V rozhodnutí o zajištění cizince dle § 129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, za účelem jeho předání do jiného členského státu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, se nemusí správní orgán vyslovit k otázce systémových nedostatků ve státě, kam má být cizinec předán, jsou-li současně splněny tři předpoklady: taková námitka nebyla v řízení před správním orgánem vůbec uplatněna; správní orgán poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru, že k systémovým nedostatkům ve státě předání nedochází; a o neexistenci takových nedostatků nejsou důvodné pochybnosti.
[18] Otázkou, zda lze vůbec rozhodnout o zajištění cizince za situace, kdy zákonný účel zajištění nebude pravděpodobně možné uskutečnit, se již rozšířený senát zabýval v usnesení čj. 7 As 79/2010-150. Při svých úvahách vycházel ze základního předpokladu, že zajištění jednotlivce představuje citelný zásah do jednoho z jeho nejvýznamnějších základních práv. I za splnění zákonem stanovených podmínek je proto zajištění možné jen za předpokladu, že účel, pro který je určitá osoba omezena na osobní svobodě, bude naplněn. Nebude-li možné zákonný účel naplnit, je správní orgán naopak povinen cizince neprodleně propustit na svobodu. Výslovně konstatoval, že „v případech, kdy bude již v době rozhodování správního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění, tj. správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by možné zbavení či omezení osobní svobody cizince považovat za souladné s ústavním pořádkem, s mezinárodními závazky ČR v oblasti ochrany základních práv a podle současného právního stavu ani s citovaným ustanovením návratové směrnice. […] Lze tedy uzavřít, že správní orgán má povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci je správní orgán povinen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a, jak již konstatoval první senát v rozsudku ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 12/2009-61, č. 1850/2009 Sb. NSS, učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné.“
[19] Od svých již dříve vyslovených závěrů nemá rozšířený senát žádný racionální důvod se odchýlit. Aplikováno na projednávanou věc to znamená, že stěžovatel by nemohl být předán do členského státu určeného podle čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III v případě, existovaly-li by závažné důvody se domnívat, že v tomto státě dochází k systémovým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU (čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III).
[20] Rozhoduje-li správní orgán o zajištění cizince za účelem jeho předání do jiného členského státu, je povinen se i přes poměrně krátkou dobu (žalovaná o případném zajištění cizince musí rozhodnout do 48 hodin od prvotního omezení na svobodě) s ohledem na naplnění účelu zajištění a možnou dobu trvání omezení osobní svobody zabývat z úřední povinnosti otázkou faktické a právní uskutečnitelnosti takového předání, tj. i otázkou případných systémových nedostatků azylového řízení ve státě, do kterého má být cizinec předán.
[21] Právě uvedené nicméně nelze chápat tak, že by správní orgány musely v každém jednotlivém rozhodnutí o zajištění podle § 129 zákona o pobytu cizinců výslovně zdůvodňovat, zda ve státě (státech), kam má být cizinec předán, k těmto nedostatkům v rámci azylového řízení dochází či nedochází. Pokud účastník řízení systémové nedostatky v řízení o zajištění nenamítal a správní orgán poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru, že k takovým nedostatkům ve státě předání nedochází, případně o nich nepanují ani důvodné pochybnosti, není nutné, aby své úvahy na dané téma v odůvodnění rozhodnutí výslovně uváděl (obdobně ve vztahu k nicotnosti viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, čj. 1 Azs 12/2003-48, č. 319/2004 Sb. NSS, či ve vztahu k prekluzi práva vyměřit daň rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2009, čj. 1 Afs 33/2009-124).
[22] Evropský azylový systém je vystavěn na zásadě vzájemné důvěry a vyvratitelné domněnce, že každý členský stát je bezpečnou zemí (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, N. S. a další, C-411/10 a C-493/10, Sb. rozh. I-13905, jenž je v zásadě aplikovatelný i za současné právní úpravy). K tomu Nejvyšší správní soud např. v rozhodnutí ze dne 22. 3. 2016, čj. 9 Azs 27/2016-37, uvedl, že „[m]ožnost vyvrácení domněnky nicméně neznamená, že jakékoli porušení základního práva určitým členským státem se automaticky dotýká povinnosti členských států dodržovat pravidla pro určení příslušnosti k posouzení žádosti a že do tohoto určitého státu nelze žadatele přemístit (body 82 až 85). Je tomu tak pouze tehdy, kdy je třeba vážně se obávat, že dochází k systematickým nedostatkům azylového řízení a podmínek příjmu žadatelů v příslušném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení (bod 86).“
[23] Tak tomu může být při závažných excesech, nárazových či naopak dlouhotrvajících nedostatcích v azylovém systému či v případě, že s ohledem na konkrétní okolnosti hrozí riziko nelidského, či ponižujícího zacházení již samotným přemístěním žadatele. V rozsudku ze dne 16. 2. 2017, C. K. a další, C-578/16 PPU, Soudní dvůr zdůraznil, že s absolutní povahou zákazu nelidského a ponižujícího zacházení je neslučitelné, aby členské státy mohly odhlédnout od skutečného a prokázaného rizika nelidského či ponižujícího zacházení žadatele o azyl pod záminkou, že nevyplývá ze systémového nedostatku v příslušném členském státě. Připustil, že i přemístění žadatele o azyl, jehož zdravotní stav je obzvláště závažný, může pro něj samo o sobě s sebou nést skutečné riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU, a to bez ohledu na kvalitu přijetí a péči dostupnou v členském státě příslušném pro posouzení jeho žádosti. Zdůraznil, že takový výklad „plně respektuje zásadu vzájemné důvěry, jelikož se zdaleka nedotýká existence domněnky respektování základních práv každým členským státem, a zajišťuje, že výjimečné situace budou členskými státy řádně zohledněny. Ostatně pokud by členský stát provedl přemístění žadatele o azyl za takových okolností, nelidské či ponižující zacházení, které by z toho vyplývalo, by nebylo přímo nebo nepřímo přičitatelné orgánům příslušného členského státu, ale pouze prvně uvedenému členskému státu.“
[24] S ohledem na zásadu vzájemné důvěry členských států, má správní orgán povinnost otázku systémových nedostatků výslovně v rozhodnutí o zajištění vypořádat i bez námitky pouze tehdy, dospěje-li sám k závěru, že takové nedostatky ve státě, kam má být cizinec následně předán existují, případně jsou-li o jejich existenci důvodné pochybnosti. Pochybnosti mohou s ohledem na různorodost konkrétních případů vyvstávat z mnoha okolností a jejich existence proto nemůže být vázána jen na skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti.
[25] Zákonodárce svěřil pravomoc rozhodnout o určení státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu ministerstvu, nikoliv žalované [viz § 8 písm. b) a c) zákona o azylu]. Žalovaná má v rámci řízení o určení příslušnosti podle nařízení Dublin III pomocnou úlohu a jejím úkolem je při splnění zákonem stanovených podmínek zajistit osobu, která má být předána do příslušného členského státu (§ 129 zákona o pobytu cizinců). Jakkoliv tedy mají orgány policie pouze pomocnou úlohu, a proto neshromažďují takové podklady, jako ministerstvo, musí žalovaná při posuzování naplnění účelu zajištění vycházet z obecně známých skutečností o nedostatcích azylového systému dané země, z poznatků ze své úřední činnosti a také z výpovědí zajištěných cizinců. Ve sporných situacích je pak povinna si podklady potřebné pro posouzení této otázky vyžádat. Ke kvalitě podkladů lze odkázat na standard zpráv o situaci v zemi původu při posuzování žádostí o udělení mezinárodní ochrany, ke kterému se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 Azs 105/2008-81, č. 1825/2009 Sb. NSS, podle nějž musejí být „v maximální možné míře (1) relevantní, (2) důvěryhodné a vyvážené, (3) aktuální a ověřené z různých zdrojů, a (4) transparentní a dohledatelné“. V opačném případě by totiž ve sporných případech nemohla učinit úvahu o tom, zda předání cizince do jiného členského státu bude fakticky proveditelné. V tomto důsledku by tak nebylo možné posoudit ani otázku nezbytnosti omezení cizince na jeho osobní svobodě, tj. samotný účel jeho zajištění.
[26] Pokud by stěžovatel uplatnil námitku systémových nedostatků vůči státu, do kterého má být předán v rámci řízení před správním orgánem, a správní orgán by se s takovouto námitkou v rozhodnutí o zajištění nevypořádal, bylo by jeho rozhodnutí zatíženo nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Jakkoliv je dublinský systém založen na principu, že žadatel má právo na věcné posouzení své žádosti o udělení mezinárodní ochrany pouze v jednom členském státě EU, může žadatel takovou námitku uplatnit vůči všem státům, které vzhledem k okolnostem věci připadají v daný okamžik hypoteticky možné jako státy příslušné k jeho přijetí. V době zajišťování cizince totiž nemusí být ještě postaveno najisto, do kterého z členských států bude cizinec následně předán.
[27] Bude-li otázka systémových nedostatků v azylovém řízení namítnuta poprvé až v žalobě proti rozhodnutí o zajištění, bude obecně platit, že krajský soud si v takovémto případě nejprve musí učinit úsudek o důvodnosti této námitky. Dospěje-li k závěru, že o existenci systémových nedostatků panují ve vztahu ke konkrétnímu případu důvodné pochybnosti, bude namístě rozhodnutí správního orgánu zrušit pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Dospěje-li soud k závěru, že systémové nedostatky jsou v konkrétním případě skutečně naplněny, rozhodnutí správního orgánu zruší pro nezákonnost.
IV.3 Aplikace na nyní projednávanou věc
(…) [32] Stěžovatel v řízení před správním orgánem nenamítal systémové nedostatky vůči žádnému z členských států (Německo, Dánsko, Švýcarsko, Nizozemí), které připadaly v době rozhodování o jeho zajištění hypoteticky jako státy předání v úvahu. Námitka konkrétních systémových nedostatků či nelidského a ponižujícího zacházení ve smyslu čl. 4 Listiny základních práv EU nebyla uplatněna ani v řízení před městským soudem, ani v kasační stížnosti. V žalobě, resp. jejím doplnění stěžovatel v souvislosti s chybějícím posouzením namítal nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Stejné důvody uplatnil i v kasační stížnosti.
[33] Povinnost žalované tuto otázku z úřední povinnosti výslovně v rozhodnutí o zajištění vypořádat rozšířený senát v projednávané věci neshledal.
[34] Z rozhodovací praxe správních soudů a správních orgánů ani z obecně dostupných informací nevyplývají žádné poznatky o tom, že by v Německu, Dánsku, Švýcarsku či Nizozemí docházelo k systémovým nedostatkům či alespoň pochybnostem o fungování azylového řízení ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. S ohledem na konkrétní okolnosti nelze ani dovodit, že by stěžovateli předáním do těchto států hrozilo nelidské či ponižující zacházení ve smyslu čl. 4 Listiny základních práv EU, či že by žádosti o mezinárodní ochranu byly v těchto státech posuzovány v rozporu se zásadami azylového práva. Uvedené státy patří mezi vyspělé demokratické země s fungujícím právním systémem, které dodržují vysoký standard ochrany lidských práv. Všechny tyto členské státy jsou obecně považovány za bezpečné země.
[35] Shodné závěry vyplývají i z rozhodnutí žalované ze dne 11. 1. 2017 založeného na l. č. 25 správního spisu, kterým byla stěžovateli uložena povinnost vycestovat dle § 50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců. V tomto rozhodnutí žalovaná hodnotila, zda je vycestování do těchto států ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III možné. Uvedenému závěru svědčí i obsah kasační stížnosti, ve které stěžovatel žádné konkrétní nedostatky azylového řízení v těchto členských státech, či alespoň pochybnosti o jejich existenci neuvedl.
[36] Žalovaná proto nebyla v rozhodnutí o zajištění podle § 129 zákona o pobytu cizinců povinna výslovně zdůvodňovat, zda v Německu, Dánsku, Švýcarsku a Nizozemí dochází či nedochází k systémovým nedostatkům v rámci azylového řízení. Neměla - li žalovaná tuto povinnost, nemůže být ani žalobou napadené rozhodnutí, které tuto úvahu neobsahovalo, zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. V tomto smyslu je proto nutné korigovat odůvodnění rozsudku městského soudu, který konstatoval, že v postupu žalované neshledal pochybení, neboť možnost předání stěžovatele do některého ze shora uvedených členských států, byla z hlediska existence systémových nedostatků dostatečně posouzena v rozhodnutí o povinnosti stěžovatele vycestovat, vydaném téhož dne jako žalobou napadené rozhodnutí.
[37] Pro úplnost rozšířený senát uvádí, že žaloba i kasační stížnost byly podány přede dnem 15. 8. 2017, v posuzované věci proto není použitelný § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců (ve znění novely provedené zákonem č. 222/2017 Sb., která nabyla účinnosti dne 15. 8. 2017) podle kterého soud řízení o žalobě či kasační stížnosti zastaví, pokud je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, resp. před rozhodnutím soudu o kasační stížnosti (blíže viz např. rozsudky ze dne 26. 10. 2017, čj. 10 Azs 272/2017–22, ze dne 13. 12. 2017, čj. 1 Azs 378/2017–21, nebo ze dne 18. 1. 2018, čj. 1 Azs 228/2017–24).
V.
Shrnutí
[38] V rozhodnutí o zajištění cizince dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců za účelem jeho předání do jiného členského státu podle nařízení Dublin III se nemusí správní orgán vyslovit k otázce systémových nedostatků ve státě, kam má být cizinec předán, jsou-li současně splněny tři předpoklady: taková námitka nebyla v řízení před správním orgánem vůbec uplatněna, správní orgán poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru, že k systémovým nedostatkům ve státě předání nedochází a o neexistenci takových nedostatků nejsou důvodné pochybnosti.