje prostřednictvím soukromoprávních vztahů s jednotlivými dopravci. Tím se liší posuzovaný případ právě od stěžovatelem odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 8 As 152/2016. Žalovaní uzavřeli, že ani jeden z nich nevystupoval v postavení správního orgánu podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kromě důvodu aplikovaného krajským soudem tak byl naplněn rovněž důvod pro odmítnutí žaloby stěžovatele uvedený v § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Závěry o postavení stěžovatele jako cestujícího, který není občanem Středočeského kraje, a o jeho možnostech ovlivnit dopravní obslužnost v kraji pak byly uvedeny pouze doplňkově a neměly na posouzení žaloby vliv, tj. představovaly pouhé obiter dictum.

[16] S ohledem na tyto skutečnosti žalovaní navrhli zamítnutí kasační stížnosti.

[17] Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaných uvedl, že nezákonný zásah žalovaných představoval metodu k prosazení jejich nezákonných cílů, tj. donucení statutárního města Kladna k placení peněžních prostředků, které má podle zákona o službách v přepravě platit sám žalovaný 2). To dokládá skutečnost, že vůči jiným obcím v obdobném postavení takto žalovaní nepostupovali. Datum 1. 9. 2022 pak zvolili z důvodu zvýšení přepravní poptávky v souvislosti se zahájením školního roku a nadcházejícími volbami do obecních zastupitelstev. Nezákonný zásah žalovaných negativně ovlivnil rovněž městskou hromadnou dopravu zajišťovanou výlučně statutárním městem Kladnem. Co se týče existence konkrétního veřejného subjektivního práva, stěžovatel konstatoval, že správní soud v posuzovaném případě rozhoduje, zdali stěžovatel obdrží plnění spočívající v zajištění veřejné dopravy. Její odepření pak je zásahem do veřejných subjektivních práv. K tvrzení žalovaných, kterým zpochybnili závažnost omezení dopravní obslužnosti, stěžovatel poukázal na petice a stížnosti občanů a obyvatel statutárního města Kladna, což dokládá, že se jedná o systémový problém. Bylo navíc úkolem právě žalovaných připravit si dostatečné množství podkladů, aby se vyhnuli nezákonnému omezení dopravní obslužnosti. Pokud totiž tvrdili, že jejich nezákonný zásah neměl žádný reálný dopad na cestující, tížilo je ohledně tohoto tvrzení důkazní břemeno, jež se snažili přenést na stěžovatele. Prezentované srovnání přepravní nabídky žalovanými pak nijak nevypovídá o počtu spojů ani výsledné přepravní nabídce a kapacitě spojů, jelikož vychází pouze z jednotky vozových kilometrů. Žalovaní tak opomenuli zásadní skutečnost, a to nedostatečnou kapacitu těchto spojů a jejich nevyhovující rozložení v průběhu dne. Argument využitím jiných možností přepravy je nepřípadný, jelikož nijak neřeší celkovou přeplněnost jednotlivých spojů. Stěžovatel zdůraznil, že je nutno rozlišovat samotné rozhodnutí o stanovení dopravní obslužnosti, které se odehrává v rámci tzv. pečovatelské veřejné správy, a navazující uzavření soukromoprávních smluv.

III. Posouzení kasační stížnosti

[18] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Vzhledem k tomu, že napadeným usnesením krajský soud odmítl zásahovou žalobu, přicházel v úvahu přezkum pouze v rozsahu, který stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti, a z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., podle něhož kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.

[19] Podle § 2 zákona o službách v přepravě, dopravní obslužností se rozumí zabezpečení dopravy po všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu. Z důvodové zprávy k citovanému ustanovení vyplývá, že „základní podmínkou pro zajištění veřejných služeb v přepravě cestujících je skutečnost, že tyto služby přispívají k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu z důvodů sociálních, vlivů dopravy na životní prostředí, prostorové náročnosti dopravy, regionálního rozvoje, případně dalších faktorů. Dopravní obslužnost musí být v rozsahu stanoveném objednatelem zabezpečena po všechny dny v týdnu. Demonstrativním výčtem se uvádí hlavní cíle cest, které mají být prostřednictvím dopravní obslužnosti s přihlédnutím k reálné poptávce po přepravě zajištěny.“

[20] Podle § 3 odst. 1 zákona o službách v přepravě, kraje a obce ve své samostatné působnosti stanoví rozsah dopravní obslužnosti a zajišťují dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojením. Z důvodové zprávy k citovanému ustanovení je zřejmé, že „stanovení rozsahu dopravní obslužnosti zůstává věcí krajů a obcí a náleží do jejich samostatné působnosti.“ Podle odstavce druhého téhož ustanovení, kraj zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu a se souhlasem jiného kraje v jeho územním obvodu.

[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, že tvrzeným nezákonným zásahem žalovaných byla porušena jeho veřejná subjektivní práva na řádné zajišťování dopravní obslužnosti veřejnou dopravou a zároveň jeho legitimní očekávání, že pečovatelská veřejná správa bude zlepšovat jeho životní podmínky a chránit životní prostředí. Stěžovatel doplnil, že i v pečovatelské veřejné správě mohou vznikat veřejná subjektivní práva, přičemž v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2018, č. j. 8 As 152/2016

47, publikovaným pod č. 3782/2028 Sb. NSS.

[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, že tvrzeným nezákonným zásahem žalovaných byla porušena jeho veřejná subjektivní práva na řádné zajišťování dopravní obslužnosti veřejnou dopravou a zároveň jeho legitimní očekávání, že pečovatelská veřejná správa bude zlepšovat jeho životní podmínky a chránit životní prostředí. Stěžovatel doplnil, že i v pečovatelské veřejné správě mohou vznikat veřejná subjektivní práva, přičemž v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2018, č. j. 8 As 152/2016

47, publikovaným pod č. 3782/2028 Sb. NSS.

[22] Jak již správně uvedl krajský soud v odůvodnění žalobou napadeného usnesení, posláním správních soudů je chránit veřejná subjektivní práva adresátů veřejné správy. Nechrání tak obecnou zákonnost jednání veřejné správy, která nezasahují do ničích práv, jelikož nejsou pokračovateli všeobecného dozoru prokuratury. Z uvedeného tak vyplývá, že předpokladem pro poskytnutí ochrany stěžovateli krajským soudem je právě existence určitého veřejného subjektivního práva. Správní soudnictví slouží primárně k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoliv k ochraně objektivního práva. Soudní řád správní je totiž „svojí povahou ‚obrannou‘ normou. Není normou ‚kontrolní‘, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005

86, č. 1764/2009 Sb. NSS). Zákonnost rozhodnutí správního orgánu, opatření obecné povahy či jiného (formalizovaného či neformalizovaného) zásahu může správní soud zásadně přezkoumat na základě kvalifikovaného návrhu toho, kdo zákonem stanoveným způsobem tvrdí, že do jeho veřejných subjektivních práv bylo správním aktem či jiným zásahem zasaženo, přičemž tento zásah musí být alespoň představitelný. Tam, kde nedochází k zásahu do právní sféry jednotlivce, však zákon soudní ochranu nenabízí.

[22] Jak již správně uvedl krajský soud v odůvodnění žalobou napadeného usnesení, posláním správních soudů je chránit veřejná subjektivní práva adresátů veřejné správy. Nechrání tak obecnou zákonnost jednání veřejné správy, která nezasahují do ničích práv, jelikož nejsou pokračovateli všeobecného dozoru prokuratury. Z uvedeného tak vyplývá, že předpokladem pro poskytnutí ochrany stěžovateli krajským soudem je právě existence určitého veřejného subjektivního práva. Správní soudnictví slouží primárně k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoliv k ochraně objektivního práva. Soudní řád správní je totiž „svojí povahou ‚obrannou‘ normou. Není normou ‚kontrolní‘, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005

86, č. 1764/2009 Sb. NSS). Zákonnost rozhodnutí správního orgánu, opatření obecné povahy či jiného (formalizovaného či neformalizovaného) zásahu může správní soud zásadně přezkoumat na základě kvalifikovaného návrhu toho, kdo zákonem stanoveným způsobem tvrdí, že do jeho veřejných subjektivních práv bylo správním aktem či jiným zásahem zasaženo, přičemž tento zásah musí být alespoň představitelný. Tam, kde nedochází k zásahu do právní sféry jednotlivce, však zákon soudní ochranu nenabízí.

[23] Tomu ostatně odpovídá zákonná dikce žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s., tedy, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005

65, č. 603/2005 Sb. NSS, je ochrana prostřednictvím zásahové žaloby „důvodná tehdy, jsou

li

a to kumulativně, tedy zároveň

splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka)“. Zásahem rozumí judikatura „zpravidla jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči veřejným subjektivním právům, který v době útoku představuje trvalé ohrožené po právu existujícího stavu, nemá však podobu rozhodnutí. Musí se jednat o přímý zásah do právní sféry“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2007, č. j. 5 Aps 6/2006

47). Rovněž citované ustanovení tak předpokládá existenci konkrétních veřejných subjektivních práv adresáta zásahu správního orgánu. Nezákonným zásahem nejsou takové úkony správního orgánu, které nejsou zaměřeny přímo proti stěžovateli. Zásahem tedy nemůže být úkon, který není dostatečně individualizován, který působí obecně, tedy ve vztahu ke komukoliv. Naopak aplikaci § 82 nebrání, pokud zásah směřuje současně proti vícero osobám (např. policejní akce při rozhánění demonstrace). Zákon nepovoluje ani tzv. actio popularis, žalobu na ochranu práv třetích osob. Nelze proto žalovat nezákonný zásah, který byl zaměřen proti někomu jinému než proti stěžovateli nebo kterým byl někdo jiný než stěžovatel zkrácen na svých právech (viz KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s.).

[23] Tomu ostatně odpovídá zákonná dikce žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s., tedy, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005

65, č. 603/2005 Sb. NSS, je ochrana prostřednictvím zásahové žaloby „důvodná tehdy, jsou

li

a to kumulativně, tedy zároveň

splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka)“. Zásahem rozumí judikatura „zpravidla jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči veřejným subjektivním právům, který v době útoku představuje trvalé ohrožené po právu existujícího stavu, nemá však podobu rozhodnutí. Musí se jednat o přímý zásah do právní sféry“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2007, č. j. 5 Aps 6/2006

47). Rovněž citované ustanovení tak předpokládá existenci konkrétních veřejných subjektivních práv adresáta zásahu správního orgánu. Nezákonným zásahem nejsou takové úkony správního orgánu, které nejsou zaměřeny přímo proti stěžovateli. Zásahem tedy nemůže být úkon, který není dostatečně individualizován, který působí obecně, tedy ve vztahu ke komukoliv. Naopak aplikaci § 82 nebrání, pokud zásah směřuje současně proti vícero osobám (např. policejní akce při rozhánění demonstrace). Zákon nepovoluje ani tzv. actio popularis, žalobu na ochranu práv třetích osob. Nelze proto žalovat nezákonný zásah, který byl zaměřen proti někomu jinému než proti stěžovateli nebo kterým byl někdo jiný než stěžovatel zkrácen na svých právech (viz KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s.).

[24] Nejvyšší správní soud současně již v rozsudku ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005

35, č. 905/2006 Sb. NSS, uvedl, že veřejná subjektivní práva jsou práva založená v normách veřejného objektivního práva, která směřují k realizaci obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí. V oblasti výkonné moci realizované k veřejnosprávním účelům jde o taková subjektivní práva, jejichž obsah i výkon je determinován veřejnými zájmy, veřejnou mocí a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon, či alespoň „respektování“ veřejného subjektivního práva, založeného tzv. ze zákona, příslušným či příslušnými vykonavateli veřejné moci vždy na daném úseku. Veřejná subjektivní práva nejsou práva ani typově plně stejnorodá, podle svého obsahu se liší.

[24] Nejvyšší správní soud současně již v rozsudku ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005

35, č. 905/2006 Sb. NSS, uvedl, že veřejná subjektivní práva jsou práva založená v normách veřejného objektivního práva, která směřují k realizaci obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí. V oblasti výkonné moci realizované k veřejnosprávním účelům jde o taková subjektivní práva, jejichž obsah i výkon je determinován veřejnými zájmy, veřejnou mocí a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon, či alespoň „respektování“ veřejného subjektivního práva, založeného tzv. ze zákona, příslušným či příslušnými vykonavateli veřejné moci vždy na daném úseku. Veřejná subjektivní práva nejsou práva ani typově plně stejnorodá, podle svého obsahu se liší.

[25] Jak však správně uvedl již krajský soud, výše citovaná ustanovení zákona o službách v přepravě upravují zejména (formalizovaný) postup při poskytování veřejných služeb pro zajištění dopravní obslužnosti, zejména pak průběh nabídkového řízení, a nikoli práva cestujících. Ani z ostatních ustanovení tohoto zákona nelze mít za to, že by zakládala konkrétní nároky uživatelům veřejné dopravy. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, v ustanovení § 2 zákona o službách v přepravě byl definován pojem dopravní obslužnosti, přičemž obsahem dikce § 3 téhož zákona je rozdělení působnosti při zajišťování dopravní obslužnosti mezi kraje a obce. K uvedenému se ostatně podrobně vyjádřil již krajský soud zejména v odstavcích 23 až 26 odůvodnění napadeného usnesení, v nichž přesvědčivě vyložil podstatu a účel citovaných ustanovení.

[26] Stěžovateli lze tedy sice přisvědčit, že v moderní společnosti nelze veřejnou správu kvalifikovat jen jako správu vrchnostenskou, protože její úkoly již vrchnostenskou správu daleko přesahují. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 8 As 152/2016, „již Hoetzel upozornil (Československé správní právo. Část všeobecná. 2. přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 13), že správní úřady vyvíjejí i ,rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a provozují veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.‘ Tato činnost veřejné správy se označuje také jako pozitivní či pečovatelská (ibid. s. 15). Právě tato činnost je odlišná od správy vrchnostenské i správy fiskální (správy státního majetku) a právě u ní vznikají největší pochybnosti o povaze právního úkonu (Hendrych, D. a kol., op. cit., s. 13).“ Z citovaného rozsudku však dále vyplývá, že soud v této věci dospěl k závěru, že dotčený právní předpis upravoval konkrétní právní povinnost správního orgánu, a to povinnost školského zařízení poskytnout dítěti věcnou pomoc nebo jednorázový peněžitý příspěvek. V této souvislosti konstatoval, že těmto povinnostem školského zařízení odpovídala i konkrétní subjektivní práva dítěte na tato plnění, nejednalo se proto o všeobecně uloženou povinnost např. dozoru, aniž by kdo měl na výkon této povinnosti nárok. Tak tomu však v nyní posuzovaném případě nebylo. Jak již totiž Nejvyšší správní soud výše uvedl, ze stěžovatelem odkazovaného zákona o službách v přepravě nevyplývá žádný byť zcela obecně formulovaný nárok stěžovatele na využívání veřejné dopravy prostřednictvím zajištění dopravní obslužnosti, a to v jím preferované podobě.

[27] Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským soudem uzavírá, že ačkoli nepopírá důležitost a prospěšnost zájmu občanů na zajišťování veřejné dopravy územně samosprávnými celky, stěžovateli v posuzovaném případě nesvědčilo žádné veřejné subjektivní právo na zajištění dopravní obslužnosti veřejnou dopravou, které dovozoval ze znění § 2 a § 3 zákona o službách v přepravě, a jemuž by měly správní soudy poskytnout právní ochranu. Ani z dikce § 3 odst. 2 zákona o službách v přepravě nelze dovodit odpovídající veřejné subjektivní právo adresátů veřejné správy na to, aby kraj v určitém rozsahu zajišťoval dopravní obslužnost. Nejvyšší správní soud rovněž konstatuje, že krajský soud v napadeném usnesení přesvědčivě vysvětlil, z jakých důvodů nemohlo k tvrzenému zásahu do práv stěžovatele vůbec dojít.

[28] Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani námitka stěžovatele, že právo na zajišťování dopravní obslužnosti veřejnou dopravou se považuje za součást základních sociálních práv občana EU a za jednu ze zásad evropského pilíře sociálních práv. V posuzovaném případě totiž nebylo sporné, že žalovaný 2) dopravní obslužnost na svém území zajišťoval a stěžovatel ji v rozhodné době využíval. Stěžovatel však podle vlastního tvrzení brojil pouze proti důvodům a způsobu omezení veřejné dopravy ve Středočeském kraji v době od 1. 9. 2022. Není tak sporu o tom, že stěžovatel v rozhodné době skutečně veřejnou dopravu využíval, a nelze tak mít za to, že dopravní obslužnost jako součást evropského pilíře sociálních práv ve Středočeském kraji zcela absentovala. Jinými slovy, v posuzovaném případě nebyla předmětem sporu zcela chybějící dopravní obslužnost v kraji, kterou by bylo možné považovat za nedostatek odporující výše specifikovaným právům občanů EU. Z uvedeného proto vyplývá, že zmíněná práva stěžovatele nebyla v posuzovaném případě dotčena. Stěžovatel ostatně brojil zejména proti rozložení jednotlivých linek veřejné dopravy do jednotlivých dnů a proti nedostatečné kapacitě spojů, případně proti jednotlivým změnám v trasách linek veřejné dopravy, a nikoli proti tomu, že by dopravní obslužnost nebyla žalovaným 2) zajištěna vůbec.

[29] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že omezení veřejné dopravy v době od 1. 9. 2022 bylo v rozporu s § 2 a § 3 zákona o službách v přepravě, čímž žalovaní stěžovateli způsobili újmu na jeho právech. Ten konkrétně zmínil, že některé linky byly účelově zkráceny či odpojeny, případně prodlouženy nebo došlo ke zhoršení kvality používaných spojů a jejich celkové nedostatečnosti. Doplnil, že ani předchozí úroveň dopravní obslužnosti zcela nevyhovovala jeho potřebám, reflektovala však alespoň přepravní poptávku a trendy v dopravě. Domáhal se tak nastavení takového systému, který by byl schopen naplňovat zákonem o službách v přepravě definovaný účel.

[30] K uvedenému Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel nijak v kasační stížnosti nevymezil, jak konkrétně mu byla omezením veřejné dopravy v době od 1. 9. 2022 způsobena újma. Konkrétně totiž zmínil pouze skutečnost, že veřejnou dopravou dojížděl do zaměstnání v Praze, přičemž v důsledku neoptimálního rozložení spojů veřejné dopravy v průběhu dne docházelo k přeplňování těchto spojů. Konkrétně však nerozvedl četnost popsaných nedostatků, na kterých linkách k tomu docházelo, jakých jiných dopravních prostředků či spojů byl nucen vzhledem k uvedenému využít, případně jak se jej popsaná tvrzení konkrétně dotkla. Zároveň neuvedl, jak konkrétně změny ve veřejné dopravě zasáhly do jeho vlastních cest do zaměstnání. Pokud totiž odkazoval na skutečnost, že některé linky byly účelově prodlouženy, přetrasovány či jinak změněny, což mu způsobilo újmu, bylo jeho úkolem zároveň uvedené konkrétně rozvést a popsat. Stěžovatel tak v podstatě zcela obecně brojil proti trasám jednotlivých linek veřejné dopravy a jejich rozložení v průběhu dne včetně nastavené kapacity spojů, aniž by však své argumenty jakkoli konkrétně rozvedl.

[31] Nelze zároveň přisvědčit jeho tvrzení, že bylo úkolem krajského soudu, aby zjistil, kde stěžovatel bydlí, kam konkrétně dojíždí a jaké spoje využívá. Je to totiž stěžovatel, jehož povinností je řádně vymezit, v čem konkrétně spočíval tvrzený nezákonný zásah žalovaných. Nemohl tak vytýkat krajskému soudu, že jeho závěry uvedené v napadeném usnesení byly nepřípustně zjednodušující či nereflektující realitu, pokud mu zároveň neposkytl žádné konkrétní tvrzení či argumenty. Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani námitka stěžovatele, že důkazní břemeno ohledně absence jakéhokoli zásahu do práv cestujících tížilo žalované. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, je to právě stěžovatel, koho tíží případný neúspěch ve sporu, pokud řádně a konkrétně nepopíše, jak se tvrzený nezákonný zásah žalovaných projevil v jeho právní sféře. K tomu je nutno zdůraznit, že nepostačí ani odkaz na práva ostatních cestujících, která byla podle stěžovatele tvrzeným nezákonným zásahem rovněž dotčena. Stěžovatel neposkytl ani konkrétní argumentaci, kterou by vyvrátil rozbor předložený žalovanými ohledně změn ve vozových kilometrech na sledovaných spojích. Žalovaní totiž konstatovali, že ke snížení najetých vozových kilometrů v době od 1. 9. 2022 došlo pouze v rozmezí necelých 10 %.

[32] Z vlastního tvrzení stěžovatele ostatně vyplývá, že v rozhodné době vzhledem ke změnám ve veřejné dopravě využíval služeb Pražské integrované dopravy, za něž však musel nově hradit cestovné. Nejvyšší správní soud však ve shodě s krajským soudem konstatuje, že není nárokem stěžovatele využívat veřejnou dopravu bezplatně. Jinak řečeno, ani ve skutečnosti, že byl stěžovatel nucen za využívání služeb veřejné dopravy hradit cestovné, nelze spatřovat nezákonný zásah. Ostatně se jedná o zcela běžnou záležitost.

[33] Nedůvodná je i námitka stěžovatele, že krajský soud zneužil jeho postavení osoby s evidenčním trvalým pobytem v hl. m. Praze, která však dlouhodobě pobývá ve statutárním městě Kladně. Krajský soud v napadeném usnesení totiž správně identifikoval stěžovatelem uvedený nepřesný údaj, že je občanem Středočeského kraje, a upozornil na něj. Učinil tak však pouze v kontextu případné zákonem předpokládané obrany proti tvrzeným zásahům ze strany žalovaných do dopravní obslužnosti kraje. Poukázal na skutečnost, že právní předpisy poskytují občanům kraje nejrůznější nástroje k obraně jejich práv a oprávněných zájmů, kterých mohou využít. Tyto závěry pak uvedl do souvislosti s konstatováním, že stěžovateli nesvědčilo žádné veřejné subjektivní právo, jemuž by krajský soud mohl poskytnout ochranu, a že se v podstatě jedná spíše o dlouhodobý politický spor. Předmětná skutečnost však nebyla nosným důvodem pro odmítnutí zásahové žaloby.

[34] Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tvrzení, že jakékoli omezení dopravní obslužnosti kraje je porušením zákona o službách v přepravě. V opačném případě by totiž mohli žalovaní, dovedeno do absurdity, veřejnou dopravu i zcela zrušit. Popsaným nezákonným zásahem tak žalovaní vyvíjejí nátlak na statutární město Kladno, čímž drží cestující využívající veřejnou dopravu jako rukojmí, přičemž tak činí s cílem je co nejvíce poškodit. Jak již totiž Nejvyšší správní soud uvedl výše, stanovení rozsahu dopravní obslužnosti zůstává věcí krajů a obcí a náleží do jejich samostatné působnosti. Jedná se tak o jednu z mnoha záležitostí v samostatné působnosti dotčených územně samosprávných celků. Rozhodnutí o konkrétní podobě dopravní obslužnosti je pak výsledkem zejména politických debat, jež však mohou občané zákonem předpokládanými nástroji ovlivnit.

[35] Na uvedeném nemohou ničeho změnit ani námitky stěžovatele, že žalovaní popsaným způsobem postupovali pouze vůči statutárnímu městu Kladnu, a to zejména za účelem jeho donucení k placení peněžních prostředků, které má podle zákona o službách v přepravě platit sám žalovaný 2). Není totiž úkolem správních soudů vykonávat obecný dozor nad správními orgány či orgány územní samosprávy a jakkoli zasahovat do jejich vzájemných vztahů či sporů, pokud v jejich důsledku nedojde k přímému zásahu do práv adresátů veřejné správy. K takové situaci však v posuzovaném případě nedošlo. Ostatně sám stěžovatel namítl, že se jedná spíše o systémový problém v zajišťování dopravní obslužnosti mezi žalovanými a statutárním městem Kladnem, což lze doložit množstvím stížností cestujících a nejrůznějších petic. Rovněž z žalobní argumentace stěžovatele je patrné, že skutečnou podstatou sporu není tvrzený zásah spočívající ve sporných změnách ve veřejné dopravě, nýbrž spíše hlubší spor o rozsah kompetencí mezi žalovaným 2) a statutárním městem Kladnem a úkolů v samostatné působnosti při zajišťování dopravní obslužnosti. K vyřešení takového sporu však nejsou správní soudy příslušné. Krajský soud proto správně zásahovou žalobu stěžovatele podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.

[36] Nejvyšší správní soud se závěrem zabýval námitkou stěžovatele, že krajský soud měl v posuzovaném případě správně vyrozumět osoby, které přicházely v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, o probíhajícím řízení a vyzvat je k uplatnění jejich práv, případně kvalifikovaně rozhodnout o jejich účasti v řízení.

[37] Podle § 34 odst. 1 s. ř. s., osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou

li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. Podle odstavce druhého věty první a druhé téhož ustanovení platí, že navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou

li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě.

[37] Podle § 34 odst. 1 s. ř. s., osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou

li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. Podle odstavce druhého věty první a druhé téhož ustanovení platí, že navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou

li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě.

[38] Práva a povinnosti, na nichž je osoba zúčastněná na řízení dotčena, musí mít charakter veřejných subjektivních práv a povinností (KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s., k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2009, č. j. 2 As 44/2009

44). Osoba, která není nositelem veřejných subjektivních práv či povinností hmotněprávního charakteru, nemůže získat postavení osoby zúčastněné na řízení. Odpovědnost za správné stanovení okruhu osob, u nichž jsou splněny materiální podmínky podle § 34 odst. 1 s. ř. s., zároveň nese soud (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 As 39/2004

75, č. 1479/2008 Sb. NSS, ze dne 2. 5. 2007, č. j. 5 As 3/2007

68, a ze dne 13. 2. 2013, č. j. 1 As 149/2012

153). Je však zároveň na soudu, aby zvážil, zdali je v souladu s § 34 odst. 2 s. ř. s. v daném případě účelné navrhovatelem označené osoby, které by mohly přicházet v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, vyrozumět o probíhajícím řízení za účelem jejich výzvy k případnému uplatnění práv jako osob zúčastněných na řízení. V posuzovaném případě krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel nebyl dotčen na žádném ze svých veřejných subjektivních práv. Ze skutkových okolností případu i vlastní argumentace stěžovatele přitom bylo zjevné, že obdobně by tomu bylo i v případě jím odkazovaných petentů a ostatních cestujících využívajících veřejnou dopravu. Jinak řečeno by i v případě těchto potenciálních osob zúčastněných na řízení krajský soud dospěl k obdobnému závěru, tj. že nebylo dotčeno žádné jejich veřejné subjektivní právo. V takovém případě proto postupoval správně, pokud po zvážení všech relevantních okolností věci stěžovatelem označené osoby za případné osoby zúčastněné na řízení o probíhajícím řízení nevyrozuměl a následně o jejich účasti v řízení samostatně nerozhodoval.

[39] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud rozhodl o odmítnutí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných správně. Důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak nebyl naplněn.

IV. Závěr a náklady řízení

[39] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud rozhodl o odmítnutí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných správně. Důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak nebyl naplněn.

IV. Závěr a náklady řízení

[40] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně podle § 60 odst. 1 věty první a § 120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a žalovaným v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jejich běžné úřední činnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně 12. dubna 2023

JUDr. Jiří Palla

předseda senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí