Soudní přezkum rozhodnutí o nevyhovění žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza vydaného v řízení dle § 180e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je přípustný bez ohledu na to, zda žadatel prokázal, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Ustanovení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky se nepoužije pro rozpor s čl. 32 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 (vízový kodex), ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie.
[14] Krajský soud se nejprve zabýval tím, zda napadený správní akt podléhá soudnímu přezkumu. Podle § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců jsou z přezkoumání soudem vyloučena „rozhodnutí o neudělení víza; to neplatí, jde-li o neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie“.
[15] Z citovaného ustanovení plyne, že existuje soudní výluka, která se vztahuje na rozhodnutí o neudělení víza, ledaže by žadatelem byl rodinný příslušník občana Evropské unie. Toto ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2013, čj. 7 As 80/2013-34, a tam citovanou judikaturu). Při vydávání víz aplikují orgány České republiky právo Evropské unie, a to vízový kodex, příp. směrnici 2004/38/ES (v případě rodinných příslušníků občana Evropské unie). Článek 32 odst. 3 vízového kodexu přiznává žadatelům, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, právo na odvolání. Obsah tohoto práva byl vymezen rozhodnutím Soudního dvora ze dne 13. 12. 2017, Soufiane El Hassani proti Minister Spraw Zagranicznych, C-403/16. Podle něho se podmínky opravného prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza řídí vnitrostátním právem každého členského státu, přičemž musí být dodrženy zásady rovnocennosti a efektivity. Řízení o opravném prostředku musí v určitém stadiu řízení zaručit možnost podání opravného prostředku k soudu. Opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza je upraven v § 180e zákona o pobytu cizinců, jde o žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza. Judikaturou správních soudů je tento opravný prostředek nahlížen jako speciální typ řádného opravného prostředku, přičemž rozhodnutí o tomto opravném prostředku je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2013, čj. 1 Ans 9/2013-39, č. 2973/2014 Sb. NSS). Vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o novém posouzení důvodů neudělení víza je v rozporu s čl. 32 odst. 3 vízového kodexu ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. V situaci, kdy by měl soud aplikovat ustanovení vnitrostátního práva, které vylučuje rozhodnutí ze soudního přezkumu, a je tedy v rozporu s právem Evropské unie k neprospěchu žalobkyně, je soud povinen od této právní normy odhlédnout a nepoužít ji (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20, č. 3683/2018 Sb. NSS, body [68]–[72], a rozsudek ze dne 4. 1. 2018, čj. 6 Azs 253/2016-49, č. 3718/2018 Sb. NSS, zejména bod [45]).
[16] Krajský soud tedy uzavírá, že na rozhodnutí žalovaného se nevztahuje soudní výluka dle § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců, a to bez ohledu na skutečnost, zda lze žalobkyni považovat za rodinného příslušníka občana Evropské unie, nebo nikoliv. Jelikož je rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., je zřejmé, že není dána žádná z kompetenčních výluk upravených v § 70 s. ř. s. Krajský soud proto přistoupil k meritornímu posouzení žaloby.
[17] Následně se krajský soud zabýval námitkou žalobkyně, že rozhodnutí žalovaného v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu postrádá skutkové důvody, pro které nebylo žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza vyhověno.
[18] K tomu krajský soud uvádí, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza a důvody, na nichž se zakládá, se oznámí žadateli prostřednictvím jednotného formuláře uvedeného v příloze VI (čl. 32 odst. 2 vízového kodexu a § 20 odst. 1 věta druhá zákona o pobytu cizinců). Tento standardní formulář neposkytuje prostor pro uvedení individualizovaných důvodů neudělení požadovaného víza, lze uvést toliko důvody typizované a předvídané formulářem, což je postačující pro oznámení rozhodnutí o neudělení víza cizinci, jenž není rodinným příslušníkem občana Evropské unie. V případě neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie je třeba připojit k jednotnému formuláři odůvodnění, které plně objasní důvody tohoto rozhodnutí, nepostačuje uvést jednu či více možností zaškrtnutím políčka v jednotném formuláři [viz kapitolu III, bod 5.9 Příručky pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech, která byla stanovena rozhodnutím Komise Evropské unie ze dne 19. 3. 2010, sp. zn. K (2010)1620].
[19] Jak krajský soud uvedl již výše, proti rozhodnutí o neudělení víza lze podat dle vnitrostátního právního řádu opravný prostředek dle § 180e zákona o pobytu cizinců, přičemž procesní postup při jeho vyřizování není upraven právem Evropské unie, nýbrž vnitrostátními právními předpisy. Na řízení dle § 180e zákona o pobytu cizinců se nevztahují ustanovení části druhé a třetí správního řádu (§ 168 zákona o pobytu cizinců). Podle § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců je příslušný orgán povinen písemně informovat cizince o výsledku nového posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza. Procesní postup se nikterak neliší, ať již jde o žádost rodinného příslušníka občana Evropské unie, nebo o žádost jiného cizince.
[20] Z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 31. 10. 2013, čj. 9 As 92/2013-41) plyne, že se na věc nemůže přímo uplatnit § 68 odst. 3 správního řádu, který systematicky spadá právě do části druhé správního řádu, neboť jeho užití je výslovně vyloučeno § 168 zákona o pobytu cizinců. V tomto ohledu se tedy žalobkyně dovolává neaplikovatelného ustanovení, na výsledné materiální posouzení její námitky to ovšem nemá vliv. Povinnost žalovaného informovat žalobkyni o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza výslovně plyne z § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců. Existenci povinnosti sdělit konkrétní důvody neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie žalovaný nezpochybňuje, obrana žalovaného spočívá na tom, že žalobkyně neprokázala, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, tudíž žalovaný nemusel své rozhodnutí blíže skutkově odůvodnit. K rozsahu sdělení důvodů, pro něž nebylo vyhověno žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza, v případě žádosti cizince, který není rodinným příslušníkem občana Evropské unie, se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2011, čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS, jehož závěry lze na nynější věc přiměřeně použít. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že pokud správní orgán provádí úkony, na které nedopadají části druhá a třetí správního řádu, postupuje se obdobně podle části čtvrté (§ 177 odst. 2 správního řádu). Podle § 155 odst. 3 správního řádu, jenž je zařazen v části čtvrté tohoto zákona, shledá-li správní orgán, že nelze požadovaný úkon provést, je povinen o tom na požádání písemně uvědomit dotčenou osobu a sdělit důvody, které k tomuto závěru vedly. Krajský soud k tomu v nyní projednávané věci podotýká, že právě citovanou normu je třeba vykládat v souvislosti s § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců, podle něhož je správní orgán povinen informovat o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza, aniž by tento úkon byl podmíněn podáním žádosti o poskytnutí této informace. Užití § 155 odst. 3 správního řádu tak není vázáno na žádost cizince.
[20] Z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 31. 10. 2013, čj. 9 As 92/2013-41) plyne, že se na věc nemůže přímo uplatnit § 68 odst. 3 správního řádu, který systematicky spadá právě do části druhé správního řádu, neboť jeho užití je výslovně vyloučeno § 168 zákona o pobytu cizinců. V tomto ohledu se tedy žalobkyně dovolává neaplikovatelného ustanovení, na výsledné materiální posouzení její námitky to ovšem nemá vliv. Povinnost žalovaného informovat žalobkyni o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza výslovně plyne z § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců. Existenci povinnosti sdělit konkrétní důvody neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie žalovaný nezpochybňuje, obrana žalovaného spočívá na tom, že žalobkyně neprokázala, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, tudíž žalovaný nemusel své rozhodnutí blíže skutkově odůvodnit. K rozsahu sdělení důvodů, pro něž nebylo vyhověno žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza, v případě žádosti cizince, který není rodinným příslušníkem občana Evropské unie, se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2011, čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS, jehož závěry lze na nynější věc přiměřeně použít. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že pokud správní orgán provádí úkony, na které nedopadají části druhá a třetí správního řádu, postupuje se obdobně podle části čtvrté (§ 177 odst. 2 správního řádu). Podle § 155 odst. 3 správního řádu, jenž je zařazen v části čtvrté tohoto zákona, shledá-li správní orgán, že nelze požadovaný úkon provést, je povinen o tom na požádání písemně uvědomit dotčenou osobu a sdělit důvody, které k tomuto závěru vedly. Krajský soud k tomu v nyní projednávané věci podotýká, že právě citovanou normu je třeba vykládat v souvislosti s § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců, podle něhož je správní orgán povinen informovat o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza, aniž by tento úkon byl podmíněn podáním žádosti o poskytnutí této informace. Užití § 155 odst. 3 správního řádu tak není vázáno na žádost cizince.
[21] V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl: „Povinnost správního orgánu sdělit neúspěšnému žadateli důvody neudělení víza odpovídá nárokům, které jsou na postup správního orgánu kladeny v souvislosti s povinností respektu k ústavou zaručeným právům a zákazem diskriminace a libovůle při výkonu zákonem svěřené působnosti. Neúspěšný žadatel má legitimní právní zájem na tom, aby mu byly důvody neudělení víza sděleny. Toto sdělení totiž může mít zásadní význam pro jeho další úvahy o tom, zda lze shledané nedostatky odstranit před případným podáním nové žádosti o udělení víza. Citované ustanovení je navíc třeba vykládat v tom směru, že cizinci […] musely být oznámeny nejen právní důvody neudělení víza, ale i konkrétní skutkové důvody a okolnosti, které vedly správní orgán k závěru, že je naplněn některý z důvodů pro neudělení víza.“ Tyto nároky na informaci o důvodech neudělení víza se uplatní i na informaci o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza, protože žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza představuje specifický opravný prostředek, na jehož základě žalovaný znovu posuzuje, zda byly v projednávané věci naplněny důvody pro neudělení víza (srov. přiměřeně výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ans 9/2013-39).
[22] Na rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza nelze klást nároky vyžadované § 68 odst. 3 a § 89 správního řádu, přesto je nezbytné, aby rozhodnutí, jímž se nově posuzují důvody neudělení tohoto víza, obsahovalo dostatečně konkrétní právní i skutkové důvody, pro něž ministerstvo rozhodlo tak, že krátkodobé vízum opět neudělilo. To platí jak ve vztahu k žádosti rodinného příslušníka občana Evropské unie, tak ve vztahu k žádosti ostatních cizinců.
[23] Požadavek řádného odůvodnění správního rozhodnutí má dvojí význam. V prvé řadě je jeho funkcí vyrozumět účastníka řízení o konkrétních skutkových a právních důvodech, o něž se opírá výrok správního rozhodnutí. Pouze za podmínky, že se adresátovi správního rozhodnutí takové informace dostanou, může se následně v případě, že lze požadovat soudní přezkum tohoto rozhodnutí, efektivně domáhat jeho soudního přezkoumání. Rozhodnutí, které neobsahuje konkrétní skutkové a právní důvody, na nichž spočívá, lze soudně napadnout toliko formálně, nikoliv však efektivně, neboť absence intimace skutečných důvodů rozhodnutí jeho adresátovi mu brání v tom, aby formuloval proti jemu neznámým skutkovým závěrům správního orgánu a právnímu posouzení věci konkrétní a přiléhavé výtky. Druhou funkcí odůvodnění správního rozhodnutí je umožnit soudu přezkoumat napadené rozhodnutí po skutkové i právní stránce.
[24] V nyní posuzované věci nejsou v rozhodnutí velvyslanectví ani rozhodnutí žalovaného, která byla žalobkyni doručena, obsaženy konkrétní skutkové a právní důvody, pro něž byla žádost žalobkyně o udělení víza zamítnuta. Žalobkyni se tak v rozporu s § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 155 odst. 3 správního řádu nedostalo informací, na jejichž základě by byla schopna napadnout skutkovou a právní stránku rozhodnutí. Je přitom zcela bez významu, zda žalobkyně v řízení před správními orgány prokázala, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, nebo nikoliv, neboť právo na sdělení konkrétních důvodů nevyhovění žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza má i cizinec, který není rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Žalobkyně se tak zcela logicky omezila na námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů spočívající v naprosté absenci důvodů, na nichž spočívá rozhodnutí žalovaného.
[25] Krajský soud doplňuje, že skutkové a právní důvody, pro něž velvyslanectví neudělilo žalobkyni vízum, lze zjistit z obsahu správního spisu, jehož součástí je předkládací zpráva k žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza vyhotovená velvyslanectvím pro potřeby žalovaného. Tato předkládací zpráva nebyla žalobkyni doručena. Z ní by soud sice mohl seznat skutkové a právní úvahy velvyslanectví a potažmo též úvahy žalovaného, nikoliv však v úplnosti. V této souvislosti je třeba poukázat na to, že zatímco velvyslanectví shledalo dva důvody pro neudělení víza, žalovaný v napadeném rozhodnutí potvrdil neudělení víza toliko pro jeden z těchto důvodů (k druhému se nijak nevyjádřil). Názorovou shodu velvyslanectví a žalovaného tak nelze presumovat. Především však musí převážit primární funkce odůvodnění správního rozhodnutí, kterou je sdělení skutkových a právních důvodů žalobkyni, aby vůči nim mohla v žalobě podrobně argumentovat. Žalovaný však svým postupem žalobkyni toto právo zcela odepřel, není proto možné až v soudním rozhodnutí žalobkyni oponovat obsahem předkládací zprávy. Za této situace lze žalobkyni poskytnout adekvátní soudní ochranu pouze tím, že soud zruší napadené rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost, aniž by se věcně zabýval jednotlivými důvody nevyhovění žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza plynoucími ze správního spisu. Žalovaný sdělil důvody napadeného rozhodnutí soudu a žalobkyni též ve vyjádření k žalobě. Nedostatky odůvodnění správního rozhodnutí ovšem nelze sanovat doplněním odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vyjádření k žalobě (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58).
[26] Krajský soud tedy uzavírá, že rozhodnutí žalovaného nesplňuje požadavky kladené na jeho odůvodnění (uvedení konkrétních skutkových a právních důvodů nevyhovění žádosti), což zcela vylučuje jeho přezkum po skutkové i právní stránce. Rozhodnutí je tedy nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Na tomto závěru nic nemění, že žalovaný vydal napadené rozhodnutí dříve, než Soudní dvůr rozhodl ve výše uvedené věci Soufiane El Hassani, tedy za situace, kdy se mohl domnívat, že rozhodnutí je v důsledku výslovné vnitrostátní úpravy ze soudního přezkumu vyloučeno. Žalobní bod je důvodný. (…)