5 Ads 296/2021- 26 - text
5 Ads 296/2021 - 29
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: M. M., zast. Mgr. Janem Švarcem, advokátem se sídlem Vodičkova 695/24, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 9. 2021, č. j. 4 Ad 20/2019 - 25,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 5. 2019, č. j. MPSV-2019/110443-911.
[2] Tímto rozhodnutím žalovaný ke stěžovatelovu odvolání zrušil rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro hlavní město Prahu (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 14. 2. 2019, č. j. 289734/19/AB, a řízení zastavil. Konstatoval, že v nyní posuzované věci stěžovatel požádal o dávku státní sociální podpory – příspěvek na bydlení pro období od července 2018 do června 2019 dne 6. 10. 2018, přičemž o tentýž příspěvek na stejné období požádal již 10. 8. 2018, a vedení řízení tak bránila překážka litispendence podle § 48 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
II. Rozsudek městského soudu
[3] Stěžovatel proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobou u městského soudu. Tvrdil, že nejsou dány podmínky pro zastavení řízení pro litispendenci ze dvou důvodů: jeho žádosti se vztahovaly ke dvěma různým obdobím a příspěvek na bydlení ode dne 1. 10. 2018 mu byl v době rozhodování žalovaného odejmut rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 26. 4. 2019, č. j. 687102/19/AB.
[4] Městský soud podanou žalobu podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl. Konstatoval, že v žádosti ze dne 10. 8. 2018 stěžovatel žádal o příspěvek na bydlení na období ode dne 1. 7. 2018 do dne 30. 6. 2019 a v posuzované věci v žádosti ze dne 6. 10. 2018 požadoval příspěvek na bydlení ode dne 6. 7. 2018 do dne 30. 6. 2019. Příspěvek na bydlení se však přiznává za celý měsíc i v případě, že podmínky pro jeho přiznání jsou splněny pouze po část měsíce. Tím pádem není mezi těmito žádostmi žádný rozdíl. Totožnost věci, o které správní orgány rozhodovaly, tak je dána.
[5] Dále městský soud uvedl, že v době vydání napadeného rozhodnutí již bylo zahájeno a vedeno řízení o jeho žádosti ze dne 10. 8. 2018, a překážka litispendence tak byla dána. Co se týče stěžovatelových obav o zánik nároku na příspěvek v důsledku plynutí času a rozhodnutí o odejmutí dávky, městský soud dospěl k závěru, že stěžovateli nic nebránilo v již běžícím řízení o přiznání příspěvku doložit veškeré potřebné skutečnosti, aby k zániku nároku na příspěvek a jeho odejmutí nedošlo, namísto toho, aby zahájil další řízení o téže věci. Právě proto, aby nedocházelo k duplicitnímu posuzování téže věci, je stanovena překážka litispendence.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Stěžovatel proti rozsudku městského soudu brojí kasační stížností a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Dle jeho názoru městský soud pochybil, když dospěl k závěru, že v nyní posuzované věci jde o překážku litispendence. V době rozhodnutí žalovaného již řízení o žádosti ze dne 10. 8. 2018 neběželo. Běželo pouze řízení o odejmutí příspěvku na bydlení.
[6] Stěžovatel proti rozsudku městského soudu brojí kasační stížností a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Dle jeho názoru městský soud pochybil, když dospěl k závěru, že v nyní posuzované věci jde o překážku litispendence. V době rozhodnutí žalovaného již řízení o žádosti ze dne 10. 8. 2018 neběželo. Běželo pouze řízení o odejmutí příspěvku na bydlení.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Zdůraznil, že překážku litispendence bylo třeba zkoumat ke dni zahájení řízení, nikoliv ke dni vydání jeho rozhodnutí. V době podání žádosti v posuzované věci přitom již řízení o totožné žádosti běželo. Ke dni vydání rozhodnutí v nyní posuzované věci již byl příspěvek na bydlení přiznán, byla tedy dána i překážka věci rozhodnuté podle § 48 odst. 2 správního řádu.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté, vzhledem k tomu, že se jedná o kasační stížnost ve věci, ve které v řízení o žalobě rozhodoval specializovaný samosoudce, se Nejvyšší správní soud ve smyslu ustanovení § 104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná.
[9] Pro vlastní vymezení institutu nepřijatelnosti a jeho dopadů do soudního řízení správního Nejvyšší správní soud odkazuje na své usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, č. 933/2006 Sb. NSS, v němž vyložil neurčitý právní pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele.“ Znaky tohoto pojmu jsou naplněny v případě „rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu.“ Podle citovaného usnesení je tedy kasační stížnost ve věcech, v nichž o žalobě rozhodoval specializovaný samosoudce, přijatelná v následujících typových případech: (1) kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou; (2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně; (3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon; (4) pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského, resp. městského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele.
[10] Ve světle takto vymezených kritérií Nejvyšší správní soud konstatuje, že předložená kasační stížnost předestírá k rozhodnutí otázku litispendence. V posuzované věci nebylo možné a priori vyloučit takové pochybení městského soudu, které by mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. Z důvodů uvedených sub (1) a (4) kritérií přijatelnosti proto shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako přijatelnou. Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že v řízení o žádosti ze dne 10. 8. 2018 vedeném pod sp. zn. 85590-18-AB (dále též „řízení o první žádosti“) rozhodl správní orgán I. stupně dne 14. 9. 2018 tak, že se příspěvek na bydlení stěžovateli nepřiznává z důvodu, že stěžovatel nepředložil potvrzení o úhradě nákladů na bydlení v originále – předložil potvrzení vystavené pronajímatelem, které obdržel prostřednictvím datové schránky. Proti tomuto rozhodnutí brojil stěžovatel odvoláním a žalovaný jej rozhodnutím ze dne 9. 1. 2019 zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k novému projednání, neboť dospěl k závěru, že nebylo nutno předkládat originál listiny a postačilo, pokud místo něj stěžovatel zaslal její fotokopii. Správní orgán I. stupně dne 25. 1. 2019 stěžovateli oznámil, že mu příspěvek na bydlení přiznává.
[13] Souběžně s odvoláním proti rozhodnutí ze dne 14. 9. 2018 stěžovatel podal žádost dne 6. 10. 2018, kterou správní orgán I. stupně vedl pod sp. zn. 108302-18-AB (dále též „řízení o druhé žádosti“). V tomto řízení vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí dne 14. 2. 2019. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně rozhodl tak, že se příspěvek na bydlení stěžovateli nepřiznává z důvodu, že již byla dávka za stejné období přiznána v řízení o první žádosti. O odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný rozhodl dne 30. 5. 2019, přičemž dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně rozhodl v řízení, kterému bránila překážka litispendence, a proto jeho rozhodnutí zrušil a řízení zastavil.
[14] Dne 26. 4. 2019 správní orgán I. stupně rozhodl o odejmutí příspěvku na bydlení (přiznaného v řízení o první žádosti) ode dne 1. 10. 2018. Nárok na tento příspěvek zanikl, neboť do 31. 12. 2018 stěžovatel nedoložil splnění podmínek pro trvání nároku po 30. 9. 2018 – podle § 51 odst. 5 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění účinném do 31. 12. 2019 (dále jen „zákon o státní sociální podpoře“), se příspěvek na bydlení přiznává na období od 1. července do 30. června následujícího kalendářního roku, přičemž u přiznaného příspěvku na bydlení je třeba v průběhu jednotlivých čtvrtletí doložit výši rozhodných příjmů a nákladů na bydlení, jinak nárok na příspěvek na bydlení zaniká. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil dne 9. 7. 2019.
[15] Nejvyšší správní soud se následně zabýval samotnou kasační stížností předloženou otázkou. Překážka litispendence je zakotvena v § 48 odst. 1 správního řádu, podle něhož „[z]ahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu“. Odstavec 2 téhož ustanovení pak upravuje překážku věci rozhodnuté: „Přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou.“ Ačkoliv jsou obě překážky rozdílné, představují obrazně řečeno dvě strany téže mince: smyslem existence překážky litispendence i překážky věci rozhodnuté je zamezit tomu, aby se správní orgány zabývaly stejnou věcí vícekrát.
[15] Nejvyšší správní soud se následně zabýval samotnou kasační stížností předloženou otázkou. Překážka litispendence je zakotvena v § 48 odst. 1 správního řádu, podle něhož „[z]ahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu“. Odstavec 2 téhož ustanovení pak upravuje překážku věci rozhodnuté: „Přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou.“ Ačkoliv jsou obě překážky rozdílné, představují obrazně řečeno dvě strany téže mince: smyslem existence překážky litispendence i překážky věci rozhodnuté je zamezit tomu, aby se správní orgány zabývaly stejnou věcí vícekrát.
[16] Překážka litispendence je dána, pokud je vedeno jiné řízení v téže věci se stejnými účastníky a z téhož důvodu. Totožností věci, účastníků a důvodů se již zabýval městský soud, přičemž stěžovatel v kasační stížnosti jeho názor ani nezpochybňuje. Nejvyšší správní soud tedy toliko stručně shrnuje, že účastníkem řízení o obou žádostech byl stěžovatel, obě řízení byla vedena ze stejného důvodu (kvůli žádosti stěžovatele) a je dána i totožnost věci – příspěvek na bydlení pro období od července 2018 do června 2019.
[17] Není pochyb, že v okamžiku zahájení řízení o druhé žádosti stále běželo řízení o první žádosti, a správní orgán I. stupně tak mohl řízení pro litispendenci zastavit. Rozhodný je však stav ke dni rozhodování správního orgánu, nikoliv ke dni zahájení řízení (shodně srov. rozsudek městského soudu ze dne 9. 2. 2010, č. j. 10 Ca 234/2008 - 24). Obdobně v řízení podle soudního řádu správního či podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, nebrání v rozhodnutí o věci samé žádná překážka, bylo-li první zahájené řízení skončeno, aniž by založilo překážku věci rozhodnuté (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 4. 2003, sp. zn. 29 Odo 788/2002, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, č. j. 1 As 47/2011 - 75). Jinými slovy, překážka litispendence brání ve vydání meritorního rozhodnutí, pouze dokud běží dříve zahájené řízení; je-li toto řízení ukončeno, překážka litispendence odpadá. Tento názor ostatně zastává též komentářová literatura (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 289).
[17] Není pochyb, že v okamžiku zahájení řízení o druhé žádosti stále běželo řízení o první žádosti, a správní orgán I. stupně tak mohl řízení pro litispendenci zastavit. Rozhodný je však stav ke dni rozhodování správního orgánu, nikoliv ke dni zahájení řízení (shodně srov. rozsudek městského soudu ze dne 9. 2. 2010, č. j. 10 Ca 234/2008 - 24). Obdobně v řízení podle soudního řádu správního či podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, nebrání v rozhodnutí o věci samé žádná překážka, bylo-li první zahájené řízení skončeno, aniž by založilo překážku věci rozhodnuté (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 4. 2003, sp. zn. 29 Odo 788/2002, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, č. j. 1 As 47/2011 - 75). Jinými slovy, překážka litispendence brání ve vydání meritorního rozhodnutí, pouze dokud běží dříve zahájené řízení; je-li toto řízení ukončeno, překážka litispendence odpadá. Tento názor ostatně zastává též komentářová literatura (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 289).
[18] Žalovanému lze přisvědčit, že podle § 48 odst. 1 správního řádu litispendence brání tomu, aby „bylo zahájeno řízení“ o téže věci z téhož důvodu. To však samo o sobě neznamená, že je existenci překážky litispendence třeba zkoumat výhradně k okamžiku, kdy bylo řízení zahájeno. Jedná se pouze o nepřesnou zákonnou formulaci, neboť i v případě, že je dána překážka litispendence, je řízení o žádosti zahájeno dnem jejího doručení (§ 44 odst. 1 správního řádu) a běží do doby, kdy je skončeno, byť zpravidla rozhodnutím o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. e) správního řádu. Výklad žalovaného by vedl k nežádoucím důsledkům, kdy by byly správní orgány nuceny zastavovat řízení pro již odpadlou překážku litispendence navzdory tomu, že by účastník řízení mohl tutéž žádost podat obratem znovu a jejímu projednání by nic nebránilo. Takový postup by byl podle zdejšího soudu přepjatě formalistický, neboť by se z něj zcela vytratila základní logika této překážky řízení, a to zamezit tomu, aby se správní orgány meritorně zabývaly stejnou otázkou vícekrát. Nejvyšší správní soud pro lepší srozumitelnost poznamenává, že řízení, které v určitý moment překážku litispendence zakládalo, může skončit, aniž by založilo překážku věci rozhodnuté (zpravidla je-li řízení ukončeno z procesních důvodů, tedy nikoliv meritorním rozhodnutím), a v později zahájeném řízení tak je možno pokračovat a rozhodnout.
[18] Žalovanému lze přisvědčit, že podle § 48 odst. 1 správního řádu litispendence brání tomu, aby „bylo zahájeno řízení“ o téže věci z téhož důvodu. To však samo o sobě neznamená, že je existenci překážky litispendence třeba zkoumat výhradně k okamžiku, kdy bylo řízení zahájeno. Jedná se pouze o nepřesnou zákonnou formulaci, neboť i v případě, že je dána překážka litispendence, je řízení o žádosti zahájeno dnem jejího doručení (§ 44 odst. 1 správního řádu) a běží do doby, kdy je skončeno, byť zpravidla rozhodnutím o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. e) správního řádu. Výklad žalovaného by vedl k nežádoucím důsledkům, kdy by byly správní orgány nuceny zastavovat řízení pro již odpadlou překážku litispendence navzdory tomu, že by účastník řízení mohl tutéž žádost podat obratem znovu a jejímu projednání by nic nebránilo. Takový postup by byl podle zdejšího soudu přepjatě formalistický, neboť by se z něj zcela vytratila základní logika této překážky řízení, a to zamezit tomu, aby se správní orgány meritorně zabývaly stejnou otázkou vícekrát. Nejvyšší správní soud pro lepší srozumitelnost poznamenává, že řízení, které v určitý moment překážku litispendence zakládalo, může skončit, aniž by založilo překážku věci rozhodnuté (zpravidla je-li řízení ukončeno z procesních důvodů, tedy nikoliv meritorním rozhodnutím), a v později zahájeném řízení tak je možno pokračovat a rozhodnout.
[19] V nyní posuzované věci byl stěžovateli v řízení o první žádosti přiznán příspěvek na bydlení dne 25. 1. 2019 a teprve poté správní orgány rozhodovaly v řízení o druhé žádosti. Je tedy zřejmé, že překážka litispendence podle § 48 odst. 1 správního řádu v době rozhodování správních orgánů v nyní posuzované věci již odpadla. Jednalo se zároveň o případ, kdy byla rozhodnutím o první žádosti založena překážka věci rozhodnuté podle § 48 odst. 2 správního řádu. V řízení o první žádosti totiž stěžovateli byl přiznán příspěvek na bydlení za období červenec 2018 až červen 2019 a znovu mu tedy toto právo nemohlo být přiznáno. Stěžovatel upozorňuje, že mu byl příspěvek na bydlení od 1. 10. 2018 odejmut, přičemž prvostupňové rozhodnutí o odejmutí příspěvku bylo vydáno ještě před rozhodnutím žalovaného v posuzované věci a bylo předběžně vykonatelné. To však nic nemění na tom, že v době rozhodování žalovaného v nyní posuzované věci bylo pravomocně rozhodnuto pouze o přiznání příspěvku na bydlení, naopak rozhodnutí o odejmutí dávky pravomocné nebylo (běželo řízení o opravném prostředku), a překážka věci rozhodnuté tak zůstala neodstraněna.
[19] V nyní posuzované věci byl stěžovateli v řízení o první žádosti přiznán příspěvek na bydlení dne 25. 1. 2019 a teprve poté správní orgány rozhodovaly v řízení o druhé žádosti. Je tedy zřejmé, že překážka litispendence podle § 48 odst. 1 správního řádu v době rozhodování správních orgánů v nyní posuzované věci již odpadla. Jednalo se zároveň o případ, kdy byla rozhodnutím o první žádosti založena překážka věci rozhodnuté podle § 48 odst. 2 správního řádu. V řízení o první žádosti totiž stěžovateli byl přiznán příspěvek na bydlení za období červenec 2018 až červen 2019 a znovu mu tedy toto právo nemohlo být přiznáno. Stěžovatel upozorňuje, že mu byl příspěvek na bydlení od 1. 10. 2018 odejmut, přičemž prvostupňové rozhodnutí o odejmutí příspěvku bylo vydáno ještě před rozhodnutím žalovaného v posuzované věci a bylo předběžně vykonatelné. To však nic nemění na tom, že v době rozhodování žalovaného v nyní posuzované věci bylo pravomocně rozhodnuto pouze o přiznání příspěvku na bydlení, naopak rozhodnutí o odejmutí dávky pravomocné nebylo (běželo řízení o opravném prostředku), a překážka věci rozhodnuté tak zůstala neodstraněna.
[20] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že žalovaný pochybil, neboť řízení zastavil z nesprávného důvodu. Dále se musel zabývat otázkou, zda je z důvodu tohoto pochybení namístě rozhodnutí žalovaného zrušit. Správní soudnictví je založeno na kasačním principu, a správní soud tedy může při meritorním přezkumu v zásadě buďto žalobu zamítnout, nebo zrušit napadené rozhodnutí správního orgánu; naopak nemůže napadené rozhodnutí změnit či nahradit. Jak vyjádřil Ústavní soud v právní větě nálezu ze dne 18. 10. 1999, sp. zn. IV. ÚS 279/99, N 142/16 SbNU 63: „Změna právního názoru soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů je nevyhnutelně důvodem pro zrušení správního rozhodnutí, jestliže soud dospěje k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc nesprávně a nejde přitom o případ, kdy účastník, ačkoli zákon porušen byl, na svých právech nebyl nijak dotčen. V projednávané věci však soud poté, co dospěl k závěru o nesprávnosti posouzení věci správním rozhodnutím, sám právně i skutkově ‚vykročil‘ jiným směrem a předejmul stanovisko, jež by v prvém sledu měl zaujmout správní orgán. V takových případech je totiž účastníkům zcela uzavřena cesta k tomu, aby mohli předložit důkazy, které z dosavadního pohledu se neukazovaly jako relevantní, byť důkazní břemeno zde může býti na straně účastníka, a navíc je takovým soudním rozhodnutím věc posunuta do roviny nepřezkoumatelnosti.“ Z logiky tohoto nálezu vychází i pozdější judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky ze dne 27. 8. 2009, č. j. 4 As 30/2008 - 102, či ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, č. 3027/2014 Sb. NSS).
[20] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že žalovaný pochybil, neboť řízení zastavil z nesprávného důvodu. Dále se musel zabývat otázkou, zda je z důvodu tohoto pochybení namístě rozhodnutí žalovaného zrušit. Správní soudnictví je založeno na kasačním principu, a správní soud tedy může při meritorním přezkumu v zásadě buďto žalobu zamítnout, nebo zrušit napadené rozhodnutí správního orgánu; naopak nemůže napadené rozhodnutí změnit či nahradit. Jak vyjádřil Ústavní soud v právní větě nálezu ze dne 18. 10. 1999, sp. zn. IV. ÚS 279/99, N 142/16 SbNU 63: „Změna právního názoru soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů je nevyhnutelně důvodem pro zrušení správního rozhodnutí, jestliže soud dospěje k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc nesprávně a nejde přitom o případ, kdy účastník, ačkoli zákon porušen byl, na svých právech nebyl nijak dotčen. V projednávané věci však soud poté, co dospěl k závěru o nesprávnosti posouzení věci správním rozhodnutím, sám právně i skutkově ‚vykročil‘ jiným směrem a předejmul stanovisko, jež by v prvém sledu měl zaujmout správní orgán. V takových případech je totiž účastníkům zcela uzavřena cesta k tomu, aby mohli předložit důkazy, které z dosavadního pohledu se neukazovaly jako relevantní, byť důkazní břemeno zde může býti na straně účastníka, a navíc je takovým soudním rozhodnutím věc posunuta do roviny nepřezkoumatelnosti.“ Z logiky tohoto nálezu vychází i pozdější judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky ze dne 27. 8. 2009, č. j. 4 As 30/2008 - 102, či ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, č. 3027/2014 Sb. NSS).
[21] Jednoduše řečeno, správní soud nemůže opřít správnost postupu správních orgánů o jimi neuvedené důvody, pokud by takový postup byl pro žalobce nepředvídatelný a pokud by mu tím byla znemožněna efektivní obrana; v takovém případě je potřeba žalobě vyhovět. A naopak žalobu lze zamítnout, pokud se tvrzená nezákonnost na právech žalobce neprojevila vůbec či neprojevila negativně. Správní soudnictví totiž slouží k ochraně veřejných subjektivních práv adresátů působení veřejné moci, nikoliv k povšechné ochraně korektnosti aplikace objektivního práva.
[21] Jednoduše řečeno, správní soud nemůže opřít správnost postupu správních orgánů o jimi neuvedené důvody, pokud by takový postup byl pro žalobce nepředvídatelný a pokud by mu tím byla znemožněna efektivní obrana; v takovém případě je potřeba žalobě vyhovět. A naopak žalobu lze zamítnout, pokud se tvrzená nezákonnost na právech žalobce neprojevila vůbec či neprojevila negativně. Správní soudnictví totiž slouží k ochraně veřejných subjektivních práv adresátů působení veřejné moci, nikoliv k povšechné ochraně korektnosti aplikace objektivního práva.
[22] V nyní posuzované věci změna právního posouzení nijak nezasahuje do práv stěžovatele už jen z toho důvodu, že se posuzuje pouze, z jakého důvodu mělo být správní řízení zastaveno, tedy skončeno bez meritorního projednání. Jak překážka litispendence, tak překážka věci rozhodnuté přitom slouží obdobným účelům; ačkoliv nejsou tyto překážky zcela zaměnitelné, volba mezi nimi je v zásadě formalitou bez následků v hmotných právech účastníka řízení – pro každou z těchto překážek je namístě správní řízení zastavit, a to v zásadě na základě údajů zřejmých ze správních spisů, nikoliv na základě dokazování jako při rozhodování správního orgánu o věci samé. Pro stěžovatele navíc názor o existenci překážky věci rozhodnuté není překvapivý, neboť sám v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí v řízení o jeho druhé žádosti argumentoval, že odpovídajícím důvodem pro zastavení řízení je právě tato překážka. Rovněž v řízení o kasační stížnosti žalovaný uvedl, že přicházela v úvahu překážka věci rozhodnuté, na což stěžovatel nijak nereagoval, ačkoliv mu Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti na vědomí a stěžovatel měl dostatek času (několik měsíců), aby podal repliku.
[22] V nyní posuzované věci změna právního posouzení nijak nezasahuje do práv stěžovatele už jen z toho důvodu, že se posuzuje pouze, z jakého důvodu mělo být správní řízení zastaveno, tedy skončeno bez meritorního projednání. Jak překážka litispendence, tak překážka věci rozhodnuté přitom slouží obdobným účelům; ačkoliv nejsou tyto překážky zcela zaměnitelné, volba mezi nimi je v zásadě formalitou bez následků v hmotných právech účastníka řízení – pro každou z těchto překážek je namístě správní řízení zastavit, a to v zásadě na základě údajů zřejmých ze správních spisů, nikoliv na základě dokazování jako při rozhodování správního orgánu o věci samé. Pro stěžovatele navíc názor o existenci překážky věci rozhodnuté není překvapivý, neboť sám v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí v řízení o jeho druhé žádosti argumentoval, že odpovídajícím důvodem pro zastavení řízení je právě tato překážka. Rovněž v řízení o kasační stížnosti žalovaný uvedl, že přicházela v úvahu překážka věci rozhodnuté, na což stěžovatel nijak nereagoval, ačkoliv mu Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti na vědomí a stěžovatel měl dostatek času (několik měsíců), aby podal repliku.
[23] Jak vyplývá ze stěžovatelovy žaloby (nikoliv již tak jasně z kasační stížnosti), přesah rozhodnutí správních orgánů v nyní posuzované věci do jeho hmotných práv měl dle jeho názoru spočívat v tom, že vzhledem k délce řízení o jeho první žádosti došlo k odejmutí příspěvku na bydlení od 1. 10. 2018 (příspěvek na bydlení od 1. 7. 2018 do 30. 6. 2019 mu byl přiznán dne 25. 1. 2019, nárok na příspěvek na bydlení od 1. 10. 2018 však tou dobou podle rozhodnutí o odejmutí dávky příspěvku na bydlení již zanikl podle § 51 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře, protože stěžovatel do 31. 12. 2018 neprokázal splnění podmínek pro trvání nároku i po 30. 9. 2018). Zdejší soud připomíná, že v době rozhodování žalovaného o druhé stěžovatelově žádosti (v nyní posuzované věci) nebylo o odejmutí dávky rozhodnuto pravomocně, překážka věci rozhodnuté tedy byla dána a stěžovateli nezbývalo než vyčkat rozhodnutí žalovaného ve věci odejmutí příspěvku na bydlení a případně toto rozhodnutí napadnout žalobou, což je zcela logické, neboť právě rozhodnutí o odejmutí dávky se negativně projevilo na stěžovatelových právech. Jak je Nejvyššímu správnímu soudu známo z jeho úřední činnosti (řízení ve věci sp. zn. 1 Ads 152/2022), stěžovatel tak i učinil a městský soud k jeho žalobě rozhodnutí ve věci odejmutí příspěvku zrušil rozsudkem ze dne 2. 3. 2020, č. j. 1 Ad 24 /2019 - 23, neboť dospěl k závěru, že nárok na dávku příspěvku na bydlení nemohl zaniknout podle § 51 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře – toto ustanovení upravuje povinnost prokazovat výši rozhodných příjmů a nákladů na bydlení, pokud je dávka vyplácena; pro vyplácení dávky však až do rozhodnutí o první žádosti (do dne 25. 1. 2019) nebyl právní podklad (rozhodnutí o přiznání dávky), a stěžovatel tak logicky nemohl prokazovat své rozhodné příjmy a náklady na bydlení ve lhůtách stanovených tímto ustanovením. Správní orgány pak v souladu se závazným právním názorem městského soudu příspěvek na bydlení zpětně přiznaly. Rovněž z těchto okolností je zřejmé, že bylo ochraně stěžovatelových hmotných práv učiněno zadost.
[23] Jak vyplývá ze stěžovatelovy žaloby (nikoliv již tak jasně z kasační stížnosti), přesah rozhodnutí správních orgánů v nyní posuzované věci do jeho hmotných práv měl dle jeho názoru spočívat v tom, že vzhledem k délce řízení o jeho první žádosti došlo k odejmutí příspěvku na bydlení od 1. 10. 2018 (příspěvek na bydlení od 1. 7. 2018 do 30. 6. 2019 mu byl přiznán dne 25. 1. 2019, nárok na příspěvek na bydlení od 1. 10. 2018 však tou dobou podle rozhodnutí o odejmutí dávky příspěvku na bydlení již zanikl podle § 51 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře, protože stěžovatel do 31. 12. 2018 neprokázal splnění podmínek pro trvání nároku i po 30. 9. 2018). Zdejší soud připomíná, že v době rozhodování žalovaného o druhé stěžovatelově žádosti (v nyní posuzované věci) nebylo o odejmutí dávky rozhodnuto pravomocně, překážka věci rozhodnuté tedy byla dána a stěžovateli nezbývalo než vyčkat rozhodnutí žalovaného ve věci odejmutí příspěvku na bydlení a případně toto rozhodnutí napadnout žalobou, což je zcela logické, neboť právě rozhodnutí o odejmutí dávky se negativně projevilo na stěžovatelových právech. Jak je Nejvyššímu správnímu soudu známo z jeho úřední činnosti (řízení ve věci sp. zn. 1 Ads 152/2022), stěžovatel tak i učinil a městský soud k jeho žalobě rozhodnutí ve věci odejmutí příspěvku zrušil rozsudkem ze dne 2. 3. 2020, č. j. 1 Ad 24 /2019 - 23, neboť dospěl k závěru, že nárok na dávku příspěvku na bydlení nemohl zaniknout podle § 51 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře – toto ustanovení upravuje povinnost prokazovat výši rozhodných příjmů a nákladů na bydlení, pokud je dávka vyplácena; pro vyplácení dávky však až do rozhodnutí o první žádosti (do dne 25. 1. 2019) nebyl právní podklad (rozhodnutí o přiznání dávky), a stěžovatel tak logicky nemohl prokazovat své rozhodné příjmy a náklady na bydlení ve lhůtách stanovených tímto ustanovením. Správní orgány pak v souladu se závazným právním názorem městského soudu příspěvek na bydlení zpětně přiznaly. Rovněž z těchto okolností je zřejmé, že bylo ochraně stěžovatelových hmotných práv učiněno zadost.
[24] I když tedy Nejvyšší správní soud dal stěžovateli zapravdu v tom, že řízení nebránila překážka litispendence, nýbrž překážka věci rozhodnuté (na tu ostatně odkazoval sám v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně v řízení o druhé žádosti), zrušení rozhodnutí žalovaného jen za tím účelem, aby poupravil odůvodnění rozhodnutí, by představovalo formalistický postup, který by zcela abstrahoval od smyslu soudního řízení správního – ochrany veřejných subjektivních práv.
[24] I když tedy Nejvyšší správní soud dal stěžovateli zapravdu v tom, že řízení nebránila překážka litispendence, nýbrž překážka věci rozhodnuté (na tu ostatně odkazoval sám v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně v řízení o druhé žádosti), zrušení rozhodnutí žalovaného jen za tím účelem, aby poupravil odůvodnění rozhodnutí, by představovalo formalistický postup, který by zcela abstrahoval od smyslu soudního řízení správního – ochrany veřejných subjektivních práv.
[25] Rovněž městský soud pochybil, neboť rozhodnutí žalovaného aproboval. Ani jeho rozsudek nebylo namístě rušit. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS, obstojí-li rozhodovací důvody krajského, resp. městského soudu v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými – v posuzovaném případě obstál stěžejní závěr městského soudu o naplnění podmínek pro zastavení řízení (byť mělo být řízení správně zastaveno z jiného důvodu). Taktéž ve vztahu k napadenému rozsudku tak lze uzavřít, že jeho zrušení za účelem korekce odůvodnění bez vlivu na zamítavý výrok by představovalo přepjatý formalismus.
V. Závěr a náklady řízení
[26] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný byl ve věci úspěšný, nicméně právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti vůči neúspěšnému stěžovateli mu podle § 60 odst. 2 s. ř. s. nenáleží.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.)
V Brně dne 23. září 2022
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu