Pokud je v odvolacím řízení změněno závazné stanovisko a následně zrušeno prvostupňové rozhodnutí, stává se změněné závazné stanovisko podkladem nového prvostupňového rozhodnutí. Pokud je poté podáno odvolání, v němž jsou namítány vady (změněného) závazného stanoviska, odvolací orgán již nepostupuje podle § 149 odst. 7 správního řádu, ale zodpovězení odvolacích námitek zajistí v součinnosti s nadřízeným orgánem dotčeného orgánu prostřednictvím doplnění změněného závazného stanoviska.
[36] Krajský soud připomíná, že byť žalobce míří žalobou proti rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu, podstatu projednávané věci představuje jeho nesouhlas se změněným závazným stanoviskem, na němž stavební úřad a následně též žalovaný plně založili odůvodnění svých rozhodnutí.
[37] Závazná stanoviska nejsou samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., jsou však závazným podkladem konečného rozhodnutí. Soudní ochrana před zprostředkovanými dopady je proto umožněna právě v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, Závazná stanoviska II).
[38] Krajský soud se v prvé řadě věnoval námitce, podle které mělo být změněné závazné stanovisko podrobeno „odvolacímu“ přezkumu ze strany ministerstva a podle které ministerstvo postupovalo nesprávně, vyhodnotilo-li žádost žalovaného o změnu či potvrzení změněného závazného stanoviska jako podnět k provedení přezkumného řízení. Podle žalobce v důsledku tohoto nesprávného postupu neměl žalovaný k dispozici veškeré podklady pro rozhodování a v odvolacím řízení nedošlo k řádnému přezkoumání změněného závazného stanoviska.
[39] Tato žalobní námitka není důvodná.
[40] Na základě shora provedené rekapitulace průběhu správního řízení lze procesní situaci nastalou v projednávané věci stručně shrnout následovně. Krajský úřad na základě odvolání stavebníka změnil původní negativní závazné stanovisko orgánu územního plánování tak, že stavební záměr je přípustný. Následně byla věc vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání. Avšak dříve, než stavební úřad o žádosti o dodatečné povolení stavby opětovně rozhodl, zrušilo ministerstvo ve zkráceném přezkumném řízení závazné stanovisko krajského úřadu, který následně vydal nové (opět pozitivní) změněné závazné stanovisko. Změněné stanovisko se tak stalo závazným podkladem prvostupňového rozhodnutí, které bylo opětovně napadeno odvoláními, jenž mířila primárně právě proti změněnému závaznému stanovisku. Spornou je otázka, zda za takové situace mělo dojít v odvolacím řízení k přezkoumání závazného stanoviska ministerstvem postupem podle § 149 odst. 7 správního řádu.
[41] Podle tohoto ustanovení jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků.
[42] V posuzované věci byl orgánem příslušným k vydání závazného stanoviska ve smyslu posledně citovaného ustanovení orgán územního plánování, tedy Městský úřad Beroun, odbor územního plánování a regionálního rozvoje [§ 6 odst. 1 písm. e) stavebního zákona]. Správním orgánem nadřízeným orgánu územního plánování byl Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (§ 178 odst. 2 správního řádu). Již z prostého jazykového výkladu daného ustanovení tedy vyplývá, že jako jediné příslušné k vydání závazných stanovisek v dané věci přicházejí v úvahu tyto dva správní orgány (orgán územního plánování a krajský úřad), nikoli ministerstvo. To v daném případě nebylo nadáno pravomocí ke „standardnímu“ přezkoumání závazného stanoviska v rámci odvolacího řízení, ale toliko k provedení přezkumného řízení závazného stanoviska nadřízeného správního orgánu postupem podle § 4 odst. 10 stavebního zákona.
[43] Nelze pominout, že § 149 odst. 7 správního řádu neumožňuje zrušení „prvostupňového“ závazného stanoviska, ale toliko jeho potvrzení či změnu. Z povahy věci proto vyplývá, že dojde-li v odvolacím řízení ke změně závazného stanoviska a v tom důsledku k vyhovění odvolání, zrušení prvostupňového rozhodnutí a vrácení věci stavebnímu úřadu k novému projednání, nemůže být již stavební úřad při novém projednání žádosti vázán původním prvostupňovým závazným stanoviskem, neboť bylo změněno, a nové závazné stanovisko již orgán územního plánování nevydává. Stavební úřad tak musí respektovat závazný právní názor odvolacího orgánu [§ 90 odst. 1 písm. b) správního řádu], jehož nedílnou součást v takovém případě tvoří i závěry obsažené v revizním (změnovém) závazném stanovisku nadřízeného orgánu.
[44] Zákon přitom nepředpokládá, že by za situace, kdy se revizní závazné stanovisko stane shora popsaným postupem podkladem prvostupňového rozhodnutí, následně docházelo v odvolacím řízení k „násobení“ devolutivního účinku (tedy dle požadavku žalobce k přezkoumání revizního závazného stanoviska nadřízeným orgánem nadřízeného správního orgánu). Nelze odhlížet od účelu, pro který zákon stanoví možnost/povinnost posouzení zákonnosti a věcné správnosti závazného stanoviska postupem podle § 149 odst. 7 správního řádu. Tím je posouzení odvolací argumentace dotčeným správním orgánem, který je na rozdíl od odvolacího orgánu nadán odpovídajícími odbornými znalostmi na tom kterém úseku výkonu veřejné správy (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63, č. 2167/2011 Sb. NSS). Úkolem odvolacího orgánu je posoudit, zda (revizní) závazné stanovisko reaguje na všechny odvolací námitky. Pokud tomu tak není, je namístě, aby v součinnosti se správním orgánem nadřízeným správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska zajistil doplnění revizního závazného stanoviska tak, aby mohl přezkoumatelně reagovat na všechny odvolací námitky, k jejichž zodpovězení jsou z hlediska věcné působnosti příslušné právě dotčené orgány.
[45] V projednávané věci se již dotčený nadřízený orgán ke stavebnímu záměru vyjádřil (v rámci prvního odvolacího řízení), přičemž tak činil i na podkladu vyjádření účastníků řízení, která mu odvolací orgán v souladu s § 149 odst. 7 správního řádu zasílá společně s odvoláním a vyjádřením správního orgánu prvního stupně. K odvolání stavebníka se vyjádřil též žalobce (resp. jeho právní předchůdkyně). Nadřízenému dotčenému orgánu tak byl postoj žalobce i jeho výtky vůči stavebnímu záměru známy a mohl na ně reagovat v revizním závazném stanovisku, resp. ve změněném závazném stanovisku (po zrušení revizního závazného stanoviska ve zkráceném přezkumném řízení). Krajský soud akcentuje, že v situacích trvajícího nesouhlasu s povahou rozhodnutí mají jak stavebník, tak vlastník sousedního pozemku možnost brojit proti závaznému stanovisku právě v řízení o žalobě proti na něm založenému rozhodnutí, v rámci něhož je zákonnost závazného stanoviska přezkoumávána v plné míře.
[46] Krajský soud dále připomíná, že smyslem opravných (a dozorčích) prostředků není docílit co nejdelšího trvání řízení tj. účelového zdržování rozhodovacího procesu s cílem oddálení účinků předvídaného rozhodnutí, nýbrž možnost obrany proti nezákonným a nesprávným rozhodnutím. Naplněním požadavku žalobce na provedení odvolacího přezkumu závazného stanoviska v rámci druhého odvolacího řízení orgánem nadřízeným krajskému úřadu (ministerstvem) by v důsledku mohlo dojít k naprostému zacyklení řízení. Tímto způsobem by totiž mohla být opakovaně měněna závazná stanoviska (k odvoláním podaným jednotlivými účastníky řízení) s tím, že v určité fázi řízení by zde již neexistoval správní orgán příslušný k přezkumu závazného stanoviska v odvolacím řízení. Demonstrováno na zde řešené věci by v případě změny závazného stanoviska ministerstvem k odvolání žalobce došlo k vrácení věci stavebnímu úřadu, pro nějž by se změnové závazné stanovisko ministerstva stalo závazným podkladem, následně by na základě odvolání podaného stavebníkem měl toto závazné stanovisko v odvolacím řízení „přezkoumat“ další nadřízený orgán, tj. ministr, jehož stanovisko by se v případě změny opět stalo podkladem pro prvostupňové rozhodnutí, a tak dále, tedy v posledku by zde nemusel být žádný správní orgán příslušný k odvolacímu přezkumu závazného stanoviska. Takový výklad § 149 odst. 7 správního řádu je tedy zjevně absurdní.
[47] Krajský soud proto shrnuje, že žalovaný, potažmo ministerstvo, ze shora uvedených důvodů nepochybili, nepodrobili-li změněné závazné stanovisko k odvolání žalobce přezkumu ze strany ministerstva podle § 149 odst. 7 správního řádu a posoudilo-li ministerstvo žádost žalovaného o změnu/potvrzení změněného závazného stanoviska jako podnět k přezkumu podaný správním orgánem. Podkladem pro napadené rozhodnutí správně bylo změněné závazné stanovisko. Otázka, zda se jednalo o dostatečný podklad, tedy zda změněné závazné stanovisko přezkoumatelně reaguje na všechny žalobcovy odvolací námitky, je věcí druhou, a krajský soud se jí proto zabývá níže.
[48] Shora uvedené závěry nevyvrací ani poukazy žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2013, čj. 4 As 20/2013-72, a již citovaný rozsudek čj. 5 As 56/2009-63, neboť v tam řešených věcech v rozporu se zákonem vůbec nedošlo k odvolacímu (standardnímu) přezkumu závazného stanoviska ve smyslu § 149 odst. 7 správního řádu (tehdy § 149 odst. 4). To ale není nyní posuzovaný případ, neboť žalovaný v prvním „kole“ odvolacího řízení postupoval podle § 149 odst. 7 správního řádu a prvostupňové závazné stanovisko podrobil přezkumu jak z hlediska jeho zákonnosti, tak správnosti.
[49] Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že před vydáním prvostupňového řízení došlo ke zrušení revizního (změnového) závazného stanoviska v přezkumném řízení. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 15. 12. 2020, čj. 2 As 8/2018-76, č. 4139/2021 Sb. NSS, zrušení závazného stanoviska (v přezkumném řízení) před vydáním konečného rozhodnutí představuje „procesní komplikaci, která může mít v případě řízení o žádosti (zpravidla o povolení nějaké činnosti) negativní časové, případně i ekonomické důsledky pro dotčené osoby, zejména žadatele. Tyto důsledky se však zásadně neliší od jiných procesních úkonů správních orgánů v průběhu správního řízení, jako jsou například výzvy žadateli k předložení či doplnění podkladů pro rozhodnutí, opatřování (dodatečných) podkladů samotným správním orgánem, přerušení řízení nebo (a zejména) zrušení prvostupňového rozhodnutí odvolacím správním orgánem. Jakkoliv mohou být i jejich dopady na časový průběh řízení citelné, platná právní úprava soudního přezkumu činnosti veřejné správy dává soudům jen velmi omezené možnosti do takových situací zasahovat.“ Dojde-li k situaci, že je závazné stanovisko v přezkumném řízení zrušeno ještě před vydáním konečného rozhodnutí ve věci, závazné stanovisko „ještě nebylo konečným rozhodnutím ve věci ‚konzumováno‘ a obnovuje se procesní situace před jeho vydáním. Je tu totiž stále žádost o jeho vydání, ať již podaná dotčenou osobou nebo správním orgánem příslušným k vydání konečného rozhodnutí. Na ni musí dotčený správní orgán (znovu) reagovat, zpravidla vydáním nového závazného stanoviska (nebude-li dán některý ze zákonných důvodů pro odložení věci či zastavení řízení).“
[50] Přesně tímto způsobem správní orgány v projednávané věci postupovaly. Krajský úřad poté, co jeho revizní závazné stanovisko ministerstvo zrušilo ve zkráceném přezkumném řízení, vydal změněné závazné stanovisko a teprve následně vydal stavební úřad prvostupňové rozhodnutí. V tomto ohledu tak nelze shledat v postupu správních orgánů žádné pochybení.
Změněné závazné stanovisko je nepřezkoumatelné
[51] Krajský soud se v návaznosti na shora uvedené dále zabýval námitkami, podle kterých je změněné závazné stanovisko nepřezkoumatelné, neboť nerespektuje závazný právní názor ministerstva a nereaguje řádně na výtky uplatněné žalobcem v průběhu správního řízení. (…)
[69] Krajský soud s ohledem na shora uvedené tedy shrnuje, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné z důvodu nepřezkoumatelnosti změněného závazného stanoviska. Úkolem žalovaného, potažmo krajského úřadu proto v dalším řízení bude, aby učinil součástí správního spisu postupem souladným se zákonem podklady, ze kterých při vydání změněného závazného stanoviska vycházel tak, aby bylo zřejmé, na základě jakých skutečností zjišťoval skutkový stav. Při zjišťování skutkového stavu se krajský úřad zaměří na relevantní lokalitu, v níž se nachází posuzovaný stavební záměr a na způsob, jakým je v ní řešeno oplocení mezi přirozeně svažitými pozemky. Při formulování svých závěrů pak krajský úřad neopomene řádně se vypořádat i se všemi relevantními námitkami účastníků řízení týkajícími se rozporu stavebního záměru s územním plánem a cíli a úkoly územního plánování. (…)